J.W. c. Canada (Procureur général)

J.W. c. Canada (Procureur général)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2019-04-12
Référence neutre
2019 CSC 20
Recueil
[2019] 2 RCS 224
Numéro de dossier
37725
Juges
Wagner, Richard; Abella, Rosalie Silberman; Moldaver, Michael J.; Karakatsanis, Andromache; Côté, Suzanne; Brown, Russell; Rowe, Malcolm
En appel de
Manitoba
Notes
La cause en bref Renseignements sur les dossiers de la Cour
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : J.W. c. Canada (Procureur général), 2019 CSC 20, [2019] 2 R.C.S. 224
Appel entendu : 10 octobre 2018 Jugement rendu : 12 avril 2019 Dossier : 37725
Entre :
J.W. et REO Law Corporation
Appelants
et
Procureur général du Canada, Adjudicateur en chef, Secrétariat d’adjudication des pensionnats indiens et Assemblée des Premières Nations
Intimés
- et -
Avocats indépendants et K.B.
Intervenants
Traduction française officielle
Coram : Le juge en chef Wagner et les juges Abella, Moldaver, Karakatsanis, Côté, Brown et Rowe
Motifs : (par. 1 à 55)
La juge Abella (avec l’accord du juge en chef Wagner et de la juge Karakatsanis)
Motifs concordants : (par. 56 à 174)
La juge Côté (avec l’accord du juge Moldaver)
Motifs dissidents : (par. 175 à 196)
Le juge Brown (avec l’accord du juge Rowe)
J.W. c. Canada (Procureur général), 2019 CSC 20, [2019] 2 R.C.S. 224
J.W. et REO Law Corporation Appelants
c.
Procureur général du Canada,
Adjudicateur en chef, Secrétariat
d’adjudication des pensionnats indiens et
Assemblée des Premières Nations Intimés
et
Avocats indépendants et K.B. Intervenants
Répertorié : J.W. c. Canada (Procureur général)
2019 CSC 20
No du greffe : 37725.
2018 : 10 octobre; 2019 : 12 avril.
Présents : Le juge en chef Wagner et les juges Abella, Moldaver, Karakatsanis, Côté, Brown et Rowe.
en appel de la cour d’appel du manitoba
Procédure civile — Recours collectifs — Règlement — Administration et mise en œuvre — Convention de règlement des recours collectifs intentés par d’anciens élèves autochtones pour les torts subis aux pensionnats — Convention prévoyant une procédure de règlement des réclamations individuelles par le biais d’un processus juridictionnel — Les tribunaux peuvent‑ils modifier des décisions d’adjudication lorsque les mécanismes de révision interne sont épuisés? — Portée appropriée du recours aux tribunaux.
La Convention de règlement relative aux pensionnats indiens (« Convention ») représente le règlement négocié de milliers de recours collectifs et d’actions individuelles visant la gestion des pensionnats indiens. Neuf cours supérieures provinciales et territoriales ont approuvé la Convention. La Convention prévoit une procédure de règlement des réclamations individuelles par le biais d’un processus juridictionnel, le Processus d’évaluation indépendant (« PÉI »). Celui‑ci énumère les sévices indemnisables. La Convention établit aussi un mécanisme de révision interne. Il n’y a aucun droit d’interjeter appel devant les tribunaux. Cependant, des juges surveillants de chaque province surveillent l’administration et la mise en œuvre de la Convention.
W a présenté une demande d’indemnisation conformément au PÉI, soutenant qu’à l’époque où il fréquentait un pensionnat, il a été victime d’un incident qui constitue un sévice sexuel indemnisable au sens du PÉI. La demande de W a été rejetée par la première adjudicatrice parce que, même si elle ajoutait foi au récit des faits de W, elle n’était pas convaincue que l’auteure avait agi dans un but sexuel, un élément qu’il devait établir, selon elle, pour démontrer que l’incident donnait ouverture à une indemnité. W avait droit à deux paliers de révision interne, mais il a été débouté chaque fois. Après avoir épuisé tous les recours internes, W a présenté une demande de directives à un juge surveillant en vertu de la Convention. Le juge surveillant a relevé dans l’interprétation donnée par l’adjudicatrice au PÉI des erreurs justifiant l’intervention judiciaire et a renvoyé la demande de W pour nouvel examen. Une adjudicatrice de réexamen a accueilli la demande de W et lui a accordé une indemnité. Avant que la décision de réexamen ne soit mise en œuvre, le Canada a porté en appel la décision du juge surveillant. La Cour d’appel a conclu que rien ne permettait au juge surveillant d’intervenir, et elle a infirmé sa décision.
Arrêt (les juges Brown et Rowe sont dissidents) : Le pourvoi est accueilli et l’indemnité accordée par l’adjudicatrice de réexamen est rétablie.
Le juge en chef Wagner et les juges Abella et Karakatsanis : L’intervention judiciaire était nécessaire vu que la Convention avait fait l’objet d’une modification non autorisée, contrairement à l’intention des parties. C’est précisément le type de demande donnant droit à une indemnité qu’avaient en tête les parties à la Convention. Refuser de corriger les erreurs commises en l’espèce par la première adjudicatrice contrecarrerait de façon inacceptable l’objectif global de la Convention.
La jurisprudence des cours d’appel indique que les tribunaux peuvent intervenir à l’égard des décisions prises dans le cadre du PÉI en présence de circonstances exceptionnelles. Il existe des raisons impérieuses de fixer des exigences rigoureuses pour encadrer l’intervention judiciaire dans le contexte du PÉI. Les parties se sont donné beaucoup de mal pour faire de la Convention un code complet en prévoyant divers paliers de révision interne et en s’abstenant d’y insérer toute disposition accordant l’accès aux tribunaux.
En revanche, la nécessité d’une surveillance judiciaire continue a été reconnue lorsque la Convention a été approuvée par les tribunaux. Il existe un lien fondamental entre la surveillance judiciaire et la Convention. L’existence de la Convention était subordonnée à l’approbation judiciaire, laquelle dépendait à son tour d’une surveillance judiciaire continue. Étant donné les objectifs de la Convention, une surveillance judiciaire continue et rigoureuse était nécessaire. Sans surveillance judiciaire continue, la Convention n’aurait pas été reconnue. Lorsqu’ils supervisent l’administration et la mise en œuvre de la Convention, les tribunaux ont l’obligation de s’assurer que les demandeurs reçoivent les avantages qu’ils ont négociés. Bien que les parties n’aient pas le droit général de s’adresser aux tribunaux, elles possèdent effectivement le droit de faire exécuter les modalités du règlement.
Pour ce qui est de savoir dans quels cas des juges exerçant leur fonction de surveillance devraient intervenir dans un dossier du PÉI, il faut surveiller en permanence l’administration et la mise en œuvre de la Convention, y compris du PÉI. Lorsqu’ils exercent cette fonction de surveillance, les juges peuvent intervenir en cas de défaut d’appliquer et de mettre en œuvre les modalités de la Convention. Pour décider s’il y a eu pareil défaut, les juges surveillants se concentrent sur le libellé de la Convention, pour que les avantages promis aux demandeurs leur soient effectivement accordés. Donner une interprétation trop étroite de cette fonction empêche toute véritable surveillance judiciaire des décisions rendues dans le cadre du PÉI. Il est primordial que les modalités convenues du PÉI soient appliquées et mises en œuvre conformément à l’intention des parties.
En l’espèce, la décision de la première adjudicatrice constituait une modification non autorisée du PÉI. En remplaçant les termes du PÉI par ses propres mots et en ajoutant une exigence d’intention sexuelle de l’auteur que le libellé du PÉI ne justifiait pas, l’adjudicatrice s’est fondée sur des exigences supplémentaires dont les parties n’avaient pas convenu. Elle a aggravé ces erreurs en interprétant mal la jurisprudence en matière d’agression sexuelle, ce qui a contribué à modifier sans autorisation le PÉI. Cela constituait un défaut d’appliquer ou de mettre en œuvre les modalités de la Convention qui justifiait l’intervention judiciaire pour s’assurer que les avantages promis dans la Convention sont effectivement accordés. En intervenant, le juge surveillant en l’espèce n’a pas usurpé le rôle confié aux adjudicateurs du PÉI en évaluant de nouveau les conclusions de fait. Il a plutôt relevé à juste titre un défaut d’appliquer la Convention dans l’examen de la demande de W.
Les juges Moldaver et Côté : Le contrôle judiciaire suivant une analyse fondée sur le droit administratif n’est pas applicable aux décisions rendues dans le cadre du PÉI. Comme le contrôle judiciaire a pour objet d’assurer la légalité des décisions prises par l’État, ce recours n’est possible que lorsqu’un pouvoir étatique a été exercé et que l’exercice de ce pouvoir présente une nature suffisamment publique. La Convention est, à la base, un contrat. Elle n’a pas été créée par une mesure quelconque prise par le pouvoir exécutif ou par le pouvoir législatif; elle constitue plutôt un règlement contractuel portant sur des réclamations de droit privé fondées sur la responsabilité délictuelle auquel des tribunaux ont donné effet au moyen d’ordonnances judiciaires. Les adjudicateurs du PÉI exercent des pouvoirs qui leur sont conférés par contrat et ils n’ont aucun pouvoir d’origine législative. Le pouvoir général de supervision des tribunaux permet à ceux‑ci de veiller au respect de cet engagement contractuel, mais les adjudicateurs du PÉI ne sont pas pour autant des représentants de l’État. Cette analyse ne change pas non plus simplement parce que le Canada est l’une des parties à la Convention. La possibilité de se pourvoir en contrôle judiciaire dépend de la source du pouvoir du décideur et non de l’identité des parties. Dans le cas qui nous occupe, le pouvoir des adjudicateurs du PÉI leur est conféré par les parties à la Convention et non par une loi ou l’exercice de pouvoirs de prérogative. De plus, le fait que le contrat ait été approuvé au moyen d’une ordonnance judiciaire ne fait pas de l’application de ce règlement privé un acte public.
Même si elles ne peuvent se pourvoir en contrôle judiciaire à l’égard des décisions rendues dans le cadre du PÉI, les parties peuvent déposer une demande de directives auprès d’un tribunal de supervision pour faire trancher toute question relative à la mise en œuvre et à l’administration de la Convention, et ce, après avoir épuisé tous les mécanismes de révision interne prévus par la Convention. La possibilité d’exercer un recours devant les tribunaux de supervision est énoncée dans la Convention, dans les ordonnances d’approbation et de mise en œuvre, ainsi que dans la législation provinciale sur les recours collectifs. La Convention prévoit le recours aux tribunaux de supervision dans certaines circonstances spécifiques — à savoir lorsque les pertes subies peuvent excéder l’indemnité maximale permise par le PÉI ou lorsque la preuve est trop complexe. Cela offre une solution de rechange pour examiner les réclamations qui seraient autrement entendues par les adjudicateurs du PÉI, sans pour autant permettre l’intervention des tribunaux dans les décisions rendues dans le cadre du PÉI. La compétence des tribunaux de supervision trouve également appui dans les ordonnances d’approbation et de mise en œuvre. Ces ordonnances définissent les pouvoirs des tribunaux en termes généraux. Enfin, la législation provinciale sur les recours collectifs confère de vastes pouvoirs de supervision pour veiller à ce que le recours collectif se déroule de manière juste et efficace. Cependant, le contenu de cette vaste attribution de pouvoirs et la forme qu’elle prend dépendent des faits de chaque recours collectif. Dans le contexte de la supervision d’une convention de règlement, les modalités de la convention sont déterminantes. Bien qu’il ne soit pas loisible aux juges superviseurs d’approuver une convention qui leur retire tout pouvoir de supervision, leur pouvoir est limité et modulé par les modalités de la convention.
Bien qu’il soit clair que les tribunaux conservent de vastes pouvoirs de supervision aux termes de la Convention elle‑même, des ordonnances d’approbation et de mise en œuvre et de la législation sur les recours collectifs, il convient d’établir une distinction entre, d’une part, le fait de donner des directives quant à la mise en œuvre et l’administration de la Convention et, d’autre part, celui de réviser l’interprétation du PÉI faite par les adjudicateurs. Seules les directives quant à la mise en œuvre et l’administration de la Convention relèvent de la compétence des tribunaux. Les parties ne peuvent s’adresser aux tribunaux que lorsque l’adjudicateur du PÉI a omis d’appliquer les modalités de la Convention, car, en pareil cas, l’adjudicateur a omis de se conformer à la Convention et au PÉI. Dès lors que l’on peut affirmer que l’adjudicateur a examiné la catégorie d’indemnisation invoquée par le demandeur, il a appliqué les modalités de la Convention. Comme les parties ont clairement exprimé leur volonté de conférer aux adjudicateurs du PÉI une compétence exclusive en matière d’interprétation des modalités de la Convention et du PÉI, il faut accepter que l’interprétation que l’adjudicateur fait des modalités en question, même si elle est déraisonnable selon le tribunal, ne constitue pas un défaut d’appliquer ces modalités. Le test en ce qui concerne le recours aux tribunaux consiste donc à savoir s’il y a eu défaut de l’adjudicateur du PÉI d’appliquer les modalités du PÉI et, par voie de conséquence, de mettre en œuvre la Convention.
La jurisprudence impose aux tribunaux de supervision chargés d’examiner les décisions rendues dans le cadre du PÉI un test rigoureux en ce qui concerne leur compétence. Les décisions illustrent diverses raisons pour lesquelles il convient d’interpréter de façon restrictive l’accès au recours judiciaire à l’égard des décisions rendues dans le cadre du PÉI. Premièrement, cette approche respecte l’intention des parties à la Convention. Deuxièmement, en signant la Convention, les demandeurs ont renoncé à leur droit de faire trancher leurs demandes par les tribunaux au profit d’un processus comportant divers avantages liés — ou pas — à l’indemnisation; par conséquent, tout désaccord au sujet des conclusions des adjudicateurs, qu’il s’agisse de questions de fait ou de l’interprétation des modalités du PÉI, doit être réglé dans le cadre de la procédure de révision prévue par le PÉI et, au besoin, au moyen d’instructions exécutoires destinées aux adjudicateurs. Troisièmement, le régime n’a pas à être infaillible. Quatrièmement, le fait de permettre aux tribunaux d’intervenir dans les décisions rendues dans le cadre du PÉI irait à l’encontre de l’objectif visant le règlement rapide, efficace et définitif des différends. Cinquièmement, un droit général d’exercer un recours judiciaire contre les décisions rendues dans le cadre du PÉI permettrait au Canada — et non seulement aux demandeurs — de contester les conclusions des adjudicateurs avec lesquelles il est en désaccord. Sixièmement, selon une interprétation large du rôle de supervision des tribunaux, les juges superviseurs se livreraient au même exercice que celui accompli par les adjudicateurs de révision en vertu du PÉI.
Malgré le besoin de respecter l’intention qu’avaient les parties en créant la Convention et le PÉI, il surviendra inévitablement des situations que les parties n’ont pas envisagées et qui ne sont donc pas prévues par la Convention. S’il survient une situation que les parties n’ont pas envisagée, les tribunaux doivent être autorisés à intervenir de manière à ce que les parties reçoivent les avantages de la Convention, c’est‑à‑dire en retirent les avantages qui ont été négociés. Les tribunaux ont compétence pour s’assurer que la Convention protège, tant sur le fond que sur la forme, l’accès à la justice. S’il se présente une situation non prévue par la Convention qui est susceptible d’avoir une incidence sur l’issue de la demande, il serait incompatible avec l’objet du règlement de refuser d’accorder une réparation au demandeur. Toutefois, les parties n’ont pas automatiquement droit à la réouverture de la demande dès qu’elles réussissent à signaler une lacune dans le PÉI. Une analyse au cas par cas s’impose et divers facteurs peuvent alors entrer en ligne de compte, notamment la preuve que la partie qui sollicite l’intervention judiciaire a subi un préjudice. Les situations dans lesquelles il est possible de rouvrir une demande sont rares. En fin de compte, il faut trouver un équilibre entre, d’une part, le règlement efficace des demandes et l’aboutissement du processus pour les parties et, d’autre part, la garantie de résultats justes et équitables.
En l’espèce, le juge superviseur a commis une erreur en analysant l’interprétation que la première adjudicatrice avait faite du PÉI et en y substituant sa propre interprétation. Le juge superviseur n’était autorisé qu’à vérifier si l’adjudicatrice avait interprété les bonnes modalités. Au lieu de cela, il s’est livré à une analyse que les parties ont réservée aux adjudicateurs du PÉI et il est arrivé à un résultat différent. Bien que l’adjudicatrice ait interprété la catégorie de sévices sexuels du PÉI différemment, on ne peut pour autant conclure qu’elle a omis d’appliquer les modalités du PÉI. La décision de refuser la demande de W reposait sur une interprétation consciente de la catégorie de sévices sexuels du PÉI et sur l’application de cette dernière. L’adjudicatrice a tenu compte des facteurs de cette catégorie et les a appliqués, et sa décision a été confirmée, conformément au mécanisme de révision prévu par le PÉI. Même si le juge superviseur était en désaccord avec le résultat, on ne peut pour autant en conclure que l’adjudicatrice a omis d’appliquer les modalités du PÉI. Le juge superviseur a outrepassé sa compétence en proposant sa propre interprétation du PÉI et en ordonnant que la demande soit réexaminée selon sa propre interprétation.
Or, bien que le juge superviseur ait commis une erreur dans son analyse, il s’agit d’un cas exceptionnel où il convient de procéder à un nouvel examen. La réclamation de W pose un dilemme unique pour lequel la Convention ne prévoit aucun recours interne et la présente situation exige donc que la Cour élabore une réparation. Certaines concessions faites à l’audience de la Cour ont fait ressortir une lacune dans la Convention. Plus précisément, l’adjudicateur en chef du Secrétariat d’adjudication des pensionnats indiens a admis que les décisions prises par la première adjudicatrice et les adjudicateurs de révision en l’espèce étaient aberrantes, et qu’il n’a pas le pouvoir nécessaire pour rouvrir la réclamation de W malgré cette conclusion. L’incapacité de l’adjudicateur en chef de corriger une telle erreur dans des décisions rendues dans le cadre du PÉI est manifestement incompatible avec la mission que lui ont confiée les parties, qui voulaient que l’adjudicateur en chef incarne le dernier palier de révision afin d’assurer la cohérence entre toutes les décisions rendues dans le cadre du PÉI. L’effet concret de cette situation est que W n’a pas obtenu les avantages qui ont été négociés et acceptés. Puisque la Convention ne prévoit aucun recours dont W ou l’adjudicateur en chef puisse se prévaloir, les tribunaux doivent intervenir pour combler cette lacune. Il convient tout particulièrement que la Cour intervienne étant donné que la Convention représente le règlement d’un recours collectif et qu’il y a lieu de présumer que toutes les personnes se trouvant dans une situation semblable ont droit au même traitement dans le cadre du régime.
Il s’agit d’une situation dans laquelle les tribunaux peuvent intervenir pour accorder une réparation en conformité avec l’objectif de la Convention de résoudre pour de bon et de manière juste et globale les séquelles laissées par les pensionnats indiens. Il y a lieu d’accueillir le pourvoi et de rétablir l’ordonnance rendue par le juge superviseur portant que la demande de W soit renvoyée à un adjudicateur de premier palier du PÉI pour réexamen. Compte tenu du fait que la demande de W a déjà fait l’objet d’un réexamen et que l’adjudicateur en chef s’est dit convaincu que l’adjudicatrice de réexamen avait bien appliqué le régime du PÉI, il convient de rétablir l’indemnité accordée, avec les intérêts.
Les juges Brown et Rowe (dissidents) : Il y a lieu de rejeter le pourvoi. La juge Côté énonce correctement l’état du droit au nom de la majorité de la Cour en ce qui concerne la compétence des tribunaux de surveillance sur les décisions rendues dans le cadre du PÉI. Lorsqu’il y a une lacune dans la Convention, le tribunal est peut‑être en mesure de la combler conformément à l’intention des parties. Or, comme il n’y a pas de lacune en l’espèce, il n’est pas justifié de récrire les modalités de la Convention.
La Convention est un contrat. L’interprétation de ses modalités oblige par conséquent le tribunal à discerner l’intention des parties. En l’espèce, les parties ne voulaient pas conférer à l’adjudicateur en chef le pouvoir d’intervenir pour corriger les interprétations erronées du PÉI en rouvrant les demandes. L’adjudicateur en chef détient plutôt un droit de révision finale des décisions rendues au terme du PÉI et il peut remédier pour l’avenir à des interprétations erronées du PÉI en soumettant des instructions au Comité de surveillance du PÉI.
La Convention interdit expressément aux tribunaux d’intervenir, même lorsque le PÉI a été mal interprété et mal appliqué. Il s’agit d’un code complet qui limite l’accès aux tribunaux, protège le caractère définitif des décisions prises dans le cadre du PÉI et respecte l’expertise des adjudicateurs du PÉI. Le règlement des demandes présentées dans le cadre du PÉI se limite à une audience en personne et à deux paliers de révision interne sans recours judiciaire. Compte tenu du caractère définitif garanti par le PÉI, les parties auraient jugé indésirable de voir s’éterniser devant les tribunaux les litiges touchant les demandes présentées dans le cadre du PÉI. Le mécanisme de révision interne que l’on trouve dans la Convention a de toute évidence été conçu pour permettre le recours judiciaire dans certaines situations précises, mais celles‑ci ne comprennent pas les cas d’interprétation inexacte du PÉI.
Lorsque, dans leur contrat, les parties n’ont pas prévu une situation particulière survenant au cours de leurs rapports, le tribunal peut conclure à l’existence d’une disposition contractuelle implicite. Ce pouvoir ne permet pas au tribunal d’insérer dans le contrat une condition implicite contraire à l’intention exprimée clairement par les parties. Chercher à tout prix à trouver une lacune dans la Convention pour y déceler un cas d’ouverture à un recours judiciaire alors que les parties entendaient manifestement exclure cette possibilité va à l’encontre de la volonté des parties et porte atteinte à l’intégrité du processus sur lequel elles se sont entendues. Le simple fait que l’on ne retrouve pas certains termes dans la Convention ne signifie pas pour autant que celle‑ci comporte une lacune que les juges doivent s’empresser de combler. Il y a une différence entre le fait de ne pas accorder un pouvoir et le fait de décider de ne pas accorder ce pouvoir. L’examen de la Convention révèle que l’absence de stipulation autorisant l’adjudicateur en chef à rouvrir des demandes constitue clairement un exemple de cette dernière catégorie. En outre, la concession faite par l’adjudicateur en chef en l’espèce ne révèle aucune lacune dans la Convention, encore moins un motif d’intervention judiciaire permettant de la combler. Quoi qu’il en soit, l’adjudicateur en chef n’a pas clairement convenu qu’une telle lacune existait en l'espèce. Le refus d’indemniser W ne découle pas d’une lacune en raison de laquelle il était nécessaire de recourir aux tribunaux pour faire rouvrir la demande; il résulte plutôt du défaut de l’adjudicateur en chef de s’acquitter correctement de ses obligations de révision finale.
Jurisprudence
Citée par la juge Abella
Arrêt expliqué : R. c. Chase, [1987] 2 R.C.S. 293; arrêt examiné : Fontaine c. Duboff Edwards Haight & Schachter, 2012 ONCA 471, 111 O.R. (3d) 461; arrêts mentionnés : Baxter c. Canada (Attorney General) (2006), 83 O.R. (3d) 481; Fontaine c. Canada (Attorney General), 2017 ONCA 26, 137 O.R. (3d) 90; N.N. c. Canada (Attorney General), 2018 BCCA 105, 6 B.C.L.R. (6th) 335; R. c. Ewanchuk, [1999] 1 R.C.S. 330.
Citée par la juge Côté
Distinction d’avec l’arrêt : Canada (Procureur général) c. Fontaine, 2017 CSC 47, [2017] 2 R.C.S. 205; arrêts examinés : Fontaine c. Canada (Attorney General), 2016 BCSC 2218, [2017] 1 C.N.L.R. 104; Fontaine c. Duboff Edwards Haight & Schachter, 2012 ONCA 471, 111 O.R. (3d) 461; N.N. c. Canada (Attorney General), 2018 BCCA 105, 6 B.C.L.R. (6th) 335; Fontaine c. Canada (Attorney General), 2017 ONCA 26, 137 O.R. (3d) 90; arrêts mentionnés : Fontaine c. Canada (Attorney General), 2016 ONCA 241, 130 O.R. (3d) 1; Fontaine c. Canada (Attorney General), 2014 ONSC 4024, [2014] 4 C.N.L.R. 67; R. c. Chase, [1987] 2 R.C.S. 293; Fontaine et al. c. Canada (Attorney General) et al., 2014 MBQB 200, 311 Man. R. (2d) 17; Fontaine c. Canada (Attorney General), 2015 ABQB 225, [2015] 4 C.N.L.R. 69; Fontaine c. Canada (Attorney General), 2016 ONSC 4326, [2016] 4 C.N.L.R. 40; Dunsmuir c. Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190; Highwood Congregation of Jehovah’s Witnesses (Judicial Committee) c. Wall, 2018 CSC 26, [2018] 1 R.C.S. 750; Ledcor Construction Ltd. c. Société d’assurance d’indemnisation Northbridge, 2016 CSC 37, [2016] 2 R.C.S. 23; Sattva Capital Corp. c. Creston Moly Corp., 2014 CSC 53, [2014] 2 R.C.S. 633; Fontaine et al. c. Canada (Attorney General) et al., 2014 MBCA 93, 310 Man. R. (2d) 162; Fontaine c. Canada (Attorney General), 2014 ONSC 283, [2014] 2 C.N.L.R. 86; Baxter c. Canada (Attorney General) (2006), 83 O.R. 481; Fontaine c. Canada (Attorney General), 2017 BCSC 946; Carter c. Canada (Procureur général), 2015 CSC 5, [2015] 1 R.C.S. 331.
Citée par le juge Brown (dissident)
Fontaine c. Canada (Attorney General), 2017 ONCA 26, 137 O.R. (3d) 90; Canada (Procureur général) c. Fontaine, 2017 CSC 47, [2017] 2 R.C.S. 205; M.J.B. Enterprises Ltd. c. Construction de Défense (1951) Ltée, [1999] 1 R.C.S. 619; Société hôtelière Canadien Pacifique Ltée c. Banque de Montréal, [1987] 1 R.C.S. 711; Vorvis c. Insurance Corporation of British Columbia, [1989] 1 R.C.S. 1085; Fontaine c. Canada (Attorney General), 2016 BCSC 2218, [2017] 1 C.N.L.R. 104; N.N. c. Canada (Attorney General), 2018 BCCA 105, 6 B.C.L.R. (6th) 335; Fontaine c. Canada (Attorney General), 2014 ONSC 283, [2014] 2 C.N.L.R. 86; Fontaine c. Canada (Attorney General), 2018 ONSC 103; Spencer c. Continental Insurance Co., [1945] 4 D.L.R. 593.
Lois et règlements cités
Loi sur la Cour du Banc de la Reine, C.P.L.M., c. C280, partie XIV.
Loi sur les recours collectifs, C.P.L.M., c. C130, art. 12.
Traités et ententes
Convention de règlement relative aux pensionnats indiens (2006), préambule, art. 1.01, 4.11, 5, 5.09, 6, 6.03, 7.01, 12.01, 13.08, ann. D, art. I, II, III, ann. V, IX, X, XII, XIII.
Doctrine et autres documents cités
Hall, Geoff R. Canadian Contractual Interpretation Law, 3rd ed., Toronto, LexisNexis, 2016.
Le très honorable Stephen Harper au nom du gouvernement du Canada. « Présentation d’excuses aux anciens élèves des pensionnats indiens », Ottawa, 11 juin 2008 (en ligne : https://www.aadnc‑aandc.gc.ca/DAM/DAM‑INTER‑HQ/STAGING/texte‑text/rqpi_apo_pdf_1322167347706_eng.pdf; version archivée : http://www.scc‑csc.ca/cso‑dce/2019SCC‑CSC20_2_fra.pdf).
Secrétariat d’adjudication des pensionnats indiens. Statistiques du Processus d’évaluation indépendant (PEI) (en ligne : http://www.iap‑pei.ca/stats‑fra.php?act=20181031; version archivée : http://www.scc‑csc.ca/cso‑dce/2019SCC‑CSC20_1_fra.pdf).
Swan, Angela, Jakub Adamski and Annie Y. Na. Canadian Contract Law, 4th ed., Toronto, LexisNexis, 2018.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel du Manitoba (les juges Monnin, Beard et leMaistre), 2017 MBCA 54, 413 D.L.R. (4th) 521, [2017] 3 C.N.L.R. 85, [2017] AZ‑51399218, [2017] M.J. No. 163 (QL), 2017 CarswellMan 247 (WL Can.), qui a annulé une décision du juge Edmond, 2016 MNQB 159, [2016] 4 C.N.L.R. 23, [2016] M.J. No. 232 (QL). Pourvoi accueilli, les juges Brown et Rowe sont dissidents.
Martin U. Kramer et Richard E. Olschewski, pour les appelants.
Mitchell R. Taylor, c.r., et Dayna Anderson, pour l’intimé le procureur général du Canada.
Joseph J. Arvay, c.r., Susan E. Ross et David W. L. Wu, pour l’intimé l’Adjudicateur en chef, Secrétariat d’adjudication des pensionnats indiens.
Stuart Wuttke et Julie McGregor, pour l’intimée l’Assemblée des Premières Nations.
David Schulze, Maryse Décarie‑Daigneault et David P. Taylor, pour l’intervenant Avocats indépendants.
Karim Ramji, pour l’intervenant K.B.
Version française des motifs du juge en chef Wagner et des juges Abella et Karakatsanis rendus par
[1] La juge abella — Les années de sévices infligés de façon soutenue dans les pensionnats indiens représentent une ère profondément honteuse de l’histoire du Canada. L’héritage de ces sévices a causé de profondes blessures non seulement à ceux qui ont été forcés de fréquenter ces établissements, mais aussi à notre conscience collective. Le processus de rétablissement, lorsqu’il est possible, est long et pénible. Mais au moins il existe un processus, et il tient compte de façon respectueuse des torts durables qui ont été causés et de la nécessité de les réparer. La Convention de règlement relative aux pensionnats indiens (2006) fait partie de ce processus de guérison.
[2] J.W. était un jeune garçon qui fréquentait un de ces pensionnats, lorsqu’une religieuse a touché ses organes génitaux par‑dessus ses vêtements. Il attendait en file pour la douche. Il portait ce qu’il a appelé un [traduction] « petit tablier ».
[3] En 2014, J.W. a présenté une demande d’indemnisation conformément au Processus d’évaluation indépendant (PÉI), le volet juridictionnel de la Convention, soutenant que les actes en question entraient dans la catégorie suivante de sévices :
Tout contact physique avec un élève, avec ou sans objet, par un employé ou un autre adulte autorisé à être présent sur les lieux, qui excède les normes généralement reconnues de contact physique parental et viole l’intégrité sexuelle de l’étudiant. [art. II]
[4] La demande de J.W. a été instruite au Manitoba. L’adjudicatrice d’audition a conclu que le demandeur devait démontrer l’intention « sexuelle » de la religieuse. Même si elle a accepté que l’incident s’était produit tel que J.W. l’avait relaté, l’adjudicatrice d’audition a refusé sa demande parce qu’il n’avait pas été en mesure de démontrer l’intention sexuelle de la religieuse.
[5] La question en litige dans le présent pourvoi est de savoir si J.W. a droit à un recours judiciaire.
Contexte
[6] La Convention représente le règlement négocié de milliers de recours collectifs et d’actions individuelles intentés contre plusieurs défendeurs, dont le gouvernement du Canada et diverses Églises, relativement à la gestion des pensionnats indiens.
[7] La Convention prévoit une procédure de règlement des réclamations individuelles par le biais d’un processus juridictionnel. Elle prévoit également des services de soutien pour les anciens élèves, en plus d’établir un mécanisme national de guérison, d’éducation et de réconciliation par l’entremise de la Commission de vérité et de réconciliation, ainsi qu’un mécanisme pour la mise en œuvre générale de programmes publics visant à reconnaître et à commémorer les torts graves et durables qui ont été causés par le régime des pensionnats.
[8] Sans admettre leur responsabilité, les défendeurs reconnaissent que des sévices et des torts ont été causés aux enfants autochtones qui ont fréquenté ces établissements. Les personnes qui entraient dans les diverses catégories de demandeurs et de demandeurs éventuels avaient la possibilité de se retirer de la Convention et d’exercer leurs propres recours devant les tribunaux, mais perdaient leur droit de s’adresser aux tribunaux si elles acceptaient une indemnité en vertu de la Convention.
[9] La Convention offre deux voies d’indemnisation : le paiement « d’expérience commune » auquel ont droit tous les anciens élèves admissibles, et les indemnités accordées aux demandeurs qui font la preuve qu’ils ont subi certains sévices indemnisables. Ces demandes individuelles sont tranchées par le truchement du PÉI. Les règles régissant ces demandes sont énoncées à l’annexe D de la Convention.
[10] L’annexe en question énumère les sévices indemnisables, ce dont le demandeur doit faire la preuve, et elle fixe un barème d’indemnisation. Elle comporte un volet ordinaire et un volet complexe. Certaines réclamations relevant du volet complexe peuvent être renvoyées aux tribunaux par l’adjudicateur en chef du Secrétariat d’adjudication des pensionnats indiens, qui est de façon générale chargé de guider, de former et d’encadrer les adjudicateurs. C’est la seule catégorie de demandes qui permet de recourir aux tribunaux.
[11] Il existe un mécanisme de révision interne. Si l’erreur dont serait entachée la décision de l’adjudicateur est une erreur de fait manifeste et dominante, le régime ne prévoit qu’un seul palier de révision interne. Si l’erreur reprochée consiste en un défaut d’appliquer le modèle du PÉI aux faits de l’affaire, on peut recourir à deux paliers de révision interne.
[12] La demande de J.W. relève du volet ordinaire. Il avait donc droit à une audience en personne et à la possibilité de deux paliers de révision interne. Il n’avait cependant pas le droit d’interjeter appel devant les tribunaux.
[13] Puisque la Convention constitue le règlement d’actions en instance, il était nécessaire d’obtenir une approbation judiciaire. Les parties ont soumis le règlement proposé aux cours supérieures pour approbation et, en décembre 2006 et janvier 2007, neuf cours supérieures provinciales et territoriales ont approuvé la Convention par le biais d’ordonnances d’approbation.
[14] L’Ontario a été la première province à approuver la Convention, sous réserve de certaines conditions, en décembre 2006. Dans Baxter c. Canada (Attorney General) (2006), 83 O.R. (3d) 481 (C.S.J.), la décision accompagnant la première ordonnance d’approbation, le juge Winkler a insisté sur les séquelles durables laissées par les pensionnats indiens à l’origine de la Convention :
[traduction] Pendant plus de 100 ans, le Canada a pratiqué une politique obligeant les enfants autochtones à fréquenter des pensionnats qui étaient en grande partie gérés par des organisations religieuses sous la supervision du gouvernement fédéral. Les enfants étaient forcés de vivre dans ces établissements, isolés de leurs familles et de leurs communautés, pendant des périodes plus ou moins longues. Cette politique, dont il a depuis été largement reconnu qu’elle était un grave échec, a finalement été abolie en 1996 avec la fermeture du dernier pensionnat indien. Par les mesures qu’il prévoit en vue de réparer les torts causés par cette politique qui a été en vigueur pendant une aussi longue période, le règlement vise à aider les anciens résidents des pensionnats et leur famille à tourner la page.
Les lacunes et les failles de cette politique et de sa mise en œuvre sont à l’origine des allégations de sévices subis par les membres du groupe. La Commission royale sur les peuples autochtones a constaté que des enfants avaient été extirpés de leurs familles et de leurs communautés dans le cadre d’une « campagne concertée [. . .] pour faire disparaître les habitudes, les souvenirs, les langues, les traditions et les croyances autochtones » dans le but de réaliser un « projet de resocialisation radicale » visant à inculquer aux enfants les valeurs d’une civilisation eurocentrique. Le règlement proposé se veut une mesure concrète visant à aider les victimes à tourner la page et elle intègre par conséquent des aspects qui prévoient à la fois l’indemnisation des individus et des mesures de réparation plus larges visant à réparer les torts subis par la communauté autochtone dans son ensemble. [Italiques ajoutés; par. 2‑3.]
[15] Comme le juge Winkler l’a souligné, compte tenu des objectifs de la Convention, une surveillance judiciaire continue et rigoureuse était nécessaire. Ainsi qu’il l’a déclaré, les tribunaux de surveillance doivent [traduction] « veiller à ce que l’administration et la mise en œuvre du règlement se fassent de manière à procurer les avantages promis aux membres du groupe [. . . ] Une fois engagé, le tribunal ne peut se soustraire à ses obligations » (Baxter, par. 12). De plus, « le tribunal doit être en mesure d’évaluer efficacement la gestion et le rendement de l’administrateur et être habilité à effectuer tout changement qu’il juge nécessaire pour s’assurer que les avantages promis par le règlement sont effectivement accordés » (par. 51).
[16] Le juge Winkler a insisté sur le fait que, comme pour tout autre recours collectif, le tribunal doit s’efforcer de protéger les membres du groupe et veiller à ce que les avantages sur lesquels ils se sont entendus leur soient effectivement accordés. Afin d’assurer la surveillance judiciaire efficace et coordonnée de la Convention, qui ressortit à la compétence de plusieurs tribunaux, le juge Winkler a suggéré que chaque tribunal de surveillance approuve un protocole des tribunaux régissant l’administration de l’entente.
[17] Les ordonnances d’approbation de toutes les autres provinces étaient essentiellement semblables et prévoyaient que les juges des cours supérieures avaient le droit d’instruire des « demandes de directives » concernant l’administration et la mise en œuvre continues de la Convention. L’article 31 de l’ordonnance d’approbation du Manitoba prévoit par exemple ce qui suit :
[traduction]
LA COUR DÉCLARE que les représentants des demandeurs, les défendeurs, les organismes religieux quittancés, les avocats du recours collectif, le Comité d’administration national ou le fiduciaire, ou toute autre personne ou entité autorisée par la Cour, peuvent, après avoir épuisé tous les mécanismes de règlement des différends prévus par la Convention, s’adresser au tribunal pour obtenir des directives sur la mise en application, l’administration ou la modification de la Convention ou la mise en œuvre du présent jugement après avis à toutes les parties concernées, le tout conformément aux modalités de la Convention. [Italiques ajoutés.]
L’inclusion dans les ordonnances d’approbation d’une disposition relative à la possibilité de demander des directives au tribunal fait en sorte qu’il est possible de recourir aux tribunaux lorsque tous les mécanismes de règlement des différends internes ont été épuisés et qu’il est nécessaire de demander des directives au sujet de la mise en application de la Convention.
[18] Les ordonnances d’approbation qui ont été rendues dans les provinces ont eu pour effet d’attester les actions en tant que recours collectif, sous réserve de certaines modifications apportées à la Convention.
[19] En mars 2007, les neuf provinces et territoires visés par la Convention avaient tous franchi l’étape suivante et mis en œuvre la Convention au moyen d’ordonnances judiciaires. Ces ordonnances de mise en œuvre incorporaient la Convention et abordaient certaines questions concernant son administration.
[20] Fait à noter, l’ordonnance de mise en œuvre du Manitoba se termine par le passage suivant : [traduction] « la Cour supervisera la mise en œuvre de la Convention et de la présente ordonnance et, sans limiter la portée générale de ce qui précède, elle peut rendre les autres ordonnances et ordonnances accessoires nécessaires pour mettre en œuvre et exécuter les modalités de la Convention » (par. 23).
[21] Comme le juge Winkler l’a proposé dans la décision Baxter, un protocole des tribunaux régissant l’administration de la Convention a été annexé à l’ordonnance de mise en œuvre de chaque province pour préciser que