Conseil canadien des réfugiés c. Canada (Immigration, Réfugiés et Citoyenneté)

Conseil canadien des réfugiés c. Canada (Immigration, Réfugiés et Citoyenneté)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2020-07-22
Référence neutre
2020 CF 770
Numéro de dossier
IMM-2229-17, IMM-2977-17, IMM-775-17
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20200722
Dossiers : IMM-2977-17
IMM-2229-17
IMM-775-17
Référence : 2020 CF 770
[TRADUCTION FRANÇAISE]
Ottawa (Ontario), le 22 juillet 2020
En présence de la juge McDonald
Dossier : IMM-2977-17
ENTRE :
LE CONSEIL CANADIEN POUR LES RÉFUGIÉS,
AMNISTIE INTERNATIONALE,
LE CONSEIL CANADIEN DES ÉGLISES,
ABC, DE (REPRÉSENTÉE PAR SON TUTEUR À L’INSTANCE ABC), FG (REPRÉSENTÉE PAR SON TUTEUR À L’INSTANCE ABC)
demandeurs
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L’IMMIGRATION ET LE MINISTRE DE LA SÉCURITÉ PUBLIQUE ET DE LA PROTECTION CIVILE
défendeurs
Dossier : IMM-2229-17
ET ENTRE :
NEDIRA JEMAL MUSTEFA
demanderesse
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L’IMMIGRATION ET LE MINISTRE DE LA SÉCURITÉ PUBLIQUE ET DE LA PROTECTION CIVILE
défendeurs
Dossier : IMM-775-17
ET ENTRE :
MOHAMMAD MAJD MAHER HOMSI
HALA MAHER HOMSI
KARAM MAHER HOMSI
REDA YASSIN AL NAHASS
demandeurs
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L’IMMIGRATION ET LE MINISTRE DE LA SÉCURITÉ PUBLIQUE ET DE LA PROTECTION CIVILE
défendeur
JUGEMENT ET MOTIFS
Table des matières
I. INTRODUCTION 5
II. CONTEXTE FACTUEL 8
ABC, DE et FG (IMM-2977-17) 8
Mme Mustefa (IMM-2229-17) 10
La famille Al Nahass/Homsi (IMM-775-17) 11
Parties d’intérêt public 13
III. ORDONNANCE DE RÉUNION 13
IV. MESURES DE REDRESSEMENT DEMANDÉES 13
V. AVIS D’UNE QUESTION CONSTITUTIONNELLE 14
VI. LA PREUVE 15
Preuve des demandeurs 15
Preuve des défendeurs 18
VII. QUESTIONS PRÉLIMINAIRES 19
Témoignage d’expert de Deborah Anker et de Karen Musalo 20
Demande de Mme Mustefa’s pour présenter de nouveaux arguments 24
VIII. QUESTIONS EN LITIGE 24
IX. NORME DE CONTRÔLE 25
X. ANALYSE 26
L’article 159.3 du Règlement est-il ultra vires? 26
Dispositions des lois et des conventions 26
Observations des demandeurs 30
Désignation incompatible avec l’objet de la loi et les pouvoirs conférés par la loi 30
Défaut de satisfaire aux conditions préalables 34
Analyse – ultra vires 36
L’ETPS viole-t-elle l’article 7 de la Charte? 39
Observations des demandeurs 40
Observations des défendeurs 40
Analyse 41
La violation de l’article 7 est-elle justifiée au regard de l’article premier de la Charte? 60
L’ETPS viole-t-elle l’article 15 de la Charte? 64
La Cour devrait-elle refuser d’examiner la demande de Mme Mustefa? 65
XI. QUESTIONS CERTIFIÉES 67
XII. CONCLUSION 67
JUGEMENT dans les dossiers IMM-2977-17, IMM-2229-17 et IMM-775-17 69
I. INTRODUCTION
[1] Les demandeurs contestent la validité et la constitutionnalité des dispositions législatives mettant en œuvre l’Accord entre le Gouvernement du Canada et le Gouvernement des États-Unis d’Amérique pour la coopération en matière d’examen des demandes de statut de réfugiés présentées par des ressortissants de pays tiers (l’Entente sur les tiers pays sûrs ou l’ETPS). Les demandeurs allèguent qu’en renvoyant aux États-Unis les demandeurs d’asile dont la demande a été jugée irrecevable, le Canada les expose à des dangers sous forme de détention, de refoulement et d’autres violations de leurs droits, ce qui est contraire à la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés, 28 juillet 1951, RTNU, vol. 189, p. 137 (la Convention sur les réfugiés) et à la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants (la Convention contre la torture) (collectivement, les Conventions).
[2] L’Entente sur les tiers pays sûrs est mise en œuvre par l’alinéa 101(1)e) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, LC 2001, c 27 (la LIPR) et par l’article 159.3 du Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés, DORS/2002-227 (le RIPR ou le Règlement) en vertu desquels, en 2004, les États-Unis ont été désignés comme un « pays tiers sûr ».
[3] L’Entente sur les tiers pays sûrs prévoit que les demandes d’asile au Canada des personnes qui arrivent à un point d’entrée terrestre (PDE) canadien en provenance des États‑Unis sont considérées comme irrecevables. Ces dispositions d’irrecevabilité s’appliquent à une catégorie étroite de demandeurs d’asile, soit uniquement à ceux qui arrivent des États‑Unis à un PDE terrestre canadien. Les demandeurs arrivant des États-Unis par voie aérienne ou maritime ou par d’autres PDE terrestres peuvent voir leur demande d’asile renvoyée à la Section de la protection des réfugiés (la SPR) pour examen.
[4] Tous les demandeurs, qui sont des citoyens du Salvador, de l’Éthiopie et de la Syrie, sont arrivés à un PDE terrestre canadien en provenance des États-Unis et ont demandé l’asile. La demanderesse ABC et ses enfants sont originaires du Salvador. Leur demande d’asile est liée à la violence des gangs et à la persécution sexospécifique. La demanderesse, Mme Mustefa, est une femme musulmane originaire d’Éthiopie qui a été détenue après sa tentative d’entrer au Canada depuis les États-Unis. Les demandeurs dénommés Homsi et Al Nahass sont des membres d’une famille musulmane de Syrie qui a quitté les États-Unis après l’instauration de la première mesure d’interdiction de voyager par le gouvernement américain.
[5] Bien que leurs situations individuelles soient différentes, chacun des demandeurs a demandé l’asile au Canada par crainte d’être persécuté dans son pays d’origine. Toutefois, parce que les demandeurs sont arrivés à un PDE terrestre en provenance des États-Unis, leur demande d’asile au Canada était irrecevable aux termes de l’ETPS.
[6] Chacun des demandeurs sollicite le contrôle judiciaire des décisions d’irrecevabilité. ABC et ses filles (DE et FG) ont obtenu un sursis de la mesure de renvoi du Canada prise contre elles en attendant qu’une décision soit rendue sur la présente demande de contrôle judiciaire. La famille Homsi/Al Nahass a obtenu un permis de séjour temporaire (PST). Mme Mustefa a été renvoyée aux États-Unis où elle a été immédiatement emprisonnée.
[7] Le Conseil canadien pour les réfugiés (le CCR), Amnistie internationale (AI) et le Conseil canadien des Églises (le CCE) ont obtenu le droit de participer aux présentes demandes en tant que parties intéressées.
[8] Les demandeurs contestent l’ETPS sur deux plans.
[9] Premièrement, les demandeurs font valoir que le gouvernement canadien a manqué à son obligation de revoir la désignation actuelle des États-Unis en tant que « tiers pays sûr », comme l’exigent les paragraphes (2) et (3) de l’article 102 de la LIPR et que, par conséquent, les dispositions législatives et réglementaires qui mettent en œuvre l’ETPS sont ultra vires. Ils allèguent que le traitement des demandeurs d’asile provenant des États-Unis n’est pas conforme à l’esprit ou à l’objet de l’ETPS. Pour les motifs exposés ci-après, j’ai conclu que les dispositions législatives créant l’ETPS ne sont pas ultra vires.
[10] Deuxièmement, les demandeurs font valoir que les dispositions législatives mettant en œuvre l’ETPS vont à l’encontre des articles 7 et 15 de la Charte canadienne des droits et libertés, partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, constituant l’annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (R.-U.), 1982, c 11 (la Charte). Pour les motifs qui suivent, j’ai conclu que les actes des autorités canadiennes visant à appliquer l’ETPS font en sorte que des demandeurs dont la demande est jugée irrecevable en vertu de l’ETPS sont emprisonnés par les autorités américaines. J’ai conclu que l’emprisonnement et les conséquences qui en découlent sont incompatibles avec l’esprit et l’objet de l’ETPS et constituent une violation des droits garantis par l’article 7 de la Charte. De plus, je conclus que l’article premier de la Charte ne protège pas les violations de l’article 7 de leur caractère inconstitutionnel.
II. CONTEXTE FACTUEL
ABC, DE et FG (IMM-2977-17)
[11] La demanderesse ABC et ses filles DE et FG sont citoyennes du Salvador. Le 3 avril 2013, ABC a été violée par des membres du gang MS-13 à son domicile après que ceux-ci lui ont demandé de l’argent et l’ont menacé avec une arme. Ils ont dit à ABC qu’ils la tueraient, ainsi que ses filles, si elle portait plainte à la police. ABC est tombée enceinte à la suite de ce viol. Alors qu’elle était enceinte, les membres du gang se sont présentés chez elle et ont menacé de la tuer. Pendant cette période, des hommes ont également suivi et accosté ses filles. À un moment donné, un inconnu les a interceptées alors qu’elles se rendaient à l’école à pied et leur a posé des questions sur leur père. Un homme leur a dit que si leur père [traduction] « ne se montrait pas », les hommes [traduction] « se vengeraient en s’en prenant aux filles ».
[12] En novembre 2016, des membres du MS-13 sont à nouveau entrés dans la maison d’ABC et ont braqué un fusil sur sa tête, ont exigé de l’argent et ont menacé de la tuer et de tuer ses filles. Après cet incident, ABC a déterminé qu’elle et ses filles n’étaient pas en sécurité au Salvador et, le 10 novembre 2016, elles ont toutes trois quitté le Salvador. Elles sont arrivées aux États-Unis le 26 novembre 2016.
[13] À leur arrivée aux États-Unis, ABC et ses filles ont été détenues dans un centre de détention et ont été informées qu’elles étaient visées par une mesure de renvoi. Après leur libération, elles sont restées avec des membres de leur famille dans le Mississippi. En décembre 2016, elles se sont rendues à Buffalo, dans l’État de New York, où elles sont restées dans un centre d’hébergement pour réfugiés.
[14] En janvier 2017, ABC et ses filles sont arrivées au PDE de Fort Erie, en Ontario, pour y présenter une demande d’asile au Canada. L’agent de l’Agence des services frontaliers du Canada (l’ASFC) leur a conseillé de retirer leur demande car elle serait jugée irrecevable en vertu de l’ETPS. ABC et ses filles sont retournées au centre d’hébergement pour réfugiés aux États-Unis.
[15] Le 5 juillet 2017, ABC et ses filles se sont à nouveau rendues au PDE de Fort Erie pour y présenter une demande d’asile au Canada. L’agent de l’ASFC a déterminé que leurs demandes étaient irrecevables au titre de l’alinéa 101(1)e) de la LIPR en raison de l’application de l’ETPS.
[16] Avec l’aide d’un conseiller juridique, ABC a déposé la présente demande de contrôle judiciaire ainsi qu’une requête pour obtenir le sursis de la mesure de renvoi du Canada. Le 6 juillet 2017, j’ai ordonné le sursis de l’exécution de la mesure de renvoi du Canada prise contre elles.
Mme Mustefa (IMM-2229-17)
[17] Mme Mustefa est une ressortissante éthiopienne qui a quitté le pays à l’âge de 11 ans pour recevoir des traitements médicaux aux États-Unis. Elle est entrée aux États-Unis munie d’un visa de visiteur en tant que mineure non accompagnée et est restée chez son oncle Gabriel Mustefa pendant ses traitements médicaux. Au cours de l’été 2008, Mme Mustefa est allée vivre avec sa tante en Géorgie où elle est restée jusqu’à la fin de ses études secondaires en 2015. Mme Mustefa avait l’intention de poursuivre ses études aux États-Unis, mais elle n’a pas pu obtenir les documents nécessaires puisqu’elle est arrivée aux États-Unis après la date limite pour présenter une demande au titre du programme d’action différée pour les arrivées d’enfants (Deferred Action for Childhood Arrivals).
[18] Aux environs de la même période, en Éthiopie, les actes d’oppression contre les Oromos, groupe ethnique auquel appartient Mme Mustefa, s’intensifiaient. En 2016 et en 2017, les Oromos ont fait l’objet d’arrestations massives et ont été détenus sans inculpation ni procès. Le gouvernement a dépêché des militaires dans les régions oromos, ce qui a entraîné la mort et la disparition de nombreux jeunes oromos. En octobre 2016, les forces gouvernementales éthiopiennes ont ouvert le feu sur une foule de personnes assistant à un festival culturel et le gouvernement éthiopien a déclaré l’état d’urgence jusqu’en août 2017.
[19] Compte tenu de la situation en Éthiopie, et de l’impossibilité de demander l’asile aux États-Unis, le 10 avril 2017, Mme Mustefa s’est rendue au PDE de Saint-Bernard-de-Lacolle, au Québec, et a présenté une demande d’asile. Elle a été interrogée au PDE pendant environ 30 heures et, le 11 avril 2017, on l’a informée que sa demande d’asile était irrecevable au titre de l’alinéa 101(1)e) de la LIPR.
[20] Les agents de l’ASFC ont renvoyé Mme Mustefa aux États-Unis. Elle a été placée en détention au Clinton Country Correctional Facility où elle a été maintenue en isolement pendant la première semaine (en attendant un test de tuberculose) et libérée sous caution le 9 mai 2017.
La famille Al Nahass/Homsi (IMM-775-17)
[21] La demanderesse adulte, Reda Yassin Al Nahass, est citoyenne syrienne. Les autres demandeurs sont son fils adulte, Mohammad Majd Maher Homsi, qui est né en Syrie, son jeune fils, Karam Maher Homsi, et sa jeune fille, Hala Maher Homsi, qui sont tous deux nés en Arabie Saoudite. Mme Al Nahass a vécu en Syrie jusqu’en 2003, date à laquelle la famille a déménagé en Arabie Saoudite. La famille est retournée régulièrement en Syrie jusqu’au début de la guerre en 2011.
[22] En 2015, Mme Al Nahass s’est rendue en Syrie pour y recevoir des soins médicaux après avoir été kidnappée, agressée physiquement et avoir reçu des menaces de violences sexuelles. Sa famille a été en mesure d’obtenir sa libération. En novembre 2015, alors que la famille était aux États-Unis, le mari de Mme Al Nahass a perdu son emploi en Arabie Saoudite, mettant ainsi en péril le statut de la famille en Arabie Saoudite, celle-ci étant dépendante du permis de séjour de son mari parrainé par son employeur.
[23] Mme Al Nahass a entamé la procédure d’asile aux États-Unis au printemps 2016. Cependant, elle a commencé à être préoccupée par la croissance des manifestations publiques de haine à l’endroit des musulmans et des Arabes et par suite de l’adoption du décret 13769, communément appelé le « Muslim Ban ».
[24] Le 2 février 2017, Mme Al Nahass et ses enfants ont tenté d’entrer au Canada en traversant à pied la frontière à Roxham Road entre l’État de New York et le Québec. Alors qu’ils approchaient de la frontière, un agent de l’ASFC leur a dit qu’ils seraient arrêtés s’ils entraient au Canada. On leur a conseillé de retourner aux États-Unis. À leur retour aux États‑Unis, ils ont été arrêtés par les autorités américaines et placés dans des voitures de police séparées. Les autorités ont pris leurs empreintes digitales et les ont interrogés. Pendant ce temps, Mme Al Nahass a été contrainte d’enlever son hijab et a été photographiée. Une heure plus tard, ils ont été emmenés au PDE de Saint-Bernard-de-Lacolle, au Québec.
[25] Le 3 février 2017, Mme Al Nahass a été informée que sa demande d’asile et celles de ses enfants étaient irrecevables parce qu’ils tentaient d’entrer au Canada depuis les États-Unis. Lorsque Mme Al Nahass était à Saint-Bernard-de-Lacolle, elle a réussi à communiquer avec un avocat qui a déposé une demande urgente de sursis à la mesure de renvoi au nom de la famille. Le sursis a été accordé, après quoi la famille a obtenu un PST lui permettant de rester au Canada. La famille a depuis obtenu la résidence permanente.
Parties d’intérêt public
[26] Le 11 décembre 2017, le juge Diner a accordé la qualité pour agir dans l’intérêt public au Conseil canadien pour les réfugiés, à Amnistie Internationale et au Conseil canadien des Églises au motif que la demande de contrôle judiciaire « soulève une question justiciable sérieuse dans laquelle les organisations ont un intérêt véritable » (Conseil canadien pour les réfugiés c Canada (Immigration, Réfugiés et Citoyenneté), 2017 CF 1131, au par. 74).
III. ORDONNANCE DE RÉUNION
[27] Le 12 avril 2018, le juge Diner a ordonné que les trois présentes demandes soient réunies et instruites conjointement (Conseil canadien pour les réfugiés c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2018 CF 396, au par. 39).
IV. MESURES DE REDRESSEMENT DEMANDÉES
[28] Dans les demandes de contrôle judiciaire présentées par les demandeurs, même si les mesures de redressement recherchées sont formulées de manière légèrement différente, elles sont essentiellement les mêmes :
Une ordonnance annulant les décisions des agents et l’irrecevabilité des demandes d’asile individuelles des demandeurs et renvoyant les demandes à la Section de la protection des réfugiés pour nouvelle décision;
Une déclaration selon laquelle l’article 159.3 du Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés est ultra vires ou par ailleurs illégal parce que la désignation des États-Unis d’Amérique au titre de l’alinéa 102(1)a) et des paragraphes 102(2) et 102(3) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés n’est pas réévaluée ou n’était pas en cours de réévaluation au moment où la décision faisant l’objet du contrôle a été rendue;
Une déclaration selon laquelle l’article 159.3 du Règlement est incompatible avec les obligations internationales du Canada aux termes de la Convention sur les réfugiés et de la Convention contre la torture;
Une déclaration selon laquelle l’article 159.3 du Règlement est inopérant en application de l’article 52 de la Loi constitutionnelle de 1982, car il viole l’article 7 et/ou le paragraphe 15(1) de la Charte canadienne des droits et libertés;
Une déclaration selon laquelle l’alinéa 101(1)e) de la LIPR est inopérant en application de l’article 52 de la Loi constitutionnelle de 1982, parce qu’il viole l’article 7 et/ou le paragraphe 15(1) de la Charte canadienne des droits et libertés.
V. AVIS D’UNE QUESTION CONSTITUTIONNELLE
[29] Conformément à l’article 57 de la Loi sur les Cours fédérales, RSC (1985), c F-7, les demandeurs ont signifié un avis de question constitutionnelle au procureur général du Canada et à chacun des procureurs généraux des provinces et territoires. Outre le procureur général du Canada, aucun des procureurs généraux n’a répondu. Cet avis est rédigé en partie comme suit :
[traduction]
Les demandeurs ont l’intention de contester la validité, sur le plan constitutionnel, de l’effet conjugué de l’alinéa 101(1)e) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (la LIPR) et de l’article 159.3 du Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés (le Règlement).
VI. LA PREUVE
[30] Les parties ont déposé de nombreux éléments de preuve, notamment des affidavits, des rapports, des avis d’experts et des transcriptions. Très brièvement, la preuve révèle ce qui suit.
Preuve des demandeurs
[31] Les demandeurs ont produit les affidavits des personnes suivantes :
La demanderesse ABC, dont les affidavits ont été souscrits le 29 juin 2017, le 8 septembre 2017 et le 15 décembre 2017.
La demanderesse, Nedeira Mustefa, dont l’affidavit a été souscrit le 14 septembre 2017.
La demanderesse, Reda Al Nahass, dont l’affidavit a été souscrit le 29 avril 2017.
Clare Long, chercheuse principale du programme américain de Human Rights Watch, dont l’affidavit a été souscrit le 24 juin 2018.
Janet Dench, directrice générale du Conseil canadien pour les réfugiés dont les affidavits ont été souscrits le 7 septembre 2017 et le 27 juin 2018.
Christina Fialho, co-directrice générale de Freedom for Immigrants, dont l’affidavit a été souscrit le 25 juin 2018.
Audrey Macklin, professeure à l’Université de Toronto et directrice du Centre de criminologie et d’études sociolégales, dont l’affidavit a été souscrit le 23 juin 2018.
Gloria Nafziger, coordinatrice des réfugiés à Amnistie internationale Canada, dont les affidavits ont été souscrits le 18 décembre 2017 et le 26 juin 2018,
Ksenija Novakovic, avocate pour ABC, DE, FG et Mme Mustefa qui a travaillé au Downtown Legal Services sous la supervision de Prasanna Balasundaram, dont l’affidavit a été souscrit le 29 juin 2018.
Carol Anne Donohue, avocate spécialisée en droit de l’immigration qui exerce sa profession en Pennsylvanie, aux États-Unis, dont l’affidavit a été souscrit le 30 août 2018.
Ryan Witmer, avocat spécialisé en droit de l’immigration exerçant sa profession à Buffalo, aux États-Unis, dont l’affidavit a été souscrit le 24 juillet 2018.
Timothy Warden-Hertz, avocat en chef du bureau de Tacoma du Northwest Immigration Rights Project, dont l’affidavit a été souscrit le 30 août 2018.
Ruby Robinson, avocat en chef adjoint du Michigan Immigrant Rights Centre, dont l’affidavit a été souscrit le 20 juin 2018
Ramon Irizarry, avocat superviseur en droit de l’immigration au sein du Volunteer Lawyers Project de la Bar Association of Erie County, dont l’affidavit été souscrit le 25 juin 2018.
Nadege Jean-Mardy, fondatrice et directrice générale d’Action d’Entraide Multifonctionnelle du Canada, dont l’affidavit a été souscrit le 25 juin 2018.
Sarah Alarabi, dont l’affidavit a été souscrit le 17 juin 2018, décrit son expérience de demande d’asile au Canada au titre de l’exception concernant les membres de la famille prévue dans l’ETPS.
H.I., dont l’affidavit a été souscrit le 31 juillet 2018, a tenté de demander l’asile au Canada, mais sa demande a été jugée irrecevable en vertu de l’ETPS.
J.K., dont l’affidavit a été souscrit le 10 novembre 2017 et traduit par Carmen Maria Rey le 13 novembre 2017, a tenté de demander l’asile au Canada, mais des agents canadiens lui ont dit qu’il n’était [traduction] « pas en bonne position pour traverser ».
L.M., dont l’affidavit a été souscrit le 10 novembre 2017, a tenté de demander l’asile au Canada, mais sa demande a été jugée irrecevable en vertu de l’ETPS.
N.O., dont l’affidavit a été souscrit le 25 juillet 2018, a tenté de demander l’asile au Canada en juillet 2017, mais sa demande a été jugée irrecevable en vertu de l’ETPS.
P.Q., dont l’affidavit a été souscrit le 20 avril 2018, a présenté une demande d’asile à un poste frontalier canadien en mai 2015.
R.S., dont l’affidavit a été souscrit le 25 juillet 2018 et traduit par Suu Yang le 27 juillet 2018, a tenté de se rendre à un poste frontalier canadien en mars 2017, mais a été arrêté par des agents de police américains.
T.U., dont l’affidavit a été souscrit le 31 juillet 2018, a fait une demande d’asile en février 2017 à un point d’entrée canadien.
V.W., dont l’affidavit a été souscrit le 26 avril 2018, a tenté d’entrer au Canada, mais a été renvoyée aux États-Unis et détenue.
X.Y., dont l’affidavit a été souscrit à une date inconnue, a tenté d’entrer au Canada par un point d’entrée canadien, mais on lui a dit qu’il ne pouvait pas présenter de demande d’asile en raison de l’ETPS.
Z.Z., dont l’affidavit a été souscrit à une date inconnue, a présenté une demande d’asile à la frontière canadienne en octobre 2017.
[32] Les demandeurs s’appuient sur les témoignages par affidavit des experts suivants :
Deborah Anker, professeure à la Harvard Law School et fondatrice et directrice du Harvard Law School Immigration and Refugee Clinical Program, dont les affidavits ont été souscrits le 6 octobre 2017 et le 26 juin 2018.
Karen Musalo, professeure au Hasting College of Law de l’Université de Californie, dont les affidavits ont été souscrits le 22 septembre 2017 et le 25 juin 2018.
Elizabeth Kennedy, chercheuse universitaire spécialisée dans les conditions de vie au Salvador, au Honduras et au Guatemala, dont l’affidavit a été souscrit le 7 août 2018.
Anwen Hughes, directrice juridique adjoint du Deputy Legal Director of the Refugee Representation Program à Human Rights First, dont les affidavits ont été souscrits le 6 décembre 2017 et le 26 juin 2018.
Lenni Beth Benson, dont l’affidavit a été souscrit le 25 juin 2016. Mme Benson est professeure à la New York Law School et experte en droit de l’immigration des États‑Unis. Elle est également spécialisée dans les droits des enfants et leur capacité à demander la protection en vertu des lois américaines en matière d’asile et d’autres dispositions de la Immigration and Nationality Act des États-Unis.
James C. Hathaway, professeur de droit à l’Université du Michigan, spécialisé dans le droit international et le droit comparé des réfugiés, dont l’affidavit a été souscrit le 27 juin 2018.
Abed Ayoub, directeur juridique national du American-Arab Anti-Discrimination Committee, dont l’affidavit a été souscrit le 26 juin 2018.
Katharina Obser, conseillère politique principale dans le cadre du Migrant Rights and Justice Program de la Women’s Refugee Commission, dont les affidavits ont été souscrits le 4 décembre 2017 et le 25 juin 2018,
Jaya Ramji-Nogales, professeure de droit à l’Université Temple qui a effectué plusieurs études empiriques sur l’évaluation des demandes d’asile aux États-Unis, dont l’affidavit a été souscrit le 27 août 2018.
Preuve des défendeurs
[33] Les défendeurs s’appuient sur les témoignages par affidavit suivants :
Bruce Scholfield, ancien employé du ministère de la Citoyenneté et de l’Immigration (maintenant Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada), dont l’affidavit a été souscrit le 9 octobre 2018.
André Baril, directeur général des Affaires des réfugiés à Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada, dont l’affidavit a été souscrit le 11 octobre 2018.
Matthew Dan, directeur adjoint de la section Politiques de migration transfrontalière et d’asile au sein de la Direction générale des Affaires des réfugiés à Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada, dont l’affidavit a été souscrit le 12 octobre 2018.
Sharon Spicer, directrice de la division Opérations d’exécution de la loi dans les bureaux intérieurs et gestion de cas pour l’Agence des services frontaliers du Canada, dont l’affidavit a été souscrit le 12 octobre 2018.
Alexandre Bilodeau, directeur adjoint de la division Développement de rapports et de données de la Direction générale de la Recherche et évaluation, dont l’affidavit a été souscrit le 11 octobre 2018
Daniel Badour, directeur de l’équipe spéciale responsable des demandes d’asile à l’Agence des services frontaliers du Canada, dont l’affidavit a été souscrit le 11 octobre 2018.
Laura Soskin, parajuriste au ministère de la Justice à Toronto, dont l’affidavit a été souscrit le 12 octobre 2018.
Rebecca Louis, stagiaire au ministère de la Justice au moment où elle a fait sa déclaration sous serment, dont l’affidavit a été souscrit le 9 octobre 2018.
[34] Les défendeurs s’appuient sur les témoignages par affidavit des experts suivants :
Stephen Yale-Loerh, professeur à la faculté de droit de l’Université Cornell et avocat chez Miller Mayer, LLP, à Ithaca, New York, où il pratique le droit de l’immigration, dont l’affidavit a été souscrit le 12 octobre 2018.
Kay Hailbronner, professeur émérite spécialisé en droit public, en droit international public et en droit européen à l’université de Constance en Allemagne, dont l’affidavit a été souscrit le 10 octobre 2018.
VII. QUESTIONS PRÉLIMINAIRES
[35] Il y a deux questions préliminaires. La première concerne l’objection des défendeurs à ce que la Cour tienne compte des témoignages d’experts de Mme Anker et de Mme Musalo. La deuxième porte sur la demande de la demanderesse, Mme Mustefa, visant à soulever un nouvel argument relatif à l’équité procédurale.
Témoignage d’expert de Deborah Anker et de Karen Musalo
[36] Au début de leurs plaidoiries, les défendeurs ont réitéré leurs objections à ce que la Cour tienne compte du témoignage d’expert de Mme Anker. Les défendeurs soutiennent que les déclarations publiques de Mme Anker sur les questions soulevées dans les présentes demandes compromettent l’objectivité de son témoignage. Les défendeurs ne relèvent pas de déclarations précises ou de paragraphes en particulier dans ses affidavits auxquels ils s’opposent et qu’ils cherchent à supprimer, mais font plutôt valoir que son témoignage manque globalement d’objectivité.
[37] Mme Anker est professeure de droit à l’Université de Harvard. Elle est la co-fondatrice du Harvard Immigration and Refugee Clinical Program et a rédigé un traité sur le droit d’asile américain. Elle est présentée comme experte en droit d’asile américain. Les défendeurs ne contestent pas ses compétences. Leur objection découle des positions publiques qu’elle a prises en critiquant l’adhésion continue du Canada à l’ETPS. Ils font référence à une entrevue radiophonique ainsi qu’à une lettre envoyée par Mme Anker au premier ministre pour encourager le Canada à abroger l’ETPS conclue avec les États-Unis. Les défendeurs font valoir que, ce faisant, elle s’est engagée à défendre une cause et ne peut donc être considérée comme un témoin objectif.
[38] Les objections au témoignage de Mme Anker ont été instruites dans une requête entendue le 21 février 2019, date à laquelle j’ai rejeté la requête des défendeurs (Conseil canadien pour les réfugiés c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2019 CF 285, au par. 36) [CCR 2019]. J’ai conclu que les commentaires formulés par Mme Anker dans les médias sur le régime applicable aux réfugiés au Canada ne portaient pas sur des domaines pour lesquels elle était appelée à témoigner en tant qu’experte. Son expertise porte sur le système d’asile américain. Par conséquent, son témoignage d’experte peut être considéré indépendamment de ses opinions (CCR 2019, au par. 36). J’ai également souligné que toute question relative à l’objectivité de son témoignage serait liée à la valeur probante de son témoignage plutôt qu’à sa recevabilité (CCR 2019, par. 37).
[39] En ce qui concerne Mme Musalo, les défendeurs soutiennent également qu’elle a fait des déclarations publiques dans le cadre de son rôle au sein du Center for Gender and Refugee Studies qui sont en contradiction avec les déclarations contenues dans ses affidavits et que son témoignage n’est donc pas fiable. Là encore, les défendeurs ne contestent pas ses compétences et ne relèvent pas de déclarations ou de paragraphes en particulier dans ses affidavits qu’ils demandent de supprimer, mais soutiennent que le contenu général de ses affidavits ne cadre pas avec ses déclarations publiques.
[40] Ayant eu l’occasion d’examiner les témoignages des deux expertes dans le contexte des questions soulevées dans les présentes demandes, et à la lumière du dossier complet fourni par toutes les parties, je maintiens ma conclusion d’autoriser leurs témoignages. Étant donné que les défendeurs n’ont pas relevé de parties précises à supprimer dans leurs témoignages, il n’est pas approprié de supprimer les témoignages dans leur intégralité. Mme Anker se livre à des activités de lobbying publiques concernant le sort des demandeurs d’asile. Dans le cadre des présentes demandes, elle est citée comme une experte en droit d’asile américain et en droit international des réfugiés. Les témoignages de Mme Anker, contenus dans ses affidavits du 6 octobre 2017 et du 26 juin 2018, sont admis pour les détails factuels qu’ils fournissent. Ses déclarations publiques et son opinion concernant le caractère approprié de l’ETPS ne sont pas pertinentes.
[41] L’objection des défendeurs à l’égard du témoignage de Mme Musalo est plus faible. Les défendeurs affirment que les déclarations publiques de l’organisation de cette dernière concernant la probabilité de succès des demandes d’asile dans le système américain sont en contradiction directe avec la preuve fournie dans ses affidavits. Plus précisément, les défendeurs affirment que le site Web de Mme Musalo donne à penser que des demandes d’asile peuvent être présentées avec succès, alors que dans ses affidavits (22 septembre 2017 et 25 juin 2018), elle affirme que la probabilité de succès est faible. La difficulté quant à la manière dont les défendeurs ont soulevé leurs objections à ces éléments de preuve réside dans le fait qu’ils ne précisent pas les passages ou les déclarations qu’ils contestent. Je suis d’accord avec les défendeurs pour dire que les déclarations catégoriques générales sur le succès des demandes d’asile dans le système américain ne sont pas pertinentes et je ne tiendrai donc pas compte de ces déclarations.
[42] Mme Anker et Mme Musalo ont toutes deux signé le certificat relatif au code de déontologie régissant les témoins experts figurant aux Règles des Cours fédérales dans lequel chacune d’elles a reconnu expressément ce qui suit : « [j’]atteste avoir pris connaissance du Code de déontologie régissant les témoins experts, figurant à l’annexe des Règles des Cours fédérales, et j’accepte de m’y conformer ». Le Code de déontologie prévoit les devoirs suivants :
Le témoin expert désigné pour produire un rapport qui sera présenté en preuve ou pour témoigner dans une instance a
l’obligation primordiale d’aider la Cour avec impartialité
quant aux questions qui relèvent de son domaine de compétence.
[…] Cette obligation l’emporte sur toute autre qu’il a envers
une partie à l’instance notamment envers la personne qui retient ses services. Le témoin expert se doit d’être indépendant
et objectif. Il ne doit pas plaider le point de vue d’une partie.
[43] Dans l’arrêt White Burgess Langille Inman c Abbott and Haliburton Co., 2015 CSC 23 [White Burgess], la Cour suprême du Canada a souligné que le rôle d’un expert est d’aider la Cour, et non de se faire le défenseur d’une cause. La Cour a également ajouté que les tout témoin expert « a l’obligation particulière d’apporter au tribunal une aide juste, objective et impartiale » (White Burgess, au par. 2).
[44] Après examen des témoignages de Mme Anker et de Mme Musalo dans le contexte complet des présentes demandes, j’accepte leurs témoignages. Je reconnais qu’elles sont engagées dans des formes plus larges d’activités de plaidoyer en faveur de causes en matière d’asile. Cependant, pour les présentes demandes, leurs témoignages étaient fondés sur leur opinion professionnelle du système d’asile américain et de son fonctionnement ou de ses lacunes. C’est à cet égard que leurs témoignages et leurs opinions sont utiles à la Cour.
[45] Étant donné que les défendeurs n’ont pas exposé clairement leurs objections précises, et compte tenu du critère défini par la Cour suprême dans l’arrêt White Burgess, j’accepte leurs témoignages dans la limite des réserves mentionnées.
Demande de Mme Mustefa’s pour présenter de nouveaux arguments
[46] À l’audience, les avocats de Mme Mustefa ont demandé l’autorisation de modifier sa demande afin de pouvoir présenter de nouveaux arguments en matière d’équité procédurale. J’ai rejeté cette demande. Comme je l’ai mentionné à l’audience, les présentes demandes étant en cours depuis plusieurs années, les avocats ont eu amplement de temps de relever ces arguments et de les soulever plus tôt. À mon avis, il n’était pas équitable pour les défendeurs, ni dans l’intérêt de la justice, de permettre à Mme Mustefa de soulever des arguments relatifs à l’équité procédurale lors de l’audition de la présente demande de contrôle judiciaire.
VIII. QUESTIONS EN LITIGE
[47] Les questions à trancher sont les suivantes :
L’article 159.3 du Règlement est-il ultra vires?
L’ETPS viole-t-elle l’article 7 de la Charte?
Cette violation est-elle justifiée au regard de l’article premier de la Charte?
L’ETPS viole-t-elle l’article 15 de la Charte?
La Cour devrait-elle refuser d’examiner la demande de Mme Mustefa?
Y a‑t‑il en l’espèce des questions à certifier?
IX. NORME DE CONTRÔLE
[48] Après l’instruction des présentes demandes, la Cour suprême a rendu sa décision dans l’arrêt Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c Vavilov, 2019 CSC 65 [Vavilov]. J’ai donc invité les parties à présenter leurs observations après l’audience sur l’incidence de l’arrêt Vavilov sur la norme de contrôle applicable.
[49] Les demandeurs affirment que l’arrêt Vavilov renforce leur position selon laquelle l’article 159.3 du Règlement est ultra vires pour deux raisons. Premièrement, parce que la Cour suprême a jugé que les contraintes externes limitent l’éventail des conclusions raisonnables que peut tirer un décideur administratif (Vavilov, au par. 90). Deuxièmement, les demandeurs soutiennent que, même en appliquant une norme commandant la déférence, les interprétations qui sont contraires à l’objectif législatif de l’attribution du pouvoir, contraires à l’objet général d’une loi ou contraires aux obligations internationales du Canada seront nécessairement déraisonnables (Vavilov, aux par. 114 et 120).
[50] Les défendeurs affirment que l’arrêt Vavilov ne change pas leur position sur la question de l’excès de pouvoir, car, selon eux, la Cour ne peut pas tenir compte de preuves qui sont postérieures à l’adoption de l’article 159.3 du Règlement. Par conséquent, la question de la norme de contrôle n’est pas pertinente puisqu’elle est tranchée avant même qu’il ne soit nécessaire d’examiner la norme de contrôle applicable.
[51] Compte tenu de ces positions et des directives que fournit l’arrêt Vavilov, la norme de contrôle applicable aux considérations d’excès de pouvoir est, à mon avis, celle de la décision raisonnable. Le paragraphe 68 de l’arrêt Vavilov énonce ce qui suit :
La norme de la décision raisonnable ne permet pas aux décideurs administratifs d’interpréter leur loi habilitante à leur gré et ne les autorise donc pas à élargir la portée de leurs pouvoirs au-delà de ce que souhaitait le législateur. Elle vient plutôt confirmer que le régime législatif applicable servira toujours à circonscrire les actes ainsi que les pouvoirs des décideurs administratifs. Même dans les cas où l’interprétation que le décideur donne de ses pouvoirs fait l’objet d’un contrôle selon la norme de la décision raisonnable, un texte législatif formulé en termes précis ou étroits aura forcément pour effet de restreindre les interprétations raisonnables que le décideur peut retenir — en les limitant peut être à une seule. […]
[52] La question de savoir si l’article 159.3 du Règlement et l’alinéa 101(1)e) de la LIPR violent la Charte sera examinée selon la norme de la décision correcte (Vavilov, au par. 57).
X. ANALYSE
L’article 159.3 du Règlement est-il ultra vires?
Dispositions des lois et des conventions
[53] Les dispositions pertinentes de la LIPR sont les suivantes :
3…3 Interprétation et mise en oeuvre
L’interprétation et la mise en oeuvre de la présente loi doivent avoir pour effet :
3...3 Application
This Act is to be construed and applied in a manner that
…
…
d) d’assurer que les décisions prises en vertu de la présente loi sont conformes à la Charte canadienne des droits et libertés, notamment en ce qui touche les principes, d’une part, d’égalité et de protection contre la discrimination et, d’autre part, d’égalité du français et de l’anglais à titre de langues officielles du Canada;
(d) ensures that decisions taken under this Act are consistent with the Canadian Charter of Rights and Freedoms, including its principles of equality and freedom from discrimination and of the equality of English and French as the official languages of Canada;
…
…
f) de se conformer aux instruments internationaux portant sur les droits de l’homme dont le Canada est signataire.
(f) complies with international human rights instruments to which Canada is signatory
…
…
Rapport d’interdiction de territoire
44 (1) S’il estime que le résident permanent ou l’étranger qui se trouve au Canada est interdit de territoire, l’agent peut établir un rapport circonstancié, qu’il transmet au ministre.
Report on Inadmissibility
44 (1) An officer who is of the opinion that a permanent resident or a foreign national who is in Canada is inadmissible may prepare a report setting out the relevant facts, which report shall be transmitted to the Minister.
Irrecevabilité
101 (1) La demande est irrecevable dans les cas suivants :
Ineligibility
101 (1) A claim is ineligible to be referred to the Refugee Protection Division if
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…
e) arrivée, directement ou indirectement, d’un pays désigné par règlement autre que celui dont il a la nationalité ou dans lequel il avait sa résidence habituelle;
(e) the claimant came directly or indirectly to Canada from a country designated by the regulations, other than a country of their nationality or their former habitual residence;
…
…
102 (1) Les règlements régissent l’application