Canada c. Conseil canadien pour les réfugiés

Canada c. Conseil canadien pour les réfugiés
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2008-06-27
Référence neutre
2008 CAF 229
Numéro de dossier
A-37-08
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20080627 Dossier : A-37-08
Référence : 2008 CAF 229
CORAM : LE JUGE EN CHEF RICHARD
LE JUGE NOËL
LE JUGE EVANS
ENTRE :
SA MAJESTÉ LA REINE
appelante
et
CONSEIL CANADIEN POUR LES RÉFUGIÉS,
CONSEIL CANADIEN DES ÉGLISES,
AMNISTIE INTERNATIONALE
et M. UNTEL
intimés
Audience tenue à Toronto (Ontario), le 21 mai 2008
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 27 juin 2008
MOTIFS DU JUGEMENT : LE JUGE NOËL
Y A SOUSCRIT : LE JUGE EN CHEF RICHARD
MOTIFS CONCOURANTS : LE JUGE EVANS
Date : 20080627
Dossier : A-37-08
Référence : 2008 CAF 229
CORAM : LE JUGE EN CHEF RICHARD
LE JUGE NOËL
LE JUGE EVANS
ENTRE :
SA MAJESTÉ LA REINE
appelante
et
CONSEIL CANADIEN POUR LES RÉFUGIÉS,
CONSEIL CANADIEN DES ÉGLISES,
AMNISTIE INTERNATIONALE
et M. UNTEL
intimés
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE NOËL
[1] Il s’agit d’un appel interjeté à l’encontre de la décision du juge Phelan (le juge de première instance) d’accueillir la demande de contrôle judiciaire présentée par le Conseil canadien pour les réfugiés, le Conseil canadien des Églises, Amnistie Internationale et M. Untel (les intimés) et de déclarer invalides les articles 159.1 à 159.7 du Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés, D.O.R.S./2002‑227 (le Règlement), et l’Entente entre le gouvernement du Canada et le gouvernement des États-Unis d’Amérique pour la coopération en matière d’examen des demandes d’asile présentées par des ressortissants de tiers pays (appelée aussi l’Entente sur les tiers pays sûrs).
[2] Le juge de première instance a conclu en particulier que la conformité à l’article 33 de la Convention relative au statut des réfugiés (28 juillet 1951), 189 R.T.N.U. 137 (entrée en vigueur le 22 avril 1954) (la Convention sur les réfugiés), et à l’article 3 de la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants (10 décembre 1984), 1465 R.T.N.U. 85 (entrée en vigueur le 26 juin 1987) (la Convention contre la torture, les deux conventions étant appelées collectivement « les Conventions »), était une condition préalable à l’exercice, par le gouverneur en conseil (le GC), du pouvoir qui lui est délégué à l’article 102 de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27 (la LIPR), de désigner les États‑Unis d’Amérique (les États‑Unis) à titre de tiers pays sûr, et que, compte tenu de la preuve dont il disposait, les États‑Unis ne s’étaient pas conformés à ces dispositions. Par conséquent, il a statué que l’Entente sur les tiers pays sûrs et les dispositions du Règlement qui la mettent en œuvre outrepassaient les pouvoirs conférés par la loi habilitante, plus précisément l’article 102 de la LIPR, contrevenaient aux articles 7 et 15 de la Charte canadienne des droits et libertés, partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (R.‑U.), 1982, ch. 11 (la Charte), et ne se justifiaient pas en vertu de l’article premier de la Charte.
[3] En appel, Sa Majesté la Reine (l’appelante) prétend que le juge de première instance a commis une erreur de droit en contrôlant le Règlement comme s’il s’agissait d’une décision administrative et qu’il a commis une erreur de fait et de droit en concluant qu’il y avait un risque véritable de refoulement lorsqu’un réfugié est renvoyé aux États‑Unis. L’appelante prétend également que le juge de première instance a commis une erreur de droit en concluant que le Règlement contrevient à la Charte.
LES FAITS PERTINENTS
Le contexte
[4] Le Règlement en cause en l’espèce met en œuvre dans le droit interne l’Entente sur les tiers pays sûrs conclue entre le Canada et les États‑Unis, qui prévoit que, si un réfugié entre au Canada à partir des États‑Unis à un poste frontalier terrestre, le Canada, sous réserve des exceptions qui sont prévues, renverra le réfugié aux États‑Unis. La même règle s’applique aux réfugiés qui arrivent aux États‑Unis par voie terrestre en provenance du Canada.
[5] Une disposition sur les « tiers pays sûrs » est apparue pour la première fois dans le droit canadien dans les modifications apportées en 1988 à la Loi sur l’immigration de 1976, S.C. 1976‑77, ch. 52, modifiée par L.C. 1988, ch. 35 et 36 (la Loi sur l’immigration). La disposition permettait la désignation d’un autre pays à titre de tiers pays sûr et prévoyait que les demandeurs du statut de réfugié cherchant à entrer au Canada à partir d’un pays ainsi désigné n’étaient pas autorisés à demander la protection du Canada.
[6] En 1989, le Conseil canadien des Églises a contesté la constitutionnalité de cette disposition – et d’autres également. La Cour d’appel fédérale a cependant statué, dans Conseil canadien des Églises c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1990] A.C.F. no 224 (C.A.F.) (QL)), que la contestation était prématurée puisque aucun pays n’avait encore été désigné en application de la disposition. Dans Conseil canadien des Églises c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1992] 1 R.C.S. 236, à la page 253 (Conseil canadien des Églises), la Cour suprême a aussi rejeté la contestation, mais au motif que le Conseil canadien des Églises n’avait pas qualité pour la présenter étant donné qu’il existait une autre manière raisonnable et efficace de soumettre la question au tribunal, à savoir par un réfugié.
[7] Pendant les années 1990, le gouvernement du Canada a poursuivi les négociations avec les États‑Unis en vue de la conclusion d’une entente sur les tiers pays sûrs. Le 12 décembre 2001, on a rendu publique la Déclaration sur la frontière intelligente, qui décrivait un plan d’action en 30 points faisant état notamment d’un nouvel engagement concernant la négociation d’une entente.
[8] La LIPR est entrée en vigueur le 28 juin 2002. Dans cette loi, le législateur a habilité le GC à désigner à titre de pays « sûr » tout pays qui, vu ses lois, ses usages et ses antécédents en matière de respect des droits de la personne, se conforme à l’article 33 de la Convention sur les réfugiés et à l’article 3 de la Convention contre la torture. Ces deux dispositions prévoient ce qui suit :
Convention et protocole relatifs au statut des réfugiés, article 33
Défense d’expulsion et de refoulement
1. Aucun des États Contractants n’expulsera ou ne refoulera, de quelque manière que ce soit, un réfugié sur les frontières des territoires où sa vie ou sa liberté serait menacée en raison de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques.
2. Le bénéfice de la présente disposition ne pourra toutefois être invoqué par un réfugié qu’il y aura des raisons sérieuses de considérer comme un danger pour la sécurité du pays où il se trouve ou qui, ayant été l’objet d’une condamnation définitive pour un crime ou délit particulièrement grave, constitue une menace pour la communauté dudit pays.
Refugee Convention, Article 33
Prohibition of expulsion or return ("refoulement")
1. No Contracting State shall expel or return ("refouler") a refugee in any manner whatsoever to the frontiers of territories where his life or freedom would be threatened on account of his race, religion, nationality, membership of a particular social group or political opinion.
2. The benefit of the present provision may not, however, be claimed by a refugee whom there are reasonable grounds for regarding as a danger to the security of the country in which he is, or who, having been convicted by a final judgment of a particularly serious crime, constitutes a danger to the community of that country.
Convention contre la torture
Article 3
1. Aucun État partie n’expulsera, ne refoulera, ni n’extradera une personne vers un autre État où il y a des motifs sérieux de croire qu’elle risque d’être soumise à la torture.
2. Pour déterminer s’il y a de tels motifs, les autorités compétentes tiendront compte de toutes les considérations pertinentes, y compris, le cas échéant, de l’existence, dans l’État intéressé, d’un ensemble de violations systématiques des droits de l’homme, graves, flagrantes ou massives.
Convention against Torture
Article 3
1. No State Party shall expel, return ("refouler") or extradite a person to another State where there are substantial grounds for believing that he would be in danger of being subjected to torture.
2. For the purpose of determining whether there are such grounds, the competent authorities shall take into account all relevant considerations including, where applicable, the existence in the State concerned of a consistent pattern of gross, flagrant or mass violations of human rights.
[9] L’article 5 de la LIPR exige que les règlements régissant des questions d’intérêt public soient déposés devant chaque chambre du Parlement avant d’être pris. Le Règlement en cause en l’espèce appartient à cette catégorie de règlements et il a été déposé devant chacune des chambres du Parlement avant d’être pris.
[10] En outre, le pouvoir du GC de conclure une entente sur les tiers pays sûrs est prévu aux articles 101 et 102 de la LIPR :
101. (1) La demande est irrecevable dans les cas suivants :
[...]
e) arrivée, directement ou indirectement, d’un pays désigné par règlement autre que celui dont il a la nationalité ou dans lequel il avait sa résidence habituelle
101. (1) A claim is ineligible to be referred to the Refugee Protection Division if
[...]
(e) the claimant came directly or indirectly to Canada from a country designated by the regulations, other than a country of their nationality or their former habitual residence
102. (1) Les règlements régissent l’application des articles 100 et 101, définissent, pour l’application de la présente loi, les termes qui y sont employés et, en vue du partage avec d’autres pays de la responsabilité de l’examen des demandes d’asile, prévoient notamment :
a) la désignation des pays qui se conforment à l’article 33 de la Convention sur les réfugiés et à l’article 3 de la Convention contre la torture;
b) l’établissement de la liste de ces pays, laquelle est renouvelée en tant que de besoin;
c) les cas et les critères d’application de l’alinéa 101(1)e).
(2) Il est tenu compte des facteurs suivants en vue de la désignation des pays :
a) le fait que ces pays sont parties à la Convention sur les réfugiés et à la Convention contre la torture;
b) leurs politique et usages en ce qui touche la revendication du statut de réfugié au sens de la Convention sur les réfugiés et les obligations découlant de la Convention contre la torture;
c) leurs antécédents en matière de respect des droits de la personne;
d) le fait qu’ils sont ou non parties à un accord avec le Canada concernant le partage de la responsabilité de l’examen des demandes d’asile.
(3) Le gouverneur en conseil assure le suivi de l’examen des facteurs à l’égard de chacun des pays désignés.
102. (1) The regulations may govern matters relating to the application of sections 100 and 101, may, for the purposes of this Act, define the terms used in those sections and, for the purpose of sharing responsibility with governments of foreign states for the consideration of refugee claims, may include provisions
(a) designating countries that comply with Article 33 of the Refugee Convention and Article 3 of the Convention Against Torture;
(b) making a list of those countries and amending it as necessary; and
(c) respecting the circumstances and criteria for the application of paragraph 101(1)(e).
(2) The following factors are to be considered in designating a country under paragraph (1)(a):
(a) whether the country is a party to the Refugee Convention and to the Convention Against Torture;
(b) its policies and practices with respect to claims under the Refugee Convention and with respect to obligations under the Convention Against Torture;
(c) its human rights record; and
(d) whether it is party to an agreement with the Government of Canada for the purpose of sharing responsibility with respect to claims for refugee protection.
(3) The Governor in Council must ensure the continuing review of factors set out in subsection (2) with respect to each designated country.
[Non souligné dans l’original.]
[11] Le texte final de l’Entente sur les tiers pays sûrs conclu avec les États‑Unis a été signé le 5 décembre 2002. Le GC a désigné en bonne et due forme les États‑Unis deux ans plus tard, le 12 octobre 2004, en prenant l’article 159.3 du Règlement; cette disposition est entrée en vigueur le 29 décembre 2004 :
159.3 Les États-Unis sont un pays désigné au titre de l’alinéa 102(1)a) de la Loi à titre de pays qui se conforme à l’article 33 de la Convention sur les réfugiés et à l’article 3 de la Convention contre la torture et sont un pays désigné pour l’application de l’alinéa 101(1)e) de la Loi.
159.3 The United States is designated under paragraph 102(1)(a) of the Act as a country that complies with Article 33 of the Refugee Convention and Article 3 of the Convention Against Torture, and is a designated country for the purpose of the application of paragraph 101(1)(e) of the Act.
[12] Les articles 159.1 à 159.7 du Règlement (ces dispositions sont reproduites à l’annexe I des présents motifs) ont été pris à la même occasion. Selon ces dispositions, le demandeur d’asile qui sollicite la protection à la frontière terrestre canado‑américaine ne peut se prévaloir du processus d’examen des demandes d’asile au Canada, sauf s’il est visé par l’une des exceptions prévues par le Règlement (article 159.5) :
· un membre de sa famille est un citoyen canadien;
· un membre de sa famille est un résident permanent ou une personne protégée;
· il est un mineur non accompagné;
· il est titulaire de documents de voyage canadiens;
· il peut entrer au Canada sans visa, mais il doit en posséder un pour entrer aux États‑Unis;
· sa demande d’admission aux États‑Unis a été rejetée sans que sa demande d’asile ait été étudiée ou il est un résident permanent du Canada renvoyé aux États‑Unis;
· il est passible de la peine de mort;
· il a la nationalité d’un pays à l’égard duquel le ministre compétent a imposé un sursis aux mesures de renvoi.
[13] Le Haut Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés (le HCR) a surveillé toutes les négociations qui ont mené à la signature de l’Entente sur les tiers pays sûrs et à sa mise en œuvre par la prise du Règlement afin de s’assurer que les personnes demandant à être protégées contre la persécution aient accès à un processus d’examen de leurs demandes qui soit complet et équitable (voir affidavit de M. Scoffield, dossier d’appel, volume 11, onglet 33, pièce B4, page 3126; affidavit de M. Scoffield, dossier d’appel, volume 11, onglet 33, pièce B5, page 3135). Ce rôle en matière de surveillance a été reconnu formellement au paragraphe 8(3) de l’Entente sur les tiers pays sûrs et comprend la surveillance continue de l’application de cette entente.
La demande d’autorisation et de contrôle judiciaire
[14] Le 29 décembre 2005, les intimés ont déposé une demande d’autorisation et de contrôle judiciaire dans le but d’obtenir un jugement déclarant que la désignation des États‑Unis en vertu de l’article 102 de la LIPR outrepassait les pouvoirs conférés par cette loi, que le GC avait commis une erreur en concluant que les États‑Unis se conformaient à l’article 33 de la Convention sur les réfugiés et à l’article 3 de la Convention contre la torture et, en outre, que la désignation était contraire aux articles 7 et 15 de la Charte. Par souci de clarté, il est utile de reproduire intégralement les questions énoncées dans la demande de contrôle judiciaire qui a été présentée à la Cour fédérale :
[traduction]
(1) La désignation, fondée sur l’article 159.3 du Règlement modifiant le Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés ainsi que sur le paragraphe 5(1) et l’article 102 de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, des États‑Unis d’Amérique à titre de pays qui se conforme à l’article 33 de la Convention relative au statut des réfugiés et à l’article 3 de la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants est une erreur de fait et de droit.
(2) La désignation, fondée sur l’article 159.3 du Règlement modifiant le Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés ainsi que sur le paragraphe 5(1) et l’article 102 de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, des États‑Unis d’Amérique et l’application de la disposition d’irrecevabilité de l’alinéa 101(1)e) aux personnes qui ne sont pas visées par l’une des exceptions prévues aux articles 159.4, 159.5 ou 159.6 du Règlement qui en résulte :
a. sont manifestement déraisonnables et constituent une erreur de fait et de droit;
b. sont contraires à l’obligation mentionnée à l’alinéa 3(3)f) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés d’appliquer la loi d’une manière conforme aux instruments internationaux portant sur les droits de l’homme dont le Canada est signataire et excèdent donc les pouvoirs du gouverneur en conseil;
c. portent atteinte aux droits à la vie, à la liberté ou à la sécurité des personnes visées, ne sont pas conformes aux principes de justice fondamentale, contrairement à l’article 7 de la Charte, et ne se justifient pas en vertu de l’article premier de la Charte;
d. portent atteinte aux droits à l’égalité et à la même protection et au même bénéfice de la loi, indépendamment de toute discrimination, contrairement à l’article 15 de la Charte, et ne se justifient pas en vertu de l’article premier de la Charte.
[15] Les intimés demandaient les réparations suivantes : un jugement déclarant que la désignation des États‑Unis excède les pouvoirs du GC et contrevient aux articles 7 et 15 de la Charte et que la délégation, aux agents aux points d’entrée, du pouvoir de statuer sur la recevabilité d’une demande dans le cas visé à l’alinéa 101(1)e) de la LIPR et le fait que l’intéressé n’a pas accès aux services d’un avocat à cet égard sont contraires aux principes de justice naturelle et à l’article 7 de la Charte – le deuxième volet de cette réparation (l’accès aux services d’un avocat) a été rejeté par le juge de première instance (motifs, paragraphes 288 et 289) et n’est plus en litige en l’espèce – ainsi que toute autre réparation que les intimés pourraient solliciter et que la Cour pourrait autoriser (dossier d’appel, demande d’autorisation et de contrôle judiciaire, volume 1, page 133).
[16] L’autorisation relative à la demande de contrôle judiciaire a été accordée le 29 juin 2006.
[17] Dans le mémoire supplémentaire des faits et du droit qu’ils ont déposé au soutien de leur demande de contrôle judiciaire après avoir obtenu l’autorisation, les intimés ont aussi fait valoir que, depuis que le Règlement avait été pris, le GC avait manqué à son obligation d’assurer un suivi que lui impose le paragraphe 102(3) de la LIPR (mémoire supplémentaire des faits et du droit des intimés, dossier d’appel, volume 1, page 200, paragraphes 89 à 97).
La qualité pour agir
[18] Les organisations intimées prétendaient qu’elles avaient qualité pour agir dans l’intérêt public car elles défendent les droits des réfugiés. Dans le contexte de cette contestation générale du Règlement, l’intervention de M. Untel, dont l’identité est protégée par une ordonnance de confidentialité, est importante. M. Untel est un demandeur d’asile des États‑Unis à qui l’asile avait été refusé dans ce pays et qui soutenait qu’il aurait demandé l’asile au Canada n’eût été du Règlement (affidavit de M. Untel, dossier d’appel, volume 2, page 390, paragraphe 25).
[19] M. Untel s’est vu refuser l’asile aux États‑Unis après être entré dans ce pays avec sa femme en provenance de la Colombie le 18 juin 2000, en vertu d’un visa de touriste. Quatorze mois plus tard environ, le 9 août 2001, les États‑Unis ont entrepris une procédure de renvoi contre lui et sa femme. Le 14 décembre 2001, M. Untel a demandé l’asile et, subsidiairement, un sursis de son renvoi parce qu’il craignait d’être persécuté. Sa demande a été rejetée au motif qu’il n’avait pas demandé l’asile dans l’année suivant son arrivée aux États‑Unis et son renvoi n’a pas été reporté parce qu’il n’avait pas démontré qu’il était [traduction] « manifestement probable qu’il soit persécuté » (affidavit de M. Untel, dossier d’appel, volume 2, page 389, paragraphes 23 et 24). Il n’a pas interjeté appel de cette décision et a continué à vivre illégalement aux États‑Unis. Il n’a jamais tenté de franchir la frontière canadienne parce qu’il avait appris (d’une source anonyme) qu’il ne pouvait pas demander l’asile au Canada (affidavit de M. Untel, dossier d’appel, volume 2, page 390, paragraphe 25).
[20] Devant la Cour fédérale, M. Untel était représenté par l’avocat des organisations intimées car il n’avait pas son propre avocat. Le 1er février 2007, M. Untel a été arrêté par les autorités américaines et était sur le point d’être expulsé. Les intimés ont déposé une requête en injonction devant la Cour fédérale afin que celle‑ci enjoigne à l’appelante [traduction] « d’autoriser M. Untel et son épouse à entrer au Canada » jusqu’à ce qu’une décision soit rendue sur la demande de contrôle judiciaire qu’ils avaient présentée ou, subsidiairement, qu’elle [traduction] « interdise à l’appelante de refuser l’entrée au Canada à M. Untel et à son épouse » (dossier d’appel, volume 15, page 4588). Cette requête était étayée par de nouvelles allégations concernant des menaces qui auraient été formulées par les Forces armées révolutionnaires de Colombie (les FARC) à l’endroit de M. Untel.
[21] Le 7 février 2007, le juge de première instance a rendu une ordonnance conditionnelle selon laquelle M. Untel ne serait pas renvoyé par les autorités canadiennes s’il se présentait à un point d’entrée canadien (dossier d’appel, volume 15, page 4586). Le juge de première instance a refusé de prendre d’autres mesures jusqu’à ce que M. Untel ait épuisé tous les recours qu’il pouvait exercer devant les tribunaux américains (dossier d’appel, volume 15, page 4588). Entre temps, le U.S. Board of Immigration Appeals a rouvert le dossier de M. Untel et l’a renvoyé à un juge de l’immigration pour réexamen. M. Untel a finalement été libéré. En conséquence, le juge Phelan a rejeté les autres aspects de la requête des intimés qu’il avait laissés en suspens (dossier d’appel, volume 15, page 4610).
La preuve
[22] Au soutien de leur demande de contrôle judiciaire, les intimés ont déposé plusieurs affidavits d’experts américains (motifs, paragraphe 106), portant sur divers aspects de la politique et du droit américains en matière d’asile qui étaient en vigueur jusqu’au dépôt de la demande. Ces affidavits, qui visent à établir l’état actuel de la politique et du droit américains en matière d’asile, font généralement état d’une érosion des lois, des institutions et des usages américains, notamment l’élargissement des exclusions de la protection, l’utilisation de la détention, les restrictions en matière d’appel et la codification de dispositions législatives discutables sur l’asile. Les intimés ont produit ces affidavits pour démontrer en particulier :
que les personnes qui ne demandent pas l’asile dans l’année qui suit leur arrivée aux États‑Unis ne peuvent pas demander l’asile par la suite, contrairement à la Convention sur les réfugiés, et, bien qu’un demandeur d’asile puisse toujours obtenir le sursis de son renvoi, le droit américain impose une norme plus élevée en matière de risque dans ces cas – la risque doit être plus probable que l’absence de risque (mémoire supplémentaire, dossier d’appel, volume I, page 200, paragraphes 48 à 55);
que l’impossibilité, pour les grands criminels, ceux qui représentent un danger pour la sécurité ou les terroristes, de demander l’asile ou un sursis de leur renvoi excède ce que prévoient les Conventions (idem, paragraphes 56 et 57);
que les États‑Unis interprètent de manière trop restrictive certains des critères prévus par la Convention concernant la protection. En particulier, les intimés affirment que les États‑Unis n’interprètent pas la définition de réfugié et qu’ils commettent une erreur au regard de la norme de risque de torture (idem, paragraphes 67 à 73);
que les usages des États‑Unis ont nui au traitement efficace des demandes de protection, en particulier à cause de la détention des personnes sans statut valide aux États‑Unis et des personnes qui arrivent dans ce pays sans documents appropriés (renvoi accéléré), ainsi qu’à cause du défaut de fournir les services d’avocats rémunérés par l’État à toutes les étapes de l’examen des demandes d’asile (idem, paragraphe 74 et affidavit de M. Martin, dossier d’appel, volume 5, page 1210, paragraphes 37, 38 et 191).
[23] L’appelante a aussi produit des affidavits d’experts (motifs, paragraphe 106) traitant de l’historique et de l’élaboration de la notion de tiers pays sûr dans les États membres de l’Union européenne (l’U.E.), notamment au Royaume-Uni, du contexte, des négociations et des clauses de l’Entente sur les tiers pays sûrs, du processus menant à la désignation des États‑Unis à titre de tiers pays sûr et de l’adoption du Règlement de mise en œuvre, ainsi que de la compatibilité des ententes sur le partage de la responsabilité avec les Conventions; décrivant le système américain de détermination du statut de réfugié; analysant les lois et les usages américains concernant les réfugiés et les antécédents des États‑Unis en matière de respect des droits de la personne qui sont contestés par les intimés; comparant le système en place aux États‑Unis et les différentes approches adoptées dans l’U.E., au Royaume-Uni et au Canada relativement aux différents aspects contestés par les intimés; décrivant la mise en œuvre de l’Entente sur les tiers pays sûrs à la frontière canado‑américaine.
[24] De plus, au cours du contre‑interrogatoire de Bruce Scoffield, qui était le principal représentant de Citoyenneté et Immigration Canada lors de la négociation de l’Entente sur les tiers pays sûrs avec les États‑Unis, l’appelante a produit une copie de l’[traduction] « avis » daté du 24 septembre 2002 que le Cabinet avait reçu concernant le fait que les États‑Unis satisfaisaient aux facteurs décrits au paragraphe 102(2) de la LIPR.
[25] Les parties ont confirmé que les témoins ont été assermentés et que tous les contre‑interrogatoires relatifs aux témoignages se sont déroulés en l’absence du juge de première instance.
La décision
[26] Dans une longue décision comportant 340 paragraphes, le juge de première instance a accueilli la demande de contrôle judiciaire, déclarant que l’Entente sur les tiers pays sûrs et les articles 159.1 à 159.7 du Règlement constituaient un excès de pouvoir; que le GC avait agi de façon déraisonnable en concluant que les États-Unis se conformaient aux obligations imposées par les Conventions; que le GC n’avait pas assuré le suivi de la désignation des États‑Unis à titre de tiers pays sûr contrairement à ce qu’exigeait le paragraphe 102(2) de la LIPR; que les articles 159.1 à 159.7 du Règlement étaient contraires aux articles 7 et 15 de la Charte.
[27] Le jugement formel, rendu le 17 janvier 2008, certifie les trois questions suivantes à l’intention de la Cour :
[traduction]
1) Quelle est la norme de contrôle qui s’applique à la décision du gouverneur en conseil de désigner les États‑Unis d’Amérique à titre de « tiers pays sûr » en vertu de l’article 102 de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés?
2) Est-ce que les articles 159.1 à 159.7 (inclusivement) du Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés et l’Entente sur les tiers pays sûrs conclue entre le Canada et les États‑Unis d’Amérique sont ultra vires et n’ont aucune valeur ou effet juridique?
3) La désignation des États‑Unis d’Amérique à titre de « tiers pays sûr » seule ou combinée à la disposition sur la recevabilité contenue à l’alinéa 101(1)e) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés contrevient‑elle aux articles 7 et 15 de la Charte canadienne des droits et libertés et cette contravention se justifie‑t‑elle en vertu de l’article premier?
[28] Le juge de première instance a refusé de certifier la question de savoir si les intimés avaient qualité pour demander le contrôle judiciaire (dossier d’appel, volume 15, page 4616).
[29] Le présent appel a ensuite été interjeté et, par une ordonnance rendue le 31 janvier 2008, le juge en chef a suspendu l’effet du jugement de première instance jusqu’à ce que la présente décision soit rendue.
LA DÉCISION DE LA COUR FÉDÉRALE
[30] Le juge de première instance a d’abord déterminé que les trois organisations intimées avaient qualité pour présenter la demande de contrôle judiciaire. Il a considéré en particulier qu’elles avaient démontré qu’elles satisfaisaient au troisième volet du critère relatif à la qualité pour agir, soit l’inexistence de toute autre manière raisonnable et efficace de soumettre la question à un tribunal. Le juge de première instance a souligné qu’aucun réfugié ne peut demander l’asile à partir du Canada. Seul un réfugié se trouvant à l’extérieur du Canada, une personne déjà vulnérable, pourrait présenter la contestation (motifs, paragraphes 43, 44 et 45). Il a fait une distinction avec Conseil canadien des Églises, précité, pour cette raison (motifs, paragraphe 40). Il a conclu que, même sans un demandeur du nom de M. Untel, il convenait de reconnaître la qualité de demandeurs légitimes aux trois organisations (motifs, paragraphe 51).
[31] En ce qui concerne la qualité pour agir de M. Untel, le juge de première instance a indiqué qu’il était sans importance que ce dernier n’ait jamais tenté de franchir la frontière canadienne car une telle exigence serait injuste, entraînerait des délais et constituerait du gaspillage (motifs, paragraphe 47). Bien qu’il ait reconnu que les États‑Unis avaient accepté de réétudier la demande d’asile de M. Untel, il n’était pas convaincu que cela avait été fait de bonne foi. Selon lui, ce ne pouvait être qu’en raison du procès se déroulant devant lui que les autorités américaines avaient pris cette décision (motifs, paragraphe 53). Par conséquent, il a conclu que, même si M. Untel ne s’était jamais présenté à la frontière, il fallait considérer qu’il l’avait fait et que l’autorisation d’entrer lui avait été refusée.
[32] Le juge de première instance commence son analyse de fond en traitant de la prise de l’article 159.3 du Règlement le 12 octobre 2004. Cette disposition désignait les États‑Unis à titre de pays qui se conforme à l’article 33 de la Convention sur les réfugiés et à l’article 3 de la Convention contre la torture (motifs, paragraphe 26). Il décrit « [c]ette désignation » comme « le point de discorde central dans la présente instance en contrôle judiciaire » (idem).
[33] Il répète plus loin (motifs, paragraphe 55) que la question centrale est celle de savoir si l’article 159.3 du Règlement excède le pouvoir de prendre un tel règlement qui est conféré par le législateur (ci-après « la question de l’excès de pouvoir »). Pour répondre à cette question, il faut déterminer si les conditions préalables à l’exercice, par le GC, du pouvoir qui lui est délégué existaient lorsque la désignation a été faite.
[34] Le juge de première instance examine ensuite ces conditions. Il reconnaît que le paragraphe 102(2) de la LIPR décrit plusieurs facteurs dont il faut tenir compte avant de désigner un pays et que le GC a tenu compte de ces facteurs avant de désigner les États‑Unis à titre de « tiers pays sûr » (motifs, paragraphe 78) :
[…] Il ressort par ailleurs du [Résumé de l’étude d’impact de la réglementation] que le gouverneur en conseil a tenu compte de l’application des quatre facteurs. De plus, les [intimés] ont exposé en détail le contenu d’un mémoire au gouverneur en conseil rédigé le 24 septembre 2002 et signé par le ministre de l’époque. Ce mémoire semble être le texte sur lequel le gouverneur en conseil s’est appuyé pour conclure l’Entente. L’examen des points que les [intimés] font ressortir de ce mémoire démontre à l’évidence qu’en lisant et en examinant le mémoire du ministre, le gouverneur en conseil aurait tenu compte des quatre facteurs énumérés dans la loi, y compris des antécédents des États-Unis en matière de respect des droits de la personne en général.
[35] Le juge de première instance estime toutefois que la condition la plus importante est celle qui est prévue à l’alinéa 102(1)a) de la LIPR. Aux termes de cette disposition, le GC peut prendre des règlements prévoyant « la désignation des pays qui se conforment à l’article 33 de la Convention sur les réfugiés et à l’article 3 de la Convention contre la torture » (motifs, paragraphe 79). Selon le juge de première instance, la conformité aux Conventions constitue une condition préalable à l’exercice, par le GC, du pouvoir qui lui est délégué (idem). Bien que la question de savoir si les États-Unis se conforment aux instruments internationaux en question soit, dans une certaine mesure, une question d’opinion (motifs, paragraphe 80), la décision, elle, est objective : « il y [a] conformité ou non » (motifs, paragraphe 83).
[36] Le juge de première instance traite ensuite de la question de la norme de contrôle. Plus loin dans ses motifs, il reconnaît que la question de savoir si les conditions préalables à l’exercice du pouvoir délégué existent est une question simple à laquelle s’applique la norme de la décision correcte (motifs, paragraphe 75). Les intimés contestent cependant également la « décision » du GC à l’origine de la désignation, un « moyen [qui] intéresse la norme de contrôle et son application » (motifs, paragraphe 54). Après avoir effectué une analyse pragmatique et fonctionnelle (motifs, paragraphes 88 à 105), le juge de première instance statue que la norme de contrôle qui s’applique est celle de la décision raisonnable simpliciter (comme on l’appelait alors).
[37] Le juge de première instance entreprend ensuite une longue analyse afin de déterminer si la désignation excédait les pouvoirs du GC et si celui‑ci avait manqué à son obligation d’assurer le suivi de la désignation comme l’exige le paragraphe 102(2) de la LIPR. Il n’explique pas comment cette deuxième question en est arrivée à faire partie de la demande de contrôle judiciaire.
[38] En ce qui concerne la preuve d’expert abondante produite par les parties (il met en évidence six affidavits déposés pour le compte des intimés et trois pour le compte de l’appelante) dans lesquels des opinions contradictoires sont exprimées concernant la conformité des États‑Unis aux articles pertinents des Conventions, le juge de première instance statue, dans deux courts paragraphes, que c’est la preuve des intimés qu’il convient de préférer en cas de divergence d’opinions (motifs, paragraphes 108 et 109) :
[108] J’estime que les experts des intimés sont plus crédibles, tant en ce qui concerne leurs connaissances techniques qu’en ce qui a trait à la suffisance, à la logique et au caractère direct de leur rapport qu’en ce qui concerne le contre-interrogatoire qu’ils ont subi sur ce dernier. Je reconnais aussi que l’on pourrait affirmer que certains des experts des intimés parlaient pour leurs « mandants » et j’ai tenu dûment compte de cette réalité, ce qui veut dire que leur témoignage était susceptible d’être davantage favorable aux personnes au nom desquelles ils témoignaient. On peut en dire autant des experts de l’appelante, qui ont défendu, dans leur témoignage, une procédure dans laquelle ils sont engagés depuis le début ou un système dans lequel ils travaillent. Compte tenu de ces facteurs subjectifs, je conclus que les experts des intimés se sont montrés plus objectifs et impartiaux dans leur analyse et leur rapport.
[109] On m’a donc persuadé qu’en cas de conflit, c’est la preuve des intimés qu’il convient de préférer.
[39] Le juge de première instance procède ensuite à un examen de ce qu’il appelle les « faits juridiques » afin de savoir si les États‑Unis protègent les réfugiés contre le refoulement. Il souligne que la question est de savoir si les États‑Unis offrent une protection « effective » contre le refoulement (motifs, paragraphe 136). Il analyse simultanément la question de savoir si la désignation était valide et la question de savoir si le GC avait omis d’assurer le suivi exigé par le paragraphe 102(3) de la LIPR. Il examine la preuve antérieure et postérieure à la date d’entrée en vigueur de la désignation, sans faire de différence entre les deux, et arrive à la conclusion que la désignation excédait les pouvoirs du GC et que ce dernier n’avait pas assuré le suivi exigé par le paragraphe 102(3) de la LIPR (motifs, paragraphe 240). Le jugement formel donne effet à ces deux conclusions. [Bien que le jugement formel et les motifs ne le disent pas, ces conclusions s’excluent l’une l’autre. En effet, si la désignation des États‑Unis excédait les pouvoirs du GC comme le juge de première instance l’a conclu, le GC ne pouvait pas avoir manqué à son obligation d’en assurer le suivi.]
[40] En ce qui concerne la contestation fondée sur la Charte, le juge de première instance décide d’abord que la norme de contrôle applicable à la question de savoir si la désignation des États‑Unis à titre de tiers pays sûr contrevient à la Charte est celle de la décision correcte (motifs, paragraphe 276). Selon lui, si les autorités canadiennes renvoient un demandeur d’asile aux États‑Unis en vertu de l’Entente sur les tiers pays sûrs, elles doivent le faire en conformité avec la Charte (motifs, paragraphe 281; le juge de première instance s’appuie sur Singh c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1985] 1 R.C.S. 177, et États‑Unis c. Burns, 2001 CSC 7, [2001] 1 R.C.S. 283). Il examine ensuite la contestation fondée sur la Charte en tenant compte de la conclusion qu’il a tirée précédemment selon laquelle les États‑Unis ne se conforment pas aux Conventions.
[41] Selon le juge de première instance, il ne fait aucun doute que le droit d’un réfugié à la vie, à la liberté et à la sécurité de sa personne est compromis lorsqu’il est renvoyé aux États‑Unis en vertu de l’Entente sur les tiers pays sûrs si les États‑Unis ne se conforment pas à la Convention (motifs, paragraphe 285). En déterminant si l’atteinte au droit d’une personne à la vie, à la liberté et à la sécurité est néanmoins conforme aux principes de justice fondamentale, le juge de première instance conclut que l’absence de pouvoir discrétionnaire permettant à un agent d’immigration canadien d’autoriser un demandeur d’asile à demeurer au Canada après avoir déterminé que celui‑ci n’est visé par aucune des exceptions à l’Entente sur les tiers pays sûrs contrevient aux principes de justice fondamentale (motifs, paragraphes 304 et 307).
[42] Tout en reconnaissant que sa conclusion est fondée sur son analyse de la question de l’excès de pouvoir qui a démontré que les États‑Unis ne sont pas un pays sûr, le juge de première instance laisse entendre que le Règlement pourrait contrevenir à la Charte même si les États‑Unis étaient un pays sûr (motifs, paragraphes 311 et 312).
[43] En ce qui concerne l’article 15 de la Charte, le juge de première instance conclut, après avoir examiné les facteurs pertinents (Law c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1999] 1 R.C.S. 497, paragraphe 51), qu’il y a discrimination. Selon lui, les femmes et les ressortissants colombiens ont fait l’objet d’un désavantage préexistant et les exceptions limitées à l’Entente sur les tiers pays sûrs ne répondent pas à leurs besoins particuliers (motifs, paragraphes 325 à 333). En outre, cette inégalité de traitement ne peut se justifier en vertu de l’article premier de la Charte (motifs, paragraphes 335 et 336).
LA POSITION DES PARTIES
[44] Au sujet de la question de l’excès de pouvoi