Allard Contractors Ltd. c. Coquitlam (District)

Allard Contractors Ltd. c. Coquitlam (District)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1993-11-18
Recueil
[1993] 4 RCS 371
Numéro de dossier
22829
Juges
Lamer, Antonio; La Forest, Gérard V.; L'Heureux-Dubé, Claire; Sopinka, John; Gonthier, Charles Doherty; Cory, Peter deCarteret; McLachlin, Beverley; Iacobucci, Frank; Major, John C.
En appel de
Colombie-Britannique
Sujets
Droit constitutionnel
Droit municipal
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 22829
Contenu de la décision
Allard Contractors Ltd. c. Coquitlam (District), [1993] 4 R.C.S. 371
Allard Contractors Ltd. Appelante
c.
La Corporation du district de Coquitlam Intimée
et entre
Thornhill Aggregates Ltd. Appelante
c.
La Corporation du district de Maple Ridge Intimée
et entre
Kirkpatrick Sand & Gravel Co. Ltd. Appelante
c.
La Corporation du district de Maple Ridge Intimée
et entre
Allard Contractors Ltd. Appelante
c.
La Corporation du district de Coquitlam Intimée
et entre
Kirkpatrick Sand & Gravel Co. Ltd. Appelante
c.
La Corporation du district de Maple Ridge Intimée
et
Le procureur général du Canada,
le procureur général de l'Ontario,
le procureur général du Québec,
le procureur général de la Colombie‑Britannique
et le procureur général de l'Alberta Intervenants
Répertorié: Allard Contractors Ltd. c. Coquitlam (District)
No du greffe: 22829.
1993: 26 mai; 1993: 18 novembre.
Présents: Le juge en chef Lamer et les juges La Forest, L'Heureux‑Dubé,
Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin, Iacobucci et Major.
en appel de la cour d'appel de la colombie-britannique
Droit constitutionnel ‑‑ Lois ‑‑ Validité ‑‑ Loi sur les municipalités autorisant l'imposition de droits variables pour les permis d'enlèvement de terre ‑‑ La disposition en cause outrepasse-t‑elle la compétence de la province du fait qu'elle autorise une charge de la nature d'une taxation indirecte? ‑‑ L'imposition de droits de permis volumétriques est-elle accessoire à un véritable régime de délivrance de permis? ‑‑ Municipal Act, R.S.B.C. 1979, ch. 290, art. 930(2) ‑‑ Loi constitutionnelle de 1867, art. 92(9) .
Droit municipal ‑‑ Règlements municipaux ‑‑ Validité ‑‑ Adoption par des municipalités de règlements sur l'enlèvement de terre prévoyant l'imposition de droits de permis volumétriques -‑ Distinction dans les règlements entre l'utilisation commerciale et l'utilisation non commerciale ‑‑ Les règlements sont‑ils discriminatoires? ‑‑ Les droits de permis volumétriques sont‑ils autorisés par la loi sur les municipalités? ‑‑ Municipal Act, R.S.B.C. 1979, ch. 290, art. 930(2) ‑‑ Coquitlam By‑law No. 1841, 1988 ‑‑ Maple Ridge By‑law No. 3957‑1987.
Coquitlam a adopté un règlement interdisant l'enlèvement de terre et d'autres substances dans tout endroit de la municipalité, sauf en conformité avec un permis, et établissant un droit de permis fixe. La municipalité a, par la suite, remplacé le droit de permis fixe par un droit calculé en fonction du volume des substances enlevées. L'établissement d'un droit volumétrique a tout naturellement eu pour conséquence d'accroître sensiblement les droits payés par les entreprises commerciales d'extraction. Maple Ridge a également adopté un règlement prévoyant l'imposition d'un droit de permis volumétrique. Les deux règlements prévoyaient des exceptions pour certaines personnes et certains usages, y compris une exception pour les personnes qui enlevaient moins qu'un certain volume donné de terre. La constitutionnalité de ces règlements a été contestée et la Cour suprême de la province les a annulés. Toutefois, la Cour d'appel a infirmé ces décisions. Dans le pourvoi relatif à l'affaire Maple Ridge, la Cour suprême du Canada a statué que l'al. 930d) de la Municipal Act ne permettait pas d'exiger des droits volumétriques. La législature provinciale a réagi à cet arrêt en ajoutant le par. 930(2) qui permettait d'exiger des droits pour l'enlèvement, comportant «des frais [. . .] par unité volumétrique [. . .] enlevée.» L'alinéa 930d) est devenu l'al. 930(1)d). À la suite de cette modification de la Municipal Act, les deux municipalités ont de nouveau adopté leur règlement. La Cour suprême de la province a accueilli les requêtes déposées par les exploitants de gravière appelants en vue de faire annuler les règlements en question. Elle a statué que l'art. 930 autorise à la fois l'imposition d'un droit de permis fixe et de frais volumétriques variables pour l'enlèvement de substances, mais qu'il n'autorise pas l'imposition d'un droit de permis volumétrique variable. Les municipalités ont modifié leur règlement respectif pour établir des droits de permis fixes ainsi que des droits volumétriques distincts pour l'enlèvement de substances. La Cour suprême de la province a confirmé la validité des règlements modifiés. En appel, la Cour d'appel a statué que ces divers règlements étaient conformes à la compétence des municipalités intimées.
Arrêt: Le pourvoi est rejeté.
Les droits volumétriques en cause ont un effet général indirect puisqu'ils peuvent se rapporter à une unité du gravier ou à son prix. Le paragraphe 92(9) de la Loi constitutionnelle de 1867 , conjugué aux par. 92(13) et (16) , englobe un pouvoir de réglementation par permis qui n'est pas restreint par l'exigence en matière de taxation directe visée au par. 92(2) . Toutefois, dans la mesure où il porte sur la taxation indirecte, ce pouvoir a été limité à la seule fin du financement d'un régime de réglementation. Il s'agit de savoir si les frais variables peuvent être justifiés parce qu'ils sont accessoires ou rattachés à un régime de réglementation provincial valide.
Les droits de permis et d'enlèvement ici en cause visaient seulement à compenser les coûts du régime de réglementation, y compris ceux de la réparation des routes. Le paragraphe 930(2) de la Municipal Act se rapporte à un régime de réglementation des routes et d'enlèvement du gravier, nonobstant l'endroit où il est placé dans la Loi et le fait qu'il ne fasse pas explicitement référence aux routes. Ce rapport ressort également des règlements eux-mêmes qui constituent un code complet et détaillé de réglementation du commerce d'extraction et d'enlèvement de gravier et de terre. Les dispositions sur l'imposition de droits se rapportent à ces règlements. L'objet des droits volumétriques peut se dégager de leur contexte législatif et réglementaire, et la preuve extrinsèque par affidavit présentée en l'espèce est simplement une preuve additionnelle qu'on avait l'intention de percevoir suffisamment de recettes pour couvrir les coûts du régime de réglementation ainsi que de la construction et de l'entretien des routes utilisées par les camions de transport de gravier. Même s'il y avait des éléments de preuve indiquant que les droits volumétriques généreraient beaucoup plus de fonds que le montant réellement nécessaire, il n'appartient pas à notre Cour de procéder à une analyse rigoureuse des finances d'une municipalité. Un excédent en soi n'est pas un problème tant que les municipalités ont raisonnablement tenté de faire en sorte que les recettes provenant des droits correspondent aux frais administratifs du régime de réglementation, comme cela s'est produit en l'espèce. Dans la mesure où les droits volumétriques peuvent être considérés comme une forme de taxation indirecte, ils peuvent être justifiés parce qu'accessoires ou rattachés à un régime de réglementation valide. Puisque les droits volumétriques sont justifiables en vertu du pouvoir de délivrance de permis visé au par. 92(9) , pris conjointement avec d'autres pouvoirs de réglementation visés à l'art. 92, plus particulièrement les par. 92(13) et (16), il n'est pas nécessaire d'examiner les arguments se rapportant au par. 92A(4) de la Loi constitutionnelle de 1867 , qui porte sur la taxation des ressources naturelles par les provinces.
Les règlements sont discriminatoires en ce qu'ils établissent une distinction entre l'utilisation commerciale et l'utilisation non commerciale, mais cette discrimination est autorisée par la Municipal Act. Bien que le par. 930(2) ne mentionne pas explicitement la discrimination fondée sur la nature commerciale de l'enlèvement, l'autorisation peut être explicite ou implicite à titre d'accessoire nécessaire d'une délégation de pouvoirs. En l'espèce, le par. 930(2) autorise clairement la discrimination fondée sur le volume et il ressort implicitement de cette autorisation que les utilisateurs commerciaux seront traités différemment des utilisateurs non commerciaux. De tels régimes de délivrance de permis établissent généralement deux types d'exception à des fins administratives: il y a les exceptions de minimis implicites dans le règlement et les exceptions établies pour les usages à des fins accessoires, personnelles ou non lucratives. Le concept de la discrimination fondée sur le volume est un substitut de la discrimination fondée sur ces considérations.
Enfin, le par. 930(2), conjugué à l'al. 930(1)d), est suffisant pour autoriser l'imposition d'un droit de permis volumétrique.
Jurisprudence
Distinction d'avec l'arrêt: Lignes aériennes Canadien Pacifique Ltée c. Colombie‑Britannique, [1989] 1 R.C.S. 1133; arrêt critiqué: Colpitts Ranches c. Attorney‑General of Alberta, [1954] 3 D.L.R. 121; arrêt examiné: Coquitlam c. LaFarge Concrete Ltd., [1973] 1 W.W.R. 681 (C.A.C.‑B.), inf. [1972] 3 W.W.R. 539 (C.S.C.‑B.); arrêts mentionnés: Kirkpatrick c. Maple Ridge (Corporation du District), [1986] 2 R.C.S. 124, inf. (1983), 49 B.C.L.R. 134 (C.A.), inf. (1980), 119 D.L.R. (3d) 598 (C.S.C.‑B.); Lees c. West Vancouver (1979), 15 B.C.L.R. 233; Montréal (Ville de) c. Arcade Amusements Inc., [1985] 1 R.C.S. 368; Bank of Toronto c. Lambe (1887), 12 A.C. 575; Air Canada c. Colombie‑Britannique, [1989] 1 R.C.S. 1161; Attorney‑General for British Columbia c. Canadian Pacific Railway Co., [1927] A.C. 934; Canadian Pacific Railway Co. c. Attorney General for Saskatchewan, [1952] 2 R.C.S. 231; Attorney‑General for British Columbia c. Esquimalt and Nanaimo Railway Co., [1950] A.C. 87; Renvoi relatif à la Loi sur l'organisation du marché des produits agricoles, [1978] 2 R.C.S. 1198; Renvoi relatif à la taxe sur le gaz naturel exporté, [1982] 1 R.C.S. 1004; Lawson c. Interior Tree Fruit and Vegetable Committee of Direction, [1931] R.C.S. 357; Shannon c. Lower Mainland Dairy Products Board, [1938] A.C. 708; Reference re Farm Products Marketing Act, [1957] R.C.S. 198; Nelson c. City of Dartmouth (1964), 45 D.L.R. (2d) 183; Re Falardeau and Town of Hinton (1985), 21 D.L.R. (4th) 477; R. c. Greenbaum, [1993] 1 R.C.S. 674; R. c. Sharma, [1993] 1 R.C.S. 650.
Lois et règlements cités
District of Coquitlam By‑law No. 2041, 1971.
District of Coquitlam Soil Removal Regulation Bylaw No. 1841, 1988, art. 4, 5, 11.
District of Coquitlam Soil Removal Regulation Bylaw No. 1914, 1988, art. 3, 4, 5e), f), 13a), 14 à 18, 20, 23.
District of Coquitlam Soil, Sand, Gravel, Rock or Other Substances of Which Land is Composed Removal Bylaw No. 1489, 1967.
Loi constitutionnelle de 1867, art. 92(2) , (8) , (9) , (13) , (16) , 92A(4) , (5) , sixième annexe.
Maple Ridge Soil Removal By‑law No. 2681‑1979.
Maple Ridge Soil Removal By‑law No. 3957‑1987, art. 3, 4, 8, 16, annexe D.
Maple Ridge Soil Removal By‑law No. 4109‑1988, art. 2, 3, 4, 6, 7, 8, 15, 17, 18 à 23, 24, 25, 29, 31, 33, 34, annexe "D", art. 1.
Mines Act, S.B.C. 1980, ch. 28.
Municipal Act, S.B.C. 1957, ch. 42, art. 873.
Municipal Act, R.S.B.C. 1960, ch. 255, art. 868d) [mod. 1962, ch. 41, art. 48; mod. 1964, ch. 33, art. 70].
Municipal Act, R.S.B.C. 1979, ch. 290, art. 528b), 578(2)a), 581, 651, 668(1), 669, 930 [mod. 1987, ch. 38, art. 27; mod. 1989, ch. 33, art. 9], 930.1 [aj. 1989, ch. 33, art. 10].
Municipal Amendment Act (No. 2), 1987, S.B.C. 1987, ch. 38, art. 27.
Municipal Amendment Act (No. 2), 1989, S.B.C. 1989, ch. 33, art. 9, 10.
Doctrine citée
La Forest, G. V. The Allocation of Taxing Power Under the Canadian Constitution, 2nd ed. Toronto: Canadian Tax Foundation, 1981.
Magnet, Joseph Eliot. «The Constitutional Distribution of Taxation Powers in Canada» (1978), 10 Ottawa L. Rev. 473.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel de la Colombie‑Britannique (1991), 61 B.C.L.R. (2d) 299, 5 B.C.A.C. 241, 11 W.A.C. 241, 8 M.P.L.R. (2d) 313, 85 D.L.R. (4th) 729, qui a infirmé un jugement du juge Trainor (1988), 31 B.C.L.R. (2d) 309, 40 M.P.L.R. 96, motifs supplémentaires (1988), 31 B.C.L.R. (2d) 319, qui avait annulé certains règlements municipaux et confirmé les décisions du juge Paris (1989), 35 B.C.L.R. (2d) 386, 43 M.P.L.R. 201, et du juge Callaghan de confirmer la validité des règlements municipaux modifiés. Pourvoi rejeté.
William S. Berardino, c.r., Charles F. Willms et Helen H. Low, pour les appelantes.
Paul T. McGivern, James M. Lepp et Loreen M. Williams, pour l'intimée la Corporation du district de Coquitlam.
E. C. Chiasson, c.r, et S. S. Antle, pour l'intimée la Corporation du district de Maple Ridge.
Linda J. Wall, pour l'intervenant le procureur général du Canada.
Michel Yves Hélie, pour l'intervenant le procureur général de l'Ontario.
Monique Rousseau, pour l'intervenant le procureur général du Québec.
George H. Copley, pour l'intervenant le procureur général de la Colombie‑Britannique.
Nolan D. Steed, pour l'intervenant le procureur général de l'Alberta.
Version française du jugement de la Cour rendu par
Le juge Iacobucci ‑‑ Le présent pourvoi est un autre chapitre de la saga apparemment sans fin du litige de nature constitutionnelle ayant trait à l'extraction de terre et de gravier. Plus particulièrement, il porte sur la constitutionnalité du par. 930(2) de la Municipal Act, R.S.B.C. 1979, ch. 290. La principale question est de savoir si le par. 930(2), dans la mesure où il autorise l'imposition de droits variables, est ultra vires de la Colombie‑Britannique du fait qu'il autorise une charge de la nature d'une taxation indirecte. De façon incidente, se trouve en cause la constitutionnalité de règlements adoptés par les municipalités intimées sous le régime de la Municipal Act. En outre, deux autres questions relatives aux règlements sont également soulevées. Premièrement, les règlements sont‑ils discriminatoires au sens du droit municipal? Deuxièmement, les règlements en question sont‑ils, selon une interprétation juste de la Municipal Act, autorisés par cette loi?
I.Le contexte
À première vue, l'évolution de la loi et des règlements visés par le présent pourvoi paraît complexe. Toutefois, cette complexité apparente peut être simplifiée lorsque l'on comprend que la loi et les règlements ont été modifiés à maintes reprises par suite de décisions judiciaires. Afin de mieux établir le rapport entre la modification des règlements et les poursuites judiciaires, j'estime utile de présenter un tableau global de ce qui s'est passé.
La première version du par. 930(2) était l'art. 873 de la Municipal Act, S.B.C. 1957, ch. 42, mais c'est une version ultérieure de cette disposition qui a fait l'objet de la première contestation judiciaire, en l'occurrence l'al. 868d) de la Municipal Act, R.S.B.C. 1960, ch. 255 (mod. 1962, ch. 41, art. 48; mod. 1964, ch. 33, art. 70):
[traduction] 868. Le conseil peut, par règlement, régir ou interdire
. . .
d)l'enlèvement de terre, de sable, de gravier, de roche ou d'autres substances dont le terrain est composé dans tout endroit dans la municipalité, ou dans tout secteur de la municipalité, et exiger un permis à cette fin et fixer un droit pour le permis; différents règlements et interdictions peuvent être établis selon les secteurs.
En 1967, conformément à cet alinéa de la Municipal Act, l'intimé le district municipal de Coquitlam (Coquitlam) a adopté le règlement no 1489, 1967, The District of Coquitlam Soil, Sand, Gravel, Rock or Other Substances of Which Land is Composed Removal Bylaw. Ce règlement interdisait l'enlèvement des substances énumérées dans tout endroit de la municipalité, sous réserve des autres dispositions du code de réglementation qui autorisaient l'enlèvement de ces substances par les titulaires de permis. En vertu de cette partie de l'al. 868d) qui autorisait le conseil à «fixer un droit» pour les permis, on avait initialement établi un droit de permis fixe de 50 dollars par an.
En 1971, Coquitlam a décidé de remplacer le droit de permis fixe par un droit calculé en fonction du volume des substances enlevées par le titulaire de permis: règlement modificateur no 2041, 1971. L'établissement d'un droit volumétrique a tout naturellement eu pour conséquence d'accroître sensiblement les droits payés par les entreprises commerciales d'extraction. Comme on pouvait s'y attendre, on a contesté la constitutionnalité de ce règlement. Dans l'arrêt LaFarge Concrete Ltd. c. Coquitlam, [1972] 3 W.W.R. 539 (C.S.C.‑B.), le juge Gould a annulé le règlement au motif que le droit volumétrique constituait une taxe indirecte ultra vires de la municipalité. Toutefois, en appel, dans un arrêt que j'examinerai plus loin, la décision du juge Gould a été infirmée et le droit volumétrique a été confirmé: Coquitlam c. LaFarge Concrete Ltd., [1973] 1 W.W.R. 681 (C.A.C.‑B.).
En 1979, l'al. 868d) de la Municipal Act est devenu l'al. 930d) de la Municipal Act, R.S.B.C. 1979, ch. 290 (la Municipal Act), mais n'a subi aucune modification. Peu après, affirmant agir en vertu du pouvoir que lui conférait l'al. 930d), l'intimé le district municipal de Maple Ridge (Maple Ridge) a adopté le règlement no 2681‑1979, Maple Ridge Soil Removal By‑law. À l'instar du règlement de Coquitlam qui avait été jugé valide, celui de Maple Ridge prévoyait l'imposition d'un droit de permis volumétrique.
Malgré la similitude entre le règlement de Maple Ridge et celui de Coquitlam, le juge Murray, dans l'arrêt Re Kirkpatrick and District of Maple Ridge (1980), 119 D.L.R. (3d) 598 (C.S.C.‑B.), a annulé le règlement de Maple Ridge au motif qu'il s'agissait d'une tentative détournée de percevoir des taxes indirectes. Toutefois, la Cour d'appel, sous la plume du juge Seaton, a infirmé cette dernière conclusion et refusé de renverser l'arrêt LaFarge: Kirkpatrick c. Maple Ridge (1983), 49 B.C.L.R. 134 (C.A.). Un pourvoi a été interjeté auprès de notre Cour.
Les mêmes questions constitutionnelles qui avaient été soulevées dans l'arrêt LaFarge ont été examinées par notre Cour dans l'arrêt Kirkpatrick c. Maple Ridge (Corporation du District), [1986] 2 R.C.S. 124. Toutefois, dans cet arrêt, notre Cour n'a pas examiné la constitutionnalité du droit volumétrique puisqu'elle était d'avis que l'al. 930d) de la Municipal Act ne permettait pas d'exiger des droits volumétriques. De l'avis du juge La Forest, notre Cour avait confirmé «la notion selon laquelle le pouvoir accordé par l'al. 930d) de "fixer des droits pour le permis" (ou licence qui est synonyme) vise ordinairement des droits fixes de quelque nature par opposition à un montant croissant en fonction de l'importance des activités entreprises en vertu du permis» (p. 128).
Par suite de l'arrêt Kirkpatrick de notre Cour, la législature de la Colombie‑Britannique a modifié l'art. 930 de la Municipal Act: Municipal Amendment Act (No. 2), 1987, S.B.C. 1987, ch. 38, art. 27. Cette modification a eu deux conséquences. Premièrement, l'al. 930d) est devenu l'al. 930(1)d), mais n'a par ailleurs pas été modifié. Deuxièmement, le par. 930(2) ‑‑ la disposition principalement visée par le présent pourvoi ‑‑ a été ajouté. Il est important d'examiner la nature de la réaction de la législature à l'arrêt Kirkpatrick. Le paragraphe 930(2) prévoit notamment ce qui suit: [traduction] «Le conseil peut, par règlement, exiger un droit pour l'enlèvement visé à l'alinéa (1) d) [. . .] et ce droit peut comporter des frais [. . .] par unité volumétrique [. . .] enlevée.» À la suite de la modification de la Municipal Act, les deux municipalités intimées ont de nouveau adopté leur règlement: règlement no 1841, 1988 de Coquitlam; règlement no 3957-1988 de Maple Ridge (je me réfère au règlement no 3957-1988, comme l'ont fait les parties dans leurs actes de procédure, et comme l'a fait le juge Trainor dans son ordonnance, bien que je sois conscient que, dans un annexe aux actes de procédure de la requérante Kirkpatrick, on trouve une copie du règlement contesté, qui peut être cité à bon droit, comme le règlement no 3957-1987).
Les trois appelantes, chacune exploitant une gravière, n'ont pas tardé à contester par voie de requêtes les nouveaux règlements. Thornhill Aggregates Ltd. (Thornhill) et Kirkpatrick Sand & Gravel Co. Ltd. (Kirkpatrick) sont des entreprises commerciales d'extraction, situées dans le district de Maple Ridge. Allard Contractors Ltd. (Allard) est également une entreprise commerciale d'extraction, située dans le district de Coquitlam.
Les appelantes ont chacune déposé une requête devant le juge Trainor de la Cour suprême de la Colombie‑Britannique pour faire annuler les règlements en question. Thornhill et William Kirkpatrick (plus tard remplacé par ordonnance par l'appelante Kirkpatrick) ont tous deux contesté le règlement no 3957‑1988 de Maple Ridge. Allard a contesté le règlement no 1841, 1988 de Coquitlam. Un quatrième requérant, non partie devant notre Cour, a contesté la validité d'un règlement adopté par le district de Mission (Mission).
Le juge Trainor a rendu, relativement aux quatre requêtes, une seule décision, que je décrirai davantage plus loin: (1988), 31 B.C.L.R. (2d) 309, 40 M.P.L.R. 96. Bien qu'il ait subsidiairement examiné des arguments maintenant soulevés devant notre Cour, le juge Trainor a accueilli les requêtes au motif que l'art. 930 de la Municipal Act n'avait pas réussi à répondre de manière adéquate à l'arrêt Kirkpatrick. Il a affirmé (à la p. 314 B.C.L.R.):
[traduction] Le paragraphe 930(2) est un texte législatif correctif. La législature avait devant elle l'historique des problèmes entre les municipalités et les exploitants de gravières ainsi que l'arrêt Kirkpatrick c. Maple Ridge. Elle savait que l'al. 930(1)d) autorisait seulement un droit fixe pour l'obtention d'un permis. Je n'ai aucun doute que l'objet de la disposition, ce qui était visé, était de conférer aux municipalités le pouvoir d'imposer des droits volumétriques ou variables. Le paragraphe ne le prévoit pas expressément. Il autorise plutôt l'imposition d'un droit pour l'enlèvement de terre et précise ensuite que des frais peuvent être exigés pour chaque unité volumétrique enlevée.
En d'autres termes, le juge Trainor a statué que l'art. 930 autorise à la fois l'imposition d'un droit de permis fixe et de frais volumétriques variables pour l'enlèvement de substances, mais qu'il n'autorise pas l'imposition d'un droit de permis volumétrique variable. J'examinerai cet aspect de la décision vers la fin de mes motifs.
Coquitlam, Maple Ridge et Mission ont interjeté appel de la décision du juge Trainor, mais Mission s'est plus tard désistée. Les municipalités ont aussi modifié leur règlement respectif pour établir des droits de permis fixes ainsi que des droits volumétriques distincts pour l'enlèvement de substances de façon à résoudre les problèmes de rédaction soulevées par le juge Trainor. Puisque la décision du juge Trainor doit maintenant être examinée par notre Cour, les règlements non modifiés examinés par le juge Trainor sont reproduits en partie plus loin. Toutefois, dans les commentaires, il se peut que je me réfère aux versions modifiées des règlements en question, par souci de commodité. Sauf pour ce qui est de la question de l'interprétation restrictive découlant de la décision du juge Trainor, aucun motif ne permet d'établir une distinction entre le règlement modifié et sa version antérieure.
À l'instar du juge Southin de la Cour d'appel, je suis d'avis que la décision du juge Trainor a donné lieu à une autre réaction, soit l'adoption des art. 9 et 10 de la Municipal Amendment Act (No. 2), 1989, S.B.C. 1989, ch. 33. Conformément à ces articles, les al. 930(1)d) et e) et le par. 930(2) de la Municipal Act ont été abrogés et une nouvelle disposition, l'art. 930.1, a été ajoutée. Dans l'ensemble, cette nouvelle disposition a pour effet que la Municipal Act envisage expressément l'imposition de droits de permis volumétriques du type de ceux annulés par le juge Trainor. Toutefois, il est évident que l'art. 930.1 ne résout pas la question de savoir si l'imposition d'un droit de ce genre relève de la compétence législative de la province et n'écarte pas la nécessité d'examiner le par. 930(2). À mon avis, le présent pourvoi ne porte aucunement sur l'existence de l'art. 930.1.
Dès leur mise en {oe}uvre, les règlements adoptés par les municipalités par suite de la décision du juge Trainor ont été contestés. Allard a déposé une requête sollicitant l'annulation du règlement no 1914, 1988 de Coquitlam. Le juge Paris a rejeté cette requête pour les motifs décrits ci‑après: (1989), 35 B.C.L.R. (2d) 386, 43 M.P.L.R. 201. Allard a interjeté appel de cette décision. William Kirkpatrick a déposé une requête à l'encontre du règlement no 4109‑1988 de Maple Ridge, qui a été entendue par le juge Callaghan. Puisque les avocats ont reconnu que la décision antérieure du juge Paris régissait les faits, le juge Callaghan a rejeté la requête. Cette décision a également été portée en appel.
En définitive, la Cour d'appel devait trancher cinq appels, soulevant chacun substantiellement les mêmes questions. Trois de ces appels découlaient de la décision du juge Trainor, qui avait annulé à la fois le règlement no 1841, 1988 de Coquitlam à la demande d'Allard et le règlement no 3957‑1988 de Maple Ridge à la demande de Thornhill et de William Kirkpatrick. Les deux autres appels avaient été formés contre les décisions des juges Paris et Callaghan, qui avaient confirmé les règlements modifiés, soit le règlement no 1914, 1988 de Coquitlam et le règlement no 4109‑1988 de Maple Ridge. La Cour d'appel de la Colombie‑Britannique a statué que ces divers règlements étaient intra vires des municipalités intimées ((1991), 61 B.C.L.R. (2d) 299, 8 M.P.L.R. (2d) 313, 85 D.L.R. (4th) 729, 5 B.C.A.C. 241, 11 W.A.C. 241) et c'est cette décision qui fait l'objet du présent pourvoi.
II.Les textes constitutionnels, les textes législatifs et les règlements pertinents
A.Les textes constitutionnels
Loi constitutionnelle de 1867, art. 92 et 92A :
92. Dans chaque province, la législature pourra exclusivement légiférer relativement aux matières entrant dans les catégories de sujets ci‑dessous énumérés, à savoir:
. . .
2. la taxation directe dans les limites de la province, en vue de prélever un revenu pour des objets provinciaux;
. . .
8. les institutions municipales dans la province;
9. les licences de boutiques, de cabarets, d'auberges, d'encanteurs et autres licences ou permis en vue de prélever un revenu pour des objets provinciaux, locaux ou municipaux;
. . .
16. généralement, toutes les matières d'une nature purement locale ou privée dans la province.
92A. . . .
(4) La législature de chaque province a compétence pour prélever des sommes d'argent par tout mode ou système de taxation:
a) des ressources naturelles non renouvelables et des ressources forestières de la province, ainsi que de la production primaire qui en est tirée . . .
. . .
Cette compétence peut s'exercer indépendamment du fait que la production en cause soit ou non, en totalité ou en partie, exportée hors de la province, mais les lois adoptées dans ces domaines ne peuvent autoriser ou prévoir une taxation qui établisse une distinction entre la production exportée à destination d'une autre partie du Canada et la production non exportée hors de la province.
(5) L'expression «production primaire» a le sens qui lui est donné dans la sixième annexe.
. . .
SIXIÈME ANNEXE
. . .
1. Pour l'application de l'article 92A :
a) on entend par production primaire tirée d'une ressource naturelle non renouvelable:
(i) soit le produit qui se présente sous la même forme que lors de son extraction du milieu naturel . . .
B.Les textes législatifs
Municipal Act, R.S.B.C. 1979, ch. 290, art. 930, modifiée par la Municipal Amendment Act (No. 2), 1987, S.B.C. 1987, ch. 38, art. 27:
[traduction]
930. (1) Le conseil peut, par règlement, régir ou interdire
a)la vente de fleurs sauvages;
b)les ventes à l'encan dans un marché public;
c)la boxe, la lutte, le jiu‑jitsu et toute autre compétition sportive professionnelle, lorsqu'une commission athlétique n'a pas été établie;
d)l'enlèvement de terre, de sable, de gravier, de roche ou autre substance dont le terrain est composé dans tout endroit dans la municipalité, ou dans tout secteur de la municipalité, et exiger un permis à cette fin et fixer un droit pour le permis; différents règlements et interdictions peuvent être établis selon les secteurs;
e)le dépôt de terre, de sable, de gravier, de roche ou autre substance dans tout endroit dans la municipalité, ou dans tout secteur de la municipalité, et exiger un permis à cette fin et fixer un droit pour le permis; différents règlements et interdictions peuvent être établis selon les secteurs. . .
. . .
(2) Le conseil peut, par règlement, exiger un droit pour l'enlèvement visé à l'alinéa (1) d) ou le dépôt visé à l'alinéa 1 e) et ce droit peut comporter des frais, fixés par règlement, par unité volumétrique de terre, de sable, de gravier, de roche ou autre substance enlevée ou déposée; le droit volumétrique peut varier selon les secteurs de la municipalité.
C.Les règlements
1.Maple Ridge Soil Removal By-law No. 3957-1987, art. 3, 4, 8, 16 et annexe D:
[traduction]
3. GÉNÉRALITÉS
Il est interdit d'enlever de la terre dans tout endroit de la municipalité, sauf dans un secteur désigné.
4. Il est interdit à quiconque d'enlever de la terre dans un secteur désigné à moins d'avoir préalablement obtenu de l'ingénieur un permis, conformément aux conditions du présent règlement.
. . .
8. EXEMPTIONS
Le présent règlement ne s'applique pas à:
a) l'enlèvement de terre dans une parcelle de terrain de la municipalité, à des fins autres que commerciales, si la quantité enlevée n'excède pas soixante‑quinze (75) mètres cubes;
b) quiconque participe légitimement à l'aménagement ou à l'amélioration de terrains situés dans la municipalité ou à la construction d'édifices sur des terrains dans la municipalité si cet enlèvement de terre est nécessaire à ces fins, si les devis nécessaires ont été approuvés par la municipalité ou encore si un permis de construction a été délivré par la municipalité, selon le cas;
c) l'enlèvement de terre dans tout endroit dans la municipalité, effectué par un horticulteur, un pépiniériste ou un agriculteur, qui l'utilisera sur place dans le cadre de son commerce autorisé; cependant, l'enlèvement de terre ne peut donner lieu à une dénivellation par rapport au niveau de la rue contiguë au secteur dans lequel la terre est enlevée ou par rapport à la route d'accès à ce secteur;
d) l'enlèvement de terre nécessaire à l'installation et à l'entretien de services publics ou à la construction de routes ou d'autres travaux publics sur un fonds grevé de droits de passage publics ou de servitudes enregistrées.
. . .
16. DROITS
Le droit pour chaque permis est établi conformément à l'annexe «D» du règlement et est payable à la municipalité.
ANNEXE «D»
. . .
1. Le droit de permis est calculé au taux de 0,20 $ par mètre cube de terre que le requérant prévoit enlever dans le secteur désigné au cours de la durée du permis; toutefois, l'estimation du requérant ne doit pas être inférieure au volume de terre enlevé dans le secteur désigné au cours de l'année précédente.
2.District of Coquitlam Soil Removal Regulation Bylaw No. 1841, 1988, art. 4, 5 et 11:
[traduction]
4. Il est interdit à quiconque d'enlever de la terre dans tout endroit du district de Coquitlam, sauf dans l'un ou l'autre des cas suivants:
a)l'enlèvement de substances du sol se rattache à des activités de construction ou d'aménagement paysager, si la quantité annuelle de substances enlevées est inférieure à 300 mètres cubes;
b)un permis de conservation valide ou tout autre permis valide a été délivré par le district de Coquitlam et ce permis autorise l'enlèvement de substances du sol se rapportant à des chargements préalables ou à d'autres activités de construction nécessitant du terrassement;
c)un permis d'enlèvement de substances du sol valide a été délivré par le district de Coquitlam;
d)l'enlèvement de substances du sol se rapporte à des travaux de construction ou à d'autres activités exécutés par le district de Coquitlam ou en son nom.
5. Aucun permis d'enlèvement de substances du sol ne sera délivré, sauf dans l'un ou l'autre des cas suivants:
a)les terrains sont situés dans le secteur décrit à l'Annexe «C» du cadastre officiel de Northwest Coquitlam, visé à l'Annexe I et inclus dans le présent règlement;
b)les terrains sont situés dans le secteur décrit à l'Annexe «D» du cadastre officiel de Northwest Coquitlam, visé à l'Annexe II et inclus dans le présent règlement . . .
11.a) Le droit payable au district de Coquitlam relativement à tout permis d'enlèvement de substances du sol correspond à la somme des deux montants suivants:
(i)les frais d'examen de cent dollars (100 $) relativement à chaque demande de permis d'enlèvement de substances du sol;
(ii)la somme de vingt‑six cents (0,26 $) par mètre cube de substances du sol enlevées dans les terrains en vertu de chaque permis d'enlèvement.
III.Les juridictions inférieures
A.La Cour suprême de la Colombie‑Britannique (1988), 31 B.C.L.R. (2d) 309 (le juge Trainor)
Comme je l'ai déjà fait remarquer, le juge Trainor a annulé les règlements municipaux contestés au motif que le libellé du par. 930(2) de la Municipal Act n'autorisait pas l'imposition d'un droit de permis volumétrique variable pour l'enlèvement de substances. Il est arrivé à cette décision en examinant les règles d'interprétation des lois en général et, tout particulièrement, l'arrêt de notre Cour Kirkpatrick c. Maple Ridge, précité. Il a examiné d'autres arguments, mais de façon subsidiaire seulement.
1.L'argument fondé sur la taxation indirecte
En ce qui concerne l'argument selon lequel les droits de permis constituaient une forme de taxation indirecte ultra vires de la Colombie‑Britannique, le juge Trainor a commencé par décrire l'arrêt de la Cour d'appel de la Colombie‑Britannique Coquitlam c. LaFarge Concrete Ltd., précité. Il a ensuite suivi l'arrêt de cette cour Kirkpatrick, précité, précisant que l'imposition d'un droit de permis variable a une incidence indirecte. Il a conclu que les droits de permis, du fait qu'ils étaient liés aux coûts du régime de réglementation, étaient véritablement accessoires à ce régime. Sur ce point, il a dit (à la p. 318):
[traduction] En l'espèce, la preuve indique une intention de percevoir suffisamment de recettes pour couvrir les coûts du régime de réglementation ainsi que de la construction et de l'entretien des routes utilisées par les camions de transport de gravier. Bien que des éléments de preuve indiquent que ce droit volumétrique générerait beaucoup plus de fonds que le montant réellement nécessaire à ces fins, il ne m'appartient pas de tenter de calculer ces montants avec exactitude. Mon rôle consiste à déterminer s'il s'agit d'un véritable régime de délivrance de permis régissant un commerce ou d'un simple moyen dissimulé d'obtenir de l'argent à d'autres fins. La possibilité d'un excédent ne rendrait pas pour autant le régime non valide, sauf s'il s'agit d'un moyen détourné de percevoir des recettes par taxation indirecte. Il n'est pas nécessaire d'établir l'utilisation des fonds.
Bien que le juge Trainor ne précise pas clairement sa conclusion sur ce point, il aurait de toute évidence confirmé l'imposition d'un droit de permis volumétrique comme étant accessoire à un véritable régime de délivrance de permis valable en vertu du par. 92(9) de la Loi constitutionnelle de 1867 .
2.L'argument fondé sur la discrimination
On a également soutenu devant le juge Trainor que les règlements en cause étaient discriminatoires au sens du droit municipal, parce que l'on distingue les exploitants de gravières de l'ensemble des usagers des routes municipales en exigeant d'eux qu'ils paient des droits de permis, et aussi parce que cette discrimination n'est pas autorisée par la Municipal Act. En réponse à cet argument, le juge Trainor a indiqué que les municipalités avaient été autorisées par la loi à réglementer le dépôt et l'enlèvement de gravier et que l'imposition d'un droit de permis est une méthode reconnue de réglementation. Il a ensuite appliqué un critère formulé dans l'arrêt Lees c. West Vancouver (1979), 15 B.C.L.R. 233 (C.A.), pour établir s'il y avait eu discrimination et il a tiré deux conclusions pertinentes. Premièrement, il a statué que les règlements n'étaient pas en réalité discriminatoires. Deuxièmement, selon lui, les municipalités n'ont pas agi sans motif valable ni sans tenir compte de l'intérêt public.
En conséquence, le juge Trainor a annulé les règlements en se fondant sur son analyse de la question de l'interprétation des lois mais, pour ce qui est des autres questions devant lui, il aurait accordé gain de cause aux municipalités.
B.La Cour suprême de la Colombie‑Britannique (1989), 35 B.C.L.R. (2d) 386 (le juge Paris)
1.L'argument fondé sur la taxation indirecte
L'analyse que fait le juge Paris de la question de la taxation indirecte se fonde plus directement sur l'arrêt de la Cour d'appel de la Colombie‑Britannique Coquitlam c. LaFarge Concrete Ltd. que celle du juge Trainor. Après avoir examiné l'arrêt LaFarge et cité des arrêts auxquels il renvoie, le juge Paris affirme (à la p. 392):
[traduction] Il me semble que ces diverses décisions établissent que, même si les droits imposés par un règlement comme en l'espèce peuvent être qualifiés de taxe indirecte, ils peuvent néanmoins se justifier lorsqu'ils sont accessoires ou rattachés au régime de délivrance de permis et de réglementation de l'activité, soit, en l'espèce, l'enlèvement de terre et de gravier dans les terrains municipaux.
Par conséquent, à l'instar du juge Trainor, le juge Paris s'est fondé sur le par. 92(9) de la Loi constitutionnelle de 1867 pour justifier l'imposition du droit de permis variable. Laissant entendre qu'il se fondait sur l'arrêt de notre Cour Kirkpatrick, il a affirmé: [traduction] «Un droit de permis peut aussi être qualifié de taxe indirecte et être quand même valide en vertu du par. 92(9) dans la mesure où il est véritablement accessoire à un régime de délivrance de permis ou de réglementation» (p. 393).
Le juge Paris s'est également fondé sur le par. 92A(4) de la Loi constitutionnelle de 1867 dans sa conclusion concernant la taxation indirecte. À cet égard, il a simplement fait remarquer que le par. 92A(4) accorde expressément des pouvoirs de taxation indirecte relativement aux ressources naturelles non renouvelables et il a précisé que ces ressources comprenaient le gravier et la terre. Enfin, il a conclu que le pouvoir prévu au par. 92A(4) pouvait être délégué aux municipalités.
2.L'argument fondé sur la discrimination
Selon le juge Paris, les circonstances dont il devait tenir compte étaient [traduction] «parfaitement assimilables aux circonstances examinées par le juge Trainor» (p. 389). Il a reconnu que les règlements étaient autorisés par l'art. 930 de la Municipal Act. Il a aussi statué qu'il n'existait pas de discrimination au sens juridique parce que le règlement visé s'appliquait également à tous les membres du groupe réglementé. Il a affirmé (à la p. 389):
[traduction] Même s'il permet d'obtenir des exploitants de gravière des fonds qui seront en partie ou presque exclusivement consacrés à la réparation et à l'entretien des routes mais n'impose aucun droit aux autres usagers des routes, il n'est pas discriminatoire pour autant au sens juridique formulé dans la jurisprudence portant sur la validité de règlements municipaux. C'est parce qu'il s'applique, comme je l'ai déjà dit, également et sans distinction aux membres du groupe auquel