Miel Labonté Inc. c. Canada (Procureur Général)

Miel Labonté Inc. c. Canada (Procureur Général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2006-02-14
Référence neutre
2006 CF 195
Numéro de dossier
T-1847-04
Notes
Fiche analytique
Contenu de la décision
Date : 20060214
Dossier : T-1847-04
Référence : 2006 CF 195
Ottawa (Ontario), le 14 février 2006
EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE SIMON NOËL
ENTRE :
MIEL LABONTÉ INC.
demanderesse
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
et
L'AGENCE CANADIENNE D'INSPECTION DES ALIMENTS
défendeurs
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE
[1] Il s'agit d'une demande de contrôle judiciaire à l'encontre d'une décision du Ministre de l'Agriculture et de l'Agroalimentaire du Canada ( « Ministre » ) d'ordonner, en date du 3 avril 2004, le rappel d'un lot de miel (code de production 033196) mis en marché par Miel Labonté Inc. ( « demanderesse » ). Selon la demanderesse, le Ministre n'avait pas le droit, compte tenu des informations dont il disposait, de rendre l'ordonnance contestée en vertu du paragraphe 19(1) de la Loi sur l'Agence canadienne d'inspection des aliments ( « LACIA » ). La demanderesse allègue de plus que le Ministre et l'Agence canadienne d'inspection des aliments ( « ACIA » ) ont manqué à leur obligation d'équité.
[2] La demanderesse demande à cette Cour :
- D'annuler l'ordonnance du Ministre;
- De déclarer que l'ACIA et le Ministre n'avaient aucun motif raisonnable de croire que le miel naturel liquide de fleurs de bleuet portant le code de production 033196 ( « le miel de la demanderesse » ) représentait un risque pour la santé publique;
- De déclarer que l'ACIA et le Ministre ont violé leur devoir d'équité en ne permettant pas à la demanderesse de connaître au préalable les raisons invoquées par l'ACIA, les données scientifiques dont elle disposait et la méthode d'analyse qu'elle appliquait, et de présenter ses contre-expertises.
CONCLUSION
[3] La demande de contrôle judiciaire est rejetée.
FAITS
[4] Avant de déterminer les questions en litige, il importe de décrire les faits à l'origine du recours de la demanderesse.
[5] La demanderesse fait le commerce du miel depuis plus de 30 ans. Dans le cours de ses affaires, elle importe depuis 2002 du miel en provenance de l'Argentine. Le 12 mai 2003, elle commandait 38 464 kilogrammes de miel en provenance de ce pays à la compagnie Odem, pour une valeur de 137 048, 77$. Ce miel devait servir à produire un miel de fleurs de bleuet, en le mélangeant avec du miel canadien. Une analyse a été menée par un laboratoire avec lequel la demanderesse fait affaire, soit J.R. Laboratories Inc. ( « Analyse de J.R. Laboratories » ), avant la conclusion de la transaction.
[6] À l'automne 2003, des doutes ont commencé à naître dans le milieu des affaires quant à la présence possible de nitrofurane dans le miel en provenance de certains pays, notamment de l'Argentine. L'ACIA a publié plusieurs avis au cours du mois de mars 2004 concernant la présence possible de nitrofurane dans le miel. Il y a eu d'abord un avis à l'industrie daté du mois de mars 2004 (il ne porte pas de date exacte - « Avis à l'industrie de mars 2004 » - p. 45 du dossier des défendeurs). Cet avis se lit comme suit :
Veuillez prendre note que l'Agence canadienne d'inspection des aliments (ACIA) a mis sur pied un programme de surveillance des résidus de nitrofurane dans le miel. L'utilisation de ces produits est interdite au Canada, ainsi que dans de nombreux autres pays, les aliments contaminés par des nitrofuranes étant impropres à la consommation humaine.
Au cours du mois de mars 2004, l'ACIA échantillonnera du miel domestique et importé afin d'évaluer la contamination aux résidus de nitrofuranes. Les méthodes d'analyse sont suffisamment sensibles pour détecter un niveau de contamination de 0,5 ppb ou moins [la version anglaise dit « as low as » ]. Dans les cas où les résultats d'analyse seraient plus élevés que la limite détectable, l'ACIA effectuera des inspections de suivi ainsi que des activités de conformité appropriées, et envisagera même la possibilité de rappeler les produits contaminés.
[7] Un autre avis est diffusé le 13 mars 2004, concernant le miel d'une autre marque ( « Avis du 13 mars 2003 » , p. 21 du dossier des défendeurs).
[8] Finalement, un avis a été diffusé sur Internet en date du 23 mars 2004, dont voici un extrait ( « Avis du 23 mars 2004 » - p. 26 du dossier des défendeurs):
MISE À JOUR - DANGER POUR LA SANTÉ
DIVERS MIELS IMPORTÉS POURRAIENT CONTENIR DES NITROFURANES
OTTAWA, le 23 mars 2004 - L'Agence canadienne d'inspection des aliments (ACIA) avise la population de ne pas consommer divers miels importés parce que ces produits pourraient contenir des nitrofuranes.
[...]
Les nitrofuranes sont des médicaments antimicrobiens qu'il est interdit, au Canada, d'administrer aux animaux destinés à l'alimentation. La consommation d'aliments contaminés par des nitrofuranes peut présenter un risque pour la santé humaine en raison de la toxicité intrinsèque de ce médicament et sa capacité à causer des allergies. Aucun cas de maladie associé à la consommation de ce produit n'a été signalé.
[...]
[9] Le 26 mars 2004, la Direction des médicaments vétérinaires de l'ACIA concluait dans un rapport réalisé à la demande de l'ACIA ( « Rapport d'évaluation du 26 mars 2004 » ) que le miel contaminé par des résidus de nitrofurane présente un risque pour la santé humaine en raison de ses effets cancérogènes et que la vente de ce miel devrait être interdite. Le même rapport recommandait le rappel et la destruction des produits contaminés.
[10] Une analyse d'un échantillon du produit de la demanderesse a été menée par un laboratoire de l'ACIA le 2 avril 2004 ( « Analyse du produit de la demanderesse du 2 avril 2004 » ). Cette analyse confirmait la présence de nitrofurane dans le miel de la demanderesse. Le 2 avril 20h20, l'ACIA en informe M. Jean-Marc Labonté ( « M. Labonté » ), président de la demanderesse. Par la suite, les versions des faits des parties sont légèrement différentes.
[11] Selon l'affidavit de M. Labonté, l'ACIA exigea de la demanderesse, le soir du 2 avril 2004 (un vendredi), de rappeler immédiatement ses employés et d'alerter tous les commerces afin de retirer le produit des étalages, faute de quoi le Ministre rendrait une ordonnance de rappel. La demanderesse protesta et demanda des délais pour discuter et produire des tests de contrôle. Le 4 avril 2004, un inspecteur de l'ACIA se présenta au domicile de M. Labonté pour lui signifier un avis de rappel signé et il fût donné 24 heures à la demanderesse pour procéder au rappel.
[12] La version des défendeurs est la suivante. Il ressort du rapport d'incident de l'ACIA ( « Rapport d'incident » ) que M. Labonté a été appelé à 20h20 le 2 avril, et qu'il a été avisé d'un éventuel rappel et des motifs à l'appui de la décision envisagée. Copie de l'analyse du produit de la demanderesse du 2 avril 2004 a été envoyée à M. Andrew Bond, préposé de la demanderesse, à 21h27 le 2 avril 2004. À 20h45, il est demandé à M. Labonté de préparer un avis de rappel et de l'acheminer à l'A.C.A.I. pour examen et de l'acheminer aux distributeurs. Selon les défendeurs, le président de la demanderesse a refusé de collaborer. Le Bureau de la salubrité et des rappels des aliments ( « B.R.S.A. » ) ayant conclu qu'un rappel de Classe I devait être ordonné, M. Labonté en est avisé à 20h50. Il refuse alors de se conformer aux demandes de l'A.C.A.I. et précise que les communications futures devront se dérouler par l'intermédiaire de son avocat. Un appel téléphonique entre les procureurs suivra, pendant lequel l'ACIA s'enquiert de nouveau des mesures que désire prendre la demanderesse pour rappeler les produits. Le procureur de la demanderesse maintient la position de son client, contestant les conclusions de l'ACIA et réitérant son intention de ne pas rappeler volontairement le miel.
[13] Le 3 avril 2004, le Président de l'ACIA transmettait au Ministre une requête écrite
( « Requête au Ministre du 3 avril 2004 » ) lui demandant d'effectuer le rappel du miel naturel liquide de fleurs de bleuets commercialisé par la demanderesse portant le code de production 033196 et contenu dans des pots de 500 grammes. Cette requête, intitulée « Request for mandatory recall of Labonté brand honey » , explique la nature du risque, la nature du produit et les circonstances ayant conduit l'ACIA à demander le rappel. Le même jour, tel que mentionné ci-dessus, le Ministre ordonnait le rappel conformément à cette requête, dans un avis de rappel signé ( « Avis de rappel du 3 avril 2004 » ). Le 4 avril au matin, copie de cet avis est remise à M. Labonté.
[14] Après que l'Avis de rappel du 3 avril 2004 eût été publié, plusieurs mesures de suivi ont été prises pour s'assurer que le rappel avait été fait correctement (p. 94 et suiv. du dossier des défendeurs). Le Rapport d'incident permet de constater que l'ACIA a contacté plusieurs distributeurs au cours du mois d'avril, et s'est informée des mesures prises pour contacter les distributeurs et les détaillants. Une demande de vérification de l'efficacité du rappel a été faite au ministère de l'Agriculture, des Pêcheries et de l'Alimentation du Québec (MAPAQ).
QUESTIONS EN LITIGE
[15] La demanderesse soulève essentiellement trois arguments. Pour bien circonscrire les questions en litige, il importe de bien distinguer chacun de ces arguments.
[16] Le premier argument est relatif au caractère raisonnable des motifs de croire au sens du paragraphe 19(1) de la LACIA que le miel de la demanderesse présentait un risque pour la santé publique. La demanderesse a prétendu qu'il s'agissait d'une question de compétence, en s'appuyant sur le paragraphe 21 de l'affidavit de Jean-Louis Michaud, Coordonnateur de la salubrité et des rappels des aliments à l'ACIA, qui se lit comme suit :
Un tel ordre de rappel obligatoire constitue l'une des mesures exceptionnelles à envisager lorsqu'une entreprise refuse de collaborer avec l'ACIA, notamment en refusant et/ou négligeant de retirer volontairement du marché un produit qui constitue, de l'avis du ministre de l'Agriculture et de l'Agroalimentaire, et des experts de l'ACIA et de Santé Canada un risque pour la santé publique.
À mon avis, il ne faut pas voir cette question comme une question de compétence. La LACIA dit que le rappel peut être ordonné s'il y a des motifs raisonnables de croire qu'un produit présente un risque pour la santé publique. Le paragraphe précité de l'affidavit de M. Michaud ajoute simplement que l'ACIA a pour pratique de rechercher, dans un premier temps, la collaboration d'une personne qui vend, met en marché ou distribue un produit avant d'ordonner le rappel. Cela ne constitue pas un aveu selon lequel le Ministre aurait ignoré le critère prévu au para. 19(1) de la LACIA et qu'il l'aurait remplacé par un autre critère, soit le refus de collaborer. Autrement dit, ce n'est pas parce que l'ACIA a tenté de collaborer avec la demanderesse que le Ministre n'avait pas, en plus, des motifs raisonnables de croire que le miel représentait un danger pour la santé publique. Pour ces raisons, la question n'en est pas une de compétence, et n'est donc pas sujette à la norme de la décision correcte. L'analyse pragmatique et fonctionnelle et les décisions déposées par les défendeurs à l'audience m'invitent plutôt à faire preuve de beaucoup de retenue, tel qu'expliqué plus loin.
[17] La demanderesse présente un second argument. Elle prétend que le Ministre n'a pas choisi la mesure appropriée pour faire face à la situation. Elle insiste sur la concentration selon elle très peu élevée de nitrofurane dans son miel et ajoute que selon certains éléments de preuve au dossier, il n'y a risque pour la santé que si le produit était consommé en très grandes quantités ou pendant une très longue période. Autrement dit, la demanderesse dit qu'il n'y avait pas urgence et que le Ministre a agi de façon intempestive compte tenu des circonstances.
[18] Finalement, le dernier argument concerne l'équité procédurale : il s'agira dans ce cas de se demander si le Ministre avait un devoir d'équité envers la demanderesse et de vérifier si ce devoir a été rempli.
[19] Compte tenu de ce qui précède, les trois questions en litige sont les suivantes :
- Le Ministre avait-il des motifs raisonnables de croire au sens du paragraphe 19(1) de la LACIA, que le miel de la demanderesse présentait un risque pour la santé publique?
- Le Ministre a-t-il erré en ordonnant le rappel du miel de la demanderesse?
- Le Ministre a-t-il violé son devoir d'équité envers la demanderesse?
DISPOSITION LÉGISLATIVE PERTINENTE
[20] Le paragraphe 19(1) de la LACIA se lit comme suit :
19. (1) S'il a des motifs raisonnables de croire qu'un produit régi par une loi ou disposition dont l'Agence est chargée d'assurer ou de contrôler l'application aux termes de l'article 11 présente un risque pour la santé publique ou celle des animaux ou des végétaux, le ministre peut, par avis signifié à la personne qui vend, met en marché ou distribue ce produit, en ordonner le rappel ou son envoi à l'endroit qu'il désigne.
19. (1) Where the Minister believes on reasonable grounds that a product regulated under an Act or provision that the Agency enforces or administers by virtue of section 11 poses a risk to public, animal or plant health, the Minister may, by notice served on any person selling, marketing or distributing the product, order that the product be recalled or sent to a place designated by the Minister.
OBJECTIONS À LA PREUVE
[21] Les défendeurs se sont opposés au dépôt par la demanderesse de plusieurs documents dont la date est postérieure à l'ordonnance de rappel. Lors de l'audition, la demanderesse a demandé le retrait du dossier de ces documents, ce qui fût accepté par la Cour.
ANALYSE
1. Norme de contrôle
[22] Deux normes de contrôle distinctes s'appliquent en l'espèce. La première norme s'applique aux décisions du ministre fondées sur le para 19(1) de la LACIA. La seconde norme de contrôle s'applique au choix des garanties procédurales applicables.
[23] Comme la question de l'étendue des garanties procédurales est une question de droit pur, elle n'est sujette à aucune retenue. C'est donc la norme de la décision correcte qui s'applique. Il n'y a pas lieu d'examiner cet aspect plus en détail.
[24] La question de savoir quelle est la norme de contrôle applicable aux décisions prises par le Ministre en vertu de l'article 19(1) de la LACIA n'a pas à ma connaissance été examinée par les tribunaux. Il faudra donc, dans un premier temps, voir si certaines décisions ministérielles ou administratives ayant fait l'objet d'un contrôle judiciaire peuvent s'apparenter à la décision prise en l'espèce, en vue de faire des comparaisons. Dans un deuxième temps, il faudra recourir à l'analyse pragmatique et fonctionnelle en s'inspirant des arrêts-clés Pushpanathan c. Canada [1998] 1 S.C.R. 982 et Dr. Q c. College of Physicians and Surgeons of British Columbia, [2003] 1 S.C.R. 226.
a) La jurisprudence
[25] Deux affaires présentées par le procureur des défendeurs lors de l'audience sont pertinentes, à titre indicatif. Il s'agit des affaires BC Landscape & Nursery Assn. c. Canada (Procureur général), [2000] A.C.F. No. 1148 et Friends of Point Pleasant Park c. Canada (Procureur général), [2000] A.C.F. No. 2012.
[26] D'abord, dans l'affaire BC Landscape & Nursery Assn., il s'agissait du contrôle judiciaire de décisions du Ministre de l'Agriculture et de l'Agroalimentaire de refuser d'exercer le pouvoir discrétionnaire dont il dispose en vertu de l'article 3 du Règlement sur la protection des végétaux, DORS/95-212 ( « RPV » ). Ce pouvoir s'apparente au pouvoir exercé en l'espèce et le para. 19(1) de la LACIA a une certaine ressemblance avec l'article 3 du RPV. Cet article se lit comme suit :
3. Lorsque le ministre ou l'inspecteur, à la suite d'une analyse du risque phytosanitaire, a des motifs raisonnables de croire qu'une chose soit est un parasite, soit est parasitée ou susceptible de l'être, qu'un lieu est infesté ou susceptible de l'être ou que la chose ou le lieu constitue ou peut constituer un obstacle biologique à la lutte antiparasitaire et lorsque le ministre établit que, compte tenu des circonstances, des mesures de la lutte antiparasitaire sont nécessaires et justifiables quant aux coûts, l'inspecteur prend une ou plusieurs des mesures que la Loi ou ses textes d'application l'autorisent à prendre et qui sont indiquées dans les circonstances pour l'élimination des parasites ou pour la prévention de leur propagation.
3. Where, after a pest risk assessment, the Minister or an inspector believes on reasonable grounds that a thing is a pest, or a thing or place is or could be infested or constitutes or could constitute a biological obstacle to the control of a pest, and the Minister determines that, in the circumstances, it is necessary and cost-justifiable to take pest control measures, an inspector shall, as appropriate in the circumstances for the purpose of eradicating the pest or preventing its spread, take one or more of the actions that the inspector is authorized to take under the Act or any regulation or order made thereunder.
[27] Dans l'affaire BC Landscape & Nursery Assn., le juge Gibson fait une distinction entre la question préliminaire de savoir si le décideur doit ou non agir et la question de savoir quelle mesure doit être prise. Au para. 21, il écrit :
À mon avis, l'article 3 du Règlement sur la protection des végétaux prévoit deux décisions distinctes, mais liées entre elles. La première est une décision préliminaire qui nécessite, d'abord, une "évaluation du risque phytosanitaire". Lorsqu'une évaluation de cette nature est menée, le ministre ou un inspecteur est tenu de décider s'il existe des motifs raisonnables de croire qu'une chose, probablement l'objet de l'évaluation, est un parasite, qu'une chose ou un lieu est infesté ou susceptible de l'être ou que la chose ou le lieu constitue ou peut constituer un obstacle biologique à la lutte antiparasitaire. Une fois que les deux premières étapes du test préliminaire sont franchies et qu'une réponse positive est donnée à chacune des deux questions, le ministre doit, en troisième lieu, décider si, "...compte tenu des circonstances, des mesures de la lutte antiparasitaire sont nécessaires et justifiables quant aux coûts".
[28] Il est intéressant de noter que les arguments formulés par la demanderesse correspondent à la distinction du juge Gibson. La demanderesse prétend en effet, d'une part, que le Ministre n'avait pas de motifs raisonnables de prendre quelque mesure que ce soit et d'autre part, que même s'il avait eu de tels motifs, la mesure choisie, soit le rappel rapide du miel, était abusive. Cependant, cela n'a pas d'incidence sur la norme de contrôle qui est la même dans les deux cas. Le juge Gibson se livre à l'analyse pragmatique et fonctionnelle de façon globale et conclut que la norme de contrôle applicable est celle de la décision manifestement déraisonnable. Au para. 31, il écrit :
À mon sens, l'article 3 du Règlement sur la protection des végétaux accorde au ministre un pouvoir discrétionnaire considérable en ce qui a trait au test préliminaire. Il lui appartient à lui de décider si, compte tenu des circonstances, des mesures de la lutte antiparasitaire sont nécessaires et justifiables quant aux coûts. Il lui incombe également de décider quelles sont les circonstances pertinentes qui ont des répercussions sur cette dernière question. Les termes utilisés dans cette disposition laissent une grande marge de manoeuvre au ministre. Ce n'est qu'une fois que cette décision discrétionnaire est prise qu'il appartient à un inspecteur de choisir, probablement en se fondant sur son avis, les mesures "qui sont indiquées dans les circonstances" après avoir consulté le ministre. Il n'existe en droit aucune clause privative concernant la décision préliminaire ou le choix parmi les mesures dont un inspecteur dispose. Il faut présumer que tant le ministre que l'inspecteur possèdent une compétence spécialisée dans les domaines relevant de leurs responsabilités. De toute évidence, l'article 3 du Règlement a pour objet de faciliter la tâche du ministre et de ses fonctionnaires en ce qui concerne l'accomplissement de leurs responsabilités en vertu de la Convention internationale pour la protection des végétaux ainsi qu'en vertu de la Constitution du Canada. Dans ces circonstances, une grande souplesse est justifiée à leur endroit et une retenue considérable à l'égard de leurs décisions est indiquée, sous réserve d'un contrôle judiciaire restreint et d'une imputabilité politique plus importante. De par sa nature, le problème en question ne se limite pas en termes géographiques à une seule province ou à l'ensemble du Canada. Il a des incidences internationales importantes, ce qui, là encore, justifie à mon sens une retenue considérable. C'est à la lumière des facteurs énumérés aux paragraphes 57 à 61 de l'arrêt Baker ainsi que des faits mis en preuve en l'espèce que j'en arrive à la conclusion que la norme de révision applicable est celle du caractère manifestement déraisonnable.
[29] La seconde affaire pertinente en l'espèce est l'affaire Friends of Point Pleasant Park. Il s'agissait dans ce cas de l'exercice d'un pouvoir du même type, soit le pouvoir du Ministre de l'agriculture et de l'agroalimentaire ou d'un inspecteur de l'ACIA de délivrer un Avis d'élimination d'arbres soupçonnés d'être infestés par un parasite. Le pouvoir est prévu au para. 27(1) du RPV, qui se lit comme suit :
27. (1) Lorsque le ministre ou l'inspecteur a des motifs raisonnables de croire qu'une chose soit est un parasite, soit est parasitée ou susceptible de l'être, soit encore constitue ou peut constituer un obstacle biologique à la lutte antiparasitaire, l'inspecteur peut exiger de son propriétaire ou de la personne qui en a la possession, la responsabilité ou la charge des soins qu'il en dispose, notamment par destruction.
27. (1) Where the Minister or an inspector believes on reasonable grounds that a thing is a pest, is or could be infested or constitutes or could constitute a biological obstacle to the control of a pest, any inspector may require the owner or person having the possession, care or control of the thing to dispose of it.
[30] Au para. 50, le juge Mackay retient lui aussi que la norme applicable est celle de la décision manifestement déraisonnable :
La décision de l'inspecteur concernant la mesure à prendre, en l'occurrence la décision de donner et d'exécuter un Avis d'élimination, est de nature discrétionnaire et implique l'exercice de son jugement à la lumière de la preuve connue selon laquelle soit un parasite existe soit une chose est infestée ou susceptible d'être infestée et de la preuve du risque qui peut y être associé. Cette décision en est une envers laquelle la Cour doit faire preuve de retenue, à moins qu'elle soit manifestement déraisonnable, en ce sens qu'il n'existe pas de preuve pour l'appuyer. C'est la norme utilisée par le juge Gibson dans B.C. Landscape and Nursery Association pour évaluer la décision en cause dans cette affaire concernant la mesure à prendre.
[31] En somme, le point saillant des affaires BC Landscape & Nursery Assn. et Friends of Point Pleasant Park est le suivant. La décision par laquelle le Ministre ou l'ACIA jugent qu'il y a lieu de prendre des mesures dans l'intérêt public, et la décision par laquelle ils choisissent la mesure qui s'impose, sont des décisions discrétionnaires et sujettes à un degré élevé de retenue judiciaire (norme de la décision manifestement déraisonnable). Cela est confirmé par l'analyse pragmatique et fonctionnelle, plusieurs des remarques mentionnées par le juge Gibson dans BC Landscape & Nursery Assn. pouvant d'ailleurs être reprises en les adaptant au para. 19(1) de la LACIA.
b) L'analyse pragmatique et fonctionnelle
[32] Il convient de rappeler les facteurs qui doivent être pris en considération pour déterminer la norme de contrôle applicable. Dans Dr. Q c. College of Physicians and Surgeons of British Columbia, [2003] 1 S.C.R. 226, au par. 26, la juge en chef McLachlin écrit:
Selon l'analyse pragmatique et fonctionnelle, la norme de contrôle est déterminée en fonction de quatre facteurs contextuels -- la présence ou l'absence dans la loi d'une clause privative ou d'un droit d'appel; l'expertise du tribunal relativement à celle de la cour de révision sur la question en litige; l'objet de la loi et de la disposition particulière; la nature de la question -- de droit, de fait ou mixte de fait et de droit. Les facteurs peuvent se chevaucher. L'objectif global est de cerner l'intention du législateur, sans perdre de vue le rôle constitutionnel des tribunaux judiciaires dans le maintien de la légalité. Le mérite de l'approche pragmatique et fonctionnelle tient à sa capacité de faire ressortir les éléments d'information pertinents sur la question de la déférence judiciaire.
[33] Le premier facteur concerne le mécanisme de contrôle prévu par la Loi. En l'espèce, il n'y a aucune clause privative. Dans Pushpanathan c. Canada [1998] 1 S.C.R. 982, au para. 30, le juge Bastarache écrit cependant que « [l]'absence d'une clause privative n'implique pas une norme élevée de contrôle, si d'autres facteurs commandent une norme peu exigeante » .
[34] Le second facteur est celui de l'expertise du décideur. L'A.C.A.I. est chargée de l'application de plusieurs lois relatives à l'agriculture, la salubrité, l'élevage, la santé publique et la qualité des aliments. Cependant, ce n'est pas elle qui évalue si des motifs raisonnables de croire qu'un produit présente des risques pour la santé publique existe, mais bien le Ministre lui-même.
[35] Le troisième facteur, soit celui de l'intention du législateur (objet de la loi), m'apparaît déterminant. Le libellé du paragraphe 19(1) LACIA est général et laisse un vaste pouvoir d'appréciation au Ministre. Il est manifeste à la lecture de cet article et de la loi dans son ensemble que le but du législateur est de donner priorité à la santé publique, en permettant le rappel de produits dès qu'il y a des « motifs raisonnables » de croire qu'il y a un risque pour la santé publique. Le degré de certitude exigé n'est pas élevé: le législateur n'a pas requis l'existence d'une preuve prépondérante. Le pouvoir en cause est discrétionnaire et sujet à la retenue. De plus, je note l'utilisation des expressions « motifs raisonnables de croire » , « risque » , « peut » , qui suggèrent tous un degré élevé de discrétion. Je remarque en outre le libellé du préambule de la LACIA, qui insiste sur l'objectif de santé publique et de protection des consommateurs :
Attendu :
[...]
que le regroupement de ces services sous les auspices d'une agence unique contribuera à la protection des consommateurs et facilitera l'application uniforme et coordonnée des normes de salubrité, de sécurité et de qualité et des méthodes d'inspection fondées sur les risques;
[...]
[...]
WHEREAS the consolidation of those services under a single food inspection agency will contribute to consumer protection and facilitate a more uniform and consistent approach to safety and quality standards and risk-based inspection systems;
[...]
[36] Finalement, la nature de la question doit être prise en compte. À mon avis, la question est en grande partie factuelle, aucune question de droit n'ayant à être décidée en vertu du paragraphe 19(1) LACIA, sauf l'application de la norme des « motifs raisonnables » .
[37] L'analyse pragmatique et fonctionnelle me mène donc à la conclusion que la norme de contrôle applicable à une décision rendue par le Ministre en vertu du paragraphe 19(1) de la LACIA est celle de la décision manifestement déraisonnable.
2. Le Ministre avait-il des motifs raisonnables de croire, au sens du paragraphe 19(1) de la LACIA, que le miel de la demanderesse présentait un risque pour la santé publique?
[38] Selon la demanderesse, « il n'y avait pas un motif sérieux de danger pour la santé » , et le Ministre ne pouvait « objectivement et raisonnablement croire » que le miel de la demanderesse posait un risque pour la santé. Elle met l'accent, en particulier, sur le passage suivant du Rapport d'évaluation du 26 mars 2004, à la page 7 :
[MA TRADUCTION] Les traces que l'on retrouve dans le miel importé sont très peu importantes, de sorte que les risques associés à la consommation de ce miel sont aussi considérés très peu élevés. Toutefois, le risque pour la santé humaine augmente si le produit est consommé sur une longue période.
[39] La demanderesse ajoute que le Rapport d'évaluation du 26 mars 2004 indiquait que pour courir un risque, une personne devrait consommer 170 grammes par jour de ce miel. Elle insiste sur le fait que le Rapport d'évaluation du 26 mars 2004 n'indique pas que le miel de la demanderesse a fait l'objet d'une étude.
[40] De plus, la demanderesse tente de mettre en doute la valeur de la méthode employée par l'ACIA. Elle est d'avis qu'il n'existait pas en 2003 et qu'il n'existe encore aucune méthode fiable et précise de détection des traces de nitrofurane dans les produits alimentaires. Selon l'affidavit de M. Labonté, 17 laboratoires internationaux travaillent à la mise au point d'une telle méthode, et l'ACIA a refusé d'y participer. La demanderesse ajoute qu'une méthode qui pourrait détecter des concentrations de l'ordre de 0,5 p.p.b à 1,0 p.p.b. devrait être considérée comme suspecte, et que la méthode d'analyse de l'ACIA n'est pas publiée. La demanderesse conclut en prétendant que les informations fournies au Ministre étaient incomplètes, non scientifiquement fiables et non contrôlées par l'ACIA, et que les sources scientifiques les plus reconnues sont d'avis que la présence de nitrofurane dans le miel à un niveau de 1 p.p.b. ne présente pas un risque pour la santé justifiant une ordonnance de rappel. Selon la demanderesse, il faudrait consommer une très grande quantité de nitrofurane pour qu'il y ait risque, ou encore en consommer régulièrement sur une très longue période.
[41] Selon les défendeurs, le Ministre avait des motifs raisonnables de croire que le miel de la demanderesse présentait un risque pour la santé publique. À cet égard, ils s'appuient essentiellement sur le rapport d'évaluation du 26 mars 2004, qui conclut selon eux que la présence de nitrofurane dans les produits du miel constitue un risque pour la santé publique. Les défendeurs insistent sur l'extrait précité du rapport, à la page 7 (voir paragraphe 38 de la présente), ainsi que sur l'extrait suivant, à la page 1 :
[MA TRADUCTION] Tous les nitrofuranes ne peuvent être administrés au Canada à des animaux destinés à l'alimentation puisqu'il a été découvert que les nitrofuranes sont mutagènes et cancérogènes lorsque administrés à des animaux de laboratoire. Ainsi, tout résidu de ces médicaments pouvant être détecté et confirmé par la meilleure méthode disponible est considéré comme une violation de la Loi sur aliments et drogues et son Règlement.
[42] Les défendeurs s'appuient également sur différents avis de risques pour la santé publique diffusés sur Internet, sur l'Avis à l'industrie de mars 2004 ainsi que sur l'Analyse du produit de la demanderesse du 2 avril 2004, qui confirme la présence de nitrofurane dans l'échantillon du miel mis sur le marché par la demanderesse.
[43] Les défendeurs estiment de plus que la méthode de détection employée est fiable. Les paragraphes 37 et 38 de l'affidavit de Jean-Louis Michaud résument le point de vue des défendeurs à cet égard :
[...]
37. Cette méthode est basée sur une méthode développée aux Pays-Bas où un chimiste de l'A.C.I.A. s'est rendu et a reçu une formation. La méthode est en usage en Union Européenne. À l'instar de Santé Canada, tel que mentionné au paragraphe 33 des présentes, les scientifiques de l'A.C.I.A. sont d'avis que si la méthode permet la détection de 5-nitrofurane, alors le résultat doit être rapporté.
38. La méthode ACC-070 est contenue au recueil « Additives and chemical contaminants analytical methods manual » . Elle est publique, disponible sur demande et a été largement diffusée dans l'industrie. Elle a aussi fait l'objet de présentations scientifiques, notamment par la distribution de textes et de présentations audio-visuelles, aux clientèles concernées, dont Miel Labonté Inc.
[...]
La preuve de la publication de cette méthode d'analyse et de la tenue des séances d'information se trouve au dossier (voir p. 63 et suiv. du dossier de la demanderesse). La présentation Powerpoint sur le sujet présentée le 19 mars 2004 à Dorval figure aux pages 72 et suiv. et l'échange de courriels intervenus à ce sujet aux pages 80 et suiv..
[44] Après avoir passé en revue l'ensemble de la preuve qui était disponible au Ministre au moment de prendre sa décision, je suis d'avis que la preuve lui permettait d'avoir des motifs raisonnables de croire que le miel naturel liquide de fleurs de bleuet portant le code de production 033196 présentait un risque pour la santé publique. L'expression « motifs raisonnables » signifie à mon avis, comme le dit le juge Mackay dans l'affaire Friends of Point Pleasant Park, précitée, au para. 49, qu' « une certaine preuve [...] doit exister à l'appui de [la] décision » . En l'espèce, le Ministre disposait d'une preuve abondante de nature à le convaincre qu'existait un risque pour la santé publique.
[45] D'abord, tel qu'indiqué ci-dessus, plusieurs avis ont été diffusés au cours du mois de mars. Ces avis, dont disposait le Ministre au moment de prendre sa décision, témoignent de l'inquiétude réelle de l'ACIA à l'égard de la présence possible de nitrofurane dans le miel, et démontrent que celle-ci a pris des mesures en vue d'en informer l'industrie et le public. Il y a l'Avis à l'industrie de mars 2004 (p. 45 du dossier des défendeurs), l'Avis du 13 mars 2003 et finalement l'Avis du 23 mars 2004. Pris dans leur ensemble, de tels avis peuvent être pris en considération dans la décision du Ministre pour évaluer s'il a des motifs raisonnables de croire que le miel de la demanderesse représente un risque pour la santé publique.
[46] Par ailleurs, l'élément central sur lequel repose la décision du Ministre est la Requête au Ministre du 3 avril 2004, ainsi que les éléments de preuve au dossier qui, pris dans leur ensemble peuvent donner au Ministre des motifs raisonnables de croire que le miel de la demanderesse présentait un risque pour la santé publique. En particulier, le texte même de cette lettre, au para. 3, dit ceci :
[MA TRADUCTION] Les nitrofuranes sont des médicaments antimicrobiens qu'il est interdit, au Canada, d'administrer aux animaux destinés à l'alimentation. Santé Canada considère que le miel produit pose un risque sérieux aux consommateurs et a donné au produit une cote de risque de Classe I. En particulier, Santé Canada a informé l'ACIA de sa préoccupation concernant les nitrofuranes dans les produits alimentaires compte tenu de leur potentiel cancérogène et génotoxique.
[47] Le Ministre disposait de plus du Rapport d'évaluation du 26 mars 2004, dont je reproduis ici les grandes lignes (p. 1,5,7 et 8) :
[MA TRADUCTION] (p.1) Tous les nitrofuranes ne peuvent être administrés au Canada à des animaux destinés à l'alimentation en vertu des articles B. 01. 048 et C. 01. 610. 1 du Règlement sur les aliments et drogues puisque ces aliments sont considérés mutagènes et cancérogènes sur des animaux de laboratoire. Ainsi, tout résidu de ces médicaments peut être détecté et confirmé par le meilleur test disponible est considéré comme une violation de la Loi sur aliments et drogues et son Règlement.
[...]
(p. 5) Évaluation du risque
Les risques dans le cas présent pour la santé concernent l'exposition d'êtres humains à des traces de médicaments nitrofuranes qui sont considérés dangereux. Bien qu'il y ait des bénéfices associés à l'utilisation d'agents antimicrobiens à certaines conditions, les résidus de médicaments peuvent impliquer des risques pour la santé en raison de la toxicité inhérente du médicament et son potentiel allergène.
La nitrofurantoine (Macrodantine, furadantine, autres) est employée en médecine (tant chez les adultes que chez les enfants) au Canada, aux États-Unis et dans d'autres pays pour le traitement d'infections urinaires causées par des bactéries. Les effets néfastes les plus communs chez les humains sont liés au système digestif, soit la nausée, les vomissements, et la diarrhée. Plusieurs réactions hypersensibles peuvent survenir. Le risque potentiel chez les humains est lié au potentiel cancérogène et mutagène du médicament.
[...]
(p. 7)Description des risques
Les traces de nitrofuranes dans la nourriture que l'on trouve dans le miel contaminé peuvent représenter un risque pour la santé compte tenu de leur toxicité inhérente et du fait qu'elles peuvent causer des allergies.
Les nitrofuranes constituent un groupe de produits chimiques classifiées comme agents cancérogènes et il est en conséquence interdit de les administrer aux animaux destinés à l'alimentation dans la plupart des pays, incluant le Canada. Cette interdiction complète est conforme à l'opinion de Codex Alimentarius, l'organe de l'Organisation des Nations Unies qui édicte les normes internationales en matière de sécurité alimentaire. La nitrofurazone et la furazolidone ont fait l'objet de discussions au 40ème Comité mixte d'experts FAO/OMS sur les additifs alimentaires (JECFA) et des données complètes étaient disponibles pour évaluer l'un et l'autre de ces additifs. Essentiellement, le JECFA a conclu que la nitrofurazone est cancérogène alors que la furazolidone est génotoxique et cancérogène. De plus, il a été observé que la nitrofurazone cause de l'arthropathie sévère chez les animaux de laboratoire.
Les nitrofuranes sont des médicaments antimicrobiens qu'il est interdit, au Canada, d'administrer aux animaux destinés à l'alimentation et ce, en raison de motifs liés à la santé humaine, notamment le risque de cancer chez les humains en raison d'une consommation prolongée.
Les traces que l'on retrouve dans le miel importé sont très peu importantes, de sorte que les risques associés à la consommation de ce miel sont aussi considérés très peu élevés. Toutefois, le risque pour la santé humaine augmente si le produit est consommé sur une longue période.
Considérant que le Canada a interdit d'administrer des nitrofuranes aux animaux destinés à l'alimentation, toutes traces de nitrofuranes détectées dans de la nourriture enfreignent l'article 4 de la Loi sur aliments et drogues considérant les articles B. 01.048 et C. 01.610.1 du Règlement sur les aliments et drogues.
(p. 8) En reconnaissance du risque pour la santé humaine (même si il est minime) de l'exposition à des composés cancérogènes en raison de l'ingestion de traces de nitrofuranes venant d'Australie, ou de quelqu'autre pays, la vente de miel contaminé devrait être interdite au Canada.
[je souligne]
[48] Le dossier du Ministre comprend également l'Analyse du produit de la demanderesse du 2 avril 2004. Entre autres, cette analyse comprend les mentions suivantes:
AGENCE CANADIENNE D'INSPECTION DES ALIMENTS
RAPPORT D'ANALYSE
FORMULAIRE D'ÉCHANTILLONAGE DE PRODUITS ALIMENTAIRES
[...]
Produit : Miel
Lot : 033196
Unité de mesure : 500g
Nom commun : HONEY FROM BLUEBERRY BLOSSOMS
Marque: Labonté
Méthode: ACC-070
Nitrofurane par dépistage Positive///Positif
Évaluation de l'analyse : Insatisfaisant
Méthode : ACC-070
3 Amino-2-oxazolidinone
(AOZ) 0,5 ppb
Évaluation de l'analyse : Insatisfaisant
Autorisation de la tâche : 2004/04/02 Autorisateur : Fred Butterworth
Évaluation de la tâche : Insatisfaisant
Commentaire d'évaluation de la tâche : AOZ présent
[49] La Loi sur les aliments et drogues, L.R. 1985, ch. F-27, le Règlement sur les aliments et drogues, C.R.C., ch. 870 et le Règlement sur le miel, C.R.C., ch. 287 sont également à considérer. Les dispositions pertinentes de ces textes se lisent comme suit :
Loi sur les aliments