Canada (Procureur général) v. Best Buy Canada Ltd.

Canada (Procureur général) v. Best Buy Canada Ltd.
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2021-08-05
Référence neutre
2021 CAF 161
Numéro de dossier
A-348-19
Contenu de la décision
Date : 20210805
Dossier : A-348-19
Référence : 2021 CAF 161
[TRADUCTION FRANÇAISE]
CORAM :
LE JUGE NEAR
LA JUGE GLEASON
LE JUGE LEBLANC
ENTRE :
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
appelant
et
BEST BUY CANADA LTD.
intimée
Audience tenue par vidéoconférence organisée par le greffe, le 19 janvier 2021.
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 5 août 2021.
MOTIFS DU JUGEMENT :
LE JUGE NEAR
MOTIFS CONCOURANTS :
LA JUGE GLEASON
Y A SOUSCRIT :
LE JUGE LEBLANC
Date : 20210805
Dossier : A-348-19
Référence : 2021 CAF 161
CORAM :
LE JUGE NEAR
LA JUGE GLEASON
LE JUGE LEBLANC
ENTRE :
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
appelant
et
BEST BUY CANADA LTD.
intimée
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE NEAR
I. Aperçu
[1] Notre Cour est saisie d’un appel interjeté par le procureur général du Canada contre une décision rendue par le Tribunal canadien du commerce extérieur (TCCE), Best Buy Canada Ltd., 2019 CanLII 110846 (CA TCCE), 2019 CarswellNat 14480 (WL Can) [Best Buy (TCCE 2019)]. Dans cette décision, le TCCE a classé les supports de téléviseurs importés par l’intimée, Best Buy Ltd., dans la catégorie des « parties » de téléviseurs, soit dans le numéro tarifaire 8529.90.90 de l’annexe du Tarif des douanes, L.C. (1997), ch. 36.
[2] La décision du TCCE qui fait l’objet du présent appel est elle-même un réexamen d’une décision antérieure du TCCE, la décision Best Buy Canada Ltd., 2017 CanLII 149295 (CA TCCE), 2017 CarswellNat 3969 (WL Can) [Best Buy (TCCE 2017)]. Le Canada a interjeté appel de la décision de 2017 auprès de notre Cour, qui a renvoyé l’affaire au TCCE, Canada (Procureur général) c. Best Buy Canada Ltd., 2019 CAF 20, 2019 CarswellNat 14679 (WL Can) [Best Buy (CAF 2019)], lequel a ensuite maintenu sa décision initiale. Le Canada interjette de nouveau appel de la décision du TCCE.
[3] Dans le présent appel, notre Cour est appelée à décider si elle peut contrôler une décision du TCCE à l’égard de questions autres que des questions de droit, contrairement à ce que prévoit la Loi sur les douanes, L.R.C. (1985), ch. 1 (2e suppl.). Je suis d’avis que le paragraphe 67(3) et l’article 68 de la Loi sur les douanes empêchent notre Cour de contrôler des décisions du TCCE pour déterminer si ce dernier a commis des erreurs de fait ou encore des erreurs mixtes de fait et de droit qui ne sont pas à ce point flagrantes qu’elles constituent des erreurs de droit.
[4] Le Canada soutient que le TCCE a commis non seulement une erreur de droit, mais aussi une erreur dans son application du droit aux faits de l’affaire. Je ne suis pas convaincu que le TCCE a commis une erreur de droit. Qui plus est, comme je conclus que notre Cour ne peut contrôler les décisions du TCCE qu’à l’égard de questions de droit, je rejetterais l’appel.
II. Les faits
[5] Les marchandises en cause, que j’appellerai « les supports de Best Buy », sont des supports sur pied pour téléviseurs à écran plat, qui sont faits de métal et de bois. Le 2 octobre 2014, Best Buy a demandé à l’Agence des services frontaliers du Canada (l’ASFC) de rendre une décision anticipée relativement au classement tarifaire de ces marchandises. Best Buy, se fondant sur une décision antérieure du TCCE portant sur des supports sur pied semblables, Sanus Systems c. Président de l’Agence des services frontaliers du Canada (le 8 juillet 2010), AP-2009-007 (TCCE), 2010 CarswellNat 5289 (WL Can) [Sanus Systems], demandait que les marchandises soient classées dans le numéro tarifaire 8529.90.90.
[6] Avant de rendre sa décision anticipée à l’égard des supports de Best Buy, l’ASFC a présenté, en août 2015, une demande au Comité du Système harmonisé de l’Organisation mondiale des douanes (le Comité de l’OMD) afin d’obtenir un avis sur le classement tarifaire de chariots audiovisuels conçus pour supporter des téléviseurs et d’autres appareils audiovisuels. Dans sa demande, l’ASFC a informé le Comité de l’OMD de la décision Sanus Systems rendue par le TCCE et a fait savoir que l’ASFC était d’avis que les marchandises en cause dans la décision Sanus Systems n’étaient pas des « parties » de téléviseurs, mais plutôt des « meubles ».
[7] Le Comité de l’OMD a tenu un vote, puis a décidé de demander au Secrétariat de rédiger des avis de classement selon lesquels les supports de téléviseurs comme ceux en cause dans la décision Sanus Systems devaient être classés dans les « meubles » et non dans les « parties » de téléviseurs. Les avis de classement ont été publiés le 1er juin 2016. J’appellerai les supports visés par ces avis de classement « les supports de l’OMD ».
[8] En juillet 2016, l’ASFC a informé Best Buy de sa décision anticipée à l’égard des marchandises en cause, dans laquelle les marchandises ont été classées comme des « meubles » dans la position tarifaire no 94.03, conformément aux avis de classement.
[9] Best Buy a interjeté appel auprès du TCCE, qui a accueilli l’appel : Best Buy (TCCE 2017). Le Canada a fait appel de la décision du TCCE auprès de notre Cour, qui a accueilli l’appel et renvoyé l’affaire au TCCE pour réexamen.
[10] En renvoyant l’affaire au TCCE, notre Cour s’est fondée sur l’article 11 du Tarif des douanes, qui est rédigé ainsi :
Interprétation de la liste des dispositions tarifaires
Interpretation
11 Pour l’interprétation des positions et sous-positions, il est tenu compte du Recueil des Avis de classement du Système harmonisé de désignation et de codification des marchandises et des Notes explicatives du Système harmonisé de désignation et de codification des marchandises et de leurs modifications, publiés par le Conseil de coopération douanière (Organisation mondiale des douanes).
11 In interpreting the headings and subheadings, regard shall be had to the Compendium of Classification Opinions to the Harmonized Commodity Description and Coding System and the Explanatory Notes to the Harmonized Commodity Description and Coding System, published by the Customs Co-operation Council (also known as the World Customs Organization), as amended from time to time.
[11] Notre Cour a conclu que « [l]es avis étaient pertinents parce qu’ils portaient sur des marchandises sensiblement les mêmes que celles en cause, mais le Tribunal n’en a pas tenu compte comme l’exige le Tarif des douanes » : Best Buy (CAF 2019), au para. 5. Notre Cour a donc renvoyé l’affaire au TCCE en lui enjoignant de tenir compte des avis de classement dans sa nouvelle décision.
III. La décision du TCCE faisant l’objet du présent appel
[12] Le TCCE a maintenu sa conclusion selon laquelle les avis de classement de l’OMD, qui portaient sur des meubles de sol munis de roulettes pour appareils audio/vidéo, n’étaient pas pertinents en ce qui concerne le classement des supports de Best Buy, car ces derniers n’étaient pas munis de roulettes et qu’ils étaient conçus expressément pour des téléviseurs. Le TCCE a répété que, « [a]yant tenu compte des avis de classement, le Tribunal conclut que les marchandises en cause ont une forme et une fonction différentes de celles des avis » : Best Buy (TCCE 2019), au para. 14. De l’avis du TCCE, cette distinction était importante, car les marchandises en cause s’apparentaient davantage à des meubles spéciaux qu’aux marchandises visées par les avis de classement. Or, les notes explicatives de la position no 85.29, laquelle porte sur les « [p]arties reconnaissables comme étant exclusivement ou principalement destinées aux appareils des nos 85.25 à 85.28 », englobent explicitement les meubles spéciaux conçus pour recevoir des téléviseurs : Best Buy (TCCE 2019), au para. 14.
[13] Enfin, le TCCE a expliqué en détail, comme dans sa décision initiale, pourquoi il avait rejeté la thèse du Canada selon laquelle les « parties » de téléviseurs doivent être des articles essentiels au fonctionnement des appareils : Best Buy (TCCE 2019), aux para. 19 et 20. Il a donc maintenu sa décision initiale, à savoir que les supports sur pied sont des « parties » de téléviseurs, et non des « meubles ».
IV. Les questions en litige et la norme de contrôle
[14] Le Canada a interjeté le présent appel en septembre 2019, avant que la Cour suprême du Canada ne rende l’arrêt Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c. Vavilov, 2019 CSC 65 [Vavilov]. Il a également déposé ses observations écrites en mars 2020, avant que notre Cour ne rende les arrêts Neptune Wellness Solutions c. Canada (Agence des services frontaliers), 2020 CAF 151, 2020 CarswellNat 7132 (WL Can) [Neptune], et Canada (Procureur général) c. Impex Solutions Inc., 2020 CAF 171, 2020 CarswellNat 4332 (WL Can) [Impex]. Dans l’arrêt Vavilov, la Cour suprême du Canada a modifié la manière dont les tribunaux doivent examiner les appels visant les décisions de tribunaux administratifs. Dans les arrêts Neptune et Impex, notre Cour s’est penchée sur l’incidence de ces modifications sur la manière dont elle doit entendre les appels visant les décisions du TCCE interjetés en vertu de l’article 68 de la Loi sur les douanes, lesquels se limitent aux points de droit. Dans l’arrêt Neptune, le juge Rennie a affirmé que « les questions de fait ou les questions mixtes de fait et de droit, desquelles on ne peut isoler une question de droit, peuvent néanmoins être contrôlées, au titre de principes généraux et de l’article 28 de la Loi sur les Cours fédérales » (au para. 15). Notre Cour a toutefois conclu, dans l’arrêt Neptune et dans l’arrêt Impex, que les questions dont elle avait été saisie étaient des questions de droit qui relevaient de l’article 68. Les observations du juge Rennie formulées dans l’arrêt Neptune étaient donc des remarques incidentes.
[15] Dans ses observations écrites, le Canada a soutenu que la question de savoir si le TCCE avait des motifs valables, en l’espèce, de faire fi des avis de classement de l’OMD est une question de droit. La norme de contrôle qui s’applique actuellement aux appels portant sur des questions de droit interjetés en vertu de l’article 68 de la Loi sur les douanes à l’encontre des décisions du TCCE est la norme de la décision correcte : Vavilov, au para. 37; Neptune, au para. 18; Impex, au para. 32.
[16] Cependant, le Canada a aussi soutenu que le TCCE avait fait une application déraisonnable du droit aux faits. Il a affirmé que le TCCE avait tenu compte de facteurs non pertinents pour conclure que l’avis de classement de l’OMD était inapplicable, à savoir les pratiques et procédures du Comité de l’OMD et l’opinion de l’architecte d’intérieur qui avait témoigné à l’audience. Le Canada a reconnu qu’il s’agissait, dans les deux cas, de questions mixtes de fait et de droit.
[17] À la lumière des remarques incidentes formulées dans l’arrêt Neptune, le Canada a demandé et obtenu du temps, après l’audition de la présente affaire, pour présenter des observations supplémentaires sur la question de savoir si des questions autres que des questions de droit sont susceptibles de contrôle et, le cas échéant, par quelle procédure et selon quelle norme de contrôle.
[18] Dans ses observations supplémentaires, le Canada a fait valoir qu’il est possible de demander le contrôle judiciaire de décisions du TCCE à l’égard de questions mixtes de fait et de droit qui ne peuvent être assimilées à des erreurs de droit en appliquant l’alinéa 28(1)e) de la Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. (1985), ch. F-7. Dans ses observations supplémentaires, Best Buy a souscrit à cette observation. Les deux parties ont reconnu que la norme de contrôle qui s’appliquerait à de telles questions de fait ou mixtes de fait et de droit serait celle de la décision raisonnable.
[19] Cependant, le Canada a également reconnu que l’arrêt Vavilov de la Cour suprême du Canada remet maintenant en doute cette proposition et, jouant en quelque sorte le rôle, selon ses dires, d’intervenant désintéressé, le Canada a présenté des observations contre la thèse voulant que notre Cour ait compétence pour contrôler des décisions du TCCE à l’égard d’erreurs de fait ou d’erreurs mixtes de fait et de droit qui ne sont pas suffisamment flagrantes pour être assimilées à des points de droit, comme le prévoient le paragraphe 67(3) et l’article 68 de la Loi sur les douanes.
[20] Par conséquent, avant d’examiner si le TCCE a appliqué de manière raisonnable le droit aux faits, notre Cour doit d’abord déterminer si elle a compétence pour contrôler la décision du TCCE sur de telles questions mixtes de fait et de droit.
[21] Enfin, si notre Cour conclut qu’elle a compétence pour contrôler des décisions du TCCE à l’égard d’erreurs qui ne sont pas visées par le mécanisme d’appel prévu à l’article 68 de la Loi sur les douanes, elle doit aussi déterminer de quelle manière, sur le plan procédural, ce contrôle peut être mené. En règle générale, dans le cas d’appels interjetés sous le régime de la Loi sur les douanes, la pratique antérieure consistait à contrôler la décision du TCCE dans son ensemble selon la norme de la décision raisonnable : voir, par exemple, Igloo Vikski inc. c. Canada (Agence des services frontaliers), 2014 CAF 266, 2014 CarswellNat 6196 (WL Can), au para. 2 [Igloo Vikski (CAF)], infirmé, mais non sur ce point, par Canada (Procureur général) c. Igloo Vikski Inc., 2016 CSC 38, [2016] 2 R.C.S. 80 [Igloo Vikski (CSC)]. Les deux parties ont reconnu que, depuis l’arrêt Vavilov, il serait nécessaire de déposer une demande de contrôle judiciaire distincte. Par conséquent, si notre Cour devait conclure qu’elle a compétence pour contrôler la décision du TCCE à l’égard d’erreurs autres que celles visées à l’article 68 de la Loi sur les douanes, elle devrait aussi déterminer la manière dont elle doit composer avec la difficulté procédurale découlant de l’obligation d’intenter des procédures distinctes pour les contrôles concernant des questions de droit – en vertu de l’article 68 de la Loi sur les douanes – et ceux concernant tout autre motif de contrôle prévu par la Loi sur les Cours fédérales.
V. Analyse
[22] Je suis d’avis que le TCCE n’a pas commis d’erreur de droit en refusant de classer les supports de Best Buy conformément à l’avis de classement de l’OMD. Qui plus est, le seul mécanisme de contrôle d’une décision du TCCE rendue sous le régime de la Loi sur les douanes est le mécanisme d’appel prévu à l’article 68. Comme les appels prévus à l’article 68 se limitent aux points de droit, je suis d’avis que les décisions du TCCE portant sur le classement tarifaire ne peuvent être infirmées que s’il existe une erreur de droit isolable qui justifie l’intervention de notre Cour. Étant donné ma conclusion sur cette question, il est inutile d’examiner les problèmes de procédure que soulèverait un tel contrôle.
A. Le TCCE a-t-il commis une erreur de droit en ne suivant pas l’avis de classement de l’OMD?
[23] Le Canada soutient que le TCCE, en prenant en considération le processus suivi par l’OMD pour établir ses avis de classement, a commis une erreur de droit lorsqu’il a déterminé que les avis ne s’appliquaient pas en l’espèce. Selon le Canada, l’interprétation et l’application des notes explicatives et des avis de classement de l’OMD sont des questions de droit, susceptibles de contrôle selon la norme de la décision correcte.
[24] Je suis d’avis que le Canada n’a pas réussi à démontrer que l’appel soulève une question de droit isolable à laquelle notre Cour doit fournir la réponse correcte. Bien que je reconnaisse que l’interprétation des interdépendances entre les différentes dispositions du Tarif des douanes soulève généralement des questions de droit (voir, par exemple, Impex, au para. 40; Neptune, au para. 18), l’application comme telle des dispositions à une série de faits est plus susceptible de constituer une question mixte de fait et de droit : Impex, au para. 34, renvoyant à l’arrêt Canada (Services frontaliers) c. Decolin inc., 2006 CAF 417, au para. 41. En d’autres termes, la question de savoir si un produit précis correspond à la description d’un numéro tarifaire, compte tenu de ses caractéristiques physiques et des notes explicatives et avis de classement pertinents, n’est pas généralement une question de droit.
[25] Il est possible qu’une erreur de droit susceptible de contrôle puisse être isolée d’une conclusion de fait du TCCE ou de la manière dont il a appliqué le droit aux faits. Par exemple, les conclusions de fait doivent généralement être étayées par des éléments de preuve, et les conclusions de fait tirées sans aucun élément de preuve à l’appui ont souvent été considérées comme étant des erreurs de droit, et non des erreurs de fait : voir, par exemple, Schuldt c. La Reine, [1985] 2 R.C.S. 592, 1985 CanLII 20, p. 604, cité avec approbation par R. c. J.M.H., 2011 CSC 45, [2011] 3 R.C.S. 197, au para. 25. Une conclusion de fait manifestement erronée et sans fondement est donc susceptible de contrôle dans un appel interjeté en vertu de l’article 68.
[26] L’application par le TCCE du droit pertinent peut également être susceptible de contrôle à l’égard d’erreurs de droit si, dans l’application d’une règle ou d’un principe de droit, le TCCE a effectivement mal interprété la règle ou le principe ou y porte atteinte. Comme l’a déclaré le juge Iacobucci de la Cour suprême dans l’arrêt Canada (Directeur des enquêtes et recherches) c. Southam Inc., [1997] 1 R.C.S. 748, 1997 CanLII 385 (CSC), au para. 39 :
[…] Après tout, si un décideur dit que, en vertu du critère applicable, il lui faut tenir compte de A, B, C et D, mais que, dans les faits, il ne prend en considération que A, B et C, alors le résultat est le même que s’il avait appliqué une règle de droit lui dictant de ne tenir compte que de A, B et C. Si le bon critère lui commandait de tenir compte aussi de D, il a en fait appliqué la mauvaise règle de droit et commis, de ce fait, une erreur de droit.
[27] À mon avis, l’analyse faite par notre Cour de l’une des questions soulevées dans l’affaire Impex illustre comment ce principe s’applique à une décision du TCCE portant sur un classement tarifaire. Dans cette affaire, il fallait déterminer si certains couvre-chaussures jetables étaient faits de matières plastiques ou de textiles. Notre Cour a conclu que le TCCE avait effectivement commis une erreur de droit en faisant une mauvaise application de l’annexe du Tarif. Les parties pertinentes de ce paragraphe sont rédigées comme suit :
[41] Je conclus également que le deuxième motif d’appel de l’appelant – à savoir l’omission par le Tribunal de considérer la Note 1 du Chapitre 39 lorsqu’il a déterminé que les marchandises en cause étaient des ouvrages en matières plastiques – soulève une question de droit. L’appelant soutient que, suivant cette Note, le Tribunal était tenu de déterminer d’abord si la matière constitutive des marchandises était un textile défini à la Section XI, et plus particulièrement, un nontissé défini dans les Notes explicatives de la position no 56.03, avant même d’examiner si le Chapitre 39 s’appliquait aux marchandises en cause. En passant outre à cette directive, le Tribunal aurait ainsi négligé, selon l’appelant, une étape analytique cruciale imposée par la Note 1 du Chapitre 39.
[42] Cette deuxième question exige du Tribunal qu’il détermine si, suivant la Note 1 du Chapitre 39, il faut évaluer la matière constitutive des marchandises à la lumière de la Section XI, avant de considérer le Chapitre 39. En d’autres termes, la question est de savoir si la logique et l’économie de l’Annexe du Tarif exigent qu’une matière constitutive qui combine des matières textiles et des matières plastiques soit évaluée dans un ordre précis. Si c’est le cas, ne pas évaluer cette matière dans cet ordre constitue une erreur de droit. Répétons-le, il s’agit d’une question de droit assujettie à la norme de la décision correcte.
[28] La question en litige dans l’arrêt Impex n’était donc pas de savoir si le TCCE avait peut-être commis une erreur en examinant certains facteurs par rapport à d’autres ou en exerçant de manière déraisonnable le pouvoir discrétionnaire qui lui avait été conféré. Notre Cour a conclu plutôt que le raisonnement suivi par le TCCE démontrait une mauvaise compréhension des exigences de l’annexe du Tarif, c’est-à-dire du droit applicable. Si notre Cour n’était pas intervenue, il aurait été porté atteinte au bon fonctionnement de la règle juridique, à savoir les interactions entre les différentes dispositions applicables de l’annexe du Tarif. L’appelant dans cette affaire a démontré avec succès que le fondement de la décision du TCCE sur le classement tarifaire soulevait une question de droit isolable susceptible de contrôle au titre de l’article 68.
[29] En l’espèce, toutefois, aucune question de droit n’a été dûment soulevée. Une question de droit se définit par son fond, et non par sa forme : voir Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada c. Emerson Milling Inc., 2017 CAF 79, [2018] 2 R.C.F. 573, para. 49 et 50 [Emerson Milling]. Essentiellement, le présent appel ne porte pas sur la question de savoir si le TCCE doit tenir compte des avis de classement de l’OMD, car cette question a déjà été tranchée : voir Best Buy (CAF 2019). L’article 11 du Tarif des douanes exige que le TCCE tienne compte des avis de classement de l’OMD lorsqu’il établit un classement tarifaire : voir aussi Best Buy (CAF 2019).
[30] Le sens de l’expression « tenir compte » est également bien établi. Dans sa décision antérieure portant sur la présente affaire, notre Cour, en renvoyant l’affaire au TCCE, a résumé au paragraphe 4 les exigences de cette disposition :
Au sens de l’article 11 du Tarif des douanes, l’expression « il est tenu compte » signifie que, bien que les avis de l’OMD ne soient pas contraignants, « il faut à tout le moins les prendre en considération » dans le classement des marchandises importées au Canada (Canada (Procureur général) c. Igloo Vikski Inc., 2016 CSC 38, au para. 8, [2016] 2 R.C.S. 80 (Igloo Vikski)). De même, notre Cour a examiné la définition de « ten[ir] compte » dans le contexte de l’article 11 du Tarif des douanes et a conclu qu’il veut dire « considérer, tenir compte, prêter attention, prendre note » (Canada (Procureur général) c. Suzuki Canada Inc., 2004 CAF 131, au para. 13, [2004] A.C.F. no 615 (Suzuki)). Le fait de « tenir compte » signifie en outre que le Tribunal devrait respecter les avis de l’OMD, à moins qu’il n’existe un « motif valable » de ne pas le faire (Suzuki, au para. 13). Au final, le Tribunal peut ne pas être d’accord avec l’OMD, mais il doit tenir compte des avis et fournir un motif valable de s’en écarter.
[31] J’aimerais rappeler que le TCCE doit, de manière générale, respecter et suivre les avis de classement de l’OMD. Cela signifie que le TCCE doit, dans la mesure du possible, chercher à établir des classements tarifaires qui s’harmonisent avec les avis de classement de l’OMD, et non qui s’y opposent.
[32] Cependant, si le TCCE est d’avis qu’il n’est pas possible de faire un tel classement harmonisé, il n’est alors pas tenu de suivre les avis de classement de l’OMD : voir Best Buy (CAF 2019), au para. 4; (Canada (Procureur général) c. Suzuki Canada Inc., 2004 CAF 131, [2004] A.C.F. no 615 (QL), au para. 14 à 17 [Suzuki]. Selon le libellé de l’article 11, les notes explicatives et les avis de classement de l’OMD sont des facteurs qui doivent être appréciés lors du classement tarifaire, mais il ne s’agit pas de critères contraignants. Le TCCE doit mettre en balance les avis de classement et les notes explicatives de l’OMD ainsi que tout autre facteur qu’il juge pertinent. Il peut, par exemple, apprécier les avis de classement de l’OMD au regard d’une preuve d’expert en apparence contradictoire : voir, par exemple, Suzuki, au para. 17. La valeur qu’il convient d’accorder à un avis de classement de l’OMD variera en fonction des faits propres à l’affaire et, plus important encore, en fonction des caractéristiques des marchandises en cause par rapport à celles des marchandises visées par les avis de classement pertinents.
[33] Juridiquement, le TCCE a le droit d’établir un classement qui va à l’encontre de l’avis de classement de l’OMD s’il a un « motif valable » de le faire : Best Buy (CAF 2019), au para. 4; Suzuki, au para. 14. Il est peu probable que l’existence de motifs valables dans une affaire donnée constitue une question de droit; il s’agit plutôt, comme c’est le cas en l’espèce, d’une question à laquelle on ne peut répondre qu’en s’appuyant sur un ensemble particulier de faits. En d’autres termes, il s’agit généralement d’une question mixte de fait et de droit.
[34] Le Canada soutient néanmoins que le TCCE a commis une erreur de droit en tenant compte des processus internes de l’OMD dans son appréciation des avis de l’OMD. Il est vrai que le TCCE a renvoyé à certaines parties de la décision Mattel Canada Inc., 2019 CanLII 110865 (CA TCCE), 2019 CarswellNat 14488 (WL Can), qui décrivent le processus suivi par l’OMD pour établir ses avis de classement : Best Buy (TCCE 2019), au para. 9. Je suis toutefois d’avis qu’il est loisible au TCCE, lorsqu’il « tient compte » des avis de classement de l’OMD, d’examiner de quelle manière ou pour quelle raison ces avis ont été établis. Ainsi, il peut être judicieux que le TCCE prenne connaissance du processus par lequel les marchandises à examiner par l’OMD lui ont été soumises en vue de l’établissement d’un avis de classement, pour qu’il puisse juger si les marchandises qu’il doit classer s’apparentent suffisamment à celles visées par l’avis de classement de l’OMD. Comme l’a indiqué le TCCE, les avis de classement sont, en soi, de brèves descriptions techniques des produits et, sans contexte plus étoffé, par exemple le contexte ayant mené à la publication d’un avis de classement donné, le TCCE pourrait être incapable de dûment « tenir compte » de l’avis. En fait, j’hésite à interpréter l’article 11 du Tarif des douanes d’une manière qui limite strictement les facteurs dont le TCCE peut tenir compte pour établir un classement tarifaire. À mon avis, il est important que ce tribunal spécialisé soit en mesure d’examiner dans leur contexte les litiges dont il est saisi, ce qui pourrait notamment inclure un examen des délibérations de l’OMD.
[35] En résumé, le Canada n’a pas réussi à me convaincre que le TCCE, en tenant compte du processus de délibération suivi par le Comité de l’OMD pour établir les avis de classement, avait commis une erreur de droit dans sa décision sur le classement tarifaire.
B. La manière dont le TCCE a appliqué le droit aux faits est-elle susceptible de contrôle par notre Cour?
[36] Notre Cour a déjà contrôlé des décisions du TCCE à l’égard de questions mixtes de fait et de droit. Par exemple, dans l’arrêt HBC Imports (Zellers Inc.) c. Canada (Agence des services frontaliers), 2013 CAF 167, 2013 CarswellNat 3098 (WL Can) [HBC Imports], notre Cour a contrôlé, et confirmé, le caractère raisonnable du classement que le TCCE avait fait d’un type de luge. En définissant la question dont elle avait été saisie, notre Cour avait déclaré ce qui suit :
[4] Pour trancher la question de savoir si le produit Astra Sled doit être classé dans la position no 95.03, il faut interpréter les mots « autres jouets » figurant sous cette position et l’appliquer au produit Astra Sled. Il s’agit d’une question mélangée de fait et de droit qui appelle, de la part du Tribunal, l’interprétation de sa loi constitutive. La norme de contrôle applicable est celle de la décision raisonnable, ce qui signifie qu’il convient de faire preuve de retenue à l’égard [de] la décision du Tribunal (La Société Canadian Tire Limitée c. Président de l’Agence des services frontaliers du Canada, 2011 CAF 242, au paragraphe 4; Dunsmuir c. Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190; Alberta (Information and Privacy Commissioner) c. Alberta Teachers’ Association, [2011] 3 R.C.S. 654).
[37] Bien que d’autres décisions ne soient pas aussi explicites, notre Cour a en fait, dans de nombreuses affaires, contrôlé le bien-fondé de décisions du TCCE en examinant le caractère raisonnable de la manière dont le TCCE avait appliqué le droit aux faits dont il avait été saisi, sans isoler de question de droit à trancher : voir, par exemple, Canada (Procureur général) c. RBP Imports Inc., 2018 CAF 167, aux para. 3 à 5 [RBP Imports]; Containerwest Manufacturing Ltd. c. Canada (Agence des services frontaliers), 2016 CAF 110, au para. 12 [Containerwest Manufacturing Ltd.]; Igloo Vikski (CAF), au para. 2. Dans ces arrêts, notre Cour n’a pas établi de distinction entre les questions de fait, les questions de droit et les questions mixtes de fait et de droit; elle s’est plutôt penchée sur le caractère raisonnable de la décision du TCCE sur le classement tarifaire dans son ensemble.
[38] Cependant, ces jugements précèdent l’arrêt Vavilov de la Cour suprême du Canada, dans lequel il est noté ce qui suit, au paragraphe 8 :
[…] Si l’application de la norme de la décision raisonnable est fondée en partie sur la nécessité pour les cours de justice d’éviter « toute immixtion injustifiée » compte tenu de la volonté du législateur de laisser aux organismes administratifs, plutôt qu’à elles, le soin de trancher certaines questions (voir Dunsmuir, au para. 27), son application générale s’est imposée même lorsque le législateur a instauré un régime institutionnel différent en créant un mécanisme d’appel par voie législative.
[39] Dans l’arrêt Vavilov, la Cour suprême du Canada a répété que le respect de l’intention du législateur « doit nous guider » en matière de contrôle judiciaire : au para. 33, renvoyant à l’arrêt S.C.F.P. c. Ontario (Ministre du Travail), 2003 CSC 29, [2003] 1 R.C.S. 539, au para. 149. Elle a aussi conclu que les tribunaux inférieurs ne devaient plus faire abstraction du libellé des dispositions légales prévoyant les mécanismes d’appel ni traiter les appels interjetés en application de ces mécanismes comme étant essentiellement des demandes de contrôle judiciaire : Vavilov, au para. 45. Aujourd’hui, les cours de justice doivent plutôt « respecter les choix d’organisation institutionnelle du législateur consistant à déléguer certaines questions par voie législative » : Vavilov, au para. 36.
[40] Je suis d’avis que ces observations de la Cour suprême dans l’arrêt Vavilov fournissent à notre Cour une assise suffisante pour réorienter son approche dans l’examen des appels interjetés sous le régime de la Loi sur les douanes, de manière à refléter plus fidèlement l’intention du législateur. Dans les jugements qu’elle a rendus après l’arrêt Vavilov dans des appels interjetés en vertu de la Loi sur les douanes, notre Cour n’a pas été appelée à décider si elle avait compétence pour contrôler des décisions du TCCE à l’égard d’erreurs qui ne semblent pas visées par le mécanisme d’appel prévu à l’article 68, car ces affaires portaient sur des questions de droit : Neptune, au para. 18; Impex, au para. 40. En l’espèce, même si le Canada n’a pas réussi à établir, à mon avis, l’existence d’une question de droit isolable, il met en doute le caractère raisonnable de la décision de classement du TCCE sur le fond, ce qui oblige notre Cour à déterminer d’abord si elle a compétence pour effectuer ce contrôle.
[41] À première vue, le texte de la Loi sur les douanes semble interdire à notre Cour de contrôler des décisions du TCCE au moyen de toute procédure autre que le mécanisme d’appel prévu par cette loi. Comme ce mécanisme ne s’applique qu’aux points de droit, il semble que notre Cour n’ait pas compétence pour contrôler les décisions du TCCE à l’égard d’erreurs autres que des erreurs purement de droit. Les dispositions pertinentes du texte législatif sont rédigées ainsi :
Appel devant le Tribunal canadien du commerce extérieur
Appeal to the Canadian International Trade Tribunal
67 (1) Toute personne qui s’estime lésée par une décision du président rendue conformément aux articles 60 ou 61 peut en interjeter appel devant le Tribunal canadien du commerce extérieur en déposant par écrit un avis d’appel auprès du président et du Tribunal dans les quatre-vingt-dix jours suivant la notification de l’avis de décision.
67 (1) A person aggrieved by a decision of the President made under section 60 or 61 may appeal from the decision to the Canadian International Trade Tribunal by filing a notice of appeal in writing with the President and the Canadian International Trade Tribunal within ninety days after the time notice of the decision was given.
[…]
[…]
Recours judiciaire
Judicial review
(3) Le Tribunal canadien du commerce extérieur peut statuer sur l’appel prévu au paragraphe (1), selon la nature de l’espèce, par ordonnance, constatation ou déclaration, celles-ci n’étant susceptibles de recours, de restriction, d’interdiction, d’annulation, de rejet ou de toute autre forme d’intervention que dans la mesure et selon les modalités prévues à l’article 68.
(3) On an appeal under subsection (1), the Canadian International Trade Tribunal may make such order, finding or declaration as the nature of the matter may require, and an order, finding or declaration made under this section is not subject to review or to be restrained, prohibited, removed, set aside or otherwise dealt with except to the extent and in the manner provided by section 68.
[…]
[…]
Recours devant la Cour d’appel fédérale
Appeal to Federal Court
68 (1) La décision sur l’appel prévu à l’article 67 est, dans les quatre-vingt-dix jours suivant la date où elle est rendue, susceptible de recours devant la Cour d’appel fédérale sur tout point de droit, de la part de toute partie à l’appel, à savoir :
68 (1) Any of the parties to an appeal under section 67, namely,
a) l’appelant;
(a) the person who appealed,
b) le président;
(b) the President, or
c) quiconque a remis l’acte de comparution visé au paragraphe 67(2).
(c) any person who entered an appearance in accordance with subsection 67(2),
may, within ninety days after the date a decision is made under section 67, appeal therefrom to the Federal Court of Appeal on any question of law.
Issue du recours
Disposition of appeal
(2) La Cour d’appel fédérale peut statuer sur le recours, selon la nature de l’espèce, par ordonnance ou constatation, ou renvoyer l’affaire au Tribunal canadien du commerce extérieur pour une nouvelle audience.
(2) The Federal Court of Appeal may dispose of an appeal by making such order or finding as the nature of the matter may require or by referring the matter back to the Canadian International Trade Tribunal for re-hearing.
[Non souligné dans l’original.]
[Emphasis added]
[42] Le sens ordinaire de ces dispositions, interprétées conjointement, montre l’intention du législateur de limiter le contrôle judiciaire des décisions du TCCE aux appels prévus par la loi visant des questions de droit : Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 R.C.S. 27, 1998 CanLII 837 (CSC), au para. 21; Bell ExpressVu Limited Partnership c. Rex, 2002 CSC 42, [2002] 2 R.C.S. 559, au para. 27. Le paragraphe 67(3) vise à restreindre la capacité d’intervention d’une cour de justice à l’égard de décisions du TCCE, la limitant au mécanisme d’appel prévu à l’article 68. Or, le paragraphe 68(1) n’autorise que les appels sur des points de droit.
[43] Cette interprétation est étayée par le contexte législatif. La Loi sur les douanes autorise les appels de novo auprès du TCCE à l’encontre de décisions de l’ASFC portant sur le classement tarifaire. Avant l’appel, l’ASFC effectue une révision interne à deux niveaux : Loi sur les douanes, art. 59 et 60. Par conséquent, au moment où notre Cour est saisie d’une affaire de classement tarifaire, toute question de fait contestée a déjà fait l’objet d’examens à de multiples niveaux. De même, l’application du droit aux faits – soit le classement tarifaire des marchandises – a également été déterminée en premier lieu par l’ASFC, puis a fait l’objet d’une révision interne avant d’être examiné de nouveau par le TCCE. Selon le régime législatif, notre Cour peut examiner des points de droit qui sont contestés, mais pas des questions de fait.
[44] Une comparaison entre le mécanisme d’appel prévu par la Loi sur les douanes et des procédures de contrôle semblables prévues pour d’autres types de décisions du TCCE vient étayer davantage cette interprétation. Le TCCE est un tribunal quasi judiciaire, constitué par la Loi sur le Tribunal canadien du commerce extérieur, L.R.C. (1985), ch. 47 (4e suppl.). Il statue sur une grande variété d’affaires dont il est saisi en vertu de plusieurs pouvoirs que lui confèrent différentes lois. Par exemple, le paragraphe 61(1) de la Loi sur les mesures spéciales d’importation, L.R.C. (1985), ch. S-15 [la LMSI], prévoit un droit d’appel auprès du TCCE de certaines décisions de l’ASFC. Le paragraphe 61(3) confère à ces décisions un caractère définitif et sans appel, sauf si elles font l’objet d’un appel, et le paragraphe 62(1) autorise les appels auprès de notre Cour sur les questions de droit. Fait à noter, on ne trouve pas dans la LMSI les mots utilisés dans la Loi sur les douanes pour éliminer expressément le contrôle judiciaire de toutes les autres décisions du TCCE prises en vertu de la LMSI. En fait, contrairement à la Loi sur les douanes, la LMSI dispose explicitement qu’une demande de contrôle judiciaire de certaines décisions peut être présentée pour des motifs autres que ceux visés dans le mécanisme d’appel prévu par la loi. Par exemple, l’article 76 de la LMSI dispose ce qui suit :
Contrôle judiciaire
Application for judicial review
76 Sous réserve du paragraphe 61(3) et des parties I.1 et II, les ordonnances ou conclusions du Tribunal prévues à la présente loi sont sujettes au contrôle judiciaire de la Cour d’appel fédérale pour l’un des motifs prévus au paragraphe 18.1(4) de la Loi sur les Cours fédérales.
76 Subject to subsection 61(3) and Part I.1 or II, an application for judicial review of an order or finding of the Tribunal under this Act may be made to the Federal Court of Appeal on any of the grounds set out in subsection 18.1(4) of the Federal Courts Act.
[45] L’article 96.1 de la LMSI porte également sur la possibilité du contrôle judiciaire, lequel énumère en détail les types de questions et de décisions du TCCE qui peuvent faire l’objet d’un contrôle judiciaire, plutôt que d’être assujetties au mécanisme d’appel prévu par cette loi.
[46] Comme le fait observer le Canada, le renvoi explicite dans la LMSI à la possibilité de demander le contrôle judiciaire de décisions du TCCE rendues en vertu de cette loi peut être mis en contraste avec la déclaration explicite du législateur selon laquelle les décisions du TCCE prises en vertu du paragraphe 67(3) de la Loi sur les douanes ne sont « susceptibles de recours, de restriction, d’interdiction, d’annulation, de rejet ou de toute autre forme d’intervention que dans la mesure et selon les modalités prévues à l’article 68 ». Je suis d’avis que cette comparaison étaye elle aussi l’interprétation ordinaire du sens de la Loi sur les douanes, à savoir qu’il est impossible de recourir au contrôle judiciaire en dehors du mécanisme d’appel prévu par la loi, ce qui empêche par le fait même tout contrôle judiciaire de questions mixtes de fait et de droit. Si l’on veut respecter les choix d’organisation institutionnelle du législateur, les questions de fait et les questions mixtes de fait et de droit desquelles aucune question de droit ne peut être isolée ne doivent pas faire l’objet d’un contrôle par notre Cour.
[47] Cette conclusion va à l’encontre des thèses défendues par les deux parties sur cette question. Le Canada fait valoir, et Best Buy en convient, que l’alinéa 28(1)e) de la Loi sur les Cours fédérales confère à notre Cour un vaste pouvoir lui permettant de contrôler des décisions du TCCE à l’égard de questions qui ne sont pas assujetties au mécanisme d’appel prévu par la loi, c’est-à-dire toute ques