Lévis (Ville) c. Fraternité des policiers de Lévis Inc.

Lévis (Ville) c. Fraternité des policiers de Lévis Inc.
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2007-03-22
Référence neutre
2007 CSC 14
Recueil
[2007] 1 RCS 591
Numéro de dossier
31103
Juges
McLachlin, Beverley; Bastarache, Michel; Binnie, William Ian Corneil; Deschamps, Marie; Fish, Morris J.; Abella, Rosalie Silberman; Charron, Louise
En appel de
Québec
Sujets
Droit administratif
Droit municipal
Droit professionnel
Législation
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 31103
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Lévis (Ville) c. Fraternité des policiers de Lévis Inc., [2007] 1 R.C.S. 591, 2007 CSC 14
Date : 20070322
Dossier : 31103
Entre :
Ville de Lévis
Appelante
et
Fraternité des policiers de Lévis Inc. et Danny Belleau
Intimés
‑ et ‑
Association des policières et policiers provinciaux du Québec
Intervenante
Traduction française officielle : Motifs du juge Bastarache et motifs de la juge Abella
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges Bastarache, Binnie, Deschamps, Fish, Abella et Charron
Motifs de jugement :
(par. 1 à 81)
Motifs conjoints concordants :
(par. 82 à 105)
Motifs concordants :
(par. 106 à 117)
Le juge Bastarache (avec l’accord de la juge en chef McLachlin et des juges Binnie et Charron)
Les juges Deschamps et Fish
La juge Abella
______________________________
Lévis (Ville) c. Fraternité des policiers de Lévis Inc., [2007] 1 R.C.S. 591, 2007 CSC 14
Ville de Lévis Appelante
c.
Fraternité des policiers de Lévis Inc. et Danny Belleau Intimés
et
Association des policières et policiers provinciaux du Québec Intervenante
Répertorié : Lévis (Ville) c. Fraternité des policiers de Lévis Inc.
Référence neutre : 2007 CSC 14.
No du greffe : 31103.
2006 : 7 novembre; 2007 : 22 mars.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Bastarache, Binnie, Deschamps, Fish, Abella et Charron.
en appel de la cour d’appel du québec
Législation — Interprétation — Conflit de lois — L’article 116(6) de la Loi sur les cités et villes et l’art. 119, al. 2 de la Loi sur la police sont‑ils incompatibles lorsque les sanctions distinctes qu’ils prévoient comme conséquence d’une infraction criminelle s’appliquent à un policier municipal? — Dans l’affirmative, quelle disposition a préséance sur l’autre? — Loi sur la police, L.R.Q., ch. P‑13.1, art. 119, al. 2 — Loi sur les cités et villes, L.R.Q., ch. C‑19, art. 116(6).
Droit municipal — Personnes inhabiles aux charges municipales — Policier municipal reconnu coupable d’infractions criminelles — Loi sur les cités et villes prévoyant la disqualification automatique de cinq ans d’un fonctionnaire municipal coupable d’une infraction criminelle — Cette sanction s’applique‑t‑elle à un policier municipal de façon concomitante à la sanction disciplinaire de destitution prévue par la Loi sur la police? — Loi sur les cités et villes, L.R.Q., ch. C‑19, art. 116(6) — Loi sur la police, L.R.Q., ch. P‑13.1, art. 119, al. 2.
Police — Personnes exclues de la profession — Sanction disciplinaire — Policier municipal destitué après avoir été reconnu coupable d’infractions criminelles — Arbitre substituant une autre sanction à la destitution, en application de l’exception relative aux circonstances particulières que prévoit l’art. 119, al. 2 de la Loi sur la police — L’arbitre a‑t‑il eu tort de conclure que l’art. 116(6) de la Loi sur les cités et villes, qui prévoit la disqualification automatique pour une période de cinq ans d’un fonctionnaire municipal reconnu coupable d’une infraction criminelle, était inapplicable? — L’arbitre a‑t‑il eu tort de conclure que le policier avait démontré des circonstances particulières justifiant une sanction autre que la destitution? — Loi sur la police, L.R.Q., ch. P‑13.1, art. 119, al. 2 — Loi sur les cités et villes, L.R.Q., ch. C‑19, art. 116(6).
Droit administratif — Contrôle judiciaire — Norme de contrôle — Norme applicable à la décision d’un arbitre de griefs en ce qui a trait à un conflit entre l’art. 119, al. 2 de la Loi sur la police et l’art. 116(6) de la Loi sur les cités et villes — Norme applicable à la décision de cet arbitre en ce qui a trait à l’interprétation de l’art. 119, al. 2 et son application aux faits — Faut‑il assujettir les décisions de l’arbitre à des normes de contrôle différentes? — Loi sur la police, L.R.Q., ch. P‑13.1, art. 119, al. 2 — Loi sur les cités et villes, L.R.Q., ch. C‑19, art. 116(6).
Un policier à l’emploi d’une municipalité plaide coupable à plusieurs infractions criminelles, toutes visées par les sanctions distinctes prévues par le par. 116(6) de la Loi sur les cités et villes (« L.C.V. ») et par l’art. 119, al. 2 de la Loi sur la police (« L.P. »). À l’issue de l’enquête interne qui suit, la municipalité le destitue. Le syndicat dépose un grief. L’arbitre statue que, en présence d’une sanction disciplinaire spécifique dans la L.P. qui impose la destitution du policier coupable d’une infraction criminelle sous réserve d’une possibilité d’exception limitée aux infractions mixtes, la disqualification automatique de cinq ans, sans exception, prévue par la L.C.V. ne s’applique pas. Il conclut ensuite que les drames familiaux, problèmes psychologiques et abus d’alcool du policier l’ont conduit à commettre les infractions et que cela constitue des « circonstances particulières » donnant ouverture à une sanction autre que la destitution, au sens de l’exception prévue par l’art. 119, al. 2 L.P. Il ordonne la réintégration. La Cour supérieure annule la sentence arbitrale, mais cette sentence est rétablie par la Cour d’appel.
Arrêt : Le pourvoi est accueilli et la sanction de destitution rétablie.
La juge en chef McLachlin et les juges Bastarache, Binnie et Charron : Deux normes de contrôle sont requises. Il convient d’adopter des normes de contrôle multiples uniquement lorsque des questions clairement définies font intervenir des intérêts différents dans le cadre de l’analyse pragmatique et fonctionnelle. La question de savoir s’il existe un conflit entre l’art. 119, al. 2 L.P. et le par. 116(6) L.C.V. et, le cas échéant, quelle disposition a préséance soulève manifestement des préoccupations autres que la question de savoir si l’arbitre a bien interprété et appliqué l’art. 119, al. 2. Bien que l’on trouve dans le Code du travail une clause privative relativement rigoureuse, la question de la compatibilité est une pure question de droit qui ne fait pas intervenir les connaissances spécialisées de l’arbitre en matière de droit du travail. En outre, il s’agit d’une question d’importance générale qui a valeur de précédent. Quant à l’objet de la loi, même si le Code du travail prévoit certainement que les arbitres sont appelés à interpréter et à appliquer la loi afin d’assurer le règlement rapide, définitif et exécutoire de griefs, il ne s’ensuit pas que la question de la conciliation de dispositions législatives incompatibles devrait relever de la compétence exclusive de l’arbitre de griefs ni que cette fonction soit fondamentale au sein de l’objet de l’arbitrage des griefs. Somme toute, la question de la compatibilité doit être assujettie à la norme de contrôle la plus rigoureuse, soit la norme de la décision correcte. [19‑23]
La question de savoir si l’arbitre a correctement interprété l’art. 119, al. 2 L.P. et l’a correctement appliqué à la conduite du policier est une question mixte de droit et de fait. Elle requiert une analyse qui relève davantage des fonctions normalement exercées par un arbitre de griefs aux termes de l’al. 100.12f) du Code du travail. Elle doit aussi être résolue en tenant compte d’intérêts opposés : les intérêts du policier menacé de destitution, les intérêts de la municipalité, en sa qualité d’employeur autant que d’organisme public responsable de la sécurité du public, ainsi que les intérêts de l’ensemble de la collectivité, à qui les policiers doivent inspirer respect et confiance. Mais les facteurs à prendre en compte ne militent pas tous en faveur du degré le plus élevé de retenue. La question a, dans une certaine mesure, valeur de précédent; aux termes de l’art. 119, al. 2 L.P., le pouvoir discrétionnaire de l’arbitre est plus restreint qu’il le serait par ailleurs aux termes des al. 100.12a) et f) du Code du travail et la L.P. ne fait partie ni de la convention collective ni du Code. Somme toute, la norme de la décision raisonnable est celle qu’il convient d’appliquer à cette question. [24‑28]
Les policiers municipaux sont assujettis tant à la L.P. qu’à la L.C.V. en tant qu’employés de la municipalité. Alors que l’art. 119 L.P. et le par. 116(6) L.C.V. s’appliquent sans problème hors du contexte de la police municipale ou lorsqu’un policier municipal est reconnu coupable d’un acte criminel, il y a clairement chevauchement et incompatibilité dans la zone d’application commune à ces deux dispositions législatives. Les deux dispositions s’appliquent à la conduite du policier en l’espèce. L’un des textes législatifs comporte un régime d’exception à la règle de la destitution et lui permet de conserver son emploi s’il peut démontrer l’existence de circonstances particulières, mais pas l’autre. Le conflit ne peut être évité parce qu’une loi retire implicitement ce que l’autre loi autorise explicitement. En présence d’un conflit, l’art. 119, al. 2 L.P. doit avoir préséance sur le par. 116(6) L.C.V. L’article 119 satisfait aux exigences des deux présomptions élaborées pour faciliter la tâche de cerner l’intention du législateur puisqu’il est à la fois plus récent et plus spécifique que le par. 116(6). De plus, le régime d’exception des circonstances particulières visait à tenir compte des observations, faites à l’époque de l’adoption de cette disposition, concernant la sévérité de la règle de la destitution. La conclusion voulant que le par. 116(6) doive avoir préséance sur l’art. 119, al. 2 irait à l’encontre d’un objectif clairement déclaré de la loi. Enfin, le fait que le législateur n’ait pas modifié le par. 116(6) depuis l’adoption de la nouvelle L.P. pourrait indiquer une intention de sauvegarder les intérêts pris en compte lors de la rédaction de l’art. 119 sans influer sur l’application du par. 116(6) aux autres employés municipaux. [40] [48‑49] [56‑57] [61‑63]
Il n’était pas raisonnable que l’arbitre conclue que les circonstances particulières soulevées par le policier permettaient de satisfaire à l’exception prévue à l’art. 119, al. 2. Le policier avait le fardeau de la preuve. En décidant si la preuve de circonstances particulières a été faite ou non, un arbitre peut tenir compte de toute circonstance relative à l’infraction qui se rapporte à la capacité future du policier de servir le public avec efficacité et crédibilité. L’arbitre se croyait investi, aux termes de l’art. 119, al. 2 L.P., du pouvoir qu’il exercerait normalement selon l’al. 100.12f) du Code du travail et il n’a pas apprécié adéquatement les répercussions de la conduite criminelle du policier sur la capacité de celui‑ci d’exercer ses fonctions, ce qui a perturbé la rationalité de sa décision. S’il est parfois utile de soupeser les circonstances atténuantes ou aggravantes dans d’autres situations relevant du droit du travail, il aurait fallu en l’espèce tenir compte des questions uniques que soulève la conduite criminelle d’un policier. Il est question ici de violence conjugale, et le policier a reconnu sa culpabilité à une accusation de voies de fait contre sa conjointe. Il s’agit là d’une considération très importante puisque le public s’en remet aux interventions des policiers en de tels cas et l’arbitre ne pouvait raisonnablement pas écarter cet élément. De plus, on ne peut mettre les infractions relatives aux armes à feu sur le compte des problèmes personnels du policier, ni les justifier en les qualifiant d’infractions à caractère technique, comme l’arbitre a tenté de le faire. La décision consciente de l’agent de police de ne pas se conformer à l’engagement qu’il avait pris envers le tribunal de ne pas communiquer avec sa conjointe est encore plus sérieuse. Le manquement à un engagement judiciaire est particulièrement grave dans le cas d’un policier, étant donné le rôle de ce dernier dans l’administration de la justice. Un tel comportement dénote un manque de respect pour le système judiciaire dont le policier fait partie intégrante. Enfin, la confiance du public était un facteur qu’il fallait prendre en compte. Les reportages des médias sur la conduite criminelle des policiers ont des répercussions sur la confiance du public. Mais en limitant son examen de cette question à la justesse de l’information communiquée au public au sujet des circonstances personnelles entourant les infractions commises, l’arbitre a omis de tenir compte de la gravité de ces infractions et de leur incidence possible sur la confiance du public. [68‑80]
Les juges Deschamps et Fish : La sanction de destitution doit être rétablie. L’article 119, al. 2 L.P. et le par. 116(6) L.C.V. ne sont pas incompatibles. Les tribunaux, dans la mesure du possible, restreignent le sens du mot « conflit » à sa portée la plus étroite. Le simple fait qu’une norme soit plus contraignante que l’autre, impose des conditions différentes, ou s’applique à la même personne et à la même situation de faits ne suffit pas pour conclure à l’inapplication de l’une d’elles. [82‑83] [87]
En l’espèce, la lecture conjointe de la L.P. et de la L.C.V. fait voir que l’incompatibilité n’est qu’apparente : la première régit la capacité d’agir comme policier et les sanctions qui sont attachées aux manquements aux conditions d’admissibilité à cette fonction, tandis que la deuxième régit les conditions d’admissibilité à une fonction municipale. Dans le cas où une personne cumule les deux fonctions, elle doit satisfaire aux conditions prescrites par les deux lois. Si un policier municipal commet un acte criminel, il sera, par l’effet de l’art. 119, al. 1 L.P. et de la L.C.V., à la fois exclu des rangs de la police et disqualifié pour cinq ans comme employé municipal, dans ce dernier cas sous réserve d’un lien avec l’emploi. Il en va de même s’il commet une infraction mixte punissable d’une peine d’emprisonnement d’un an ou plus et qu’il ne peut prouver de circonstances particulières selon la L.P. En présence d’une preuve de telles circonstances, il ne sera pas destitué mais sera pourtant disqualifié pour cinq ans en vertu du droit municipal. Le fait que, dans cette dernière situation, une application concomitante prive le policier de son emploi comme fonctionnaire municipal pour une période de cinq ans alors qu’il n’a pas perdu son habilité à être policier n’est pas source d’incompatibilité. [91‑93] [98]
L’interprétation proposée ne fait pas non plus obstacle à l’objet des dispositions en question. Bien que l’art. 119 L.P. s’inscrive dans un contexte disciplinaire, l’arbitre n’a pas le droit de réviser la décision d’un employeur de mettre fin à l’emploi du policier déclaré coupable d’un acte criminel puisque ce policier n’est plus éligible à la fonction de policier, ni selon l’art. 115 L.P. ni selon l’art. 119. Cependant, lorsque le policier est reconnu coupable d’une infraction mixte et qu’il bénéficie de l’exception de l’art. 119, il pourra postuler un emploi dans un corps de police autre que municipal parce qu’il n’aura pas perdu son habilité en vertu de la L.P. L’exception dont peut bénéficier le policier en vertu de l’art. 119 doit se refléter dans une interprétation de l’art. 115 qui respecte l’objectif manifeste de l’exception — c’est‑à‑dire permettre à l’intéressé de poursuivre sa carrière comme policier. [92‑95]
La juge Abella : La décision de l’arbitre concernant l’opportunité d’appliquer l’art. 119, al. 2 L.P. ne doit pas être assujettie à une norme de contrôle différente de celle retenue pour la façon d’appliquer cet article. La clause privative de l’art. 101 du Code du travail, précisant que la sentence arbitrale est sans appel, protège la compétence exclusive de l’arbitre en matière d’arbitrage de griefs tandis que l’al. 100.12a) du Code lui confère le pouvoir de décider de quelle manière toute disposition législative pertinente devrait s’y appliquer. Compte tenu de l’expertise de l’arbitre en matière de conflits de travail et de l’objet de la loi qui est d’assurer un règlement rapide et définitif de ces différends, ces dispositions offrent un argument solide à l’appui d’une norme intégrée d’évaluation de l’interprétation par l’arbitre de sa compétence comme de la façon de l’exercer. Pour les motifs que donnent les juges majoritaires, même suivant une seule norme de contrôle, la décision de l’arbitre eu égard à la sanction à imposer est insoutenable et la sanction de la destitution doit être rétablie. [107‑109] [117]
Jurisprudence
Citée par le juge Bastarache
Arrêts appliqués : Pushpanathan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1998] 1 R.C.S. 982; Alberta Union of Provincial Employees c. Lethbridge Community College, [2004] 1 R.C.S. 727, 2004 CSC 28; Monsanto Canada Inc. c. Ontario (Surintendant des services financiers), [2004] 3 R.C.S. 152, 2004 CSC 54; Dr Q c. College of Physicians and Surgeons of British Columbia, [2003] 1 R.C.S. 226, 2003 CSC 19; Toronto Railway Co. c. Paget (1909), 42 R.C.S. 488; Massicotte c. Boutin, [1969] R.C.S. 818; Multiple Access Ltd. c. McCutcheon, [1982] 2 R.C.S. 161; arrêts mentionnés : Toronto (Ville) c. S.C.F.P., section locale 79, [2003] 3 R.C.S. 77, 2003 CSC 63; Société Radio‑Canada c. Canada (Conseil des relations du travail), [1995] 1 R.C.S. 157; Newfoundland Association of Public Employees c. Terre‑Neuve (Green Bay Health Care Centre), [1996] 2 R.C.S. 3; ATCO Gas and Pipelines Ltd. c. Alberta (Energy and Utilities Board), [2006] 1 R.C.S. 140, 2006 CSC 4; Parry Sound (District), Conseil d’administration des services sociaux c. S.E.E.F.P.O., section locale 324, [2003] 2 R.C.S. 157, 2003 CSC 42; Voice Construction Ltd. c. Construction & General Workers’ Union, Local 92, [2004] 1 R.C.S. 609, 2004 CSC 23; Pelland c. St‑Antoine (Ville de), J.E. 94-499, 1994 CarswellQue 1900; Fraternité des policiers de la Communauté urbaine de Montréal Inc. c. Communauté urbaine de Montréal, [1985] 2 R.C.S. 74; Péloquin c. Syndicat des agents de la paix en services correctionnels du Québec, [2000] R.J.Q. 2215; Lévis (Ville de) c. Syndicat des policiers et pompiers de Lévis, D.T.E. 89T‑344; Québec (Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse) c. Maksteel Québec Inc., [2003] 3 R.C.S. 228, 2003 CSC 68; Syndicat des employés municipaux de Beauce (C.S.D.) c. St‑Georges (Ville de), J.E. 2000‑540, SOQUIJ AZ‑00019015; Association des pompiers de Laval c. Ville de Laval, [1985] T.A. 446; Fraternité des policiers de Deux‑Montagnes/Ste‑Marthe‑sur‑le‑Lac c. Deux‑Montagnes (Ville de), J.E. 2001‑524, SOQUIJ AZ‑50083424; L’Île‑Perrot (Ville de) et Union des employés de service, section locale 800, D.T.E. 2000T‑619; Duguay et Paspébiac (Ville de), D.T.E. 2003T‑47, SOQUIJ AZ‑50152875.
Citée par les juges Deschamps et Fish
Arrêts mentionnés : Duval c. Le Roi (1938), 64 B.R. 270; Daniels c. White, [1968] R.C.S. 517; Friends of the Oldman River Society c. Canada (Ministre des Transports), [1992] 1 R.C.S. 3; Multiple Access Ltd. c. McCutcheon, [1982] 2 R.C.S. 161; Rothmans, Benson & Hedges Inc. c. Saskatchewan, [2005] 1 R.C.S. 188, 2005 CSC 13; Provincial Secretary of Prince Edward Island c. Egan, [1941] R.C.S. 396; Ross c. Registraire des véhicules automobiles, [1975] 1 R.C.S. 5; Bell c. Procureur général de l’Île‑du‑Prince‑Édouard, [1975] 1 R.C.S. 25; Ricard c. Lord, [1941] R.C.S. 1; Beaudoin c. Roy, [1984] R.L. 315; Roy c. Mailloux, [1966] B.R. 468.
Citée par la juge Abella
Arrêts mentionnés : Pushpanathan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1998] 1 R.C.S. 982; Conseil de l’éducation de Toronto (Cité) c. F.E.E.E.S.O., district 15, [1997] 1 R.C.S. 487; Canada Post Corp. c. Smith (1998), 40 O.R. (3d) 97; Anisminic Ltd. c. Foreign Compensation Commission, [1969] 2 W.L.R. 163; Metropolitan Life Insurance Co. c. International Union of Operating Engineers, Local 796, [1970] R.C.S. 425; Syndicat canadien de la Fonction publique, section locale 963 c. Société des alcools du Nouveau‑Brunswick, [1979] 2 R.C.S. 227; Toronto (Ville) c. S.C.F.P., section locale 79, [2003] 3 R.C.S. 77, 2003 CSC 63; Barreau du Nouveau‑Brunswick c. Ryan, [2003] 1 R.C.S. 247, 2003 CSC 20; Mattel, Inc. c. 3894207 Canada Inc., [2006] 1 R.C.S. 772, 2006 CSC 22; Société Radio‑Canada c. Canada (Conseil des relations du travail), [1995] 1 R.C.S. 157.
Lois et règlements cités
Charte des droits et libertés de la personne, L.R.Q., ch. C‑12, art. 18.2.
Code criminel, L.R.C. 1985, ch. C‑46 .
Code de déontologie des policiers du Québec, (1990) 122 G.O. II, 2531, art. 1, 5.
Code du travail, L.R.Q., ch. C‑27, art. 100.12a), f), 101, 139, 139.1, 140.
Code municipal du Québec, L.R.Q., ch. C‑27.1, art. 269.
Loi concernant les cités et les villes, S.Q. 1922, 13 Geo. V, ch. 65, art. 123(12).
Loi de l’impôt sur le revenu, L.R.C. 1985, ch. 1 (5e suppl .), art. 238(1) .
Loi de police, L.R.Q., ch. P‑13 [rempl. 2000, ch. P‑13.1], art. 3(3).
Loi modifiant diverses dispositions législatives eu égard à la Charte des droits et libertés de la personne, L.Q. 1986, ch. 95, art. 46.
Loi sur l’importation des boissons enivrantes, L.R.C. 1985, ch. I‑3, art. 5c) .
Loi sur l’organisation policière, L.R.Q., ch. O‑8.1 [rempl. 2000, ch. P‑13.1].
Loi sur la police, L.R.Q., ch. P‑13.1, art. 70, al. 5, 87 à 89, 115, 117, 119, 127, 128 à 193, 194 à 255.11, 234(6), 256, 258, 260, 264, 286, 289, 316, 317.
Loi sur le droit pour la sécurité des passagers du transport aérien , L.C. 2002, ch. 9, art. 62(2) .
Loi sur les cités et villes, L.R.Q., ch. C‑19, art. 71, 72, 116(6), (7).
Loi sur les douanes, L.R.C. 1985, ch. 1 (2e suppl .), art. 160.1 .
Règlement numéro 756 relatif à l’éthique professionnelle et à la discipline interne des policiers‑pompiers de la Ville de Lévis, 18 août 1997, art. 13.10, 13.11, 22.
Doctrine citée
Côté, Pierre‑André. Interprétation des lois, 3e éd. Montréal : Thémis, 1999.
Halsbury’s Laws of England, vol. 36, 3rd ed. London : Butterworth, 1961.
Québec. Assemblée nationale. Journal des débats de la Commission permanente des institutions, 1re sess., 36e lég., 26 mai 2000, no 79.
Sullivan, Ruth. Driedger on the Construction of Statutes, 3rd ed. Toronto : Butterworths, 1994.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel du Québec (les juges Pelletier, Morin et Bich), [2005] J.Q. no 8450 (QL), J.E. 2005‑1271, 2005 QCCA 639, qui a infirmé une décision du juge Lemelin, [2003] J.Q. no 13008 (QL). Pourvoi accueilli.
Richard Ramsay, Sarto Veilleux et François LeBel, pour l’appelante.
Serge Gagné et Maude Gagné, pour les intimés.
Gino Castiglio et André Fiset, pour l’intervenante.
Version française du jugement de la juge en chef McLachlin et des juges Bastarache, Binnie et Charron rendu par
1 Le juge Bastarache — Le présent pourvoi porte sur les conséquences qu’entraîne la conduite criminelle des policiers municipaux au Québec et sur les sanctions applicables en pareil cas, celles prévues par les textes législatifs régissant la police ou celles prévues par le droit municipal. Plus particulièrement, notre Cour est appelée à décider si l’art. 119, al. 2 de la Loi sur la police, L.R.Q., ch. P‑13.1 (« L.P. »), et le par. 116(6) de la Loi sur les cités et villes, L.R.Q., ch. C‑19 (« L.C.V. »), peuvent s’appliquer concurremment à un policier municipal et, si tel n’est pas le cas, nous devons déterminer celle de ces dispositions qui prévaut. Notre Cour doit également déterminer si l’arbitre a commis une erreur donnant ouverture à la révision dans son interprétation et son application de l’exception limitée prévue à l’art. 119, al. 2 L.P. Cette disposition prévoit la destitution de tout policier reconnu coupable d’une infraction criminelle grave, à moins que ce dernier ne démontre que des circonstances particulières justifient une autre sanction. Par ailleurs, selon le par. 116(6) L.C.V., toute personne déclarée coupable d’une infraction semblable est inhabile à une charge d’employé de la municipalité, sans exception.
2 La municipalité appelante a destitué l’intimé, Danny Belleau (« M. Belleau »), après que celui‑ci eut reconnu sa culpabilité à plusieurs infractions criminelles, toutes visées au par. 116(6) L.C.V. et à l’art. 119, al. 2 L.P. L’arbitre de griefs a statué que le par. 116(6) L.C.V. ne s’appliquait pas aux policiers municipaux du fait de l’art. 119, al. 2 L.P. En outre, il a conclu que des circonstances particulières justifiaient une autre sanction au titre de l’art. 119, al. 2 L.P. et, par conséquent, il a annulé la destitution et a ordonné la réintégration de M. Belleau. Il ne fait aucun doute qu’en cas d’application du par. 116(6) L.C.V. seulement, M. Belleau n’aurait pu contester avec succès sa destitution.
3 La sentence arbitrale a été annulée par la Cour supérieure ([2003] J.Q. no 13008 (QL)), mais rétablie par la Cour d’appel ([2005] J.Q. no 8450 (QL), 2005 QCCA 639). Devant notre Cour, l’appelante fait valoir que le par. 116(6) L.C.V. continue de s’appliquer à M. Belleau malgré l’adoption de l’art. 119, al. 2 L.P., et que, selon l’application correcte de ces dispositions, sa décision de destituer M. Belleau doit être maintenue.
1. Contexte
4 Avant sa destitution, M. Belleau était membre du corps policier de la municipalité appelante depuis 15 ans. Les actes criminels qui ont entraîné sa destitution ont été commis les 29 et 30 décembre 2000. Il semble que le soir du 29 décembre, M. Belleau, qui était alors en congé, ait eu une violente dispute avec sa conjointe, Johanne Robitaille. Il avait consommé beaucoup d’alcool et a plus tard reconnu qu’il était en état d’ébriété. La dispute s’est envenimée et M. Belleau est devenu violent. À leur arrivée, les policiers ont trouvé Mme Robitaille errant dehors sans manteau, avec son chien dans ses bras. Ils ont arrêté M. Belleau et ont fouillé la maison. Au sous‑sol, ils ont trouvé trois armes à feu qui n’étaient pas entreposées de manière sécuritaire. Le lendemain matin, M. Belleau a été remis en liberté à la condition qu’il n’entre pas en communication de quelque façon avec Mme Robitaille. Moins de deux heures après sa remise en liberté, il a violé cette condition en se présentant au domicile des parents de Mme Robitaille, où cette dernière se trouvait. M. Belleau a été arrêté de nouveau. Le 2 février 2001, il a reconnu sa culpabilité relativement à des accusations de menace de causer la mort ou des lésions corporelles, de voies de fait, trois chefs d’accusation pour entreposage d’une arme à feu de manière négligente ou sans prendre suffisamment de précaution, et d’omission de se conformer à une condition d’un engagement. Il importe de noter dans le cadre du présent pourvoi que toutes les infractions étaient des infractions mixtes punissables, sur déclaration de culpabilité par voie de mise en accusation ou par procédure sommaire, d’un emprisonnement de plus d’un an.
5 M. Belleau a été destitué de ses fonctions à la suite d’une enquête disciplinaire menée par le directeur de la Sécurité publique de l’appelante, Gilles Drolet (« le directeur »). Dans son rapport, le directeur a conclu que M. Belleau n’avait pas fait la preuve de circonstances particulières justifiant une autre sanction au titre de l’art. 119, al. 2 L.P. Même si dans son rapport il a fait mention du par. 116(6) L.C.V., le directeur n’en a pas parlé dans son analyse ni dans le formulaire résumant sa recommandation finale. Le conseil de la municipalité appelante a accepté la recommandation et a adopté la résolution prononçant la destitution de M. Belleau le 18 juin 2001. Les intimés ont contesté cette décision par voie de grief déposé le 28 juin 2001.
6 J’estime utile d’énoncer les dispositions législatives pertinentes avant d’examiner les décisions des tribunaux d’instance inférieure relatives au grief des intimés.
2. Dispositions législatives pertinentes
7 Loi sur la police, L.R.Q., ch. P‑13.1
115. Les conditions minimales pour être embauché comme policier sont les suivantes :
1_ être citoyen canadien;
2_ être de bonnes mœurs;
3_ ne pas avoir été reconnu coupable, en quelque lieu que ce soit, d’un acte ou d’une omission que le Code criminel (Lois révisées du Canada (1985), chapitre C--‑46) décrit comme une infraction, ni d’une des infractions visées à l’article 183 de ce Code, créées par l’une des lois qui y sont énumérées;
4_ être diplômé de l’École nationale de police du Québec ou satisfaire aux normes d’équivalence établies par règlement de l’École.
. . .
Les conditions d’embauche ne s’appliquent pas dans le cas d’une intégration, d’une fusion ou de toute autre forme de regroupement de services policiers aux membres de ces services.
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119. Est automatiquement destitué tout policier ou constable spécial qui a été reconnu coupable, en quelque lieu que ce soit et par suite d’un jugement passé en force de chose jugée, d’un acte ou d’une omission visé au paragraphe 3_ de l’article 115, poursuivable uniquement par voie de mise en accusation.
Doit faire l’objet d’une sanction disciplinaire de destitution tout policier ou constable spécial qui a été reconnu coupable, en quelque lieu que ce soit et par suite d’un jugement passé en force de chose jugée, d’un tel acte ou d’une telle omission, poursuivable soit sur déclaration de culpabilité par procédure sommaire, soit par voie de mise en accusation, à moins qu’il ne démontre que des circonstances particulières justifient une autre sanction.
Loi sur les cités et villes, L.R.Q., ch. C‑19
116. Les personnes suivantes ne peuvent être nommées à une charge de fonctionnaire ou d’employé de la municipalité, ni l’occuper :
. . .
6_ Toute personne déclarée coupable de trahison ou d’un acte punissable en vertu d’une loi du Parlement du Canada ou de la Législature du Québec, d’un an d’emprisonnement ou plus.
Cette inhabilité subsiste durant cinq années après le terme d’emprisonnement fixé par la sentence, et, s’il y a condamnation à une amende seulement ou si la sentence est suspendue, durant cinq années de la date de cette condamnation, à moins que la personne ait obtenu un pardon;
. . .
L’inhabilité à une charge de fonctionnaire ou d’employé prévue au paragraphe 6_ ou 7_ du premier alinéa n’existe que si l’infraction a un lien avec cette charge.
Code du travail, L.R.Q., ch. C‑27
100.12. Dans l’exercice de ses fonctions l’arbitre peut :
a) interpréter et appliquer une loi ou un règlement dans la mesure où il est nécessaire de le faire pour décider d’un grief;
. . .
f) en matière disciplinaire, confirmer, modifier ou annuler la décision de l’employeur et, le cas échéant, y substituer la décision qui lui paraît juste et raisonnable, compte tenu de toutes les circonstances de l’affaire. Toutefois, lorsque la convention collective prévoit une sanction déterminée pour la faute reprochée au salarié dans le cas soumis à l’arbitrage, l’arbitre ne peut que confirmer ou annuler la décision de l’employeur ou, le cas échéant, la modifier pour la rendre conforme à la sanction prévue à la convention collective;
. . .
101. La sentence arbitrale est sans appel, lie les parties et, le cas échéant, tout salarié concerné. L’article 129 s’applique à la sentence arbitrale, compte tenu des adaptations nécessaires; l’autorisation de la Commission prévue à cet article n’est toutefois pas requise.
3. Historique des procédures judiciaires et arbitrales
3.1 Sentence arbitrale (2 octobre 2002)
8 L’arbitre a annulé la décision de la municipalité et a ordonné la réintégration de M. Belleau sans indemnisation, ce qui équivalait finalement à une suspension de 16 mois sans traitement. Il a conclu que l’art. 119, al. 2 L.P. avait rendu inapplicable le par. 116(6) L.C.V. à un policier municipal accusé d’une infraction punissable sur déclaration de culpabilité par voie de mise en accusation ou par procédure sommaire au motif que les dispositions législatives spéciales l’emportent sur les dispositions législatives générales. Il a conclu qu’en vertu de l’art. 119, al. 2 L.P., il disposait des mêmes pouvoirs en matière disciplinaire qu’aux termes de l’al. 100.12f) du Code du travail du Québec, L.R.Q., ch. C‑27 (« C.T. »). À son avis, l’art. 119, al. 2 L.P. lui conférait le pouvoir de tenir compte des circonstances entourant la perpétration des infractions criminelles ainsi que de la situation personnelle du policier.
9 Quant aux infractions relatives à l’entreposage d’armes à feu de manière négligente, l’arbitre était d’avis que ces infractions revêtaient un caractère « technique ». Il a tenu compte du fait que M. Belleau venait tout juste d’emménager dans la maison et qu’il y faisait des rénovations importantes. Il a conclu qu’il n’y avait pas dans la maison d’endroit où les armes à feu auraient pu être entreposées de manière sécuritaire.
10 Pour ce qui est des voies de fait commises par M. Belleau contre sa conjointe et de la violation de son engagement de ne pas entrer en communication avec elle, l’arbitre a estimé qu’il s’agissait d’infractions graves, mais que M. Belleau avait démontré que des circonstances particulières justifiaient une sanction autre que la destitution. L’arbitre a accepté la preuve médicale présentée par M. Belleau, à savoir qu’il était dans un état psychologique morbide les 29 et 30 décembre en raison de ses problèmes familiaux. L’arbitre a également pris en compte l’état d’ébriété dans lequel se trouvait M. Belleau le 29 décembre, ce qui, combiné à son état psychologique, démontrait qu’il « n’avait pas toute sa tête ». En outre, l’arbitre a tenu compte d’un certain nombre de facteurs atténuants : M. Belleau avait de longs états de service à la municipalité, il n’avait pas d’antécédents en matière de discipline, ses ex‑conjointes ont témoigné qu’il n’était pas un homme violent de nature, il n’était pas en devoir au moment de la perpétration des infractions, sa victime n’avait pas été blessée et il n’y avait pas de preuve de violence physique.
11 Enfin, l’arbitre a rejeté les objections à la réintégration de M. Belleau. Il a conclu que ce dernier s’était remis de ses problèmes familiaux, qu’il avait traité son alcoolisme et qu’il représentait un faible risque de récidive. Quant à la perception du public, l’arbitre a jugé que le public avait été mal informé par les médias des circonstances se rapportant au cas de M. Belleau. Il a estimé que les supérieurs et les collègues de M. Belleau reprendraient confiance en lui après avoir été informés de ces circonstances.
3.2 Cour supérieure du Québec, [2003] J.Q. no 13008 (QL)
12 De l’avis du juge Lemelin, le litige portait essentiellement sur l’interprétation de la convention collective eu égard aux questions de discipline et, de ce fait, relevait de la compétence spécialisée exclusive de l’arbitre de griefs. Il a conclu qu’il ne convenait pas de modifier la décision de l’arbitre à moins qu’elle ne soit manifestement déraisonnable.
13 Le juge Lemelin a néanmoins conclu que la décision de l’arbitre comportait deux erreurs manifestement déraisonnables. Premièrement, il a jugé que l’arbitre avait commis une erreur donnant ouverture à la révision lorsqu’il a décidé que le par. 116(6) L.C.V. était inapplicable à M. Belleau. Selon le juge Lemelin, rien n’indiquait que le législateur avait voulu exclure l’application du par. 116(6) L.C.V. à l’égard des policiers municipaux. En l’absence d’une indication précise de l’intention contraire du législateur, le par. 116(6) s’appliquait à M. Belleau en sa qualité d’employé municipal et commandait son congédiement.
14 Le juge Lemelin a également conclu que la décision de l’arbitre relativement à l’application de l’art. 119, al. 2 L.P. était elle aussi manifestement déraisonnable. La preuve d’expert présentée par M. Belleau relativement à son alcoolisme n’était pas convaincante et, de l’avis du juge Lemelin, elle n’aurait pas dû être acceptée. En raison du caractère déterminant de la conclusion de l’arbitre sur ce point, cette conclusion avait rendu l’ensemble de sa décision manifestement déraisonnable.
3.3 Cour d’appel du Québec, [2005] J.Q. no 8450 (QL), 2005 QCCA 639
15 La Cour d’appel a jugé que la décision de l’arbitre soulevait des questions distinctes et que, partant, deux normes de contrôle judiciaire devaient s’appliquer. S’exprimant au nom de la cour, la juge Bich a accepté la décision du juge Lemelin selon laquelle la norme de la décision manifestement déraisonnable devait servir au contrôle de la décision de l’arbitre eu égard à l’art. 119, al. 2 L.P. Toutefois, elle a estimé que la compatibilité de l’art. 119, al. 2 L.P. et du par. 116(6) L.C.V. devait être traitée comme une question distincte aux fins de l’analyse pragmatique et fonctionnelle et a conclu qu’il convenait d’adopter à cet égard la norme de contrôle de la décision raisonnable simpliciter.
16 Relativement à la question de la compatibilité des dispositions, la juge Bich a déclaré que l’arbitre n’avait pas commis d’erreur. Selon elle, bien que le par. 116(6) L.C.V. et l’art. 119, al. 2 L.P. puissent coexister, dans certaines situations, ces deux dispositions sont nécessairement en conflit. Appliquant la présomption que le législateur voulait, en cas de conflit, que la nouvelle loi l’emporte sur l’ancienne et que la loi spéciale écarte la loi plus générale, la juge Bich a conclu que l’art. 119, al. 2 L.P. devait prévaloir.
17 Quant à l’application de l’art. 119, al. 2 L.P. à la conduite de M. Belleau, la juge Bich a statué que l’arbitre n’avait pas commis une erreur manifestement déraisonnable ni même déraisonnable. L’arbitre pouvait, dans son évaluation des circonstances particulières, tenir compte du caractère technique des infractions relatives aux armes à feu et de la tragédie familiale qui frappait M. Belleau. En outre, contrairement au juge Lemelin, la juge Bich a estimé que la conclusion de l’arbitre concernant l’alcoolisme de M. Belleau était manifestement déraisonnable. Même dans ce cas, cette conclusion ne constituait pas un élément charnière de la décision de l’arbitre. Pour ces motifs, la Cour d’appel a rétabli la sentence arbitrale.
4. Questions en litige
18 Le présent pourvoi soulève trois questions principales. Quelles normes convient‑il d’appliquer au contrôle de la décision de l’arbitre? L’arbitre a‑t‑il eu tort de conclure que le par. 116(6) L.C.V. ne s’appliquait pas à M. Belleau? L’arbitre a‑t‑il eu tort de conclure que M. Belleau avait démontré que des circonstances particulières justifiaient une sanction autre que la destitution, suivant l’art. 119, al. 2 L.P.?
5. Analyse
5.1 Normes de contrôle
5.1.1 Normes de contrôle multiples
19 Il est évident que l’analyse pragmatique et fonctionnelle peut entraîner l’application de normes de contrôle différentes à des conclusions distinctes tirées par l’arbitre dans sa décision : Toronto (Ville) c. S.C.F.P., section locale 79, [2003] 3 R.C.S. 77, 2003 CSC 63, par. 14; Alberta Union of Provincial Employees c. Lethbridge Community College, [2004] 1 R.C.S. 727, 2004 CSC 28, par. 15. Il en sera ainsi le plus souvent lorsqu’un arbitre est appelé à interpréter des dispositions législatives. L’interprétation par l’arbitre d’une disposition législative — une question de droit — peut être assujettie à une norme de contrôle différente de celle applicable au reste de la décision : voir par exemple Société Radio‑Canada c. Canada (Conseil des relations du travail), [1995] 1 R.C.S. 157 (« SRC »), par. 49; Newfoundland Association of Public Employees c. Terre‑Neuve (Green Bay Health Care Centre), [1996] 2 R.C.S. 3, par. 14. Si la norme de la décision correcte sera généralement la norme de contrôle applicable à l’interprétation d’une loi générale d’intérêt public ou d’une loi autre que la loi constitutive d’un tribunal administratif, il n’en est pas toujours ainsi : SRC, par. 48. Dans chaque cas, la réponse dépendra de l’analyse pragmatique et fonctionnelle suivant laquelle il est nécessaire de tenir compte de plusieurs