Canada (Procureur général) c. Ward

Canada (Procureur général) c. Ward
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1993-06-30
Recueil
[1993] 2 RCS 689
Numéro de dossier
21937
Juges
La Forest, Gérard V.; L'Heureux-Dubé, Claire; Gonthier, Charles Doherty; Stevenson, William; Iacobucci, Frank
En appel de
Cour d'appel fédérale
Sujets
Immigration
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 21937
Contenu de la décision
Canada (Procureur général) c. Ward, [1993] 2 R.C.S. 689
Patrick Francis Ward Appelant
c.
Le procureur général du Canada Intimé
et
Le Haut commissariat des Nations Unies
pour les réfugiés, la Commission de
l'immigration et du statut de réfugié et
le Conseil canadien pour les réfugiés Intervenants
Répertorié: Canada (Procureur général) c. Ward
No du greffe: 21937.
1992: 25 mars; 1993: 30 juin.
Présents: Les juges La Forest, L'Heureux‑Dubé, Gonthier, Stevenson* et Iacobucci.
en appel de la cour d'appel fédérale
Immigration ‑‑ Statut de réfugié ‑‑ «Groupe social» ‑‑ Opinions politiques ‑‑ La crainte justifiée d'être persécuté est nécessaire pour établir la revendication du statut de réfugié au sens de la Convention ‑‑ Le demandeur du statut de réfugié est un ancien membre d'une organisation terroriste irlandaise qui a été condamné à mort par l'organisation pour avoir aidé des otages à s'enfuir ‑‑ Le demandeur est un citoyen d'Irlande et du Royaume‑Uni ‑‑ La complicité de l'État est‑elle nécessaire pour qu'il y ait persécution? ‑‑ L'organisation terroriste est‑elle un «groupe social»? ‑‑ Le fait d'être en dissentiment avec une organisation politico‑militaire constitue‑t‑il un motif de persécution en raison d'opinions politiques? ‑‑ L'article 15 de la Charte s'applique‑t‑il à la définition de réfugié au sens de la Convention? ‑‑ Fardeau d'établir l'absence de protection de la part de chaque pays dont le demandeur a la nationalité ‑‑ Charte canadienne des droits et libertés, art. 15 ‑‑ Loi sur l'immigration de 1976, S.C. 1976‑77, ch. 52, art. 2(1), 4(2.1), 19(1)c), d), e), f), g), (2), 46.04(1)c).
L'appelant résidait en Irlande du Nord. Motivé par le besoin qu'il ressentait de «prendre position» afin de protéger sa famille, surtout contre l'IRA, il a volontairement adhéré à l'INLA, un groupe terroriste paramilitaire voué à l'union politique de l'Ulster et de la République d'Irlande. L'appelant, qui était chargé de garder des otages innocents, leur a permis de s'évader lorsqu'il a appris qu'ils devaient être exécutés. Il a agi ainsi pour des motifs de conscience.
La police a fini par laisser savoir à un membre de l'INLA qu'un des leurs avait aidé les otages à s'enfuir. L'INLA, qui soupçonnait l'appelant, l'a détenu et torturé, pour ensuite le condamner à mort après l'avoir fait passer en conseil de guerre devant un tribunal bidon. Après avoir échappé à l'INLA, l'appelant a demandé la protection de la police et a été accusé d'avoir participé à la prise d'otage. Suite à une man{oe}uvre préventive, l'INLA a pris en otages la femme et les enfants de l'appelant afin de l'empêcher de fournir des éléments de preuve à la police au sujet des membres et des activités de l'INLA.
L'appelant a plaidé coupable à l'accusation de séquestration et a été condamné à trois ans d'emprisonnement. Il n'a pas témoigné contre l'INLA et n'a jamais non plus reconnu publiquement avoir libéré les otages. Peu de temps avant l'expiration de sa peine d'emprisonnement, l'appelant a demandé à l'aumônier de la prison de l'aider à assurer sa protection contre les membres de l'INLA. L'aumônier, avec l'aide de la police, a procuré à l'appelant un passeport de la République d'Irlande ainsi que des billets d'avion pour le Canada.
L'appelant est arrivé à Toronto en décembre 1985 et a demandé l'autorisation de séjourner au Canada à titre de visiteur. Il a fait l'objet d'une enquête en mai 1986 et il a revendiqué le statut de réfugié au sens de la Convention en invoquant la crainte qu'il avait d'être persécuté du fait de son appartenance à un groupe social (l'INLA). Le ministre de l'Emploi et de l'Immigration a décidé que l'appelant n'était pas un réfugié au sens de la Convention et ce dernier a donc déposé une demande de réexamen de sa revendication auprès de la Commission d'appel de l'immigration. La Commission a accueilli la demande de réexamen et a conclu que l'appelant était un réfugié au sens de la Convention. La Cour d'appel fédérale a accueilli la demande que le procureur général du Canada avait faite, en vertu de l'art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale , en vue d'obtenir l'annulation de la décision et a renvoyé l'affaire à la Commission pour réexamen.
Les questions dont est saisie notre Cour sont les suivantes: (1) la question de savoir si la complicité de l'État est nécessaire pour justifier une revendication du statut de réfugié et la nature de l'«absence de volonté» ou de l'«incapacité» d'un demandeur de réclamer la protection de son État d'origine, (2) le sens de l'expression «groupe social», (3) la nature de la persécution en raison d'opinions politiques et la question de savoir si le fait d'avoir abandonné les rangs d'une organisation politico‑militaire, pour des motifs de conscience, peut justifier une revendication pour ce motif, (4) la question de savoir si l'art. 15 de la Charte est applicable, et (5) dans les cas de nationalité multiple, la question de savoir si le demandeur doit établir l'absence de protection de la part de tous les États dont il a la nationalité.
Arrêt: Le pourvoi est accueilli.
Le droit international relatif aux réfugiés a été établi afin de suppléer à la protection qu'un État doit fournir à son ressortissant. Il ne devait s'appliquer que si la protection ne pouvait pas être fournie, et même alors, dans certains cas seulement. La communauté internationale voulait que les personnes persécutées soient tenues de s'adresser à leur État d'origine pour obtenir sa protection avant que la responsabilité d'autres États ne soit engagée.
La «persécution» comprend les cas où l'État n'est pas strictement complice de la persécution, mais est simplement incapable de protéger ses citoyens. La dichotomie «ne peut» et «ne veut» s'est quelque peu estompée. Pour déterminer si un demandeur est visé par la définition de «réfugié au sens de la Convention», il faut mettre l'accent sur la question de savoir si celui-ci «craint avec raison» d'être persécuté, ce qu'il doit d'abord établir, et tout ce qui vient après doit être «du fait de cette crainte». Il existe deux catégories qui exigent que le demandeur se trouve, du fait de cette crainte, hors de l'État dont il a la nationalité. Le demandeur qui fait partie de la première catégorie doit être incapable de se réclamer de la protection de cet État. Au départ, cette catégorie ne visait que les apatrides, mais elle peut maintenant viser les personnes qui se voient refuser un passeport ou d'autres protections par l'État dont elles ont la nationalité. Le demandeur qui fait partie de la deuxième catégorie doit, du fait de cette crainte, ne pas vouloir se réclamer de la protection de son État. Toutefois, ni l'une ni l'autre catégorie de la définition de «réfugié au sens de la Convention» n'exige que l'État ait participé à la persécution.
Le critère applicable pour déterminer si un État est incapable de protéger un ressortissant comporte deux volets: (1) le demandeur doit éprouver une crainte subjective d'être persécuté, et (2) cette crainte doit être objectivement justifiée. Le demandeur n'a pas vraiment à s'adresser à l'État à moins qu'il ne soit objectivement déraisonnable qu'il n'ait pas sollicité la protection de son pays d'origine. S'il a été établi que le demandeur éprouve une crainte, la Commission a le droit de présumer que la persécution sera probable, et la crainte justifiée, en l'absence de protection de l'État. La présomption touche le c{oe}ur de la question, qui est de savoir s'il existe une probabilité de persécution. La persécution doit être réelle ‑‑ la présomption ne peut pas reposer sur des événements fictifs ‑‑ mais le bien‑fondé des craintes peut être établi à l'aide de cette présomption.
En l'espèce, la présomption avait une certaine importance pour la Commission. Cette dernière a conclu que l'appelant était un témoin crédible et a donc accepté que sa crainte d'être persécuté était légitime. Étant donné que l'incapacité de l'Irlande de protéger l'appelant a été établie au moyen de la preuve que les agents de l'État avaient reconnu leur inefficacité, la Commission a donc pu présumer que les craintes de l'appelant étaient justifiées.
Le demandeur doit confirmer d'une façon claire et convaincante l'incapacité de l'État d'assurer sa protection, en l'absence d'un aveu en ce sens par l'État dont il est le ressortissant. Sauf dans le cas d'un effondrement complet de l'appareil étatique, il y a lieu de présumer que l'État est capable de protéger le demandeur. Bien que cette présomption accroisse l'obligation qui incombe au demandeur, elle ne rend pas illusoire la fourniture par le Canada d'un havre pour les réfugiés. Elle renforce la raison d'être de la protection internationale à titre de mesure auxiliaire qui entre en jeu si le demandeur ne dispose d'aucune solution de rechange.
Pour dégager le contenu de l'expression «groupe social», il y a lieu de tenir compte des thèmes sous‑jacents généraux de la défense des droits de la personne et de la lutte contre la discrimination qui viennent justifier l'initiative internationale de protection des réfugiés. Une bonne règle pratique pour déterminer le sens de l'expression «groupe social» prévoit que ce motif de persécution comporte trois catégories: (1) les groupes définis par une caractéristique innée ou immuable, (2) les groupes dont les membres s'associent volontairement pour des raisons si essentielles à leur dignité humaine qu'ils ne devraient pas être contraints à renoncer à cette association, et (3) les groupes associés par un ancien statut volontaire immuable en raison de sa permanence historique.
Des exclusions fondées sur la criminalité ont, dans la Loi sur l'immigration, été rédigées avec soin de telle façon que les demandeurs qui peuvent constituer une menace pour le gouvernement canadien ou pour la vie ou les biens des résidents du Canada ne soient pas admis. Ces dispositions donnent expressément au ministre de l'Emploi et de l'Immigration suffisamment de latitude pour réexaminer l'opportunité d'accorder l'autorisation de séjour au demandeur qui a un casier judiciaire, lorsque le Ministre est convaincu que celui‑ci s'est réhabilité. Cela démontre que le Parlement a choisi de ne pas considérer les antécédents criminels d'une personne comme une fin de non‑recevoir à l'obtention du statut de réfugié. Par conséquent, il n'est pas nécessaire d'interpréter de façon restrictive la portée de l'expression «groupe social» pour composer avec des questions de moralité et de criminalité. Il est préférable d'éviter pareille exclusion générale compte tenu de l'existence d'un mécanisme explicite et exhaustif d'évaluation de ces demandeurs potentiellement non admissibles.
L'appelant n'est pas visé par la définition de l'expression «réfugié au sens de la Convention» en ce qui concerne sa crainte d'être persécuté par l'INLA s'il retourne en Irlande du Nord. Les membres de l'INLA ne forment pas un «groupe social». L'appartenance au groupe n'est pas définie par une caractéristique innée et ne constitue pas un fait historique immuable. On ne saurait dire que son but de réaliser des objectifs politiques précis par n'importe quel moyen, y compris la violence, est essentiel à la dignité humaine de ses membres au point d'en faire un «groupe social». En tout état de cause, la crainte de l'appelant n'était pas fondée sur son appartenance au groupe en question. Il se sentait plutôt menacé à cause de ce qu'il a fait à titre individuel. Son appartenance à l'INLA l'a placé dans la situation à l'origine de la crainte qu'il éprouve, mais la crainte elle‑même était fondée sur son action, et non sur son affiliation.
Un demandeur n'est pas tenu d'identifier les motifs de persécution. Il incombe à l'examinateur de déterminer si les conditions de la définition figurant dans la Convention sont remplies; habituellement, il y a plus d'un motif applicable.
Généralement, une opinion politique peut être interprétée comme toute opinion sur une question dans laquelle l'appareil étatique, gouvernemental et politique peut être engagé. Il n'est pas nécessaire que les opinions politiques en question aient été carrément exprimées. Souvent, le demandeur n'a même pas la possibilité d'exprimer ses convictions; souvent, elles lui sont imputées en raison de ses actes. Les opinions politiques imputées au demandeur et pour lesquelles celui‑ci craint d'être persécuté n'ont pas à être nécessairement conformes à ses convictions profondes. Les circonstances devraient être examinées du point de vue du persécuteur, puisque c'est ce qui est déterminant lorsqu'il s'agit d'inciter à la persécution. Des considérations similaires s'appliquent aux autres motifs de persécution.
La crainte qu'a l'appelant d'être assassiné par l'INLA s'il retourne en Irlande du Nord découle au départ de ce que le groupe a menacé d'exécuter l'arrêt de mort prononcé par sa cour martiale. L'appelant était ainsi puni pour avoir aidé à s'évader les otages qu'il gardait. Cet acte permet d'imputer une opinion politique au sujet des limites qu'il convient de fixer à l'égard des moyens employés pour réaliser des changements politiques. Pour l'appelant, qui croit que tuer des innocents pour réaliser des changements politiques est inacceptable, libérer les otages était la seule solution qui s'accordait avec sa conscience. La persécution que l'appelant craint découle de ses opinions politiques que reflète l'acte qu'il a accompli.
Étant donné que les aspects pertinents du jugement majoritaire ont été jugés erronés pour d'autres raisons, il est inutile de recourir à l'art. 15 de la Charte relativement au «groupe social» et à la complicité de l'État.
L'appelant a concédé qu'il bénéficiait d'une double nationalité: irlandaise et britannique. Le fardeau de la preuve, qui comprend la preuve que le demandeur craint avec raison d'être persécuté dans tous les pays dont il est ressortissant, incombe à l'appelant et non au Ministre.
La Commission doit se demander si le demandeur ne peut ou ne veut se réclamer de la protection de chaque pays dont il a la nationalité. Toute protection de l'État d'origine est la seule solution qui s'offre à un demandeur lorsqu'il est possible de l'obtenir, étant donné que la protection internationale des réfugiés est destinée à servir de mesure «auxiliaire» qui n'entre en jeu qu'en l'absence d'appui national. L'incapacité d'un État dont il a la nationalité d'assurer sa protection peut être établie lorsque le demandeur s'est vraiment adressé à cet État et s'est vu refuser toute protection. Lorsque, comme dans le cas de l'appelant, le demandeur ne s'est pas vraiment adressé au second État, il y a lieu de présumer que cet État est capable de protéger ses ressortissants. Une prémisse qui sous‑tend cette présomption est que la citoyenneté comporte certaines conséquences fondamentales comme le droit d'obtenir, en tout temps, l'autorisation de séjour dans le pays. Le refus d'admettre sur le territoire national peut équivaloir à un refus de protection. En l'espèce, on a fait la preuve, quoique non au moyen d'une opinion d'expert, qu'une loi britannique permet au gouvernement britannique d'interdire à un ressortissant d'être ou d'entrer en Grande‑Bretagne, s'il est mêlé à des actes de terrorisme relativement à l'Irlande du Nord. L'applicabilité de la présomption et sa réfutation sont des questions qui dépendent des circonstances particulières de l'espèce et doivent être tranchées par la Commission.
Jurisprudence
Arrêts examinés: Rajudeen c. Ministre de l'Emploi et de l'Immigration (1984), 55 N.R. 129; Surujpal c. Ministre de l'Emploi et de l'Immigration (1985), 60 N.R. 73; Zalzali c. Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigration), [1991] 3 C.F. 605; McMullen c. Immigration and Naturalization Service, 658 F.2d 1312 (1981); Cheung c. Ministre de l'Emploi et de l'Immigration, [1993] A.C.F. no 309 (Q.L.), appel no A‑785‑91; Mayers c. Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigration) (1992), 97 D.L.R. (4th) 729; Matter of Acosta, décision provisoire 2986, 1985 WL 56042 (B.I.A.); arrêts mentionnés: Artiga Turcios c. I.N.S., 829 F.2d 720 (1987); Arteaga c. I.N.S., 836 F.2d 1227 (1988); Estrada‑Posadas c. I.N.S., 924 F.2d 916 (1991); Ministre de l'Emploi et de l'Immigration c. Satiacum (1989), 99 N.R. 171; Astudillo c. Ministre de l'Emploi et de l'Immigration (1979), 31 N.R. 121; Arrechea Gonzalez c. Ministre de l'Emploi et de l'Immigration (1991), C.A.F. A‑899‑90; Ahmed c. Ministre de l'Emploi et de l'Immigration (1990), C.A.F. A‑215‑90; Lai c. Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigration) (1989), Imm. L.R. 245; Osorio Cruz c. Ministre de l'Emploi et de l'Immigration (1988), I.A.B.D. M88‑20043X; Nalliah c. Ministre de l'Emploi et de l'Immigration (1987), I.A.B.D. M84‑1642; Escoto c. Ministre de l'Emploi et de l'Immigration (1987), I.A.B.D. T87‑9024X; Incirciyan c. Ministre de l'Emploi et de l'Immigration (1987), I.A.B.D. M87‑1541X/M87‑1248; Balareso c. Ministre de l'Emploi et de l'Immigration (1985), I.A.B.D. M83‑1542; Andrews c. Law Society of British Columbia, [1989] 1 R.C.S. 143; I.N.S. c. Elias‑Zacarias, 112 S.Ct. 812 (1992).
Lois et règlements cités
British Nationality Act 1981, 1981 (R.‑U.), ch. 61.
Charte canadienne des droits et libertés, art. 15 .
Loi d'interprétation, L.R.C. (1985), ch. I‑21, art. 33(2) .
Loi sur la Cour fédérale, S.R.C. 1970 (2e suppl.), ch. 10, art. 28.
Loi sur l'immigration, L.R.C. (1985), ch. I‑2, art. 2(1) [mod. par L.C. 1988, ch. 35, art. 1 (L.R.C. (1985), ch. 28 (4e suppl.), art. 1(2), 34)], 19.
Loi sur l'immigration de 1976, S.C. 1976‑77, ch. 52, art. 2(1) [mod. par L.C. 1988, ch. 35, art. 1], 4(2.1) [aj. par Loi corrective de 1981, S.C. 1980‑81‑82‑83, ch. 47, art. 3], 19(1)c), d), e), f), g), (2) [mod. par S.C. ibid., art. 23, 53], 46.04(1)c) [aj. par L.C. 1988, ch. 35, art. 14].
Prevention of Terrorism (Temporary Provisions) Act 1984, 1984 (R.‑U.), ch. 8, remplacée plus tard par la Prevention of Terrorism (Temporary Provisions) Act 1989, 1989 (R.‑U.), ch. 4, art. 4, 5.
Règlement sur l'immigration de 1978, DORS/78‑172, art. 19(4)j).
Doctrine citée
Compton, Daniel. «Asylum for Persecuted Social Groups: A Closed Door Left Slightly Ajar ‑‑ Sanchez‑Trujillo v. INS, 801 F.2d 1571 (9th Cir. 1986)» (1987), 62 Wash. L. Rev. 913.
Convention relative au statut des réfugiés (Genève, 28 juillet 1951), R.T. Can. 1969, no 6.
Forghel, Isi. «Legal Status of the Boat‑People», 48 Nordisk Tidsskrift for International Relations 217.
Goodwin‑Gill, Guy S. The Refugee in International Law. Oxford: Clarendon Press, 1983.
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Helton, Arthur C. «Persecution on Account of Membership in a Social Group As a Basis for Refugee Status» (1983), 15 Colum. Hum. Rts. L. Rev. 39.
Hyndman, Patricia. «The 1951 Convention Definition of Refugee: An Appraisal with Particular Reference to the Case of Sri Lankan Tamil Applicants» (1987), 9 Hum. Rts. Q. 49.
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Nations Unies. Conseil économique et social. Comité spécial de l'apatridie et des problèmes connexes. États-Unis d'Amérique: Mémorandum sur l'article relatif à la définition du terme "réfugié". Doc. des Nations Unies E/AC.32/L.4.
Nations Unies. Conseil économique et social. Comité spécial de l'apatridie et des problèmes connexes. Première session. Compte rendu analytique de la cinquième séance, Lake Success, New York, le 18 janvier 1950. M. Henkin (délégué des États-Unis). Doc. des Nations Unies E/AC.32/SR.5.
Nations Unies. Conseil économique et social. Comité spécial de l'apatridie et des problèmes connexes. Rapport du Comité spécial de l'apatridie et des problèmes connexes. Lake Success, New York, du 16 janvier au 16 février 1950. Doc. des Nations Unies E/1618.
Nations Unies. Conseil économique et social. Comité spécial de l'apatridie et des problèmes connexes. Royaume-Uni. Texte remanié proposé pour l'article premier. Doc. des Nations Unies E/AC.32/L.2/Rev. 1.
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Plender, Richard. «Admission of Refugees: Draft Convention on Territorial Asylum» (1977-78), 15 San Diego L. Rev. 45.
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POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel fédérale, [1990] 2 C.F. 667, 67 D.L.R. (4th) 1, 10 Imm. L.R. (2d) 189, 108 N.R. 60, qui a accueilli une demande de révision et d'annulation d'un jugement de la Commission d'appel de l'immigration (1988), 9 Imm. L.R. (2d) 48, qui avait conclu que l'appelant était un réfugié au sens de la Convention. Pourvoi accueilli.
Peter A. Rekai, M. Christina F. Kurata, LeVern L. Robertson et Constance Nakatsu, pour l'appelant.
Roslyn J. Levine et Nanette Rosen, pour l'intimé.
Ronald B. Shacter et Phyllis Gordon, pour l'intervenant le Conseil canadien pour les réfugiés.
Brian A. Crane, c.r., et Gerald Stobo, pour l'intervenante la Commission de l'immigration et du statut de réfugié.
Argumentation écrite seulement de l'intervenant le Haut commissariat des Nations Unies pour les réfugiés.
//Le juge La Forest//
Version française du jugement de la Cour rendu par
Le juge La Forest ‑‑ Cette affaire soulève, pour la première fois devant cette Cour, plusieurs questions fondamentales concernant la définition de l'expression «réfugié au sens de la Convention» figurant au par. 2(1) de la Loi sur l'immigration de 1976, S.C. 1976‑77, ch. 52, qui est ainsi rédigé:
2. (1) . . .
«réfugié au sens de la Convention» désigne toute personne qui,craignant avec raison d'être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un groupe social ou de ses opinions politiques
a) se trouve hors du pays dont elle a la nationalité et ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays, ou
b) qui, si elle n'a pas de nationalité et se trouve hors du pays dans lequel elle avait sa résidence habituelle, ne peut ou, en raison de ladite crainte, ne veut y retourner;
La définition énoncée dans la Loi sur l'immigration, L.R.C. (1985), ch. I‑2, a été quelque peu révisée par L.C. 1988, ch. 35, art. 1 (L.R.C. (1985), ch. 28 (4e suppl.), par. 1(2)):
2. (1) . . .
«réfugié au sens de la Convention» Toute personne:
a) qui, craignant avec raison d'être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un groupe social ou de ses opinions politiques:
(i) soit se trouve hors du pays dont elle a la nationalité et ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays,
(ii) soit, si elle n'a pas de nationalité et se trouve hors du pays dans lequel elle avait sa résidence habituelle, ne peut ou, en raison de cette crainte, ne veut y retourner;
b) n'a pas perdu son statut de réfugié au sens de la Convention en application du paragraphe (2);
Sont exclues de la présente définition les personnes soustraites à l'application de la Convention par les sections E ou F de l'article premier de celle‑ci dont le texte est reproduit à l'annexe de la présente loi.
Les questions soulevées concernent la mesure dans laquelle la crainte justifiée du demandeur d'être persécuté doit émaner de l'État d'où celui‑ci s'enfuit, ainsi que sur l'étendue des motifs énumérés de persécution, en particulier l'«appartenance à un groupe social» et les «opinions politiques».
Les faits
L'appelant, Patrick Francis Ward, est né en Irlande du Nord en 1955. En 1983, il a adhéré à la Irish National Liberation Army (INLA) à titre de volontaire. Ward a décrit l'INLA comme une organisation paramilitaire impitoyable plus violente que l'Armée républicaine irlandaise (IRA), dotée d'une hiérarchie de type militaire et astreinte à une discipline sévère. Avant d'adhérer à l'organisation à titre de volontaire, Ward avait de vagues liens avec l'INLA en ce qu'il appuyait sa cause. En fait, il avait été reconnu coupable de possession d'armes à feu et de complot visant à transporter illégalement des objets en Irlande du Nord ainsi que de participation à des actes de terrorisme. Il a témoigné qu'avec l'agitation constante en Irlande du Nord, les gens étaient forcés de «prendre position» pour protéger leurs êtres chers et que son adhésion à l'INLA découlait en partie du désir de se protéger et de protéger sa famille, surtout contre l'IRA.
La première tâche de Ward, en sa qualité de membre de l'INLA, fut d'aider à garder deux des otages de l'organisation dans une maison de ferme, en République d'Irlande. Un jour après qu'il eut assumé ses fonctions de garde, l'INLA a ordonné l'exécution des otages. Ward ne voulait pas participer à l'exécution de ces otages innocents; il a éprouvé ce qu'il a appelé un [traduction] «problème de conscience». Il a donc décidé de libérer les otages et a réussi à le faire sans dévoiler son jeu à l'INLA.
Un peu plus tard, la police a laissé savoir à un membre de l'INLA qu'un des leurs avait aidé les otages à s'enfuir. L'INLA soupçonnait Ward, qui a été détenu et torturé. Bien qu'il n'ait jamais reconnu avoir joué un rôle dans l'évasion, Ward a passé en conseil de guerre devant un tribunal bidon et a été condamné à mort. Toutefois, il a réussi à s'évader et a demandé la protection de la police. La police l'a, de son côté, accusé d'avoir participé à la prise d'otage, en se fondant sur le fait qu'on avait prélevé ses empreintes digitales à la ferme où les otages avaient été détenus.
Ward a fait part à la police de son inquiétude au sujet de sa femme et de ses enfants. La police a vérifié ce qu'il advenait d'eux, mais a découvert que l'INLA, suite à une man{oe}uvre préventive, les avait pris en otages dans le but d'empêcher le demandeur de «moucharder», c'est‑à‑dire de fournir des éléments de preuve à la police au sujet des membres et des activités de l'INLA.
Ward a plaidé coupable à l'accusation de séquestration et a été condamné à trois ans d'emprisonnement. Il n'a pas «mouchardé» et n'a jamais non plus reconnu publiquement avoir libéré les otages. Peu de temps avant l'expiration de sa peine d'emprisonnement, Ward a demandé à l'aumônier de la prison de l'aider à assurer sa protection contre les membres de l'INLA. L'aumônier, avec l'aide de la police, a procuré à Ward un passeport de la République d'Irlande ainsi que des billets d'avion pour le Canada. Celui-ci est arrivé à Toronto en décembre 1985 et a demandé l'autorisation de séjourner au Canada à titre de visiteur. Il a fait l'objet d'une enquête en mai 1986 et il a revendiqué le statut de réfugié au sens de la Convention. Sa revendication était fondée sur la crainte qu'il avait d'être persécuté du fait de son appartenance à un groupe social, c.-à-d. l'INLA. Le ministre de l'Emploi et de l'Immigration a décidé que Ward n'était pas un réfugié au sens de la Convention et ce dernier a donc déposé une demande de réexamen de sa revendication auprès de la Commission d'appel de l'immigration. La Commission a accueilli la demande de réexamen et a conclu que Ward était un réfugié au sens de la Convention.
L'intimé le procureur général du Canada s'est fondé sur l'art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale, S.R.C. 1970 (2e suppl.), c. 10, pour demander la révision et l'annulation de la décision de la Commission. Cette demande a été accueillie par la Cour d'appel fédérale qui a annulé la décision et renvoyé l'affaire à la Commission pour réexamen.
Jugements
Commission d'appel de l'immigration (1988), 9 Imm. L.R. (2d) 48 (K. J. Arkin au nom de la Commission)
Selon la Commission, il y avait deux questions à trancher en ce qui concerne la définition de l'expression «réfugié au sens de la Convention»: la définition vise‑t‑elle le demandeur qui ne peut pas être protégé adéquatement par le pays dont il a la nationalité? Et la définition exige‑t‑elle la complicité de l'État dans la persécution du demandeur? Sur ce dernier point, la Commission a conclu que la jurisprudence n'était pas concluante, mais elle a statué que la définition ne vise pas nécessairement la complicité de l'État dans la persécution d'un demandeur et, à la p. 59, qu'«il suffit que l'État ne puisse pas offrir une protection efficace.»
Quant à la première question, la Commission a conclu, à la p. 59, que l'exigence que le demandeur ne puisse pas ou ne veuille pas se réclamer de la protection de son État d'origine et l'incapacité de cet État d'offrir une protection efficace étaient «inextricablement reliées». En outre, la Commission fait, à la p. 59, le raisonnement suivant au sujet du lien entre la persécution et la protection:
La crainte d'être persécuté et l'absence de protection sont également des éléments interreliés. Les personnes persécutées ne bénéficient manifestement pas de la protection de leur pays d'origine, et la preuve de l'absence de protection peut créer une présomption quant à la probabilité de la persécution et au caractère bien fondé de la crainte.
Cela étant, la Commission conclut ceci, à la p. 60:
Compte tenu du caractère fondamental du critère imposé par la définition de réfugié au sens de la Convention, c'est‑à‑dire si oui ou non le demandeur craint avec raison d'être persécuté pour l'un des motifs qui y sont mentionnés, il est raisonnable, voire nécessaire, d'examiner la capacité de l'État d'assurer une protection adéquate au demandeur: si l'État est incapable de le protéger, le demandeur aura de bonnes raisons de craindre d'être persécuté. La raison pour laquelle l'État ne peut assurer une protection adéquate contre la persécution ne semble pas pertinente. Dans tous les cas de ce genre, la question est donc de savoir si oui ou non il existe une protection «adéquate». [En italique dans l'original.]
Quant à la question clé de la capacité de l'État de protéger Ward, la Commission conclut, à la p. 54, que ce dernier était un «témoin tout à fait digne de foi». Elle a reconnu que la vie de Ward serait en danger s'il était obligé de retourner en Irlande du Nord puisque l'INLA l'avait condamné à mort et qu'il constituait une menace pour la sécurité de cette organisation. La police irlandaise avait offert de protéger Ward, mais cette protection ne serait pas efficace.
La Commission s'est penchée sur la question de la nationalité de Ward, qui était directement pertinente étant donné la condition, énoncée dans la définition de la Loi, que le demandeur du statut de réfugié ne puisse ou ne veuille se réclamer de la protection «du pays dont [il] a la nationalité». Sur ce point, la Commission conclut ceci, à la p. 54:
La preuve a clairement établi que le demandeur est un citoyen d'Irlande, à la fois de l'Irlande du Nord et de la République d'Irlande. Toutefois, aucune preuve n'a été produite devant la Commission pour établir que le demandeur est également un citoyen du Royaume‑Uni. En réponse aux questions qui lui ont été posées en contre‑interrogatoire, le demandeur a témoigné qu'à titre de citoyen de l'Irlande du Nord, il a le droit de vivre en Grande‑Bretagne à moins d'être exclu en vertu de la Protection of Terrorism Act du Royaume‑Uni, selon laquelle toute personne ayant des liens avec des organisations terroristes peut se voir refuser l'entrée sur le continent britannique. L'intimé a mis en doute le caractère raisonnable de la crainte qu'éprouvait le demandeur face à la INLA s'il devait retourner en Grande‑Bretagne, mais il n'a pas établi le droit du demandeur de vivre en Grande‑Bretagne, ni son droit à la citoyenneté au Royaume‑Uni. Par conséquent, la Commission conclut que le pays d'origine du demandeur est l'Irlande du Nord et la République d'Irlande.
Toutefois, dans une note en bas de la p. 55, la Commission a fait remarquer ceci:
Si la Commission était arrivée à la conclusion que le demandeur était également un ressortissant du Royaume‑Uni, elle aurait jugé que sa vie serait menacée par la INLA s'il était renvoyé au Royaume‑Uni.
La Commission a conclu, en définitive, que Ward était un réfugié au sens de la Convention.
Cour d'appel fédérale, [1990] 2 C.F. 667
Lors de l'appel devant la Cour d'appel fédérale, le procureur général a avancé trois arguments fondamentaux: la Commission a omis de se demander si l'INLA était un «groupe social» au sens du par. 2(1) de la Loi, la Commission a commis une erreur en concluant que la complicité de l'État dans la «persécution» n'était pas nécessaire, et elle a commis une erreur en concluant que les seuls pays dont Ward avait la nationalité étaient l'Irlande du Nord et la République d'Irlande. Le juge Urie, s'exprimant en son propre nom et en celui du juge Marceau, a conclu que la Commission avait commis une erreur sur les premier et troisième points. Le juge MacGuigan a statué que la Commission n'avait commis une erreur que sur le troisième point.
Quant à la première question, le juge Urie a estimé qu'il ne peut y avoir persécution pour cause d'appartenance à un groupe social que si on considère que les activités du groupe constituent un danger possible pour le gouvernement. Il affirme, à la p. 677:
Les activités de la INLA sont clairement contraires aux intérêts du gouvernement de l'Irlande du Nord et du Royaume‑Uni. Mais la simple appartenance à un groupe ne justifie pas, en elle‑même, la revendication du statut de réfugié. À plus forte raison, l'appartenance ne justifie pas la revendication du statut de réfugié fondée sur la crainte découlant d'actes commis par un membre du groupe qui sont contraires aux intérêts du groupe, les intérêts de ce dernier étant eux‑mêmes contraires au salut public. [Souligné dans l'original.]
En d'autres termes, si la crainte du demandeur procède du groupe lui‑même et non de l'État, elle ne peut servir de fondement à une allégation de persécution. Le juge Urie n'était pas persuadé que Ward, qui craignait d'être persécuté par l'organisation dont il était membre, avait droit à la protection accordée aux véritables réfugiés qui remplissent toutes les conditions de la définition de réfugié au sens de la Convention. Ward n'était pas visé par la définition du seul fait qu'il avait agi d'une façon contraire aux intérêts de l'INLA alors qu'il en était membre. Le juge Urie fait remarquer, à la p. 678, que «[s]'il fallait adopter un tel point de vue, quiconque est en désaccord sur quelque sujet pourrait être considéré comme membre d'un groupe social», ce qu'il considérait comme absurde. Il a rejeté l'argument selon lequel tout groupe se livrant à des activités politiques serait visé par l'expression «groupe social». Un tel point de vue, a‑t‑il fait remarquer, aurait pour effet de rendre redondante l'expression «opinions politiques» figurant dans la définition de «réfugié au sens de la Convention».
Dans ses motifs de dissidence, le juge MacGuigan a émis l'avis qu'on ne pouvait pas prétendre sérieusement que l'INLA n'est pas vraiment un groupe social, puisque ses membres «sont unis par des objectifs communs dans une association stable» (p. 689). Il n'était pas d'accord pour dire qu'il faut présumer que l'expression «groupe social» exclut les terroristes. Toutefois, même en concédant cela, il a fait remarquer que Ward avait quitté le groupe en raison de ses activités terroristes et que le groupe social ici en cause comprenait des membres et d'anciens membres de l'INLA. À son avis, la vocation terroriste générale du groupe ne signifiait pas que Ward, en tant qu'individu, était incapable de le quitter. Selon le juge MacGuigan, le «véritable fondement» de la crainte qu'avait Ward d'être persécuté était son appartenance à l'organisation, plutôt que sa mauvaise conduite à titre de membre, étant donné qu'en le condamnant à mort, l'INLA voulait, du moins en partie, l'empêcher de divulguer à l'avenir des renseignements sur les activités du groupe. Le juge a en outre fait remarquer qu'une décision que Ward était un réfugié au sens de la Convention ne l'autoriserait pas automatiquement à rester au Canada, puisqu'il serait encore assujetti aux exceptions de l'art. 19 de la Loi, relatives aux condamnations antérieures ou aux actes d'espionnage ou de subversion.
Quant à la deuxième question, soit la nécessité de la complicité de l'État dans la persécution, le juge Urie semble avoir décidé que cette complicité de l'État est une condition préalable de la «persécution» visée par la Loi. Pour appuyer cela, il a examiné les exigences de la définition que le demandeur ne puisse pas ou ne veuille pas solliciter l'aide de son État d'origine. Le juge Urie a conclu que le fait que le demandeur «ne peut» se réclamer de la protection de l'État dont il a la nationalité veut dire, à la p. 680, «littéralement . . . qu'il ne peut pas, en raison de son incapacité matérielle à le faire, même rechercher la protection de son État. Cela implique des circonstances qui échappent à sa volonté et n'est pas une notion applicable à l'espèce». En ce qui concerne le volet «absence de volonté» du critère, le juge Urie a fait observer ce qui suit, à la p. 680:
Si le demandeur de statut «ne veut» pas se réclamer de la protection du pays dont il a la nationalité, il en ressort implicitement que sa répugnance tient à son sentiment que l'État et ses représentants sont incapables de le protéger contre ceux par qui il craint d'être persécuté. Cette répugnance peut provenir du fait que l'État et ses représentants sont les propres responsables de la persécution redoutée, qu'ils assistent ses auteurs de façon concrète ou qu'ils se contentent de ne pas faire de cas des actes redoutés par le demandeur de statut. Bien que ces exemples ne soient pas exhaustifs, ils démontrent clairement que si la répugnance du demandeur de statut à se réclamer de la protection du pays dont il a la nationalité doit justifier sa revendication du statut de réfugié, il doit établir que l'État ne peut le protéger contre la persécution qu'il redoute en raison, dans les présentes circonstances, de son ancienne appartenance à la INLA, c'est‑à‑dire qu'il doit établir que ce qu'il craint est bien la persécution au sens où la loi et la jurisprudence entendent ce terme. Sur ce fondement, la participation de l'État est une condition préalable lorsque le demandeur de statut ne veut pas se réclamer de la protection du pays visé. [Souligné dans l'original.]
Le juge Urie a conclu que la Commission avait confondu la détermination de l'existence de persécution et la protection inefficace. Il a également rejeté la conclus