PARADIS HONEY LTD., HONEYBEE ENTERPRISES LTD. AND ROCKLAKE APIARIES LTD. c SA MAJESTÉ LE ROI, REPRÉSENTÉ PAR LE MINISTRE DE L’AGRICULTURE ET DE L’AGROALIMENTAIRE, ET L’AGENCE CANADIENNE D’INSPECTION DES ALIMENTS

Paradis Honey Ltd. c. Canada (Agriculture et Agroalimentaire)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2024-11-29
Référence neutre
2024 CF 1921
Numéro de dossier
T-2293-12
Contenu de la décision
Date : 20241129
Dossier : T-2293-12
Référence : 2024 CF 1921
[TRADUCTION FRANÇAISE]
Ottawa (Ontario), le 29 novembre 2024
En présence de madame la juge Strickland
ENTRE :
PARADIS HONEY LTD., HONEYBEE ENTERPRISES LTD. ET ROCKLAKE APIARIES LTD.
demanderesses
et
SA MAJESTÉ LE ROI, représenté par LE MINISTRE DE L’AGRICULTURE ET DE L’AGROALIMENTAIRE, et L’AGENCE CANADIENNE D’INSPECTION DES ALIMENTS
défendeurs
JUGEMENT ET MOTIFS
Table des matières
Résumé 6
Questions de procédure 14
A. Historique de l’affaire 14
i. Déclaration 14
ii. Requête en radiation 14
iii. Autorisation du recours collectif 15
iv. Questions communes 15
v. Les « assertions » 17
B. Exposé conjoint partiel des faits 20
C. Entente des parties concernant le protocole à suivre pour l’admission de documents au procès et recueil conjoint de documents 20
D. Contestation par les demanderesses de la qualité de témoin expert de M. Winston 22
i. Indépendance de M. Winston 25
E. Requête des défendeurs visant à contester les extraits que les demanderesses proposaient de consigner en preuve 40
Témoins 46
A. Témoins des demanderesses 47
B. Témoins des défendeurs 48
PARTIE I 51
A. Parties 51
i. Représentants demandeurs 51
ii. Défendeurs 52
B. Autres regroupements 53
C. Régime légal 53
i. LSA et Loi sur l’ACIA 53
ii. RSA 58
iii. Document de référence relatif à l’importation 60
D. Processus d’importation 61
PARTIE II 63
A. Santé et maladie des abeilles domestiques 63
i. Varroa et varroa résistant 63
ii. Loque américaine et loque américaine résistante 64
iii. Petit coléoptère des ruches 65
iv. Abeille africanisée 66
B. Modèles de gestion des abeilles domestiques 67
PARTIE III 69
Chronologie des faits 69
A. Fermeture de la frontière en 1987 69
B. Évaluation des risques de 2003 71
C. De 2003 à 2014 73
D. Évaluation des risques de 2013 74
E. De 2014 à 2023 77
i. Demandes de permis pour l’importation de paquets en provenance des É.‑U. et réponses à ces demandes 77
ii. Appel de données 78
PARTIE IV 79
Question commune no 1 – Les défendeurs, ou l’un d’eux, ont‑ils à l’égard du groupe proposé une obligation de diligence consistant à ne pas agir avec négligence dans le maintien ou l’exécution de l’interdiction de fait, notamment une obligation de proposer des options d’atténuation des risques dans les Évaluations des risques de 2003 et de 2013? 79
A. Principes généraux – Critère énoncé dans les arrêts Anns/Cooper 79
i. Première étape du critère énoncé dans les arrêts Anns/Cooper 80
ii. Deuxième étape du critère énoncé dans les arrêts Anns/Cooper 82
B. Première étape du critère énoncé dans les arrêts Anns/Cooper 84
i. Les obligations de diligence invoquées sont‑elles nouvelles? 84
ii. Prévisibilité 96
iii. Proximité 97
a) Question préliminaire – Conclusions tirées dans l’arrêt Paradis CAF 97
b) Le régime légal permet‑il ou non de conclure à l’existence d’un lien de proximité? 101
c) Aucune obligation positive de proposer des options d’atténuation des risques 119
d) Existait‑il un lien étroit et direct? 120
(i) Rapports avec les défendeurs 120
(ii) La preuve des demanderesses 123
M. Gibeau 123
M. Paradis 128
M. Lockhart 133
M. Ash 135
(iii) Observations préliminaires 150
(iv) Nature des communications avec les demanderesses 152
(v) ACPA et apiculteurs provinciaux 159
(vi) Réunions avec l’ACPA 162
(vii) Autres réunions 166
(viii) Absence d’engagement à examiner chaque année la santé des abeilles provenant des É.-U. 169
(ix) Interactions avec le CCM et confiance dans celui-ci 171
(x) Jurisprudence concernant la consultation du secteur 187
(xi) Conclusion sur les interactions 195
e) Conclusion – Première étape du critère énoncé dans les arrêts Anns/Cooper 196
C. Deuxième étape du critère énoncé dans les arrêts Anns/Cooper 197
i. Étendue de l’obligation 198
a) Thèse des demanderesses 198
b) Thèse des défendeurs 203
c) Quelle est la décision ou la conduite en cause? 204
ii. Décision de politique ou décision opérationnelle? 212
a) Cadre juridique 212
b) Application des facteurs énoncés dans l’arrêt Marchi 219
c) Conclusion sur les facteurs énoncés dans l’arrêt Marchi 236
iii. Autres considérations de politique résiduelles 237
a) Indétermination 237
b) Effet paralysant 246
c) Conflit entre l’obligation de droit public et l’obligation de diligence invoquée issue du droit privé 250
d) Relations internationales 253
e) Conclusion sur les considérations de politique résiduelles 255
iv. Deuxième étape du critère énoncé dans les arrêts Anns/Cooper – conclusion 256
Question commune no 2 – Les défendeurs, ou l’un d’eux, ont-ils manqué à la norme de diligence nécessaire? 257
A. Quelle est la norme de diligence? 257
B. Manquements allégués à la norme de diligence 259
i. Maintien et exécution du régime réglementaire 260
ii. La norme d’évaluation des risques en vigueur et la question de savoir s’il y a eu manquement à cette norme 263
a) L’Accord SPS et le Code de l’OIE ne créent pas de droits ou d’obligations issus du droit privé 263
(i) Recevabilité du témoignage du Dr Zagmutt au sujet du droit international 271
b) L’Accord SPS et le Code de l’OIE définissent la norme de diligence 282
c) Les parties applicables de l’Accord SPS, du Code de l’OIE et du Protocole de l’ACIA 285
(i) Accord SPS 285
(ii) Code de l’OIE 287
(iii) Protocole de l’ACIA 289
C. Y a-t-il eu manquement à la norme de diligence? 296
i. Question préliminaire – évaluation des risques et analyse des risques 296
ii. Évaluation des risques de 2003 300
iii. Évaluation des risques de 2013 304
iv. Atténuation des risques à la suite d’une évaluation des risques 308
v. Des mesures de gestion du risque ont-elles été proposées, mais rejetées, dans l’Évaluation des risques de 2003? 313
a) Certification 313
b) Zonage 319
c) Réduction du risque – séparation des reines 320
i. Des mesures de gestion du risque ont-elles été envisagées, mais rejetées, dans l’Évaluation des risques de 2013? 323
ii. Autres arguments 330
D. Abdication ministérielle 331
E. Examen approprié des dangers 334
F. Conclusion sur la norme de diligence 337
Question commune no 3 – Une perte récupérable ou un préjudice indemnisable a-t-il été subi? 337
A. Régime légal 338
B. La troisième question commune concerne-t-elle le lien de causalité général ou le lien de causalité spécifique? 343
C. Application du critère dit du « facteur déterminant » 353
i. Commentaire préliminaire – assertions et éléments de preuve pertinents 355
ii. N’eût été la négligence des défendeurs, qui n’ont pas proposé de mesures d’atténuation dans les Évaluations des risques, les demanderesses auraient-elles pu importer des paquets d’abeilles en provenance des É.-U.? 356
a) Zonage 356
b) Certification 363
c) Témoignage des experts en santé des abeilles sur la migration, le zonage et la certification 365
(i) M. Pettis 365
(ii) M. Caron 371
(iii) M. Winston 376
d) Importance de l’apiculture nomade aux É.-U. 379
e) Importation de reines du Nord de la Californie – certification et zonage obligatoires 379
f) Les demanderesses ont-elles établi que les conditions d’importation et les mesures d’atténuation applicables aux reines en provenance des É.-U. peuvent s’appliquer aux paquets d’abeilles en provenance des É.-U.? 384
(i) Applicabilité des conditions à [traduction] « l’ensemble des ruchers » 384
(ii) Avis du Dr Zagmutt selon lequel des mesures d’atténuation étaient possibles 388
g) Atténuation de risques précis 392
(i) Petit coléoptère des ruches 392
(ii) Abeilles africanisées 403
(iii) Loque américaine résistante 406
(iv) Varroa résistant 416
(v) Conclusion – options d’atténuation visant les dangers identifiés 425
(vi) Preuve sur la modification du niveau de risque 427
h) Exigences de certification et collaboration du Service d’inspection des É.‑U. 427
i) Conclusion sur le lien de causalité factuel 438
j) Lien de causalité juridique 438
iii. Dans l’hypothèse où les demanderesses, n’eût été la négligence des défendeurs dans le maintien et l’exécution de l’interdiction d’importation, avaient pu importer des paquets d’abeilles en provenance des É.‑U., peut-on conclure qu’elles ont démontré un préjudice financier découlant du fait que les paquets d’abeilles en provenance des É.‑U. étaient plus abordables et productifs que les autres solutions qui leur étaient ouvertes? 439
a) Résumé de la preuve d’expert en matière financière 439
(i) M. Sumner 439
(ii) M. Nickerson 441
(iii) Rapport de M. Sumner déposé en réponse 443
b) Question préliminaire – le poids à accorder à la preuve d’expert 444
(i) Indépendance de M. Nickerson 444
(ii) Fiabilité de la preuve de M. Sumner 448
c) Hypothèses mises en doute 449
d) Hypothèses mises en doute ‒ productivité comparée 450
(i) Productivité des paquets en provenance de la Nouvelle-Zélande 450
(ii) Analyse de la productivité 457
(iii) Prix 460
e) Conclusion sur la preuve de perte financière 462
f) Non-respect des obligations prévues par l’OIE 462
Question commune no 4 : Les articles 3, 8 ou 10 de la LRCECA confèrent-ils aux défendeurs ou à l’un d’eux une immunité ou limitent-ils par ailleurs la responsabilité des défendeurs? 463
A. Point préliminaire – abandon de la thèse fondée sur l’article 8 463
B. Analyse – articles 3 et 10 463
Question commune no 5 : L’article 50.1 de la LSA vient-il limiter la responsabilité de l’ACIA à l’égard des actes ou omissions après le 27 février 2015? 468
A. Régime légal 468
B. Thèses des parties 472
i. Thèse des demanderesses 472
ii. Thèse des défendeurs 474
C. Points préliminaires 476
i. Rôle de la mauvaise foi 476
ii. La notion de faute dans l’exercice d’une charge publique ne s’applique pas 476
iii. Objet de la législation 479
D. Prétentions quant à la mauvaise foi 482
i. Pouvoir légal d’envisager l’abeille africanisée dans les Évaluations des risques 482
ii. Atténuation des risques ‒ Évaluation des risques de 2013 487
iii. Fausse déclaration 489
iv. Délégation par l’ACIA au Conseil canadien du miel 490
E. Conclusion – mauvaise foi 490
PARTIE V – Conclusion globale 490
Dépens 492
Tableau des sigles 494
Résumé
[1] Les demanderesses, des apiculteurs commerciaux, sollicitent des dommages-intérêts dans le cadre du présent recours collectif en leur nom et au nom des autres membres du groupe. Selon elles, le préjudice financier qu’elles ont subi découle de la négligence des défendeurs, qui ont interdit l’importation de paquets d’abeilles vivantes en provenance de la partie continentale des États-Unis [É.-U.] après 2006. La Cour était appelée à statuer sur cinq questions communes à l’audience sur les questions communes.
[2] Grosso modo, le présent recours concerne le maintien ou l’exécution de ce qui est décrit dans la première question commune comme une interdiction de fait relative à l’importation de paquets d’abeilles en provenance des É.‑U. Plus précisément, il porte sur deux évaluations visant à identifier les risques découlant de l’importation de ces produits, à savoir : l’Évaluation des risques associés aux abeilles domestiques en provenance des États-Unis [Risk Assessment on Honey Bees from the United States], datée du 10 octobre 2003 [l’Évaluation des risques de 2003], et l’Évaluation des risques associés à l’importation de paquets d’abeilles domestiques (Apis mellifera) en provenance des États-Unis, de janvier 2014 [l’Évaluation des risques de 2013], ci-après les Évaluations des risques.
[3] La première question commune appelle la Cour à se demander si les défendeurs, ou l’un d’eux, ont à l’égard du groupe proposé une obligation de diligence consistant à ne pas agir avec négligence dans le maintien ou l’exécution de l’interdiction de fait, notamment une obligation de proposer des options d’atténuation des risques dans les Évaluations des risques. Il s’agit pour la Cour de décider s’il y a lieu d’imposer aux défendeurs une obligation de diligence de droit privé, à la lumière de l’analyse que commande le critère énoncé dans les arrêts Anns/Cooper (Anns v Merton London Borough Council, [1978] AC 728 [Anns]; Cooper c Hobart, 2001 CSC 79 [Cooper]).
[4] Suivant cette analyse, il faut d’abord se demander si les obligations de diligence invoquées par les demanderesses sont nouvelles ou si les rapports entre les parties ressortissent à une catégorie établie ou y sont analogues. En l’espèce, j’estime que les deux obligations invoquées - à savoir l’obligation de ne pas agir avec négligence dans le maintien ou l’exécution de l’interdiction d’importation et l’obligation de proposer des options d’atténuation des risques dans les Évaluations des risques - sont nouvelles (même si, selon moi, la première englobe la seconde dans les faits). Par conséquent, une analyse suivant le critère en deux étapes énoncé dans les arrêts Anns/Cooper s’impose.
[5] La première étape du critère énoncé dans les arrêts Anns/Cooper concerne la prévisibilité et la proximité. Au regard de la preuve, et même si les défendeurs n’en ont guère traité, je suis d’avis que les défendeurs pouvaient raisonnablement prévoir que le maintien de l’interdiction d’importation des paquets d’abeilles en provenance des É.‑U. était susceptible d’avoir pour certains apiculteurs commerciaux, dont des membres du groupe, des répercussions financières défavorables en raison des coûts supérieurs d’importation en provenance d’autres pays et des coûts d’hivernage. Toutefois, la prévisibilité ne suffit pas lorsqu’il s’agit de décider s’il y a une obligation de diligence à l’égard du groupe. Il faut également conclure à l’existence d’un lien de proximité. À cet égard, j’estime en l’espèce que le régime légal - la Loi sur la santé des animaux, LC 1990, c 21 [la LSA], et le Règlement sur la santé des animaux, CRC, c 296 [le RSA], - ne crée pas d’obligation de diligence issue du droit privé envers les demanderesses, voire y fait implicitement obstacle. Même à supposer que ce ne soit pas le cas, les communications et les rapports entre l’Agence canadienne d’inspection des aliments [l’ACIA] et le groupe relèvent du rôle de l’organisme de réglementation et n’emportent pas d’obligation de diligence de droit privé visant à protéger les intérêts financiers du groupe en ce qui a trait à l’importation de paquets d’abeilles en provenance des É.‑U. Comme elles n’ont pas démontré de lien de proximité, les demanderesses ne se sont pas acquittées de leur fardeau d’établir l’existence d’une obligation de diligence prima facie.
[6] Pour cette seule raison, les demanderesses sont déboutées. Comme elles n’ont pas démontré l’existence d’un lien de proximité entre le groupe et les défendeurs, il ne saurait y avoir d’obligation de diligence et, partant, de négligence (Taylor v Canada, 2020 ONSC 1192, au para 594 [Taylor 2020]). À défaut d’une obligation de diligence, il n’y a pas lieu de se demander si d’autres considérations de politique générale peuvent « supplanter » une telle obligation (Fullowka c Pinkerton’s of Canada Ltd, 2010 CSC 5, au para 57 [Fullowka]). Il s’agit de la question déterminante dans la présente instance.
[7] Par conséquent, point n’est besoin de poursuivre l’analyse.
[8] Toutefois, vu le temps et les efforts consacrés au procès, et au cas où j’aurais fait erreur, j’examine également la deuxième étape du critère énoncé dans les arrêts Anns/Cooper.
[9] À la deuxième étape du critère énoncé dans les arrêts Anns/Cooper, le tribunal est appelé à décider s’il existe des considérations de politique générale, outre la relation entre les parties, susceptibles de faire obstacle à l’imposition d’une obligation de diligence. En l’espèce, je suis d’avis que, si l’analyse effectuée à la deuxième étape avait révélé l’existence d’une obligation de diligence prima facie, il faudrait l’écarter sur le fondement de plusieurs considérations de politique générale. Plus précisément, les décisions relatives au maintien ou à l’exécution de l’interdiction quant à l’importation des paquets d’abeilles en provenance des É.‑U. s’inscrivent dans le cadre des mesures prises par l’ACIA pour protéger la santé animale. Comme elles concernent des politiques, elles échappent à toute action en justice. À supposer que ce ne soit pas le cas, d’autres considérations de politique générale - les conflits qui opposent l’obligation de droit public de l’ACIA et l’obligation de droit privé proposée, qui consiste à protéger les intérêts financiers des apiculteurs commerciaux, ainsi que les réserves quant à la reconnaissance d’une obligation indéterminée et à la possibilité d’un effet paralysant sur les consultations administratives - auraient pour effet d’écarter l’obligation. À mon avis, dans les circonstances, il n’y a pas d’obligation distincte quant à la proposition d’options d’atténuation des risques dans les Évaluations des risques. Or, même s’il y en avait, elle tomberait sous le coup de ces autres considérations de politique générale.
[10] La deuxième question commune appelle la Cour à se demander si les défendeurs, ou l’un d’eux, ont manqué à la norme de diligence nécessaire. À mon avis, en l’espèce, la norme applicable est celle d’un organisme de réglementation raisonnable dans une situation semblable.
[11] Il faut tenir compte de plusieurs documents et regroupements dans cette analyse. L’Organisation mondiale du commerce [l’OMC] a été constituée par l’Accord de Marrakech instituant l’Organisation mondiale du commerce, le 15 avril 1994, 1867 RTNU 3 (entré en vigueur le 1er juin 1995) [l’Accord instituant l’OMC]]. En annexe à l’Accord instituant l’OMC figure l’Accord sur l’application des mesures sanitaires et phytosanitaires [l’Accord SPS]. L’Organisation mondiale de la santé animale [l’OMSA] est un autre organisme important dans l’analyse. Elle fait suite à l’Office international des épizooties [l’OIE], et c’est l’appellation qui figure dans les présents motifs. Elle publie le Code sanitaire pour les animaux terrestres, ou Code terrestre, anciennement connu sous le titre de Code de l’OIE. Dans les présents motifs, on renvoie au Code de l’OIE.
[12] Les demandeurs affirment que l’Accord SPS et le Code de l’OIE établissent la norme de diligence à laquelle les défendeurs sont assujettis. Or, à mon avis, ces sources ne permettent pas de fonder, pour l’ACIA, une obligation de diligence de droit privé envers les demanderesses ou, pour les défendeurs, une norme de diligence à l’égard des demanderesses. Comme il ressort de leur libellé, ces documents intéressent le commerce international entre les États membres, ainsi que les différends commerciaux qui opposent les États membres. En l’espèce, rien ne démontre l’existence d’un différend commercial entre les É.‑U. et le Canada sur l’interdiction d’importer des paquets d’abeilles en provenance des É.‑U. En outre, à mon avis, il ressort clairement de la décision Pfizer Inc c Canada (1re inst), [1999] 4 CF 441, 1999 CanLII 8291, conf par Pfizer Inc c Canada, 1999 CanLII 8952 (CAF) [Pfizer] que la Loi de mise en œuvre de l’Accord sur l’Organisation mondiale du commerce [la Loi sur l’OMC], LC 1994, c 47, fait obstacle à l’imposition d’une obligation de diligence de droit privé fondée sur l’Accord instituant l’OMC. Par conséquent, l’Accord SPS, qui fait partie de l’Accord instituant l’OMC, ne saurait non plus fonder une obligation de diligence de droit privé quant à la proposition d’options d’atténuation des risques. Comme il n’y a pas d’obligation de diligence de droit privé et comme l’Accord SPS et le Code de l’OIE ne sont pas opposables aux parties (qui ne sont pas des États membres de l’OMC), les normes d’évaluation des risques qui sont prévues par ces documents ne sont pas applicables à l’ACIA. Ainsi, elle n’est pas tenue, en droit, de tenir compte des normes de l’OIE comme le prévoit l’article 5.1 de l’Accord SPS. L’argument des demanderesses selon lequel le Code de l’OIE établit les normes de diligence et les défendeurs ont manqué à ces normes en ne proposant pas d’options d’atténuation des risques, ce qui a rendu les Évaluations des risques [traduction] « invalides », ne saurait donc être retenu.
[13] Toutefois, l’Accord SPS et le Code de l’OIE permettent de définir la norme de diligence, et ce même s’ils ne sont pas opposables aux parties. Il en est ainsi parce que la procédure d’analyse des risques, qui englobe l’évaluation des risques, décrite dans l’Accord SPS et le Code de l’OIE, indique les pratiques exemplaires et est reproduite dans le Protocole de l’ACIA (les versions de 2001, 2005 et 2009 sont au dossier). Dès lors, ces sources éclairent la norme de diligence.
[14] Pour qu’il soit satisfait à la norme de diligence, les gestionnaires de risque de l’ACIA, dans leur rôle d’organisme de réglementation raisonnable, étaient tenus de déterminer, dans la foulée des Évaluations des risques, s’il existait des options d’atténuation des risques. Il n’était pas forcément nécessaire, pour ce faire, de refaire les Évaluations des risques en bonne et due forme. Or, quant à l’Évaluation des risques de 2003, le dossier n’établit pas que les gestionnaires de risque aient effectivement envisagé des options d’atténuation des risques relativement à l’importation de paquets d’abeilles en provenance des É.‑U. ou qu’ils aient fait quoi que ce soit pour confirmer que la certification n’était pas possible ou que le zonage n’était pas réaliste. Par conséquent, je suis d’avis que les actes des défendeurs ne satisfaisaient pas à la norme de l’organisme de réglementation raisonnable à l’égard de l’Évaluation des risques de 2003. Toutefois, la preuve établit que les défendeurs ont respecté la norme de diligence en ce qui a trait à l’Évaluation des risques de 2013. La Dre Connie Rajzman, une gestionnaire de risque au sein de l’ACIA, a tenté de cerner des options d’atténuation des risques (la première étape de l’évaluation des options). Selon elle, aucune n’est ressortie, ni de l’ACIA, ni des apiculteurs provinciaux, qui avaient été expressément consultés à cet égard.
[15] La troisième question commune appelle la Cour à se demander si une perte récupérable ou un préjudice indemnisable a été subi (par suite du manquement à la norme de diligence). Il faut, dans le cadre de cette analyse, démontrer tant un lien de causalité factuelle, au moyen du critère du « facteur déterminant », qu’un lien de causalité juridique.
[16] Je suis d’avis qu’un lien de causalité en droit a été établi. En effet, la nature des pertes alléguées par les apiculteurs, soit le préjudice, est précisément le genre de pertes qui était prévisible, à savoir une perte financière découlant de l’impossibilité de se procurer des paquets en provenance des É.‑U.
[17] Quant au lien de causalité dans les faits, les demanderesses affirment qu’il s’agit d’un lien de causalité général, et non spécifique. La question à poser est de savoir si la négligence est susceptible d’avoir causé le préjudice allégué (sur le fondement de l’arrêt Levac v James, 2023 ONCA 73 [Levac] et du jugement Wise v Abbott Laboratories, Limited, 2016 ONSC 7275 [Wise]), plutôt que de savoir si le préjudice s’était concrétisé. Or, s’il est possible, dans des affaires complexes, de distinguer le lien de causalité général du lien de causalité spécifique, j’estime qu’il ne convient pas de procéder ainsi en l’espèce. Dans les circonstances, la possibilité pour la négligence reprochée d’avoir causé les pertes alléguées ne nécessite pas qu’une preuve d’expert scientifique compliquée soit produite ou que des inférences soient tirées. La question commune, telle qu’elle est libellée, ne fait pas la différence.
[18] Je suis d’accord avec les défendeurs pour dire que, pour démontrer le lien de causalité, les demanderesses doivent établir : primo, que le groupe aurait pu importer des paquets d’abeilles en provenance des É.‑U. si l’ACIA avait procédé à l’évaluation des demandes de permis au cas par cas ou si des options d’atténuation des risques avaient été proposées dans les Évaluations des risques; secundo, que les paquets d’abeilles en provenance des É.‑U. auraient constitué une solution plus économique et productive pour remplacer les pertes hivernales que d’autres solutions.
[19] Selon moi, les demanderesses n’ont pu établir que, n’eût été la négligence des défendeurs, elles auraient été autorisées à importer les paquets en provenance des É.‑U. Tout particulièrement, il ressort de la preuve d’expert que les conditions applicables à l’importation de reines en provenance des É.‑U. à l’époque de l’Évaluation des risques de 2003 n’étaient pas applicables à l’importation de paquets d’abeilles en provenance des É.‑U. ou n’auraient pas convenu. Au vu de la preuve, je conclus que d’autres conditions n’étaient pas non plus applicables.
[20] À l’appui de leurs arguments respectifs, les parties ont cité des témoins experts en économie. Les demanderesses ont produit la preuve de M. Daniel Sumner, et les défendeurs, celle de M. Peter Nickerson. Dans leurs observations finales, les demanderesses ont mis en doute l’indépendance de M. Nickerson et l’ont accusé de partialité. Je rejette pareille thèse.
[21] Les défendeurs ont mis en doute la fiabilité du témoignage de M. Sumner. Il a formulé un modèle mathématique complexe visant à calculer les pertes financières subies par les apiculteurs, mais les paramètres qu’il a employés étaient fondés sur son propre jugement plutôt que sur de véritables données. Les experts convenaient toutefois de l’inexistence des données pertinentes. Je suis d’accord avec les défendeurs pour dire que le manque de fiabilité des données de M. Sumner aurait été susceptible de nuire à la valeur probante de son témoignage s’il y avait eu une audience pour déterminer les dommages-intérêts. Toutefois, je ne suis pas convaincue que la conclusion globale de M. Sumner, à savoir que les apiculteurs commerciaux canadiens ont subi des pertes financières causées par l’interdiction d’importation, était dépourvue de toute valeur probante.
[22] La quatrième question commune appelle la Cour à se demander si les articles 3, 8 ou 10 de la Loi sur la responsabilité civile de l’État et le contentieux administratif, LRC 1985, c C-50 [la LRCECA], confèrent une immunité aux défendeurs ou à l’un d’eux ou limitent par ailleurs leur responsabilité. Les défendeurs, dans leurs observations finales, ont indiqué qu’ils n’invoquaient plus l’article 8. À mon avis, les articles 3 et 10 de la LRCECA ne confèrent aucune immunité, mais habilitent plutôt les demanderesses à poursuivre l’État. L’État peut être tenu responsable des délits civils commis par ses préposés. L’ACIA est un préposé de l’État au sens de la LRCECA, et l’État est donc responsable de la négligence du fait de l’ACIA.
[23] La cinquième question commune appelle la Cour à se demander si l’article 50.1 de la LSA vient limiter la responsabilité de l’ACIA à l’égard des actes ou omissions de son fait après le 27 février 2015. L’article 50.1 confère une immunité pour les faits accomplis de bonne foi. Aucun critère particulier ne permet de déterminer en quoi consiste la bonne foi, mais la jurisprudence expose les considérations dont il faut tenir compte dans l’analyse. Je suis d’avis que le rôle de l’ACIA sous le régime de la LSA et du RSA consiste à protéger la santé des animaux et des humains. Selon moi, la preuve ne permet pas de conclure que les défendeurs ont agi dans un but étranger à ce rôle ni qu’ils ont fait preuve d’insouciance ou d’imprudence grave au regard de ce rôle. À la lumière de la jurisprudence qui intéresse l’analyse de la mauvaise foi et à la lumière du dossier, je conclus que les défendeurs n’ont pas agi de mauvaise foi, ni en général ni à l’égard des prétentions précises des demanderesses.
[24] Par conséquent, les demanderesses sont déboutées.
Questions de procédure
A. Historique de l’affaire
[25] La présente action a un long historique procédural dont les détails n’ont en grande partie pas besoin d’être exposés dans la présente décision. Je résume plus loin les étapes et décisions antérieures qui sont pertinentes ou qui apportent du contexte à mes motifs.
i. Déclaration
[26] La présente action a été lancée par le dépôt d’une déclaration, le 28 décembre 2012. Une version définitive de la déclaration modifiée de nouveau a été déposée le 6 avril 2017, après l’autorisation de la présente instance comme recours collectif.
ii. Requête en radiation
[27] Le 8 novembre 2013, les défendeurs ont déposé une requête en radiation de la déclaration, au motif qu’elle ne révélait aucune cause d’action valable. Notre Cour a accueilli cette requête (Paradis Honey Ltd c Canada (Procureur général), 2014 CF 215). La Cour d’appel fédérale, devant laquelle les demanderesses avaient interjeté appel, a annulé la décision du juge saisi de la requête radiant l’action et a autorisé la poursuite de l’instance (Paradis Honey Ltd c Canada (Procureur général), 2015 CAF 89 [Paradis CAF]). La demande d’autorisation de pourvoi devant la Cour suprême du Canada a été rejetée le 29 octobre 2015 (Canada c Paradis Honey Ltd, [2015] CSCR no 227). Comme je l’explique plus loin, les demanderesses affirment que certaines des conclusions tirées par la Cour d’appel fédérale dans son jugement annulant la décision relative à la requête en radiation sont pertinentes ou contraignantes pour notre Cour.
iii. Autorisation du recours collectif
[28] Dans les motifs de sa décision du 17 février 2017, le juge Manson a autorisé la présente instance comme recours collectif (Paradis Honey Ltd c Canada, 2017 CF 199 [la décision relative à l’autorisation]). Le juge Manson a également autorisé la modification que suggéraient d’apporter les demanderesses à la définition du groupe proposé. Le groupe a donc été défini ainsi : [traduction] « Toutes les personnes au Canada qui maintiennent ou qui ont maintenu plus de 50 colonies d’abeilles à un moment donné à des fins commerciales depuis le 31 décembre 2006. »
iv. Questions communes
[29] Dans la décision relative à l’autorisation, le juge Manson a également conclu qu’il était approprié de certifier les neuf questions communes proposées par les demanderesses, en notant que l’article 334.19 des Règles des Cours fédérales, DORS/98‑106 [les Règles] permet la modification d’une ordonnance d’autorisation (aux para 70, 89). Ces questions étaient les suivantes :
Les défendeurs, ou l’un d’eux, ont‑ils à l’égard du groupe proposé une obligation de diligence consistant à ne pas agir avec négligence dans le maintien ou l’exécution de l’interdiction de fait?
Les défendeurs, ou l’un d’eux, ont‑ils manqué à la norme de diligence nécessaire?
Une perte récupérable ou un préjudice indemnisable a‑t‑il été subi?
Quel est le montant des dommages‑intérêts qu’il convient d’attribuer, y compris :
a)est‑il possible d’accorder des dommages‑intérêts globaux et, le cas échéant, quels en sont le fondement et le montant;
b)quels sont les critères à appliquer pour répartir les dommages‑intérêts globaux entre les membres du groupe proposé;
c)subsidiairement, si des dommages‑intérêts individuels sont adjugés, quel est le cadre ou quelle est la formule qui permet de les calculer?
Peut‑on dire que la cause d’action « n’est pas survenue dans une province », comme le prévoit le paragraphe 39(2) de la Loi sur les Cours fédérales, LRC 1985, c F‑7, de sorte que le délai de prescription applicable correspond à six ans à partir du moment où la cause d’action est survenue?
Les articles 3, 8 ou 10 de la LRCECA confèrent‑ils aux défendeurs ou à l’un d’eux une immunité ou limitent‑ils par ailleurs la responsabilité des défendeurs?
Les actes ou les omissions des défendeurs, tel qu’il est allégué dans l’action, relèvent‑ils de la souveraineté et de la prérogative de la Couronne, de sorte que les défendeurs n’ont aucune responsabilité civile?
Les actes ou les omissions des défendeurs constituent‑ils des mesures administratives abusives, les préjudices desquelles ils devraient être tenus responsables?
Dans l’affirmative, quel est le montant des dommages‑intérêts qu’il convient d’attribuer, y compris :
a)est‑il possible d’accorder des dommages‑intérêts globaux et, le cas échéant, quels en sont le fondement et le montant;
b)quels sont les critères à appliquer pour répartir les dommages‑intérêts globaux entre les membres du groupe proposé;
c)subsidiairement, si des dommages‑intérêts individuels sont adjugés, quel est le cadre ou quelle est la formule qui permet de les calculer?
[30] Cependant, peu de temps avant le début du procès, tel qu’il a été demandé par les demanderesses et qu’il a été consenti par les défendeurs, le juge responsable de la gestion de l’instance, par une ordonnance datée du 15 août 2023, a statué que les questions communes à trancher lors de l’audience sur les questions communes étaient les suivantes :
Les défendeurs, ou l’un d’eux, ont‑ils à l’égard du groupe proposé une obligation de diligence consistant à ne pas agir avec négligence dans le maintien ou l’exécution de l’interdiction de fait, notamment une obligation de proposer des options d’atténuation des risques dans les Évaluations des risques de 2003 et de 2013?
Les défendeurs, ou l’un d’eux, ont‑ils manqué à la norme de diligence nécessaire?
Une perte récupérable ou un préjudice indemnisable a‑t‑il été subi?
Les articles 3, 8 ou 10 de la LRCECA confèrent‑ils aux défendeurs ou à l’un d’eux une immunité ou limitent‑ils par ailleurs la responsabilité des défendeurs?
L’article 50.1 de la Loi sur la santé des animaux, LC 1990, c 21, vient‑il limiter la responsabilité de l’ACIA à l’égard des actes ou omissions de son fait après le 27 février 2015?
[31] Il n’est pas contesté que ces cinq questions sont les seules questions communes que notre Cour est maintenant appelée à trancher. L’ordonnance du 15 août 2023 se trouve à l’onglet 25 du dossier.
v. Les « assertions »
[32] Dans une lettre adressée aux avocats des défendeurs, le 17 octobre 2023, les avocats des demanderesses indiquent qu’ils ont présenté leur mémoire des faits et du droit (observations écrites préliminaires) et que le but de leur lettre est de préciser les questions en litige et de réduire le nombre de témoignages nécessaires étant donné l’échéancier très serré.
[33] Tel qu’ils l’ont mentionné dans leur mémoire des faits et du droit, les avocats des demanderesses affirment que la question fondée sur l’obligation de diligence qu’elles soulevaient par rapport aux Évaluations des risques de 2003 et de 2013 se limitait à celle de savoir s’il fallait proposer des options d’atténuation des risques et les analyser dans ces évaluations des risques. Si les témoignages des témoins du Canada, en particulier de la Dre James, de la Dre Rajzman, du Dr Alexander, de Mme Rheault et de M. Pernal, devaient porter sur le caractère adéquat des autres éléments des deux Évaluations des risques (p. ex. l’identification des risques applicables), les avocats des demanderesses ont fait valoir que ces témoignages n’étaient pas pertinents quant aux questions communes. Voici ce qu’ils ont fait valoir :
[traduction]
À cet égard, les demanderesses feront les assertions suivantes au début de l’audience :
- une personne raisonnable pourrait ne pas souscrire à l’évaluation des risques;
- les demanderesses et le groupe ne prennent pas position sur les conclusions énoncées dans les Évaluations des risques de 2003 et de 2013; leur contestation porte plutôt sur l’absence ou l’omission de certains éléments;
- la teneur des Évaluations des risques de 2003 et de 2013 n’est pas en litige, si ce n’est qu’elles ne proposent pas d’options d’atténuation des risques, ce qui constituerait un manquement à la norme de diligence.
[34] En ce qui a trait aux pratiques de gestion des abeilles domestiques, les avocats des demanderesses ont fait remarquer que le Canada avait l’intention de faire témoigner cinq apiculteurs qui, selon les sommaires des dépositions, devaient parler des pratiques de gestion des abeilles domestiques et de leurs expériences avec des colonies d’abeilles créées à partir de colonies divisées et de paquets d’abeilles importés (ces termes sont définis plus loin). Selon la lettre des avocats, les questions de savoir si les apiculteurs canadiens utilisent diverses pratiques de gestion des abeilles, ou s’ils ont obtenu des résultats différents lorsqu’ils ont créé des colonies d’abeilles à partir de colonies divisées et de paquets d’abeilles importés, ne sont pas contestées et ne sont pas pertinentes quant aux questions communes. Voici ce que les avocats des demanderesses ont fait valoir :
[traduction]
À cet égard, les demanderesses feront les assertions suivantes au début de l’audience :
• les membres du groupe utilisent diverses pratiques de gestion des abeilles domestiques, qui comprennent différentes techniques d’hivernage, de contrôle des maladies, d’évaluation de la vigueur des colonies et de reproduction;
• le choix que fait un membre du groupe de se spécialiser dans la fourniture de services de pollinisation ou de production de miel, ou les deux, peut avoir une incidence sur les pratiques de gestion des abeilles domestiques utilisées;
• les expériences des membres du groupe par rapport à la création de colonies d’abeilles domestiques à partir de colonies divisées et de paquets d’abeilles importés varient, notamment pour ce qui est des taux de réussite et des coûts.
[35] Les avocats des demanderesses ont affirmé qu’ils croyaient que le témoignage de la plupart des témoins mentionnés ci‑dessus et probablement de tous les apiculteurs exclus qui devaient témoigner deviendrait inutile par suite de ces assertions. Ils ont demandé aux avocats des défendeurs si, compte tenu de ces assertions, ils modifieront la liste de leurs témoins ou le moment de leur témoignage.
[36] Dans une deuxième lettre, datée du 27 octobre 2023, les avocats des demanderesses ont répondu à la lettre des avocats des défendeurs datée du même jour (cette lettre n’est pas au dossier). Les avocats des demanderesses ont fait valoir que la première et la deuxième assertions ne revenaient pas à admettre que les Évaluations des risques avaient été menées de manière raisonnable et que les demanderesses étaient d’avis qu’elles ne l’avaient pas été, car elles ne tenaient pas compte des mesures qui pouvaient être prises pour atténuer les dangers identifiés. Les avocats ont indiqué que les demanderesses ne soutiendraient pas que les Évaluations des risques comportaient d’autres omissions. En ce qui a trait à la première assertion, ils ont ajouté que les demanderesses ne contesteraient pas les opinions exprimées par les examinateurs canadiens – lesquelles portaient sur les Évaluations des risques et étaient destinées à l’agent de programme, qui était en droit de les prendre en compte – sauf si elles comprenaient des observations sur la question de l’atténuation des risques, qui demeure en litige. Les avocats des demanderesses ont également affirmé que les demanderesses feraient valoir que les défendeurs avaient fait preuve de négligence et avaient agi de mauvaise foi en continuant de s’appuyer sur l’Évaluation des risques de 2013 au cours des années qui ont suivi.
[37] Les avocats des demanderesses ont également soulevé ces assertions dans leur déclaration liminaire. Les deux lettres décrivant les assertions ont été admises en preuve comme pièce 1.
[38] Je note que des cinq apiculteurs exclus du recours qui devaient témoigner au procès, trois ont au bout du compte été appelés à la barre par les défendeurs.
B. Exposé conjoint partiel des faits
[39] Le 24 octobre 2023, les parties ont déposé à la Cour un exposé conjoint partiel des faits sur lequel elles s’appuient durant le procès. Une copie de ce document se trouve dans le dossier.
C. Entente des parties concernant le protocole à suivre pour l’admission de documents au procès et recueil conjoint de documents
[40] Avant le début du procès, les parties ont convenu du protocole à suivre pour faire admettre des documents au procès [le protocole], dont une copie figure au dossier. Conformément à ce protocole, pour fac