Memon c. Canada (Sécurité publique et de la Protection civile)

Memon c. Canada (Sécurité publique et de la Protection civile)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2015-07-24
Référence neutre
2015 CF 908
Numéro de dossier
IMM-3039-15
Contenu de la décision
Date : 20150724
Dossier : IMM-3039-15
Référence : 2015 CF 908
[TRADUCTION FRANÇAISE CERTIFIÉE, NON RÉVISÉE]
Ottawa (Ontario), le 24 juillet 2015
En présence de monsieur le juge Annis
ENTRE :
JAVED MEMON
demandeur
Et
LE MINISTRE DE LA SÉCURITÉ PUBLIQUE ET DE LA PROTECTION CIVILE
défendeur
ORDONNANCE ET MOTIFS DE L’ORDONNANCE
I. Introduction [1] Il s’agit d’une requête déposée par le demandeur en vue d’obtenir une ordonnance suspendant le traitement de sa demande en instance de dispense ministérielle, en vertu de l’ancien paragraphe 34(2) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, LC 2001, c 27 [la LIPR ou la Loi], à titre provisoire, jusqu’à ce que soit tranchée la demande d’autorisation et de contrôle judiciaire.
II. Le contexte [2] Le demandeur est un ressortissant pakistanais qui est devenu, en 1992, un partisan du mouvement mohajir quami Altaf [le MQM‑A] au Pakistan et un membre de cette organisation en 1994. Il aurait participé à des initiatives de recrutement et de collecte de fonds pour le MQM‑A, de même qu’à des manifestations pacifiques; il a aussi rempli les fonctions de travailleur de soutien auprès du président de l’unité Kharadar. Selon son témoignage, il a été arrêté par la police en 1995 et accusé d’avoir enfreint les lois interdisant le rassemblement de plus de quatre personnes, mais il a été libéré avec un avertissement.
[3] Selon les allégations du demandeur, il a participé, en septembre 1996, à une manifestation pacifique contre le refus de la police d’enquêter sur l’enlèvement, la torture et l’assassinat d’un membre du MQM‑A par des membres de l’organisation rivale, le mouvement mohajir quami Haqiqi [le MQM-H]. Peu de temps après, il a été détenu et torturé par la police pour le rôle qu’il a joué dans la manifestation.
[4] Le demandeur affirme que, après cet incident, il n’a plus pris part à des manifestations, a continué de faire partie du MQM-A et a fait campagne pour un candidat provincial du MQM‑A, aux élections de janvier 1997. Après les élections, il a été ciblé, harcelé et attaqué par des membres du MQM‑H et, en décembre 1997, il a été enlevé, détenu et torturé par des inconnus qui voulaient qu’il mette fin à ses activités au sein du MQM‑A. Après sa remise en liberté, il s’est caché et a décidé de quitter le Pakistan.
[5] Le demandeur est arrivé au Canada le 15 juin 1998, muni d’un faux passeport, et a présenté une demande d’asile le lendemain. La Commission de l’immigration et du statut de réfugié [la CISR] a refusé sa demande d’asile en juin 1999.
[6] Le 19 novembre 1999, le demandeur a épousé une citoyenne canadienne qui l’a par la suite parrainé et qui a présenté une demande de dispense du visa d’immigrant fondée sur des motifs d’ordre humanitaire [la demande fondée sur des motifs d’ordre humanitaire], le 24 janvier 2000. La dispense fondée sur des motifs d’ordre humanitaire a été accordée et a pris effet à titre de demande de résidence permanente, laquelle a été approuvée en principe le 13 mars 2000.
[7] Dans le cadre du traitement de sa demande de résidence permanente, le demandeur a été interrogé le 13 juin 2000 et, au cours de cette entrevue, il a décrit son rôle au sein du MQM‑A. À une date non déterminée, en 2003, Citoyenneté et Immigration Canada [CIC] a envoyé une lettre d’équité au demandeur pour lui donner la possibilité de présenter des observations à propos de ce rôle. Il a répondu, le 17 décembre 2003, en demandant une dispense au ministre.
[8] Le demandeur a été interrogé par l’Agence des services frontaliers du Canada [ASFC], le 14 septembre 2004, et, compte tenu des renseignements obtenus lors de cette entrevue, l’ASFC a estimé qu’il y avait des motifs raisonnables de croire que le demandeur était interdit de territoire au Canada, au titre de l’alinéa 34(1)f) de la LIPR. Le 18 avril 2005, un rapport concernant son interdiction de territoire a été établi, conformément au paragraphe 44(1) de la LIPR.
[9] Le 30 novembre 2005, la CISR a conclu que le demandeur n’était pas interdit de territoire au Canada, mais le défendeur a interjeté appel de la décision de la CISR et, le 16 octobre 2007, la Section d’appel de l’immigration [la SAI] a conclu que le demandeur était interdit de territoire au Canada. Une mesure de renvoi a été prise contre lui.
[10] Le demandeur a présenté d’autres observations à l’ASFC le 6 janvier 2006. Il a également déposé une demande d’autorisation du contrôle judiciaire de la décision de la SAI devant la Cour. La demande a été rejetée le 14 mai 2008.
[11] L’ASFC a recommandé au ministre de refuser la dispense ministérielle et le demandeur en a été informé en avril 2008. Ce dernier a présenté en réponse d’autres observations, les 23 avril 2008 et 4 décembre 2008, mais aucune décision n’a été prise par le ministre.
[12] Le 31 décembre 2009, le juge Mosley a annulé la décision relative à une dispense ministérielle dans la décision Ramadan Agraira c Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2009 CF 1302 [Agraira] en raison de l’application trop restreinte d’un critère. Le 17 mars 2011, cette décision a été infirmée par la Cour d’appel fédérale dans l’arrêt Canada (Sécurité publique et Protection civile) c Agraira, 2011 CAF 103, qui a souligné que les principaux, voire les seuls, facteurs pris en compte lors du traitement des demandes de dispense ministérielle sont la sécurité nationale et la sécurité publique, et que la dispense est clairement exceptionnelle.
[13] En décembre 2012, une deuxième recommandation de l’ASFC de refuser la dispense ministérielle a été communiquée au demandeur. La recommandation reposait sur les motifs de la décision de la Cour d’appel fédérale rendue dans l’arrêt Agraira :
[traduction]
En raison de nombreuses décisions rendues par les Cours fédérales du Canada, notamment celle de la CAF dans l’affaire du Canada (Ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile) c Ramadan Agraira, 2011 CAF 103, autorisation d’appel à la Cour suprême du Canada (CSC) accordée le 8 décembre 2011, dossier no 34258, la recommandation définitive n’a pas été envoyée au ministre de la Sécurité publique, aux fins de décision, puisque les facteurs sous‑jacents à la dispense ministérielle ont changé.
[14] Le demandeur a demandé à deux reprises une prorogation afin de présenter des observations, soit le 18 décembre 2012 et le 9 janvier 2013. L’ASFC a accepté les deux demandes. Le 21 février 2013, le demandeur a réagi à la deuxième recommandation de l’ASFC en présentant d’autres observations; il a demandé que la décision du ministre soit reportée après que la Cour suprême aura rendu une décision dans l’arrêt Agraira.
[15] Le 20 juin 2013, la Cour suprême a rendu sa décision dans l’arrêt Agraira c Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2013 CSC 36, [2013] 2 RCS 559, en confirmant que les considérations primordiales dans la dispense ministérielle sont la sécurité nationale et la sécurité publique, mais que les facteurs personnels d’un demandeur peuvent être pris en considération dans la mesure où ils ont trait à la question de savoir si la présence du demandeur au Canada serait préjudiciable à l’intérêt national.
[16] Le 10 mars 2015, une troisième recommandation de l’ASFC de refuser la dispense ministérielle a été communiquée au demandeur. Le 6 avril 2015, le demandeur a demandé une prorogation afin de présenter des observations, ce qui lui a été accordé par l’ASFC le 8 avril 2015. Les observations du demandeur en réponse à la dernière recommandation de l’ASFC ont été reçues le 9 juin 2015. Celles‑ci contenaient le commentaire suivant :
[traduction]
L’ASFC a mis 12 ans avant de répondre à la présente demande de dispense ministérielle. Le délai a causé une détresse émotionnelle et psychologique intense à M. Memon et à sa famille. Le délai est tellement important et a causé une telle détresse psychologique qu’il constitue une violation de l’article sept.
[Note de bas de page omise.]
[17] Dans les observations du 9 juin, figurait également une section intitulée : [traduction] « Le délai constitue un abus de procédure » qui contenait des observations et invoquait la jurisprudence à l’appui de ces observations. La section contenait également des arguments alléguant que le ministre avait omis d’appliquer les facteurs énumérés dans l’arrêt Agraira et que le MQM‑A n’est pas une organisation terroriste.
[18] Le demandeur a par la suite demandé une prorogation de trois semaines afin de pouvoir présenter d’autres observations, ce qui lui a été accordé par l’ASFC. Ces autres observations du demandeur ont été reçues le 2 juillet 2015. Ce dernier a fait valoir que [traduction] « le délai de 13 ans était tellement considérable et le préjudice tellement grave que le ministre doit exercer son pouvoir discrétionnaire et autoriser la demande ». Il a présenté également des observations faisant état d’un préjudice d’ordre procédural et d’un préjudice émotif grave, de même qu’un argument fondé sur l’article 7 de la Charte canadienne des droits et libertés, partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, constituant l’annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (R.‑U.), 1982, c 11 [la Charte]. Les observations comprenaient également une évaluation psychologique médico-légale confidentielle datée du 24 juin 2015, transmise par le docteur Warren Weir.
[19] La demande de dispense ministérielle du demandeur demeure pendante et une décision ne peut être rendue avant que les observations du demandeur soient examinées et qu’une autre recommandation soit communiquée au ministre.
III. Les observations A. La question sérieuse à trancher (1) Le retard constituant un abus de procédure [20] Le demandeur prétend que la demande sous-jacente soulève la question sérieuse qui consiste à déterminer si le retard inexpliqué et considérable dans le traitement de la demande de dispense ministérielle constitue un abus de procédure qui justifierait de lui accorder une réparation appropriée avant que le ministre ne rende une décision.
[21] Le demandeur soutient essentiellement qu’il y a des motifs sérieux de croire que le retard équivaut à un abus de procédure ainsi que l’a qualifié la Cour suprême dans l’arrêt Blencoe c Colombie-Britannique (Human Rights Commission), 2000 CSC 44, [2000] 2 RCS 30 [Blencoe].
[22] Le demandeur soutient que le retard en l’espèce est important et qu’il lui a causé un préjudice grave. Il a compromis sa capacité de répondre à la plainte portée contre lui et lui a causé un préjudice émotif grave, parce que le délai en soi est « inacceptable au point d’être oppressif et de vicier les procédures » (citant Blencoe, au paragraphe 121). Le demandeur fait observer que les préoccupations soulevées dans les dernières recommandations de l'ASFC ont changé : il est maintenant allégué qu’il jouait un rôle très actif au sein du MQM‑A et qu’il n’a pas pu recevoir une réponse du MQM‑A afin de pouvoir se défendre contre ces allégations, en raison du temps écoulé. En ce qui concerne la question de la longueur du délai, le demandeur fait observer qu’aucune raison valable n’explique le retard, parce que les questions en cause ne sont pas complexes et qu’il n’y a rien d’intrinsèque au processus administratif qui nécessite une attente de plusieurs années avant de rendre une décision. Enfin, le demandeur affirme que tous les renseignements nécessaires à la présente instance étaient disponibles au moment de la demande initiale du demandeur en 2003 et que la cause du retard est entièrement attribuable au défendeur (voir Canada (Citoyenneté et Immigration) c Parekh, 2010 CF 692, [2012] 1 RCF 169, au paragraphe 56, la juge Tremblay‑Lamer [Parekh]).
[23] Le défendeur soutient que, pour obtenir une suspension définitive fondée sur un abus de procédure, le demandeur doit également démontrer que si le ministre devait prendre une décision, l’abus en question serait « révélé, perpétué ou aggravé » au point tel de constituer l’un des « cas les plus manifestes » justifiant une suspension des procédures (citant Mahjoub Re, 2013 CF 1095, aux paragraphes 383 et 491). Selon le défendeur, il ne s’agit pas de l’un des « cas les plus manifestes » - le temps de traitement de la demande a été long, mais pas excessivement long. Le demandeur n’a subi aucun préjudice en raison du retard et il pourrait utiliser des voies de recours plus appropriées; il n’a pas décrit une conduite qui peut être qualifiée de délibérément abusive ou qui peut témoigner d’une mauvaise foi, et le préjudice causé à l’intérêt public s’il est mis fin à la procédure l’emporte sur celui qui est causé par un retard administratif dans le processus (citant Blencoe, aux paragraphes 101, 120 et 121, Charkaoui c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2008 CSC 38, [2008] 2 RCS 326, au paragraphe 76).
[24] En outre, le moment approprié pour statuer sur l’octroi d’une dispense ministérielle était après qu’une décision définitive sur son interdiction de territoire a été rendue, ce qui, en l’espèce, a eu lieu le 14 mai 2008, lorsque la Cour fédérale a rejeté la demande d’autorisation de contrôle judiciaire de la décision de la SAI (citant Hassanzadeh c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2005 CF 902, [2005] 4 RCF 430). En outre, le défendeur affirme que les changements au sein de la jurisprudence causés par les décisions rendues par la Cour fédérale, la Cour d’appel fédérale et la Cour suprême concernant M. Ramadan Agraira (Agraira c Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2013 CSC 36, [2013] 2 RCS 559, aux paragraphes 86 et 87, [Agraira, CSC], Canada (Sécurité publique et Protection civile) c Agraira, 2011 CAF 103, 415 NR 121 [Agraira, CAF], annulant la décision Agraira c Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2009 CF 1302, 357 FTR 246 [Agraira, CF]), auraient eu un effet sur le délai de traitement des demandes de dispense ministérielle.
[25] Le défendeur a fait valoir que « à défaut de circonstances exceptionnelles, les parties ne peuvent s’adresser aux tribunaux tant que le processus administratif suit son cours », alors, la demande est prématurée étant donné que le processus administratif est toujours en cours. Le demandeur dispose d’autres voies de recours appropriées et efficaces, et il ne sera pas lésé du fait qu’il attend qu’une décision soit rendue (citant Canada (Agence des services frontaliers) c C.B. Powell Ltd, 2010 CAF 61, [2010] ACF no 274, aux paragraphes 30 et 31 [C.B. Powell], autorisation d’appel à la Cour suprême du Canada refusée, [2011] CSCR no 267, [2011] 2 RCF 332, Bruzzese c MSPPC, 23 juin 2014 (IMM‑3119‑14), à 5 (non publiée) (CF)).
(2) L’article 7 de la Charte [26] Le demandeur a également soutenu que le délai prolongé en l’espèce rend le processus de décision injuste et contraire à l’article 7 de la Charte. Selon le demandeur, les principes de justice fondamentale incluent le droit à une audition impartiale dans un délai raisonnable et il a déjà été statué qu’un délai administratif excessif constitue une violation des principes de justice fondamentale (citant Blencoe). La Cour conclut que la jurisprudence n’offre aucun fondement raisonnable à cette affirmation dans les circonstances alléguées par le demandeur et elle ne répondra pas aux observations relativement à une demande de suspension des procédures.
B. Le préjudice irréparable [27] Le demandeur fait valoir qu’il subira un préjudice irréparable si la suspension ne lui est pas accordée parce qu’il sera toujours victime d’un abus de procédure en raison du retard et du préjudice qui en découlent. Selon le demandeur, la poursuite des procédures relatives à sa demande de dispense ministérielle constitue un abus de procédure et le fait de continuer de le soumettre à ces procédures lui causerait un préjudice et minerait la confiance du public dans l’équité de la procédure, ce qui ne peut être corrigé après le fait (citant John Doe c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2007 CF 327, au paragraphe 18, décision rendue par le juge Phelan [John Doe], Tursunbayev c Canada (Citoyenneté et Immigration), IMM‑220‑2, 4 mai 2012, décision rendue par le juge Russell (non publiée) (CF) [Tursunbayev], Kanagaratnam c Canada, IMM-5387-13, le 28 août 2013, décision rendue par le juge Manson (non publiée) (CF) [Kanagaratnam (2013)]).
[28] Le défendeur affirme que si la Cour accorde la suspension, cela ne servira qu'à retarder davantage le traitement de la demande. De l’avis du défendeur, le seul préjudice craint par le demandeur, c’est qu’une décision sera prise et qu’il ne s’agit pas d’un préjudice irréparable, puisque celui‑ci serait en mesure de demander le contrôle judiciaire d’une décision défavorable. Le défendeur fait observer que le demandeur a lui-même contribué au retard en demandant des prorogations du délai et un sursis jusqu’à ce que la Cour suprême rende sa décision dans Agraira CSC. Tout préjudice à sa capacité de se défendre contre les allégations a déjà été causé et ne sera pas perpétué une fois rendue la décision relative à la dispense ministérielle.
C. La prépondérance des inconvénients [29] Selon le demandeur, si la Cour est convaincue qu’il a établi l’existence d’une question sérieuse et d’un préjudice irréparable, la prépondérance des inconvénients militera en sa faveur (citant Membrano‑Garcia c Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1992] 3 CF 306, 55 FTR 104). Le demandeur fait valoir que la prépondérance des inconvénients favorise le maintien du statu quo, plus particulièrement parce que le défendeur a retardé sa demande pendant presque 13 ans et que rien ne permet de penser que le ministre subira un préjudice si la suspension est accordée pour le soustraire à un abus de procédure persistant (citant Turbo Resources, au paragraphe 27).
[30] Le défendeur fait valoir que, contrairement à ce que prétend le demandeur, la prépondérance des inconvénients est un volet distinct du critère à trois volets qui doit être respecté (citant Nalliah c Canada (Solliciteur général), 2004 CF 1649, [2005] 3 RCF 210, au paragraphe 38). Selon le défendeur, la société canadienne tient plus particulièrement à ce qu’une décision finale soit rendue en ce qui a trait aux questions de terrorisme et que la prépondérance des inconvénients favorise le ministre en préservant son pouvoir discrétionnaire de rendre une décision, tel qu’il est prévu par le Parlement.
IV. Analyse A. Le préjudice irréparable demeure la question essentielle à trancher [31] Le critère à trois volets énoncé dans l’arrêt Toth c Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration) (1988), 86 NR 302 (C.A.F.), 6 Imm. LR (2d) 123 [Toth] détermine si une suspension doit être accordée. Il doit être conclu qu’il existe une question sérieuse à juger, que le demandeur subira un préjudice irréparable et que la prépondérance des inconvénients penche en faveur du demandeur. Le critère Toth est conjonctif et le demandeur doit satisfaire à chaque volet du critère pour avoir gain de cause.
[32] Le demandeur fait valoir qu’il lui suffit de démontrer l’existence d’une question sérieuse relative à un abus de pouvoir par un retard dans un processus administratif afin d’avoir gain de cause dans la présente requête en suspension provisoire. Une fois que la Cour est convaincue que le premier élément du critère tripartite relatif à une suspension provisoire est satisfait, alors, compte tenu de la jurisprudence décrite ci‑dessous, le demandeur n’a pas à démontrer l’existence d’un préjudice irréparable ou la prépondérance des inconvénients pour le prononcé de l’ordonnance d’interdiction. Son argument est énoncé comme suit au paragraphe 73 de son mémoire :
[traduction]
73. En l’espèce, le demandeur subira un préjudice irréparable si la suspension n’est pas accordée, parce que le demandeur sera toujours victime d’un abus de procédure en raison du retard et du préjudice qui en découlent. Dans la décision John Doe c Canada (MCI), la Cour a accordé une suspension au milieu d'une audience en faisant observer que « la continuation de la procédure pourrait bien causer un préjudice tant à la personne qu’à l’intérêt public en poursuivant un processus qui peut être jugé abusif ». Telle est la situation en l’espèce. Selon le demandeur, une poursuite des procédures constitue un abus de procédure. En conséquence, le demandeur ne doit pas faire l’objet de procédures qui s’avèrent être ultérieurement abusives. Sinon, cela causerait un préjudice au demandeur et minerait la confiance du public dans l’équité de la procédure, ce qui ne peut être corrigé après le fait.
[33] Bien qu’il soit évident que le préjudice causé par un retard est une forme de préjudice irréparable, le demandeur traite seulement du préjudice qui est nécessaire pour démontrer que l’abus de procédure est un élément du volet du critère portant sur la question sérieuse. À cet égard, il souligne que la Cour ne devrait pas appliquer une norme juridique d’une probabilité ou une norme plus exigeante, tel qu’il est expliqué au paragraphe 37 de son mémoire :
[traduction]
37. Au sujet de la question sérieuse, afin d’obtenir une suspension, le demandeur n’aura qu’à démontrer que la demande soumise à la Cour n’est ni frivole ni vexatoire :
Le principe régissant l’octroi d’une injonction interlocutoire est celui de la répartition des inconvénients; celui qui demande le prononcé d’une injonction interlocutoire n’a pas à convaincre la cour de l’existence d’une « probabilité », ni à établir une « apparence de droit » ou une « forte apparence de droit » : il n’a pas à démontrer qu’il aura gain de cause si son action est instruite; avant cependant que ne puisse se poser la question de la répartition des inconvénients, la partie qui sollicite l’injonction doit convaincre la cour que sa demande n’est ni futile ni vexatoire; en d’autres termes, cette partie doit établir que les éléments de preuve présentés à la cour révèlent l’existence d’une question sérieuse à trancher [...] (Turbo Resources Ltd. c. Petro Canada Inc., [1989] 2 C.F. 451, au paragraphe 19).
[34] À mon avis, il ne suffit pas de traiter de la question du préjudice dans le cadre de l’analyse de la question sérieuse pour établir que le demandeur subirait un préjudice irréparable au sens donné à ce terme dans l'arrêt Toth. Il est incontestable que le fait de réduire l’importance du premier volet du critère tripartite en appliquant provisoirement une « forte apparence de droit » à une « question sérieuse » revenait à reconnaître que la Cour devait porter principalement son attention sur une preuve claire et convaincante établissant une probabilité de préjudice irréparable entre la date de la demande de suspension ou d’injonction et celle de l’ordonnance finale demandée par le demandeur. Un critère selon lequel le tort présumé ne doit pas être [traduction] « vexatoire ou frivole » indique au tribunal saisi de la requête que le résultat dépend du caractère provisoire de l’ordonnance et non du niveau probant de dommages importants allégués. Le rôle limité de la Cour au stade interlocutoire a été bien décrit par lord Diplock dans l’arrêt American Cyanamid Co. c Ethicon Ltd., [1975] 1 All ER 504 (adopté dans l’arrêt P.G. Manitoba c Metropolitan Stores, [1987] 1 RCS 110, au paragraphe 83) :
La cour n’a pas, en cet état de la cause, à essayer de résoudre les contradictions de la preuve soumise par affidavit, quant aux faits sur lesquels les réclamations de chaque partie peuvent ultimement reposer, ni à trancher les épineuses questions de droit qui nécessitent des plaidoiries plus poussées et un examen plus approfondi. Ce sont des questions à régler au procès.
[35] Le fait qu’un argument relatif à un abus de procédure ne s’encombre peut‑être pas de quelques‑unes des contraintes inhérentes aux autres doctrines ne joue aucun rôle dans le changement de la nature essentielle et de la question d’une demande provisoire (Behn c Moulton Ltd, 2010 CSC 26, [2013] 2 RCS 227).
[36] De même, le fait que l’abus de procédure pour retard exige que le demandeur démontre l’existence d’un préjudice important, ce qui peut être un élément examiné à l’étape de la « question sérieuse », n’aura pas pour effet d’exclure l’examen normal de la question du préjudice en vue d’établir l’existence d’un préjudice irréparable. Il faut alors démontrer, avec une preuve claire et convaincante, la probabilité qu’un préjudice grave soit causé, en mettant l’accent sur la période entre l’ordonnance de suspension et la décision finale dans la demande de contrôle judiciaire, y compris sur la question des autres voies de recours.
[37] En d’autres termes, le fait de démontrer la possibilité d’un préjudice important après l’ordonnance définitive ne satisfait pas à l’exigence de démontrer l’existence d’un préjudice irréparable sur la base d’une probabilité pour la période intermédiaire.
B. Les principes directeurs relatifs au retard qui constitue un abus de procédure [38] Toute demande perturbant un processus administratif qui est en cours ne sera accueillie que dans des circonstances exceptionnelles. Le caractère exceptionnel de la requête du demandeur dans la logique sous‑jacente à cette règle est pris en compte aux paragraphes 31 à 33 de la décision de la Cour d’appel fédérale dans l’arrêt C.B. Powell, dont voici des extraits :
[31] La doctrine et la jurisprudence en droit administratif utilisent diverses appellations pour désigner ce principe : la doctrine de l’épuisement des recours, la doctrine des autres voies de recours adéquates, la doctrine interdisant le fractionnement ou la division des procédures administratives, le principe interdisant le contrôle judiciaire interlocutoire et l’objection contre le contrôle judiciaire prématuré. Toutes ces formules expriment la même idée : à défaut de circonstances exceptionnelles, les parties ne peuvent s’adresser aux tribunaux tant que le processus administratif suit son cours. […]
[32] On évite ainsi le fractionnement du processus administratif et le morcellement du processus judiciaire, on élimine les coûts élevés et les délais importants entraînés par une intervention prématurée des tribunaux et on évite le gaspillage que cause un contrôle judiciaire interlocutoire alors que l’auteur de la demande de contrôle judiciaire est de toute façon susceptible d’obtenir gain de cause au terme du processus administratif (voir, par ex. Consolidated Maybrun, précité, paragraphe 38, Aéroport international du Grand Moncton. c. Alliance de la fonction publique du Canada, 2008 CAF 68, paragraphe 1; Ontario College of Art c. Ontario (Human Rights Commission) (1992), 99 D.L.R. (4th) 738 (Cour div. Ont.). De plus, ce n’est qu’à la fin du processus administratif que la cour de révision aura en mains toutes les conclusions du décideur administratif. Or, ces conclusions se caractérisent souvent par le recours à des connaissances spécialisées, par des décisions de principe légitimes et par une précieuse expérience en matière réglementaire (voir, par ex. Consolidated Maybrun, précité, paragraphe 43, Delmas c. Vancouver Stock Exchange (1994), 119 D.L.R. (4th) 136 (C.S. C.‑B.) conf. par (1995), 130 D.L.R. (4th) 461 (C.A.C.‑B.), et Jafine c. College of Veterinarians (Ontario) (1991), 5 O.R. (3d) 439 (Div. gén.)). Enfin, cette façon de voir s’accorde avec le concept du respect des tribunaux judiciaires envers les décideurs administratifs qui, au même titre que les juges, doivent s’acquitter de certaines responsabilités décisionnelles (Dunsmuir c. Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190, paragraphe 48).
[33] […] Qu’il suffise de dire qu’il ressort des précédents que très peu de circonstances peuvent être qualifiées d’« exceptionnelles » et que le critère minimal permettant de qualifier des circonstances d’exceptionnelles est élevé (voir à titre général l’ouvrage de D.J.M. Brown et J.M. Evans, Judicial Review of Administrative Action in Canada (édition à feuilles mobiles) (Toronto, Canvasback Publishing, 2007), pages 3:2200, 3:2300 et 3:4000, ainsi que l’ouvrage de David J. Mullan, Administrative Law (Toronto, Irwin Law, 2001), pages 485 à 494). Les meilleurs exemples de circonstances exceptionnelles se trouvent dans les très rares décisions récentes dans lesquelles les tribunaux ont accordé un bref de prohibition ou une injonction contre des décideurs administratifs avant le début de la procédure ou au cours de celle‑ci. Les préoccupations soulevées au sujet de l’équité procédurale ou de l’existence d’un parti pris, de l’existence d’une question juridique ou constitutionnelle importante ou du fait que les toutes les parties ont accepté un recours anticipé aux tribunaux ne constituent pas des circonstances exceptionnelles permettant aux parties de contourner le processus administratif dès lors que ce processus permet de soulever des questions et prévoit des réparations efficaces (voir Harelkin, Okwuobi, paragraphes 38 à 55, et University of Toronto c. C.U.E.W, Local 2 (1988), 55 D.L.R. (4th) 128 (Cour div. Ont.)). Ainsi que je le démontrerai sous peu, l’existence de ce qu’il est convenu d’appeler des questions de compétence ne constitue pas une circonstance exceptionnelle justifiant un recours anticipé aux tribunaux.
[Non souligné dans l’original.]
[39] Pour établir un abus de procédure en raison d’un retard, le demandeur doit démontrer, en se fondant sur une norme exceptionnelle, que le processus administratif en question est déconsidéré. Cela s’applique autant à la question du délai déraisonnable qu’au fait de savoir si le retard a causé au demandeur un préjudice important. Le juge Bastarache, parlant au nom de la majorité des juges de la Cour suprême dans l'arrêt Blencoe, au paragraphe 115, a résumé le droit en ce qui concerne la norme élevée qui doit être satisfaite avant que de longs délais portant atteinte à l’équité de la procédure soient suffisants pour établir un abus de procédure :
[115] Je serais disposé à reconnaître qu’un délai inacceptable peut constituer un abus de procédure dans certaines circonstances, même lorsque l’équité de l’audience n’a pas été compromise. Dans le cas où un délai excessif a causé directement un préjudice psychologique important à une personne ou entaché sa réputation au point de déconsidérer le régime de protection des droits de la personne, le préjudice subi peut être suffisant pour constituer un abus de procédure. L’abus de procédure ne s’entend pas que d’un acte qui donne lieu à une audience inéquitable et il peut englober d’autres cas que celui où le délai cause des difficultés sur le plan de la preuve. Il faut toutefois souligner que rares sont les longs délais qui satisfont à ce critère préliminaire. Ainsi, pour constituer un abus de procédure dans les cas où il n’y a aucune atteinte à l’équité de l’audience, le délai doit être manifestement inacceptable et avoir directement causé un préjudice important. Il doit s’agir d’un délai qui, dans les circonstances de l’affaire, déconsidérerait le régime de protection des droits de la personne.
[Non souligné dans l’original.]
[40] Le juge Lebel, parlant au nom de la minorité des juges dans l'arrêt Blencoe, a décrit le critère relatif au délai dans le cas d’un abus de procédure ne soulevant pas de questions d’équité de manière analogue, comme constituant un « abus scandaleux », au paragraphe 182 :
[182] L’approche des tribunaux judiciaires devrait changer lorsqu’il appert que le délai ne portera pas atteinte à l’équité de l’audience et qu’il ne constitue pas un abus scandaleux en dépit de sa gravité. Des réparations plus limitées et mieux ciblées seraient alors appropriées [le juge Lebel fait référence par la suite à une procédure de mandamus ou à une ordonnance pour la tenue d’une audience accélérée].
[Non souligné dans l’original.]
[41] Le juge Bastarache, au paragraphe 122 de l’arrêt Blencoe, présente les facteurs (énumérés selon ma numérotation dans l’extrait suivant) permettant de déterminer si le retard est abusif :
[122] La question de savoir si un délai est devenu excessif dépend de [1] la nature de l’affaire et de sa complexité, [2] des faits et des questions en litige, [3] de l’objet et de la nature des procédures, [4] de la question de savoir si la personne visée par les procédures a contribué ou renoncé au délai, et [5] d’autres circonstances de l’affaire. Comme nous l’avons vu, la question de savoir si un délai est excessif et s’il est susceptible de heurter le sens de l’équité de la collectivité dépend non pas uniquement de la longueur de ce délai, mais de facteurs contextuels, dont la nature des différents droits en jeu dans les procédures.
[Non souligné dans l’original.]
[42] La partie soulignée du paragraphe 122 de l’arrêt Blencoe présente les divers droits en jeu dans la procédure comme étant des facteurs qui visent à déterminer si un délai excessif heurterait le sens de l’équité de la collectivité. Le défendeur fait valoir que [traduction] « d’autres circonstances de l’affaire » jouent un rôle important dans l’instance concernant le certificat de sécurité où il a été clairement établi par la Cour suprême, dans l’arrêt Agraira, que le paragraphe 34(2) vise à protéger le Canada et qu’il ne devrait pas être transformé en une formule de rechange à l’examen fondé sur des motifs d’ordre humanitaire (Agraira , CSC, aux paragraphes 86 et 87). Il soutient également que l’incertitude au sujet du critère relatif à la dispense ministérielle, compte tenu de la série d’affaires impliquant M. Agraira, a contribué au retard dans le traitement de la demande du demandeur.
C. La jurisprudence de la Cour fédérale relative au retard qui constitue un abus de procédure [43] Dans la décision Almrei c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2014 CF 1002, 247 ACWS (3d) 650 [Almrei], le juge Richard Mosley a rejeté une requête visant l’obtention d’une ordonnance déclarant que la demande d'autorisation et de contrôle judiciaire était prématurée. Il était demandé à la Cour de prononcer un jugement déclarant que la question de l’admissibilité de M. Almrei constituait, entre autres, un abus de procédure. M. Almrei a demandé une injonction pour enjoindre au ministre de ne pas l’interdire de territoire. La décision rendue par le juge Mosley a suivi une ordonnance de suspension provisoire accordée par le juge Richard Boivin.
[44] M. Almrei avait dû faire valoir son admissibilité à trois reprises depuis 2001, les deux premières fois, sur la base d’une procédure entachée d’irrégularités, et la troisième fois, les demandes le visant n’étaient pas raisonnables. M. Almrei est resté en détention pendant plus de sept ans au cours de ces événements. Après avoir été accepté en février 2012 à la première étape d’une demande fondée sur des motifs d’ordre humanitaire, il devait présenter une demande de mandamus pour obliger le ministre à rendre une décision concernant sa demande de résidence permanente en raison du retard. Quatre jours avant l’audience, M. Almrei a reçu une lettre relative à l’équité procédurale indiquant que le ministre envisageait d’interdire le demandeur de territoire en vertu de l’alinéa 37(1)b) de la Loi. M. Almrei a alors déposé une demande en vue d’obtenir un jugement déclaratoire et une injonction.
[45] Le juge Boivin a constaté que la demande de jugement interlocutoire pour suspendre les décisions relatives à l’admissibilité de M. Almrei avait retardé pendant environ 12 ans le dépôt du nouveau motif. Le juge Mosley a convenu et a également conclu que la lettre relative à l’équité contenait une déclaration inexacte concernant de nouveaux renseignements pouvant servir de fondement à un nouveau motif d’interdiction de territoire dont la question avait été soulevée de manière accessoire ou incidente dans les procédures relatives au certificat de sécurité. Il a conclu que M. Almrei avait sans aucun doute subi un préjudice, faisant allusion ainsi à ce qui essentiellement avait pour but de rouvrir une question après que deux certificats de sécurité aient été délivrés en vain.
[46] Il a également conclu que l’intérêt public à statuer sur les motifs n’était pas un facteur important lorsqu’il était question, dans le cadre des allégations formulées à l’encontre du demandeur, d’une perpétration de contrefaçon d’un passeport et d’autres documents frauduleux. Bien qu’il s’agissait d’infractions graves, ce n’était pas du même ordre qu’un crime contre l’humanité, citant le juge James Russell dans la décision Valle Lopes c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2010 CF 403, 367 FTR 41, au paragraphe 87 :
[87] Enfin, dans l’octroi d’un redressement en cas d’abus de procédure, il faut mettre en équilibre des intérêts publics conflictuels. Sans qu’il soit nécessaire de recenser tous les arguments afférents à ce sujet, qu’il me suffise de dire que l’intérêt public a joué un grand rôle dans la mise en vigueur de l’alinéa 35(1)a) et dans la condamnation générale des crimes contre l’humanité commis à l’étranger. Ces intérêts militent en faveur de la recherche de la vérité et de l’obligation faite aux personnes accusées de ces crimes de répondre de leurs actes, même très longtemps après. Comme le dit l’arrêt Yamani, précité, au paragraphe 38 :
[38] Le défendeur ne conteste pas les affirmations du demandeur quand il dit avoir aidé les autorités canadiennes en leur fournissant des renseignements, mais il est peu probable que le public canadien conviendrait que cette aide est suffisante pour accorder à une personne le plein pardon à l’égard de ces crimes.
[47] Le juge Mosley a également invoqué la décision rendue par le juge Sean Harrington dans l’affaire Beltran c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2011 CF 516, 204 ACWS (3d) 602 [Beltran]. Il s’agit d’un cas où le retard du ministre était considéré comme inexcusable parce que celui‑ci était, également, au courant de tous les renseignements pertinents depuis 22 ans. Au paragraphe 54, le juge Harrington a tiré la conclusion suivante :
[54] Donner à une personne une occasion équitable de réfuter la preuve présentée contre elle constitue l’un des principaux fondements de la justice naturelle et des règles de droit qui régissent notre société. Cette occasion s’est envolée. La formulation d’un avis en 2009 selon lequel M. Beltran était interdit de territoire constituait un exercice abusif puisque les autorités étaient au fait de sa situation depuis 22 ans.
[48] En outre, le juge Mosley a déploré le fait que le ministre a agi à la toute dernière minute, ce qui a effectivement empêché qu’un tribunal se prononce sur la demande de bref de mandamus qui aurait pu se solder par une décision favorable pour le demandeur dans sa démarche visant à obtenir la résidence permanente.
[49] Le juge a également estimé qu’il était utile de considérer comme des circonstances exceptionnelles le fait que le demandeur avait été détenu dans des conditions strictes pendant plus de sept ans dans un établissement provincial de détention provisoire à sécurité maximale, dans des conditions éprouvantes, et que sa remise en liberté s’était faite sous réserve de conditions très restrictives. Cette détention a duré beaucoup plus longtemps que toute peine d’incarcération raisonnable qui lui aurait être infligée s’il avait été accusé au criminel et condamné pour les infractions sur lesquelles se fonde maintenant une instance visant une interdiction de territoire. Ces faits, conclut‑il, mènent à la perte du droit à la liberté prévu à l’article 7 de la Charte.
[50] Le juge Mosley n’était pas convaincu que M. Almrei disposait d’un autre recours qui serait considéré comme un recours approprié et efficace en réponse aux motifs invoqués contre lui en vertu de l’alinéa 37(1)b) de la Loi.
[51] La Cour note que, malgré les circonstances précitées dans la décision Almrei qui sont beaucoup plus convaincantes que celles de l’espèce, le juge Mosley a insisté, à un certain nombre d’occasions, sur la nature exceptionnelle des conditions nécessaires pour l’octroi d’une ordonna