Geophysical Service Inc. c. Canada Newfoundland Offshore Petroleum

Geophysical Service Inc. c. Canada Newfoundland Offshore Petroleum
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2003-04-25
Référence neutre
2003 CFPI 507
Numéro de dossier
T-2100-00
Notes
Fiche analytique
Contenu de la décision
Date : 20030425
Référence neutre : 2003 CFPI 507
Dossier : T-2100-00
ENTRE :
GEOPHYSICAL SERVICE INCORPORATED
demanderesse
- et -
L'OFFICE CANADA-TERRE-NEUVE DES
HYDROCARBURES EXTRACÔTIERS
défendeur
Dossier : T-2101-00
ENTRE :
GEOPHYSICAL SERVICE INCORPORATED
demanderesse
- et -
LE PRÉSIDENT DE L'OFFICE NATIONAL DE L'ÉNERGIE
défendeur
Dossier : T-2102-00
ENTRE :
GEOPHYSICAL SERVICE INCORPORATED
demanderesse
- et -
LE PRÉSIDENT DE L'OFFICE CANADA-NOUVELLE-ÉCOSSE
DES HYDROCARBURES EXTRACÔTIERS
défendeur
MOTIFS DES ORDONNANCES
LE JUGE GIBSON
INTRODUCTION
[1] Les présents motifs font suite à l'audition les 5 et 6 février 2003, à Halifax, de trois (3) demandes présentées en vertu de l'article 41, qui suit, de la Loi sur l'accès à l'information[1] :
41. La personne qui s'est vu refuser communication totale ou partielle d'un document demandé en vertu de la présente loi et qui a déposé ou fait déposer une plainte à ce sujet devant le Commissaire à l'information peut, dans un délai de quarante-cinq jours suivant le compte rendu du Commissaire prévu au paragraphe 37(2), exercer un recours en révision de la décision de refus devant la Cour. La Cour peut, avant ou après l'expiration du délai, le proroger ou en autoriser la prorogation.
41. Any person who has been refused access to a record requested under this Act or a part thereof may, if a complaint has been made to the Information Commissioner in respect of the refusal, apply to the Court for a review of the matter within forty-five days after the time the results of an investigation of the complaint by the Information Commissioner are reported to the complainant under subsection 37(2) or within such further time as the Court may, either before or after the expiration of those forty-five days, fix or allow.
[2] Geophysical Service Incorporated (la demanderesse), de Calgary (Alberta), est la demanderesse à l'égard de chacune des trois (3) demandes. Les défendeurs sont, selon l'ordre des numéros de dossier de la Cour, l'Office Canada-Terre-Neuve des hydrocarbures extracôtiers (l'Office Canada-Terre-Neuve), le président de l'Office national de l'énergie (l'Office national) et le président de l'Office Canada-Nouvelle-Écosse des hydrocarbures extracôtiers (l'Office Canada-Nouvelle-Écosse). Par suite d'une ordonnance de la Cour datée du 12 décembre 2002, les trois (3) demandes ont été instruites ensemble.
[3] Dans la demande introduite à l'encontre de l'Office Canada-Terre-Neuve, la demanderesse sollicite la révision
a) du refus de l'Office Canada-Terre-Neuve des hydrocarbures extracôtiers (l'OCTHE), en date du 5 avril 2000, de lui communiquer les renseignements dont elle lui a demandé la divulgation par une demande datée du 1er mars 2000
b) de la lettre de conclusions datée du 26 septembre 2000 du Commissaire à l'information du Canada faisant état des conclusions de ce dernier par suite de l'enquête sur une plainte datée du 25 avril 2000 de la demanderesse relativement à la décision du 5 avril 2000 de l'OCTHE [...]
[4] La demanderesse sollicite dans la demande à l'encontre de l'Office national une révision équivalente du refus de l'Office national, en date du 21 mars 2000, de lui communiquer les renseignements dont elle lui a demandé la divulgation par une demande datée du 2 mars 2000, ainsi que de la lettre de conclusions datée du 22 septembre 2000 du Commissaire à l'information du Canada faisant état des conclusions de ce dernier par suite de l'enquête sur une plainte datée du 25 avril 2000 de la demanderesse relativement à la décision du 21 mars 2000 de l'Office national.
[5] La demanderesse sollicite dans la demande à l'encontre de l'Office Canada-Nouvelle-Écosse la révision, encore une fois essentiellement de même teneur, du refus de cet Office, en date du 3 avril 2000, de lui communiquer les renseignements dont elle lui a demandé la divulgation par une demande datée du 2 mars 2000, ainsi que de la lettre de conclusions datée du 19 octobre 2000 du Commissaire à l'information du Canada faisant état des conclusions de ce dernier par suite de l'enquête sur une plainte datée du 25 avril 2000 de la demanderesse relativement à la décision du 3 avril 2000 de l'Office Canada-Nouvelle-Écosse.
[6] La demanderesse sollicite dans chaque cas, en vertu de l'article 49 de la loi sur l'accès à l'information, une ordonnance enjoignant à l'Office concerné ou au président de l'Office concerné de lui communiquer les renseignements qu'elle avait demandés.
LES PARTIES
[7] Les activités de la demanderesse consistent à recueillir ou à acquérir d'autre manière, soit aux termes de contrats ou de sa propre initiative, des données sismo-géophysiques. Lorsque la demanderesse recueille ou acquiert en vertu de contrats de telles données, elle les transmet à ses clients, qui s'en servent, directement ou par l'entremise de tiers, à des fins d'exploration pétrolière et gazière. Lorsque la demanderesse recueille ou acquiert des données géophysiques de sa propre initiative, elle attribue des licences d'utilisation des données à ses clients qui, eux, s'en servent à des fins d'exploration pétrolière et gazière. La demanderesse exerce tant des activités à terre qu'extracôtières. Lorsque les données sont recueillies à terre au Canada, elles le sont en vertu d'une licence délivrée par l'Office national. Lorsque la demanderesse exerce des activités extracôtières dans une aire relevant de la compétence soit de l'Office Canada-Terre-Neuve, soit de l'Office Canada-Nouvelle-Écosse, ces activités sont exercées en vertu d'une licence délivrée par l'Office concerné. Dans chaque cas, la licence comporte comme condition l'obligation pour la demanderesse de déposer auprès de l'Office concerné ainsi que, lorsque l'Office concerné n'est pas l'Office national, auprès de ce dernier, une copie des données sismo-géophysiques recueillies. Chacun des trois Offices a pour pratique de transmettre aux tiers, sur demande, copie des données que la demanderesse a déposées auprès de lui, sans la consulter ou obtenir son consentement, une fois expiré le délai prévu par la loi ou une politique interne.
[8] Chacun des trois Offices, entre autres choses, délivre des licences pour la cueillette de données sismo-géophysiques et exige, en vertu des dispositions législatives et réglementaires pertinentes, le dépôt de ces données lorsque la cueillette est effectuée dans la zone de son ressort territorial. Dans le cas de l'Office Canada-Terre-Neuve, les lois pertinentes sont la Loi de mise en oeuvre de l'Accord atlantique Canada-Terre-Neuve[2] (la Loi Canada-Terre-Neuve) et la loi « correspondante » de la province de Terre-Neuve[3]. Dans le cas de l'Office national, la loi pertinente est la Loi sur les opérations pétrolières au Canada[4]. Dans les cas finalement de l'Office Canada-Nouvelle-Écosse, les lois pertinentes sont la Loi de mise en oeuvre de l'Accord Canada-Nouvelle-Écosse sur les hydrocarbures extracôtiers[5] (la Loi Canada-Nouvelle-Écosse) et la loi « correspondante » de la province de la Nouvelle-Écosse[6].
LES DEMANDES DE COMMUNICATION ET LES RÉPONSES INITIALES
[9] Le 1er mars 2000, la demanderesse a demandé à l'Office Canada-Terre-Neuve de lui communiquer les nom et adresse de tous les tiers qui ont, dans les cent cinquante-quatre (154) mois précédents, demandé et obtenu l'accès à des renseignements la concernant ou qu'elle avait fournis à l'Office, ainsi que le détail des renseignements fournis.
[10] Par lettre datée du 5 avril 2000, l'Office Canada-Terre-Neuve a répondu comme suit :
[traduction]
Les renseignements que vous demandez ont été fournis pour l'application de la partie II et de la partie III de la Loi de mise en oeuvre de l'Accord atlantique Canada-Terre-Neuve et par conséquent, en vertu du paragraphe 119(2) de cette loi, ils sont « protégés et ne peuvent, sciemment, être communiqués sans le consentement écrit de la personne qui les a fournis, si ce n'est pas l'application de ces lois ou dans le cadre de procédures judiciaires relatives intentées à cet égard » . Il n'y a pas expiration du caractère confidentiel de ce type de renseignements.
De même, les renseignements que vous demandez échapperaient à l'obligation de communication en vertu de diverses dispositions de la Loi sur l'accès à l'information, notamment ses paragraphes 19(1), 20(1) et 24(1) ainsi que ses alinéas 21(1)a) et b) [...]
Puisque tant la Loi sur la mise en oeuvre de l'Accord atlantique que la Loi sur l'accès à l'information interdisent leur communication, nous ne pouvons vous fournir les renseignements que vous demandez[7].
[11] Le 2 mars 2000, la demanderesse a demandé à l'Office national de lui communiquer les nom et adresse de tous les tiers qui ont, dans les cent quatre-vingts (180) mois précédents, demandé et obtenu l'accès à des renseignements la concernant ou qu'elle avait fournis à l'Office, ainsi que le détail des renseignements fournis. Cette demande était essentiellement de même teneur que celle présentée à l'Office Canada-Terre-Neuve, sauf pour ce qui est du nombre de mois visés.
[12] Par lettre datée du 21 mars 2000, l'Office national a répondu comme suit à la demande de la demanderesse :
[traduction]
Comme vous le savez, les renseignements que vous transmettez à l'Office pour l'application de la Loi sur les opérations pétrolières au Canada (LOPC) ou de la Loi fédérale sur les hydrocarbures (LFH) sont conservés à notre Bureau d'information sur les terres domaniales (BITD) une fois qu'ils ne sont plus des renseignements protégés en application de l'article 101 de la LFH. Toute personne qui désire consulter des renseignements au BITD doit y prendre rendez-vous et s'y rendre. Une fois au BITD, l'intéressé peut consulter et photocopier tout renseignement rendu public concernant les activités d'exploration et de production pétrolières et gazières sur les terres domaniales. L'Office ne consigne pas quels renseignements spécifiques ont été consultés par les personnes qui procèdent à des recherches au BITD. L'Office n'a donc aucun dossier faisant état des personnes qui ont eu accès, ou BITD, à des renseignements spécifiques concernant votre entreprise ou fournis par celle-ci.
Si une personne emprunte au BITD des renseignements, l'Office en consigne le détail pour s'assurer de leur retour. L'Office a examiné tous les documents disponibles faisant état de renseignements empruntés, pour une période remontant jusqu'à il y a environ 42 mois. Malheureusement, il n'existe aucun document sur les renseignements empruntés avant cette période.
Vous trouverez ci-joint copie de tous les documents accessibles que vous avez demandés. Veuillez noter qu'on a soustrait une partie de ces documents en application de l'alinéa 20(1)c) de la Loi sur l'accès à l'information (la Loi), qui prévoit ce qui suit[8] :
[...]
[On a omis la disposition liminaire et l'alinéa c) du paragraphe 20(1).]
[13] Par lettre datée du 2 mars 2000, la demanderesse a demandé à l'Office Canada-Terre-Neuve de lui communiquer les nom et adresse de tous les tiers qui ont, dans les cent vingt-trois (123) mois précédents, obtenu et demandé l'accès à des renseignements la concernant ou qu'elle avait fournis à l'Office, ainsi que le détail des renseignements fournis. Une fois encore, cette demande était la même que celles présentées à l'Office Canada-Terre-Neuve et à l'Office national, sauf pour ce qui est du nombre de mois visés.
[14] Par lettre datée du 3 avril 2000, l'Office Canada-Nouvelle-Écosse a répondu comme suit à la demanderesse :
[traduction]
Nous désirons vous informer que la demande susmentionnée est rejetée pour les motifs qui suivent.
1) En vertu du paragraphe 122(2) de la Loi sur l'Accord Canada-Nouvelle-Écosse, les renseignements mentionnés dans votre demande étant protégés et ne pouvant être communiqués sans le consentement écrit des personnes qui les ont fournis. Veuillez également consulter à cet égard le paragraphe 24(1) de la Loi sur l'accès à l'information.
2) En vertu de l'alinéa 20(1)c) de la Loi sur l'accès à l'information, comme la divulgation des renseignements risquerait vraisemblablement de nuire à la compétitivité de tiers.
Il y aurait lieu de noter que la présente demande est très semblable à une autre présentée en octobre 1999 par un représentant de votre entreprise, et qui avait été rejetée pour les mêmes motifs. À l'époque, l'Office avait communiqué avec tous les tiers pour obtenir leur consentement à la divulgation des renseignements en cause; aucun tiers n'avait donné son consentement[9].
[15] Essentiellement toutes les demandes ont été rejetées, sauf dans le cas de l'Office national. Celui-ci n'a fait part à la demanderesse que des renseignements qui avaient été communiqués, mais pas des nom et adresse des personnes qui les avaient demandés (les auteurs de demandes). L'Office national n'a pas fait valoir de privilège de non-divulgation découlant des dispositions législatives le régissant. L'Office Canada-Terre-Neuve s'est fondé sur un ensemble plus important de dispositions de la Loi sur l'accès à l'information que ne l'ont fait l'Office national ou l'Office Canada-Nouvelle-Écosse. Seul ce dernier a mentionné avoir consulté les personnes ayant eu accès aux renseignements concernés.
PLAINTES DONT LE COMMISSARIAT À L'INFORMATION A ÉTÉ SAISI ET RÉPONSES CORRESPONDANTES
[16] Le 25 avril 2000, la demanderesse, par l'entremise de son avocat, a présenté des plaintes au Bureau du Commissaire à l'information du Canada (le Commissaire à l'information) à l'égard de chacune des trois réponses.
[17] Le Commissaire à l'information a répondu à la plainte de la demanderesse concernant l'Office Canada-Terre-Neuve par une lettre datée du 26 septembre 2000. Voici un extrait de cette lettre :
[traduction]
Après avoir reçu votre plainte, nous sommes intervenus auprès du ministère. [L'Office Canada-Terre-Neuve] a accepté de divulguer certains renseignements. Comme vous le savez, par suite de discussions entre l'OCTHE et [la demanderesse], un document a été élaboré puis communiqué à votre cliente le 22 août. Les renseignements non divulgués restants concernent l'identité des tiers qui ont demandé l'accès aux renseignements géophysiques [de la demanderesse] et ils sont soustraits à la communication en vertu de l'alinéa 20(1)c) et des paragraphes 19(1) et 24(1) [de la Loi sur l'accès à l'information]. L'OCTHE ne se fonde plus sur les alinéas 20(1)b) et 21(1)a) et b) pour ne pas divulguer ces renseignements.
Après avoir moi-même examiné les renseignements qui ne sont toujours pas communiqués en vertu de l'alinéa 20(1)c), j'ai pu constater qu'il s'agit bien du nom des entreprises qui ont demandé l'accès aux renseignements géophysiques [de la demanderesse]. J'estime que la divulgation de ces renseignements risquerait vraisemblablement de nuire à la compétitivité des tiers concernés. Le responsable d'une institution fédérale est tenu dans de telles circonstances, en vertu de l'alinéa 20(1)c), de refuser la communication des documents en cause. On a refusé de communiquer l'identité des personnes qui ont demandé ces renseignements sur le fondement du paragraphe 19(1) de la Loi. Ce paragraphe énonce, sous réserve du paragraphe 19(2), une exception obligatoire. Puisque, selon moi, aucune des dispositions du paragraphe 19(2) ne s'applique, l'OCTHE n'avait d'autre choix que de ne pas divulguer les renseignements concernés.
L'OCTHE s'est fondé sur le paragraphe 24(1), de même que sur le paragraphe 19(1) et l'alinéa 20(1)c), pour ne pas communiquer ces renseignements. Lorsqu'un ministère s'appuie à juste titre sur des dispositions de la Loi pour refuser la communication d'un document ou d'une partie de celui-ci, il n'est pas nécessaire que j'examine l'à-propos d'autres dispositions qu'il aurait pu invoquer. Il n'est pas nécessaire, par conséquent, que je tire des conclusions relativement au paragraphe 24(1).
Je suis d'avis, pour ces motifs, qu'on vous a fourni tous les documents pertinents aux fins de votre demande auxquels vous avez droit en vertu de la loi. Je conclus, par conséquent, que votre plainte est réglée[10]. [Non souligné dans l'original.]
[18] Le Commissaire à l'information a répondu à la plainte de la demanderesse concernant l'Office national par une lettre datée du 22 septembre 2000, dont voici un extrait :
[traduction]
[...] On vous a remis copie des formules expurgées, soit où ne figure pas l'identité des tiers, en application de l'alinéa 20(1)c) de la Loi.
Après avoir moi-même examiné les documents en cause, j'estime que la divulgation des renseignements soustraits risquerait vraisemblablement de nuire à la compétitivité des tiers concernés. Le responsable d'une institution fédérale est tenu, dans de telles circonstances, de refuser la communication des documents en cause.
Je suis d'avis qu'on vous a fourni tous les documents pertinents aux fins de votre demande auxquels vous avez droit en vertu de la loi. Je ne puis donc appuyer votre plainte, ce dont j'informerai le ministère[11]. [Non souligné dans l'original.]
[19] Le Commissaire à l'information a répondu à la plainte de la demanderesse concernant l'Office Canada-Nouvelle-Écosse par une lettre datée du 19 octobre 2000, dont voici un extrait :
[traduction]
Après avoir moi-même examiné les renseignements non communiqués en vertu de l'alinéa 20(1)c), je suis d'avis que la divulgation de ceux-ci risquerait vraisemblablement de nuire à la compétitivité des tiers concernés. Le responsable d'une institution fédérale est tenu, dans de telles circonstances, de refuser la communication des documents en cause.
[L'Office Canada-Nouvelle-Écosse] s'est fondé sur le paragraphe 24(1), de même que sur l'alinéa 20(1)c), pour ne pas communiquer ces renseignements. Lorsqu'un ministère s'appuie à juste titre sur des dispositions de la Loi pour refuser la communication d'un document ou d'une partie de celui-ci, il n'est pas nécessaire que j'examine l'à-propos d'autres dispositions qu'il aurait pu invoquer. Il n'est pas nécessaire, par conséquent, que je tire des conclusions relativement au paragraphe 24(1).
Dans votre lettre datée du 8 juin 2000, vous avancez comme argument au nom de votre cliente que, malgré les lois et règlements qui régissent [l'Office Canada-Nouvelle-Écosse] et qui prévoient que ne sont plus protégées après cinq ans les données géophysiques recueillies par l'institut, ces renseignements demeurent sa propriété exclusive et, par conséquent, devraient être soustraits à la communication en vertu de la Loi. Le paragraphe 2(2) de la Loi sur l'accès à l'information prévoit ce qui suit : « La présente loi vise à compléter les modalités d'accès aux documents de l'administration fédérale; elle ne vise pas à restreindre l'accès aux renseignements que les institutions fédérales mettent normalement à la disposition du grand public. »
Compte tenu de ce qui précède, il est manifeste que les renseignements confidentiels/exclusifs qui, en vertu d'une loi ou d'un règlement particulier, cessent d'être protégés et sont mis à la disposition du public ne peuvent alors être soustraits à la communication par une autre disposition de la Loi.
Certains renseignements vous ayant été communiqués et d'autres l'étant incessamment, je suis d'avis qu'on vous a fourni tous les documents pertinents aux fins de votre demande auxquels vous avez droit en vertu de la loi. Je conclus, par conséquent, que votre plainte est réglée[12].
AUTRES RÉPONSES DES DÉFENDEURS
[20] L'Office Canada-Nouvelle-Écosse a de nouveau répondu à la demanderesse par une lettre datée du 15 juin 2000, cette fois en joignant les « [traduction] numéros de programme des données auxquelles des tiers ont eu accès » . L'Office a fait remarquer ce qui suit :
[traduction]
Les autres renseignements que vous avez demandés demeurent protégés en vertu de l'article 122 de la Loi de mise en oeuvre de l'Accord[13].
Les « autres renseignements que vous avez demandés » étaient essentiellement les nom et adresse des auteurs de demandes de communication ainsi que le lien entre chacun d'eux et les renseignements divulgués.
[21] L'Office Canada-Terre-Neuve a de nouveau répondu à la demanderesse le 22 août 2000, joignant une liste des demandes par le public depuis 1987 des données fournies par la demanderesse[14]. L'Office Canada-Terre-Neuve s'est ainsi trouvé dans une situation équivalente à celle des deux autres Offices, ne soustrayant à la communication que les nom et adresse des auteurs de demandes renseignements fournis par la demanderesse ainsi que le lien entre chacun d'eux et les renseignements divulgués.
[22] Après que ces demandes eurent été présentées, l'Office national a dû, pour des motifs techniques, réexaminer la demande de la demanderesse relative à l'accès aux renseignements détenus par lui. Seulement deux demandes de renseignements lui avaient été présentées, pendant la période où il en détenait, visant des renseignements concernant la demanderesse ou que celle-ci lui avait fournis. L'Office national a sollicité des observations des deux intéressés. Se fondant sur ces observations, l'Office national a avisé la demanderesse qu'elle communiquerait l'un des deux documents pertinents en sa possession, faisant notamment état du nom de l'intéressé qui avait obtenu des renseignements concernant la demanderesse ou que celle-ci avait fournis. Puis, l'Office national s'est exécuté. Il a ensuite refusé de faire droit à la demande présentée par la demanderesse en vue d'obtenir les observations de l'intéressé dont l'identité avait été révélée, et faisant état semble-t-il des motifs pour lesquels l'intéressé ne voulait pas que celle-ci le soit.
[23] En ce qui concerne l'autre intéressé, l'Office national s'est fondé sur l'alinéa 20(1)c) de la Loi sur l'accès à l'information pour ne pas révéler son identité. L'Office national a cependant divulgué à la demanderesse les motifs invoqués par cet intéressé pour que son identité ne soit pas révélée.
[24] Seul l'Office national, après qu'il a reçu la demande sous examen, a consulté directement chacun des auteurs de demandes de renseignements pouvant être touchés par celle-ci, au sujet de l'applicabilité de l'alinéa 20(1)c) de la Loi sur l'accès à l'information. L'Office Canada-Nouvelle-Écosse avait précédemment cherché à obtenir le consentement des auteurs de demandes à la communication de leur nom, mais chacun d'eux avait refusé. L'Office Canada-Nouvelle-Écosse n'a pas cherché à savoir pour quels motifs ces auteurs de demandes refusaient qu'on révèle leur identité.
QUESTIONS EN LITIGE ET MESURES DE REDRESSEMENT DEMANDÉES
[25] Les questions en litige que la Cour doit trancher dans le cadre des présentes demandes sont décrites comme suit dans le mémoire des faits et du droit de la demanderesse :
[traduction]
- Le ou les défendeurs [...] ont-ils réussi à prouver que l'alinéa 20(1)c) de la [Loi sur l'accès à l'information] justifie leur refus de divulguer les renseignements demandés par la demanderesse, au motif que leur divulgation risquerait vraisemblablement de causer des pertes financières appréciables à un tiers ou de nuire à sa compétitivité?
- Le paragraphe 119(2) de la [Loi Canada-Terre-Neuve] et le paragraphe 122(2) de la [Loi Canada-Nouvelle-Écosse] doivent-ils recevoir application, de manière que soit protégé le nom des personnes ayant accès aux données géophysiques fournies par [la demanderesse]?
- Le président défendeur de l'[Office Canada-Terre-Neuve] a-t-il commis une erreur en concluant que le nom des personnes ayant accès aux données géophysiques produites par [la demanderesse] constituait des « renseignements personnels » aux termes du paragraphe 19(1) de la [Loi sur l'accès à l'information][15]?
[26] Dans un mémoire supplémentaire des faits et du droit déposé au nom de la demanderesse le 17 juillet 2002, celle-ci signale que tant l'Office national que l'Office Canada-Nouvelle-Écosse se sont fondés dans leurs mémoires sur des motifs qui n'avaient pas précédemment été mentionnés dans leurs lettres à la demanderesse pour refuser de divulguer l'identité des auteurs de demandes. Les deux Offices citent pour justifier ce refus le paragraphe 19(1) de la Loi sur l'accès à l'information. L'Office national renvoie également à l'article 24 et à l'annexe II de la Loi sur l'accès à l'information ainsi qu'à l'article 101 de la Loi fédérale sur les hydrocarbures[16]. Ce dernier article prévoit que les renseignements visés sont « protégés » , semblablement à l'article 119 de la Loi Canada-Terre-Neuve et à l'article 122 de la Loi Canada-Nouvelle-Écosse. L'Office Canada-Nouvelle-Écosse, pour sa part, fait valoir le paragraphe 22(4) de la Freedom of Information and Protection of Privacy Act de la Nouvelle-Écosse[17].
[27] Cela étant, la demanderesse soulève la question supplémentaire de savoir si l'Office national et l'Office Canada-Nouvelle-Écosse ont le droit de se fonder sur les motifs de refus nouvellement invoqués. Comme suite logique se soulève une autre question : si l'Office national ou l'Office Canada-Nouvelle-Écosse ont le droit de se fonder sur les motifs nouvellement invoqués, ceux-ci suffisent-ils en eux-mêmes, ou réunis à d'autres, pour justifier les refus toujours opposés par ces deux Offices?
[28] Les extraits des lettres du Commissaire à l'information à la demanderesse reproduits ci-haut dans les présents motifs confirment le fait que les nouvelles dispositions que l'Office national et l'Office Canada-Nouvelle-Écosse font valoir n'avaient pas été mentionnées au Commissaire lorsqu'il a fait enquête sur les plaintes de la demanderesse relatives à ces deux Offices. Par contraste, tant les paragraphes 19(1) et 24(1) de la Loi sur l'accès à l'information avaient été mentionnés au Commissaire à l'information lorsqu'il a étudié la plainte de la demanderesse visant l'Office Canada-Terre-Neuve et le paragraphe 24(1) l'avait été lorsqu'il a étudié la plainte de la demanderesse visant l'Office Canada-Nouvelle-Écosse.
[29] Je suis convaincu que la description qui précède des questions à trancher par la Cour, fournie par la demanderesse, correspond fidèlement aux questions en litige dans le cadre des trois présentes demandes.
[30] La demanderesse sollicite, en vertu de l'article 49 de la Loi sur l'accès à l'information, des ordonnances enjoignant à chacun des défendeurs de divulguer les renseignements non encore communiqués parmi ceux que la demanderesse leur avait demandés en vertu de cette loi. Dans son mémoire des faits et du droit, la demanderesse demande également que lui soient adjugés les dépens à l'égard de chacune des demandes. Pendant l'audience, on a modifié cette dernière demande de mesure de redressement. Nous reviendrons à la question des dépens plus loin dans les présents motifs.
[31] Chaque défendeur sollicite le rejet de la demande de la demanderesse qui le concerne. Seuls l'Office Canada-Terre-Neuve et l'Office Canada-Nouvelle-Écosse demandent qu'on leur attribue les dépens.
DISPOSITIONS LÉGISLATIVES PERTINENTES
[32] L'article 19 de la Loi Canada-Terre-Neuve, l'article 122 de la Loi Canada-Nouvelle-Écosse et l'article 101 de la Loi fédérale sur les hydrocarbures sont reproduits à l'annexe A aux présents motifs. Il y a lieu de noter que les deux premiers articles sont essentiellement identiques, et que l'article 101 est, pour nos fins, de teneur très semblable aux deux autres.
[33] Le paragraphe 2(1), l'article 19, la disposition liminaire et l'alinéa c) du paragraphe 20(1) ainsi que le paragraphe 24(1) de la Loi sur l'accès à l'information sont reproduits à l'annexe B aux présents motifs. Les articles 119 de la Loi Canada-Terre-Neuve, 122 de la Loi Canada-Nouvelle-Écosse et 101 de la Loi fédérale sur les hydrocarbures sont tous des dispositions « figurant à l'annexe II » de la Loi sur l'accès à l'information aux fins du paragraphe 24(1) de cette loi.
ANALYSE
a) Principes généraux
[34] Dans Rubin c. Canada (ministre de la Santé)[18], le juge Nadon, alors de la Section de première instance de notre Cour, a écrit ce qui suit, aux paragraphes 36 et 37 :
L'article 2 de la Loi codifie le droit d'accès du public et le principe fondamental voulant que le public ait accès aux documents de l'administration fédérale et que les exceptions au droit d'accès doivent être limitées et précises. Il a aussi été établi que le fardeau de prouver que l'accès à des documents doit être refusé repose sur la partie qui s'oppose à la communication. Dans Maislin Industries Ltd., [...] le juge Jerome a dit ce qui suit :
Il faut cependant souligner que, puisque le principe de base de ces lois est de codifier le droit du public à l'accès aux documents du gouvernement, deux conséquences en découlent : d'abord, les tribunaux ne doivent pas neutraliser ce droit sauf pour les motifs les plus évidents, de sorte qu'en cas de doute, il faut permettre la communication; deuxièmement, le fardeau de convaincre la Cour doit incomber à la partie qui s'oppose à la communication, qu'il s'agisse, comme en l'espèce, d'une société privée ou d'un citoyen ou, dans d'autres cas, du gouvernement.
Dans le cadre d'une demande de révision prévue par l'article 41 de la Loi, telle la présente demande, ce principe est codifié dans l'article 48 de la Loi. Par conséquent, le fardeau incombe au défendeur de convaincre la Cour, par une preuve directe, que les éléments demandés par le demandeur ne doivent pas être divulgués et qu'ils peuvent être soustraits à la communication par application du paragraphe 20(1) de la Loi. De plus, il est bien établi par la jurisprudence que la norme de preuve applicable relativement au paragraphe 20(1) de la Loi est celle de la prépondérance des probabilités. [Citations omises.]
[35] Tous les motifs d'exemption invoqués dans la présente affaire sont de nature obligatoire. Dans Congrès juif canadien c. Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigration)[19], le juge Heald a écrit ce qui suit, à la page 280 :
Dans les cas où la disposition d'exemption est obligatoire, il ne peut y avoir qu'un type de décision : une décision de fait sur la question de savoir si le document demandé est visé par la disposition d'exemption. Il n'existe pas de second type de décision, étant donné que, si l'on conclut que le document demandé est visé par la disposition d'exemption, le responsable de l'institution est tenu d'en refuser la communication. Si elle est saisie d'un recours en révision d'une décision prise en vertu d'une disposition d'exemption obligatoire, notre Cour doit d'abord [...], examiner le document et déterminer si le ministre était justifié ou non d'en refuser la communication. Ce faisant, la Cour révise en réalité la décision de fait. Si elle conclut que le ministre n'était pas en fait justifié de refuser la communication du document demandé, la Cour doit rendre l'ordonnance appropriée. Dans le cas d'une exemption obligatoire, le fait d'enjoindre au responsable de l'institution de communiquer le document demandé constitue une ordonnance appropriée si la Cour conclut que le ministre a commis une erreur dans sa décision de fait. La Loi précise bien en pareil cas que les renseignements ne doivent pas être communiqués s'ils tombent sous le coup de l'exemption, et qu'ils doivent être communiqués s'ils ne sont pas visés par l'exemption. [Souligné dans l'original.]
[36] Je souscris aux principes énoncés ci-dessus, que les parties n'ont essentiellement pas contestés, pour les fins des présents motifs.
b) Motifs d'exemption tardivement invoqués et demande supplémentaire de communication
[37] Dans Rubin, précitée, le juge Nadon avait affaire à une situation de fait où, comme en l'espèce, un défendeur se fondait sur un motif d'exemption de communication qu'il n'avait fait valoir qu'après que le Commissaire à l'information eut fait son rapport d'enquête relativement à la plainte en cause. Le juge Nadon a écrit ce qui suit, au paragraphe 56 de ses motifs :
Le demandeur conteste l'application de cette disposition au motif que le défendeur n'a invoqué cette exemption [...] [qu']après le rapport du Commissaire à l'information. Selon l'alinéa 10(1)b) de la Loi, en cas de refus de communication totale ou partielle d'un document demandé, le responsable de l'institution fédérale doit mentionner dans l'avis donné à l'auteur de la demande la disposition précise de la Loi sur laquelle se fonde le refus. Bien que cette disposition ne précise pas que l'application d'une disposition particulière doit être révélée dans un délai défini, l'article 10 indique que l'avis envoyé à l'auteur de la demande doit aussi lui mentionner son droit de déposer une plainte auprès du Commissaire à l'information. Cette exigence laisse croire que la disposition sur laquelle se fonde le refus de l'institution doit être révélée à l'auteur de la demande avant que la plainte soit déposée auprès du Commissaire à l'information.
[38] Le juge Nadon a ajouté ce qui suit, aux paragraphes 59 et 60 de ses motifs :
[...] l'exemption prévue par l'alinéa 13(1)a) de la Loi n'a pas été invoquée devant le Commissaire à l'information lorsqu'il a procédé à son enquête. Le rapport du Commissaire dit ce qui suit relativement à l'article 13 :
[...] Par ailleurs, comme Santé Canada s'est désisté de ses prétentions fondées sur les alinéas 13(1)a) et b) et sur l'article 68 de la Loi, il n'est pas nécessaire que je commente ces dispositions. (Non souligné dans l'original.)
Selon moi, comme le défendeur s'était désisté de ses prétentions fondées sur l'article 13 de la Loi au moment de l'enquête du Commissaire, il ne pouvait pas, quelques mois plus tard, avoir soudainement recours à nouveau à cette disposition. Le défendeur prétend qu'il devrait être autorisé à invoquer l'alinéa 13(1)a) parce qu'il en est fait mention dans les éléments fournis au demandeur, bien qu'il ait été omis dans l'avis original. J'estime toutefois que cela ne suffit pas. La Loi précise clairement que les dispositions sur lesquelles se fonde le refus du défendeur doivent être mentionnées dans l'avis. Par conséquent, je ne peux qu'être d'accord avec le demandeur pour dire que le défendeur n'est pas autorisé à invoquer l'article 13 de la Loi devant la Cour.
[39] La Cour d'appel ne s'est pas penchée sur cette analyse lorsqu'elle a examiné la décision du juge Nadon. Le juge Rothstein a écrit ce qui suit, au paragraphe 10 des motifs prononcés au nom de la Cour[20] :
Comme le ministre n'a pas besoin, en l'espèce, de se fonder sur l'article 13, nous n'estimons pas nécessaire de nous prononcer sur la conclusion du juge Nadon relative à l'article 13 et nous ne faisons aucun commentaire sur son analyse à ce sujet.
[40] Je souscris au raisonnement du juge Nadon, en regard des motifs d'exemption invoqués en premier lieu par l'Office national et l'Office Canada-Nouvelle-Écosse dans leurs mémoires des faits et du droit déposés dans le cadre de la présente instance après que le Commissaire à l'information a fait rapport à la demanderesse relativement aux enquêtes sur les plaintes de celle-ci au sujet des positions de ces Offices. Bien qu'il soit parfaitement possible que le Commissaire à l'information, s'il avait été saisi de ces motifs d'exemption, aurait choisi de ne pas les commenter en raison de sa conclusion selon laquelle ces exemptions étaient justifiées en vertu de l'alinéa 20(1)c) de la Loi sur l'accès à l'information, ce n'est là selon moi que pure spéculation. L'esprit de la Loi sur l'accès à l'information commande la divulgation complète à l'auteur d'une demande des motifs d'exemption invoqués, afin que ce dernier puisse exercer son droit de se plaindre auprès du Commissaire à l'information. Dans la présente affaire, comme dans l'affaire dont le juge Nadon avait à connaître, l'auteur de la demande, la demanderesse en l'espèce, s'est vu priver du droit de se plaindre au Commissaire à l'information des divers motifs d'exemption de communication que l'Office national et l'Office Canada-Nouvelle-Écosse désirent maintenant faire valoir devant notre Cour. Je suis convaincu que permettre à ces Offices d'agir ainsi violerait l'esprit, sinon la lettre, de la Loi sur l'accès à l'information ainsi que l'obligation d'équité envers la demanderesse.
[41] Les motifs supplémentaires d'exemption invoqués par l'Office national et l'Office Canada-Nouvelle-Écosse dans leurs mémoires des faits et du droit, et dont la demanderesse n'avait pas été informée précédemment, ne seront pas examinés plus avant.
[42] L'Office Canada-Nouvelle-Écosse, de fait, s'est désisté à l'audience devant moi de ses prétentions fondées sur le paragraphe 22(4) de la Freedom of Information and Protection of Privacy Act de la Nouvelle-Écosse. L'avocat de l'Office Canada-Nouvelle-Écosse a fait remarquer ce qui suit à ce sujet :
[traduction]
[...] Il faut reconnaître que la FOIPOP Act ne s'applique pas, mais l'argument que je veux avancer c'est qu'il vous faut en tenir compte en interprétant la Loi sur l'accès à l'information fédérale[21].
La Freedom of Information and Protection of Privacy Act de la Nouvelle-Écosse n'aura pas d'incidence sur mon analyse. L'avocat de l'Office reconnaît que cette loi n'est pas d'application devant moi mais, bien plus encore, je suis d'avis qu'il serait tout aussi inapproprié de la prendre en compte en vue d'interpréter la Loi sur l'accès à l'information. Le législateur fédéral a clairement indiqué qu'il fallait interpréter l'une en regard de l'autre de la Loi Canada-Nouvelle-Écosse et la loi provinciale correspondante, mais on ne peut en dire autant pour ce qui est de l'interprétation de la Loi sur l'accès à l'information.
[43] Plus tôt dans les présents motifs[22], j'ai signalé que la demanderesse avait demandé que l'Office national lui communique les observations présentées par un intéressé dont l'Office lui avait divulgué l'identité. Il semble que ces observations étaient les motifs invoqués par l'intéressé pour que son identité ne soit pas révélée. La demande de ces observations ne faisait pas partie intégrante de la demande initiale d'accès à des renseignements présentée à l'Office national par la demanderesse. Le Commissaire à l'information n'a pas été saisi non plus d'une demande d'accès à ces observations par la demanderesse. Dans ces circonstances, pour des raisons analogues à celles tout juste énoncées pour expliquer pourquoi je n'examinerai pas les motifs d'exemption invoqués tardivement, je n'examinerai pas plus avant la demande supplémentaire présentée par la demanderesse à l'Office national. Le Commissaire à l'information n'a pas été et n'aurait pu être saisi de cette demande supplémentaire et de son rejet. J'estime que, si le Commissaire à l'information n'a pas été et n'aurait pu être saisi d'une demande d'accès, notre Cour ne peut examiner celle-ci dans le cadre d'une demande présentée en vertu de l'article 41 de la Loi sur l'accès à l'information.
c) Exemption fondée sur l'alinéa 20(1)c)
[44] Par souci de commodité, nous reproduisons ici également la disposition liminaire et l'alinéa c) du paragraphe 20(1) de la Loi sur l'accès à l'information :
20. (1) Le responsable d'une institution fédérale est tenu, sous réserve des autres dispositions du présent article, de refuser la communication de documents contenant :
[...]
20. (1) Subject to this section, the head of a government institution shall refuse to disclose any record requested under this Act that contains
[...]
c) des renseignements dont la divulgation risquerait vraisemblablement de causer des pertes ou profits financiers appréciables à un tiers ou de nuire à sa compétitivité;
[...]
(c) information the disclosure of which could reasonably be expected to result in material financial loss or gain to, or could reasonably be expected to prejudice the competitive position of, a third party; or
[...]
[45] Il ne suffit pas qu'une institution, à qui on demande de communiquer des renseignements tels que le nom d