Bemister c. Canada (Procureur général)

Bemister c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2017-08-01
Référence neutre
2017 CF 749
Numéro de dossier
T-311-15
Contenu de la décision
Date : 20170801
Dossier : T-311-15
Référence : 2017 CF 749
[TRADUCTION FRANÇAISE]
Ottawa (Ontario), le 1er août 2017
En présence de madame la juge McDonald
ENTRE :
LORETTA BEMISTER, RICHARD FERGUSSON, PETER KERR, OREST TORSKY, NANCY WILSON ET L’ASSOCIATION NATIONALE DES RETRAITÉS FÉDÉRAUX
demandeurs
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
JUGEMENT ET MOTIFS
I. Aperçu
[1] Les demandeurs sont des personnes retraitées de divers secteurs de la fonction publique fédérale, et participent volontairement au Régime de soins de santé de la fonction publique (RSSFP). Le RSSFP est le régime de soins de santé établi conformément à la Loi sur la gestion des finances publiques, LRC 1985, c F-11 (LGFP) qui offre une protection aux employés fédéraux actifs et aux retraités de la fonction publique fédérale. L’association nationale des retraités fédéraux (ANRF) est une organisation à but non lucratif qui défend les intérêts des retraités fédéraux.
[2] Dans la présente demande de contrôle judiciaire présentée conformément à l’article 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales, LRC 1985, c F-7, les demandeurs sollicitent un jugement déclaratoire portant que le défendeur, agissant par l’intermédiaire du Conseil du Trésor (CT), a violé leurs droits contractuels et enfreint la Charte canadienne des droits et libertés (Charte) en ce qui concerne le processus suivi et les modifications apportées au ratio de partage des coûts du RSSFP, en 2014. À l’époque, il avait été annoncé que le ratio de partage des coûts serait remplacé par un partage dans une proportion de 75-25 %, alors qu’un partage dans une proportion de 50-50 % prévalait depuis plusieurs années. Ce changement signifie que les retraités doivent payer 50 % des primes pour la protection aux termes du RSSFP et que le gouvernement fédéral contribue à 50 %. Avant cela, les retraités payaient 25 % des primes. À l’heure actuelle, les employés fédéraux actifs ne payent pas de primes à l’égard du RSSFP.
[3] La présente demande de contrôle judiciaire ne porte pas sur les prestations de retraite. Elle porte sur l’augmentation du coût de la protection du RSSFP pour les retraités, et sur la ligne de conduite suivie par le CT pour obtenir cette augmentation. Les retraités avaient pu s’exprimer au sujet des modifications apportées au RSSFP, tels qu’elles ont été annoncées en 2014, puisqu’ils avaient un représentant de l’ANRF au comité de surveillance du RSSFP. Même s’ils n’étaient pas d’accord avec le changement de ratio de partage des coûts dans une proportion de 50-50 %, ils ont obtenu d’autres concessions ainsi qu’une entente selon laquelle le nouveau ratio ne s’appliquerait pas aux retraités à faible revenu. Ils avaient recours à un autre processus de règlement des différends en cas d’impasse, mais ils ont choisi de ne pas enclencher ce processus.
[4] Pour les motifs qui suivent, je conclus que les retraités et l’ANRF ont convenu, mais non sans réticence, au ratio de partage des coûts des primes du RSSFP dans une proportion de 50-50 %. Je conclus également qu’il n’y a eu aucune violation des droits garantis par la Charte.
[5] La présente demande de contrôle judiciaire est donc rejetée. Les parties n’ont pas réclamé les dépens.
II. Résumé des faits
A. RSSFP
[6] Le RSSFP est établi en application du paragraphe 7.1(1) de la LGFP qui permet au CT d’« [...] établir ou modifier des programmes d’assurances collectives ou des programmes accordant d’autres avantages pour les employés de l’administration publique fédérale et les autres personnes […] ».
[7] Le RSSFP offre une protection relative à divers soins de santé, y compris les médicaments sur ordonnance, les fournitures médicales, les soins de la vue, les services des professionnels de la santé, l’assurance hospitalisation et l’assurance voyage. Les participants au RSSFP comprennent les employés actuels aussi bien que les fonctionnaires fédéraux retraités et leurs personnes à charge admissibles. Au moment de leur retraite, les employés peuvent choisir de maintenir la protection offerte par le RSSFP. Étant donné que la participation au RSSFP est volontaire, les retraités sont libres de se retirer du régime en tout temps.
[8] À l’heure actuelle, le RSSFP offre une protection à plus de 600 000 participants. Parmi les retraités de la fonction publique fédérale estimés à 239 000, environ 174 500 participent au RSSFP. Le RSSFP est financé grâce aux cotisations du CT, à celles des employeurs participants et des participants au RSSFP. Les cotisations des retraités participant au RSSFP sont déduites de leurs prestations de pension.
[9] Le RSSFP a subi divers changements, y compris des changements au chapitre de la protection, des quotes-parts et des pourcentages de partage des coûts. Bien que les changements qui sont en litige dans la présente demande de contrôle judiciaire soient ceux de 2014, il est nécessaire d’expliquer le contexte de la gouvernance du RSSFP.
1) 1999-2005
[10] Le 1er décembre 1999, le CT, le Conseil national mixte (CNM) de la fonction publique du Canada (représentant divers agents négociateurs de la fonction publique) et l’ANRF, soit l’Association nationale des retraités fédéraux dont le nom est demeuré inchangé en français, ont conclu un protocole d’entente (PE) et une convention de fiducie.
[11] Le PE portait sur la période d’avril 2000 au 31 mars 2005 et décrivait le cadre financier et de gestion du RSSFP.
[12] Lors des négociations sur le renouvellement en 2005, le CT, le CNM et l’ANRF ont convenu de remplacer la convention de fiducie du RSSFP par une personne morale appelée Administration du Régime de soins de santé de la fonction publique fédérale et par un forum de collaboration, connue sous le nom de Comité des partenaires du Régime de soins de santé de la fonction publique (Comité des partenaires).
2) 2006-2011
[13] Un nouveau PE a été conclu pour la période du 1er avril 2006 à mars 2011. L’objet de ce PE est décrit de la façon suivante :
[traduction] « L’objet du présent PE est de décrire les modifications qui seront apportées au Régime de soins de santé de la fonction publique (RSSFP) en ce qui concerne les prestations, les mesures de gestion des coûts, la mise en place d’une carte-médicaments à débit direct ainsi que les changements apportés à son cadre de gouvernance ».
[14] En ce qui a trait aux cotisations des retraités (appelés pensionnés), le PE de 2006 énonce ce qui suit à l’annexe B « Mesures de gestion des coûts » :
[traduction] Les cotisations des pensionnés seront fondées sur le principe du partage des coûts dans une proportion de 75/25 pour cent; et les taux de cotisation des pensionnés seront établis pour la période du 1er avril 2006 au 31 mars 2011. À partir du 1er avril 2011, les taux de cotisation seront recalculés pour refléter encore une fois le principe du partage des coûts dans une proportion de 75/25 %.
[15] L’annexe D du PE décrit ainsi la [traduction] « structure de gouvernance du RSSFP » :
[traduction] Une proposition de gouvernance finale détaillée sera élaborée par les représentants des parties, puis présentée au président du Conseil du Trésor aux fins d’approbation. Les éléments principaux du nouveau cadre de gouvernance seraient libellés comme suit :
● La convention de fiducie actuelle du RSSFP doit être résiliée.
● Une personne morale serait constituée conformément au paragraphe 7.2(1) de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP) par la délivrance de lettres patentes de constitution en personne morale par le président du Conseil du Trésor, sur recommandation du Conseil national mixte. La personne morale serait chargée de surveiller l’administration du régime.
● La personne morale amorcerait ses activités le 1er avril 2006.
● Un comité de concertation appelé Comité des partenaires doit être établi. Il sera composé des représentants des parties et aura pour but de favoriser un processus conjoint de résolution des différends dans le cadre duquel les parties collaboreront en vue d’en arriver à un consensus sur l’élaboration du régime et les questions de gestion des coûts.
● Le Comité des partenaires aura le mandat de formuler des recommandations aux fins d’approbation par le Conseil du Trésor sur les modifications apportées aux modalités du RSSFP afin d’atténuer les pressions sur les coûts et de régler d’autres questions.
● Le mandat du Comité des partenaires comprendra un processus de règlement des différends qui sera élaboré par les représentants des parties. Si les représentants des parties ne parviennent pas à s’entendre sur un processus de règlement des différends, le processus décrit dans le protocole d’entente à l’égard du renouvellement de 2011 s’appliquera.
[16] Un processus de règlement des différends était décrit ainsi à l’annexe A du PE de 2006 [traduction] « concernant le renouvellement du RSSFP en 2011 » :
● [traduction] Dans l’éventualité où les parties ne parviennent pas à s’entendre d’ici juin 2010, un processus de médiation peut être entamé, soit par les représentants du Secrétariat du Conseil du Trésor, soit par les représentants des agents négociateurs accrédités du Conseil national mixte ou encore par les représentants des pensionnés.
● Si la médiation n’aboutit pas d’ici octobre 2010, un processus de règlement des différends peut être entamé, soit par les représentants du Secrétariat du Conseil du Trésor, soit par les représentants des agents négociateurs accrédités du Conseil national mixte ou encore par les représentants des pensionnés.
● Le processus de règlement des différends consiste en des audiences menées et en des décisions rendues par un comité de règlement des différends composé de trois personnes : l’une choisie par les représentants du Secrétariat du Conseil du Trésor, l’une choisie par les représentants des agents négociateurs accrédités du Conseil national mixte et les représentants des pensionnés, et une troisième, par la personne qui agira comme président du comité.
● La décision du comité du règlement des différends est une décision rendue par la majorité des membres, ou, en l’absence d’une décision majoritaire, par le président du comité.
● La décision du comité de règlement des différends fait partie intégrante de l’entente de renouvellement, à moins que :
○ les parties conviennent de s’opposer à la décision;
○ les parties conviennent d’autres conditions dans les 30 jours suivant la décision du comité de règlement des différends.
[17] Les modifications apportées en 2006 ont mené à la création de deux organismes participant à la gouvernance du RSSFP, soit une personne morale appelée l’autorité administrative et le Comité des partenaires.
[18] Le conseil d’administration de l’autorité administrative, conformément à l’article 7.3 de la LGFP, est composé de membres nommés par le président du CT ainsi que d’agents négociateurs du CNM. Le conseil d’administration comprend un administrateur représentant les retraités, nommé par le président, sur recommandation du CNM.
[19] Le Comité des partenaires comprend sept (7) membres : trois représentants de l’employeur nommés par le président du CT, trois représentants des employés nommés par les agents négociateurs du CNM et un représentant des retraités nommé par le CNM.
[20] Le Comité des partenaires fonctionne de manière consensuelle et, lorsque tous les membres acceptent les modalités du renouvellement du RSSFP, une recommandation conjointe est signée par tous les partenaires et est présentée au président du CT aux fins de ratification. En l’absence de consensus, le processus de règlement des différends peut être enclenché. De toute manière, le CT a le pouvoir d’approbation finale.
3) Renouvellement du PE
[21] Le renouvellement du PE, après la période de 2011, faisait l’objet de discussions au cours des réunions régulières du Comité des partenaires.
[22] Déjà, en 2009, les représentants du CT siégeant au Comité informaient le Comité des partenaires que la situation économique [traduction] « certainement sans précédent » au Canada et la nécessité d’une période de restrictions économiques joueraient un rôle dans le renouvellement du PE de 2011 (affidavit de Mme Sametz, au paragraphe 53).
[23] En décembre 2011, une prolongation de deux ans du PE de 2006 a été approuvée et comprenait le maintien du ratio de partage des coûts dans une proportion de 75-25 %. La période de renouvellement allait du 1er juin 2012 à mars 2013.
[24] Entre-temps, les réunions se poursuivaient relativement à l’élaboration d’une proposition pour la période suivant le renouvellement. Après une série de réunions, le 13 février 2012, le CNM, au nom du Comité des partenaires, a formulé une recommandation conjointe au président du CT. Cette recommandation comprenait la prolongation du PE en vigueur alors, et le maintien du ratio de partage des coûts dans une proportion de 75-25 %. Par cette recommandation, il a été reconnu que le Comité des partenaires a tenu compte de [traduction] « […] l’incidence sur le coût et la rentabilité du régime, sa comparaison aux régimes de soins de santé d’autres employeurs et les conséquences pour les participants au régime […] ».
[25] Le président du CT n’a répondu à la recommandation formulée en février 2012 qu’en juin 2013. Dans sa réponse, le président du CT a demandé au Comité des partenaires de se pencher sur le passage à un ratio de partage des coûts dans une proportion de 50-50 % pour les retraités, en plus d’autres modifications.
[26] L’ANRF se dit avoir été étonnée de cette réponse. À la suite de la réponse, le Comité des partenaires s’est réuni à plusieurs occasions pour discuter des répercussions, sur les participants retraités au RSSFP, d’un passage à un modèle de partage des coûts dans une proportion de 50-50 %. Malgré une demande de tenir une réunion avec le président du CT, cette dernière n’a pas eu lieu.
[27] Le 8 octobre 2013, le président du CT a écrit au Comité des partenaires pour réitérer sa position concernant la nécessité de passer à un ratio de partage des coûts dans une proportion de 50-50 % afin de s’assurer que le RSSFP demeure abordable et comparable à d’autres régimes de soins de santé publics et privés. Dans cette lettre, le président du CT a justifié sa réponse tardive en indiquant qu’il devait [traduction] « évaluer pleinement les conséquences de la recommandation ».
[28] Lors d’une réunion du Comité des partenaires le 23 janvier 2014, les représentants du CT ont signalé que, si l’on ne parvenait à aucune recommandation, le gouvernement pourrait imposer des changements au RSSFP.
4) Annonce du budget de 2014
[29] Le 12 février 2014, de concert avec le Budget fédéral, il a été annoncé que l’on passerait à un ratio de partage des coûts dans une proportion de 50-50 % pour les participants retraités du RSSFP, comme mesure de réduction des coûts.
[30] À la suite de cette annonce, le Comité des partenaires s’est réuni à plusieurs occasions afin de formuler une recommandation.
[31] Le 21 mars 2014, le CNM, au nom du Comité des partenaires, a présenté une recommandation reformulée au président du CT concernant les changements apportés au RSSFP. Le [traduction] « compte rendu de décision » indique que « pendant sa réunion du 21 mars 2014, le Comité des partenaires s’est entendu sur les éléments d’une recommandation conjointe reformulée à présenter au Conseil du Trésor ».
[32] La recommandation conjointe reformulée comprenait l’élargissement des prestations de soins de la vue, l’amélioration des modalités de remboursement de certains appareils médicaux, l’augmentation de la protection pour les services psychologiques, la suppression de la franchise annuelle et la mise en œuvre du ratio de partage des coûts dans une proportion de 50-50 % pour les participants retraités, sur une période de quatre ans. Toutefois, le ratio de partage des coûts dans une proportion de 50-50 % ne s’appliquerait pas à certains retraités à faible revenu, auquel s’appliquerait le ratio de partage des coûts dans une proportion de 75-25 %. Cette recommandation conjointe était signée par Dennis Jackson, au nom de l’ANRF.
[33] Dans une lettre datée du 26 mars 2014, le président du CT a écrit ce qui suit au Comité des partenaires pour annoncer officiellement l’approbation de la recommandation conjointe du 21 mars 2014 :
[traduction] Je souhaite remercier le Comité des partenaires du Régime de soins de santé de la fonction publique pour sa lettre du 21 mars 2014 exposant une recommandation conjointe reformulée pour le renouvellement du Régime de soins de santé de la fonction publique. La recommandation conjointe de 2014 constitue un engagement important pour permettre que les prestations du Régime de soins de santé de la fonction publique et celles des pensionnés demeurent actuelles, pertinentes et aillent dans le sens des principes de comparabilité, de capacité et de durabilité.
B. Éléments de preuve
[34] En l’espèce, les parties se sont fondées sur la preuve par affidavit. Des contre-interrogatoires écrits ont été tenus sur ces affidavits.
1) La preuve présentée par les demandeurs
[35] Les demandeurs individuels, qui sont également membres de l’ANRF, ont produit des affidavits pour appuyer la présente demande, de la manière suivante :
Loretta Bemister a travaillé pour le gouvernement fédéral pendant environ trente (30) ans en tant que comptable générale accréditée et employée de Postes Canada. Elle a pris sa retraite de la fonction publique en 2011, à l’âge de 56 ans alors qu’elle occupait un poste de direction. À partir d’avril 2018, les modifications apportées aux primes du RSSFP auront pour effet d’augmenter sa prime mensuelle de 42,76 $ à 85 $.
Richard Fergusson a servi dans les Forces armées pendant vingt-quatre (24) ans à titre de sous-officier du Groupe de la Météorologie et de formateur en développement de l’instruction. Il a pris sa retraite alors qu’il occupait un poste d’adjudant-maître en 1992, à l’âge de 45 ans. En 2014, la prime mensuelle du RSSFP de M. Ferguson était 59,32 $.
Peter Kerr est un administrateur de l’ANRF et a servi dans les Forces armées pendant trente-trois (33) ans dans le domaine de l’ingénierie mécanique et électrique. Il a pris sa retraite en 1996, à 49 ans, au moment où il occupait un poste de lieutenant-colonel. En mars 2015, la prime mensuelle du RSSFP de M. Kerr est passée de 38,34 $ à 49,98 $.
Orest Torsky a été membre de la GRC pendant trente-quatre (34) ans. Il a pris sa retraite pour des raisons de santé en 2005, à l’âge de 57 ans. Après sa retraite, il a continué à travailler pour la GRC en tant qu’employé civil à contrat pendant environ cinq (5) ans. En 2014, la prime mensuelle du RSSFP de M. Torsky était de 52,93 $.
Nancy Wilson a travaillé en tant que commis à l’administration pour la base des Forces canadiennes à London (Ontario) pendant dix-neuf (19) ans. Elle a pris sa retraite en raison de la fermeture de la base en 1996, mais a continué à travailler à temps partiel en tant qu’adjointe administrative pour la Garde côtière canadienne. En 2012, à l’âge de 73 ans, des réductions ont entraîné la suppression de son poste à temps partiel. En 2014, la prime mensuelle du RSSFP de Mme Wilson était de 21,78 $.
[36] Les demandeurs se sont également fondés sur les affidavits de Sylvia Ceaceron, directrice générale de l’ANRF et de Louise Bergeron, une agente de soins de santé qui travaillait pour l’ANRF.
[37] Dennis Jackson, le représentant de l’ANRF au Comité des partenaires depuis 2006, a déposé un affidavit, dans lequel il décrit en détail le contexte de la gouvernance du RSSFP et des réunions du Comité des partenaires concernant la recommandation conjointe de 2012 au CT, de même que les événements de 2013 et de 2014 qui ont permis de conclure l’« entente » annoncée en mars 2014.
[38] Les demandeurs ont déposé un affidavit de Bernard Dussault, un actuaire et un agent de prestations de retraite du Bureau national de l’Institut professionnel de la fonction publique du Canada.
[39] Les demandeurs ont également déposé l’affidavit d’un témoin expert, Douglas Hyatt. M. Hyatt est un professeur d’économie de l’entreprise à l’École de gestion Rotman. Il est proposé comme expert en relations industrielles, en sécurité du revenu et en programmes de remplacement du revenu. M. Hyatt est d’avis qu’en 2014, le président du CT n’a peut-être pas mené les négociations en toute bonne foi. M. Hyatt affirme que dans le cadre de véritables négociations collectives, les préoccupations légitimes des employés [traduction] « doivent affronter les préoccupations tout aussi légitimes des employeurs » (au paragraphe 19). M. Hyatt explique que, bien que les modifications unilatérales en l’espèce ne touchent que les retraités, elles peuvent également avoir une incidence sur les employés actifs en place puisque plusieurs d’entre eux prendront ultimement leur retraite (au paragraphe 20). Il explique qu’un [traduction] « employeur qui met fin à cette entente et exige un partage des coûts dans une proportion de 50 % s’approprie ce que les employés ont déjà payé au cours de leurs années de service au sein de l’organisation » (au paragraphe 26). Un retraité ne peut pas retourner à la table de négociation pour négocier un salaire plus élevé afin de compenser le régime de pension moins généreux (aux paragraphes 26 et 27). Il affirme que l’augmentation du coût des prestations de retraite équivaut à une expropriation sans indemnisation puisque les retraités ont déjà payé leurs prestations lorsqu’ils étaient employés (au paragraphe 29).
[40] Il soutient que les prestations de retraite sont une forme de rémunération différée. Il explique que les ententes de rémunération différée touchent généralement les personnes qui sont sous-payées par rapport à leur productivité au cours de leurs premières années dans l’organisation, pour avoir été trop payées par rapport à leur productivité dans leurs années ultérieures auprès de l’organisation (aux paragraphes 37 à 39). La rémunération différée favorise un environnement de travail positif en s’assurant que les employés restent chez l’employeur pour recevoir les avantages qu’ils ont acquis, ce qui conduit à une relation de travail à plus long terme (au paragraphe 41). « Les avantages acquis dans le cadre d’un régime de santé au moment de la retraite offrent aux travailleurs la sécurité qui est très appréciée pendant la retraite » (au paragraphe 42).
2) La preuve présentée par le défendeur
[41] Le défendeur se fonde sur l’affidavit de Tracey Sametz, qui travaille pour le gouvernement fédéral depuis 1985. Entre mars 2009 et janvier 2015, elle était directrice principale des pensions et des avantages sociaux au Conseil du Trésor. Elle assistait aux réunions du Comité des partenaires en tant que conseillère technique du CT.
[42] Le défendeur a également déposé l’affidavit d’un témoin expert, le Dr Richard P. Chaykowski, professeur à l’Université Queens et expert en matière de relations industrielles et de travail. Il a rédigé un rapport intitulé [traduction] « Prestations des services de soins de santé aux retraités de la fonction publique fédérale conformément au RSSFP », qui est joint à son affidavit. Dans son rapport, il tire diverses conclusions, y compris :
● [traduction] Les employés du gouvernement fédéral ont un avantage financier important et continu par rapport à d’autres employés comparables du secteur privé (page 6).
● La majorité des travailleurs au Canada ne sont pas couverts par un régime de pension agréé (page 6).
● Une grande partie des employés au Canada (environ 50 %) n’ont pas de régime d’assurance médicale complémentaire; pratiquement tous les employés qui travaillent dans la fonction publique fédérale sont couverts (page 6).
● L’âge moyen de retraite des employés de la fonction publique fédérale était systématiquement et nettement inférieur à celui des employés du secteur public ou privé (page 7).
● Dans l’ensemble, les retraités de la fonction publique fédérale ont un régime de retraite qui est plus avantageux que la plupart des autres régimes de retraite. (page 7).
[43] Le Dr Chaykowski affirme également que les droits à la négociation collective ne s’appliquent qu’aux employés qui appartiennent à une unité de négociation où le syndicat est l’agent négociateur. Pour cette raison, les retraités, qui sont d’anciens employés du gouvernement fédéral, se retrouvent en dehors de ce cadre. Le RSSFP est un régime de soins de santé totalement distinct du Régime de pension de retraite de la fonction publique fédérale, et il a été mis en œuvre au moyen d’une directive du Conseil national mixte (CNM). Pour cette raison, le remboursement offert aux retraités de la fonction publique fédérale dans le cadre du RSSFP ne fait pas partie du revenu de pension qu’un retraité peut être admissible à recevoir en raison de sa participation au Régime de pension de retraite de la fonction publique fédérale. Les retraités ont aussi le choix de participer ou non au RSSFP. Il affirme également que c’est le CT qui a le pouvoir de rendre une décision définitive en ce qui a trait au partage des coûts pour le RSSFP.
III. Questions en litige
[44] Les demandeurs soulèvent les deux (2) questions suivantes :
1) Y a-t-il eu rupture de contrat?
2) Y a-t-il eu atteinte aux droits des retraités en violation de l’alinéa 2d), de l’article 7 et de l’article 15 de la Charte?
IV. Discussion
A. Norme de contrôle
[45] Bien qu’elle n’ait pas été abordée par les parties, la norme de contrôle applicable doit être examinée. En l’espèce, les demandeurs demandent que soient examinés les changements au RSSFP annoncés en 2014 ainsi que la ligne de conduite suivie par le CT lors des événements qui ont précédé l’annonce. Les demandeurs ne contestent pas la constitutionnalité d’une loi.
[46] En ce qui concerne le RSSFP, le mandat conféré au CT est décrit de la manière suivante dans la LGFP :
Programmes d’assurances collectives et autres avantages
Group insurance and benefit programs
7.1 (1) Le Conseil du Trésor peut établir ou modifier des programmes d’assurances collectives ou des programmes accordant d’autres avantages pour les employés de l’administration publique fédérale et les autres personnes qu’il désigne comme cotisants, individuellement ou au titre de leur appartenance à telle catégorie de personnes, prendre toute mesure nécessaire à cette fin, notamment conclure des contrats pour la prestation de services, fixer les conditions et modalités qui sont applicables aux programmes, notamment en ce qui concerne les primes et cotisations à verser, les prestations et les dépenses à effectuer ainsi que la gestion, le contrôle et la vérification des programmes, et faire des paiements, notamment à l’égard des primes, cotisations, prestations et autres dépenses y afférentes.
7.1 (1) The Treasury Board may establish or modify any group insurance or other benefit programs for employees of the federal public administration and any other persons or classes of persons it may designate to be members of those programs, may take any measure necessary for that purpose, including contracting for services, may set any terms and conditions in respect of those programs, including those relating to premiums, contributions, benefits, management, control and expenditures and may audit and make payments in respect of those programs, including payments relating to premiums, contributions, benefits and other expenditures.
[47] Le libellé de la loi donne au CT un pouvoir discrétionnaire important sur le fonctionnement du RSSFP grâce à l’utilisation des expressions « peut établir ou modifier », « peut prendre toute mesure nécessaire » et « fixer les conditions et modalités ».
[48] Dans des décisions antérieures, la Cour a conclu que les décisions discrétionnaires du CT sont examinées selon la norme de la décision raisonnable (voir la décision Brauer c Canada (Procureur général), 2016 CF 124.
[49] Dans la décision Brauer c Canada (Procureur général), 2014 CF 488, le juge Mosley déclare ce qui suit :
[32] Suivant les directives données par la Cour suprême, lorsque la question tient à l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire ou à l’application d’une politique, la déférence est habituellement de mise (Agraira c Canada (Ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile), 2013 CSC 36, [2013] ACS no 36, au paragraphe 50). Pour cette raison, et non sans certains doutes à ce sujet, je conclus que la norme de contrôle applicable est celle de la décision raisonnable [...].
[50] En ce qui concerne les arguments fondés sur la Charte, la norme de contrôle applicable a été établie par la Cour suprême du Canada dans l’arrêt Doré c Barreau du Québec, 2012 CSC 12 [Doré] de la manière suivante :
[36] […] l’examen de la constitutionnalité d’une loi doit être différent de la révision d’une décision administrative qui est contestée parce qu’elle porterait atteinte aux droits d’un individu en particulier […]. Lorsque les valeurs consacrées par la Charte sont appliquées à une décision administrative particulière, elles sont appliquées relativement à un ensemble précis de faits. Dunsmuir nous dit que la retenue s’impose dans un tel cas […].
[Renvois omis.]
[51] Les questions soulevées par les demandeurs sont liées à la ligne de conduite du CT en ce qui concerne le processus suivi et les modifications apportées au RSSFP en 2014.
[52] La norme de contrôle applicable est donc celle de la décision raisonnable (Doré, au paragraphe 7). Le caractère raisonnable tient principalement à la justification de la décision, à la transparence et à l’intelligibilité du processus décisionnel, ainsi qu’à l’appartenance de la décision aux issues possibles acceptables [...] (Dunsmuir c Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9, au paragraphe 47).
[53] Dans l’arrêt Doré, la Cour suprême déclare également qu’en examinant le caractère raisonnable d’une décision administrative, il faut donner « une marge d’appréciation aux organes administratifs ou législatifs ou de faire preuve de déférence à leur égard lors de la mise en balance des valeurs consacrées par la Charte, d’une part, et les objectifs plus larges, d’autre part » (au paragraphe 57).
[54] Dans le contexte de la Charte, si les modifications apportées au RSSFP correspondent proportionnellement à l’objectif ultime d’assurer un programme d’avenir durable pour les employés et les retraités, tout en demeurant équitable envers le public canadien (qui finance une partie des prestations du RSSFP), la décision appartiendrait aux issues possibles raisonnables.
B. Y a-t-il eu rupture de contrat?
[55] Les demandeurs soulèvent deux (2) questions connexes à leurs arguments portant sur la rupture de contrat. Premièrement, ils soutiennent que les modifications apportées au RSSFP, annoncées en 2014 et devant être mises en œuvre à partir de 2015, ne respectent pas les droits acquis des retraités à un ratio de partage des coûts dans une proportion de 75-25 %. Deuxièmement, ils font valoir que la conduite du CT en 2013 et en 2014 ne respectait pas leurs droits à un véritable processus de négociation visant les modifications apportées au PE, comme il est indiqué dans les documents de gouvernance. Ces questions seront abordées plus loin.
1) Droits acquis
[56] En ce qui concerne les droits acquis, selon les demandeurs, le président du CT a unilatéralement imposé des changements au RSSFP et, ce faisant, a violé leurs droits acquis par contrat. Ils prétendent que ces droits avaient été acquis par l’intermédiaire de leurs contrats de travail ou des conventions collectives applicables, et que les prestations du RSSFP constituent une forme de rémunération différée.
[57] Les demandeurs soutiennent qu’à partir de 1999, lorsqu’ils ont été représentés dans le cadre des négociations du RSSFP, ils ont également obtenu un taux de cotisation par défaut dans une proportion de 75-25 % ainsi que le droit à un processus qui devait être suivi à l’égard des modifications ultérieures apportées au RSSFP. Ils indiquent également que les PE qui ont remplacé la convention de fiducie visaient à préserver les droits que les demandeurs avaient acquis.
[58] Cette position est expliquée dans l’affidavit de Sylvia Ceacero, qui déclare ce qui suit :
[traduction]
55. Les droits de retraités ont été acquis au moment de leur retraite et les modifications ultérieures apportées à leurs prestations exigent leur acceptation, comme c’est le cas lorsque le Comité des partenaires accepte une recommandation conjointe unanime qui est ratifiée par le président du CT. Sans l’acceptation ou la prise en compte de ces modifications, les droits contractuels des retraités et de tous les membres de l’Association ont été violés.
[59] Les demandeurs se fondent sur l’arrêt Dayco (Canada) Ltd. c TCA-Canada, [1993] 2 RCS 230 [Dayco] pour faire valoir qu’une pension ou d’autres prestations négociées au cours de l’emploi représentent une rémunération différée pour services rendus, et qu’elles incitent à demeurer à l’emploi. Par conséquent, lorsqu’une personne prend sa retraite, les prestations de retraite se cristallisent en une forme de droits acquis. Les demandeurs invoquent également la décision Ontario c Ontario Crown Attorneys’ Association (Retiree Benefits Grievance), [2015] OLAA no 511 [OCAA] pour soutenir que les prestations de retraite font partie d’un régime de rémunération pour les employés actifs. Les deux affaires se situent dans un contexte syndical et traitent de droits découlant d’une convention collective.
[60] Bien que ces affaires étayent la thèse selon laquelle certaines prestations touchées dans le cadre de l’emploi bénéficient de droits acquis ou protégés au moment de la retraite, en l’espèce, la question est de savoir si l’accès aux prestations offertes par le RSSFP relève de cette catégorie d’avantages reliés à l’emploi. Et, si c’était le cas, le CT a-t-il apporté des modifications unilatérales au RSSFP?
[61] En l’espèce, une constatation s’impose : le RSSFP est un programme mis sur pied conformément au paragraphe 7.1(1) de la LGFP. Il ne s’agit pas d’un programme administré dans le cadre d’une convention collective. Les modalités du RSSFP ne font pas partie du processus de négociation collective. En outre, les prestations du RSSFP sont accordées aux employés syndiqués et non syndiqués.
[62] Les demandeurs s’appuient sur la jurisprudence élaborée dans un contexte de négociation collective, comme s’appliquant à leur participation volontaire à un régime de services de soins de santé. Même si un certain nombre de retraités ont adhéré au RSSFP grâce au processus de négociation collective, ce n’est pas le cas pour tous les retraités puisque certains d’entre eux sont des employés non syndiqués. Par conséquent, je conclus que la jurisprudence en matière de négociation collective sur laquelle les demandeurs se fondent, ainsi que les droits qui y ont été reconnus, ne s’applique pas aux droits des demandeurs en ce qui concerne le RSSFP dans ce contexte.
[63] Pour les retraités, le RSSFP n’est pas un régime de retraite ni une prestation liée à un régime de retraite. Le fait que les primes du RSSFP sont perçues à même les caisses de retraite des retraités ne change rien au caractère essentiel du régime. Il s’agit d’une commodité administrative et ne remplace pas le fondement même du régime par une prestation de « retraite ». Le RSSFP est un régime d’assurance créé par la loi.
[64] L’argument des demandeurs concernant les droits acquis est essentiellement un argument selon lequel ils avaient droit au gel de leurs taux de cotisation. Toutefois, cet argument est indéfendable puisque la raison même de l’existence du Comité des partenaires est de fournir des renseignements reconnaissant que des modifications seront apportées au RSSFP. Aucun élément de preuve n’étaye la prétention voulant que les taux soient bloqués à perpétuité, et qu’ils ne puissent pas être sujets à modification ultérieurement.
[65] De plus, les demandeurs n’ont pas présenté d’éléments de preuve, à savoir des contrats de travail, pour établir que les prestations de soins de santé offertes dans le cadre du RSSFP étaient une partie essentielle du contrat de travail qui avait été négocié, de sorte qu’elles sont devenues un droit acquis au moment de la retraite. Ils n’ont pas non plus fourni de conventions collectives applicables dont les libellés pourraient étayer leur thèse. Ils s’appuient sur la ligne de conduite antérieure et le libellé des PE pour étayer leur thèse. Ce n’est toutefois pas suffisant pour soutenir l’argument portant sur les droits acquis.
[66] Pour ces motifs, je conclus que les arguments portant sur les « droits acquis » présentés par les demandeurs ne s’appliquent pas à leurs droits dans le cadre du RSSFP et n’étayent pas leurs arguments selon lesquels ils ont droit à un ratio de partage des coûts dans une proportion de 75-25 %.
2) Contrainte
[67] L’argument connexe invoqué par les demandeurs, soit la rupture de contrat, repose sur le fait que l’« entente » de 2014 a été conclue sous l’effet de la contrainte. Ils veulent obtenir un jugement déclaratoire portant que la lettre du CT en date du 26 mars 2014 n’est pas reconnue comme étant une entente.
[68] Dans leurs délibérations tout au long des années 2011 et 2012, et jusqu’à la proposition présentée au CT le 13 février 2012, le Comité des partenaires reconnaissait qu’ils devaient faire des recommandations au RSSFP qui permettraient au régime de fonctionner selon des coûts durables et comparables.
[69] Les demandeurs affirment que la proposition présentée au CT le 13 février 2012 reposait sur des éléments de preuve fiables selon lesquels le taux pouvait être maintenu dans une proportion de 75-25 % tout en continuant à offrir un régime stable, rentable et comparable. Ils soutiennent que la réponse du président du CT selon laquelle il était nécessaire de passer à un modèle de partage des coûts dans une proportion de 50-50 % était injustifiée et non motivée.
[70] Par conséquent, les demandeurs font valoir que les modifications apportées en 2014 ne découlaient pas de négociations de bonne foi ni d’un consensus, comme l’exigent les conditions du PE. Ils affirment que, lorsque le président du CT a avisé le Comité des partenaires qu’il insistait sur le passage à un ratio de partage des coûts dans une proportion de 50-50 % pour les retraités, cela prouvait que le CT ne négociait plus de bonne foi et n’avait plus l’intention de respecter les conditions du PE.
[71] En outre, les demandeurs soutiennent que, l’annonce faite dans le cadre du budget de 2014 selon laquelle le partage des coûts passerait à une proportion de 50-50 % pour les retraités, démontrait encore une fois que le CT n’était plus en train de négocier. Cet élément, de même que l’idée voulant que le ratio de partage des coûts dans une proportion de 50-50 % puisse être imposé par une intervention législative advenant que le Comité des partenaires ne parvienne pas à une entente, est l’élément de preuve sur lequel les demandeurs s’appuient pour affirmer que le président du CT imposait sa volonté au détriment du processus.
[72] Dennis Jackson, le représentant des retraités de l’ANRF au Comité des partenaires, déclare ce qui suit dans son affidavit :
[traduction]
55. Après l’annonce budgétaire du gouvernement fédéral du 11 février 2014, les partenaires ont tenté de négocier avec le président du CT. Le président a clairement indiqué que, si les partenaires ne parvenaient pas à une « entente », des mesures législatives seraient adoptées prévoyant entre autres changements importants, un taux de cotisation de 50-50 % répartie entre l’employeur et les retraités.
56. La menace de l’adoption de mesures législatives a exercé des pressions immenses sur le Comité des partenaires pour en arriver à une « entente ». Le président n’était prêt à discuter que de questions mineures, telles que l’introduction graduelle des modifications ou l’exemption éventuelle appli