9255-2504 Québec Inc. c. Canada

9255-2504 Québec Inc. c. Canada
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2020-01-30
Référence neutre
2020 CF 161
Numéro de dossier
T-495-17
Contenu de la décision
Date : 20200130
Dossier : T-495-17
Référence : 2020 CF 161
Ottawa (Ontario), le 30 janvier 2020
En présence de monsieur le juge LeBlanc
ENTRE :
9255-2504 QUÉBEC INC.
ET
142550 CANADA INC.
ET
GRAND BOISÉ DE LA PRAIRIE INC.
demanderesses
et
SA MAJESTÉ LA REINE
défenderesse
JUGEMENT ET MOTIFS
Table des matières
I. INTRODUCTION 2
II. CONTEXTE GÉNÉRAL 5
III. LA PREUVE ADMINISTRÉE AU PROCÈS 15
A. Le témoignage de M. Quint 16
B. Le témoignage de M. Dionne 23
C. Le témoignage de Mme Couture 27
D. Le témoignage de M. Branchaud 32
E. Les témoins de Pêches et Océans Canada 37
F. Le témoignage de Mme Bouthillier 39
IV. LES ARTICLES 80 ET 64 DE LA LOI 42
V. LA DÉSIGNATION DES DÉFENDEURS 45
VI. QUESTIONS EN LITIGE 47
VII. ANALYSE 48
A. La responsabilité civile extracontractuelle de l’État fédéral est-elle engagée en l’espèce? 48
(1) La position des demanderesses 48
(2) Principes généraux applicables 51
(3) L’absence de règlements de mise en œuvre du régime indemnitaire institué par la Loi n’engage pas, en l’espèce, la responsabilité civile extracontractuelle de l’État 56
(4) La décision de la Ministre de ne pas verser d’indemnités en raison de l’absence de règlements n’engage pas davantage la responsabilité civile extracontractuelle de l’État fédéral 75
B. Alternativement, sommes-nous en présence d’une expropriation déguisée? 82
I.
INTRODUCTION
[1] Les demanderesses, des compagnies liées, œuvrent dans le domaine du développement immobilier. Leurs activités sont principalement concentrées sur la Rive-Sud de Montréal, notamment dans la ville de La Prairie où elles ont entrepris, en 2013, la réalisation d’un projet de développement immobilier connu sous le nom de Projet Symbiocité (identifié aussi dans la preuve tantôt comme le projet du Domaine de la nature, tantôt comme le projet du secteur du Bois de la commune). Ce projet compte six phases et sa complétion était prévue pour 2019.
[2] Le 17 juin 2016, alors que les quatre premières phases du Projet Symbiocité sont à toutes fins utiles complétées, le gouverneur en conseil, aux termes des pouvoirs qui lui sont dévolus par le sous-alinéa 80(4)(c)(ii) de la Loi sur les espèces en péril, LC 2002, c 29 [la Loi], prend un décret d’urgence visant à protéger la rainette faux-grillon de l’Ouest, une espèce menacée aux termes de la Loi. Ce décret, qui doit entrer en vigueur le 17 juillet 2016, est suivi d’un second décret (Décret d’urgence visant la protection de la rainette faux-grillon de l’Ouest (population des Grands Lacs/Saint-Laurent et du Bouclier canadien), DORS/2016-211 [Décret], Pièce P-1), pris quant à lui le 8 juillet 2016, mais avec prise d’effet immédiate, puisque des travaux de machinerie lourde, non attribués aux demanderesses, continuent d’être observés dans l’aire d’application du premier décret. Sauf pour la prise d’effet, le Décret est en tout point identique à celui du 17 juin 2016.
[3] Le gouverneur en conseil estime son intervention nécessaire étant alors convaincu que cette espèce présente au Québec, surtout en Montérégie et dont la population a décliné de façon significative au cours des cinquante dernières années dans cette région, laquelle comprend le territoire de la ville de La Prairie, est exposée à des menaces imminentes à son rétablissement.
[4] L’aire d’application du Décret s’étend aux terrains sur lesquels doivent être construites les phases 5 et 6 du Projet Symbiocité et les interdictions que le Décret met en place freinent le développement desdites phases puisqu’il n’est dès lors plus permis aux demanderesses, sous peine de sanctions sévères, de procéder aux travaux nécessaires à la réalisation des deux dernières phases de leur projet.
[5] Tout comme au moins deux de leurs concurrents, le Groupe Maison Candiac Inc. et Habitations Îlot St-Jacques Inc., dont les terrains sont aussi touchés par le Décret, les demanderesses s’estiment lésées par la prise de celui-ci. Toutefois, contrairement à ces deux concurrents, elles ne contestent pas la validité du Décret, laquelle a été confirmée du reste par deux décisions de cette Cour (actuellement devant la Cour d’appel fédérale) dans Groupe Maison Candiac Inc. c Canada (Procureur général), 2018 CF 643 [Groupe Maison Candiac] et Habitations Îlot St-Jacques Inc. c Canada (Procureur général), 2019 CF 315 [Îlot St-Jacques].
[6] Tenant, donc, la validité du Décret pour acquise aux fins du présent recours, les demanderesses soutiennent que la défenderesse a engagé sa responsabilité civile en faisant défaut de compenser les pertes qu’elles estiment avoir subies du fait que la réalisation des phases 5 et 6 du Projet Symbiocité est désormais à toutes fins utiles irrémédiablement compromise par la prise du Décret. Selon elles, cette faute résulterait du défaut de la défenderesse, ici représentée par le gouverneur en conseil et la ministre de l’Environnement et du Changement climatique, de mettre en œuvre le régime indemnitaire institué par la Loi, lequel autorise le versement à toute personne, et ce en conformité avec les règlements adoptés à cette fin, d’une indemnité juste et raisonnable pour les pertes subies en raison des conséquences extraordinaires que peut avoir l’application d’un décret d’urgence pris aux termes de la Loi, et d’en assurer la pleine application au cas d’espèce.
[7] Alternativement, les demanderesses prétendent que la prise du Décret, parce qu’elle n’a pas été précédée - ou suivie - par la mise en œuvre dudit régime indemnitaire, a eu pour effet d’opérer une expropriation déguisée des terrains compris dans l’aire d’application du Décret, expropriation pour laquelle, plaident-elles, elles sont en droit d’obtenir une compensation pleine et entière.
[8] La défenderesse conteste l’un et l’autre fondement de la réclamation des demanderesses, mais admet, après s’être entendue avec elles quelques jours avant le début du procès, que la perte subie par les demanderesses du fait de l’adoption du Décret se chiffre, à l’exclusion des frais d’experts et des honoraires extra-judiciaires qu’elles ont versés à leurs procureurs, à 22 292 473 $. Le détail de cette entente est consigné à la Pièce P-106 produite, de consentement, au procès.
II. CONTEXTE GÉNÉRAL
[9] La rainette faux-grillon de l’Ouest est un petit amphibien vivant en milieux humides qui, à l’âge adulte, ne mesure généralement pas plus de 2,5 centimètres et ne pèse généralement pas plus qu’un gramme. Sa vie durant, elle se déplacera rarement à plus de 300 mètres de son lieu de reproduction.
[10] Au Canada, on la retrouve maintenant essentiellement dans le sud de l’Ontario et dans le sud-ouest du Québec, principalement en Montérégie et en Outaouais. En Montérégie, plus particulièrement, cette espèce n’occuperait plus que 10 % de l’aire de répartition qu’elle occupait il y a 50 ans. L’une des six métapopulations de rainettes faux-grillon de l’Ouest répertoriées en Montérégie se trouve dans la région de La Prairie, aux limites des municipalités de Candiac et de Saint-Philippe. Il s’agit là de la deuxième plus grande métapopulation de la région.
[11] Selon la preuve au dossier, la plus grande menace qui pèse sur cette espèce provient du fait que son habitat se trouve souvent sur des terres jugées d’intérêt pour le développement urbain ou agricole. L’assèchement et le remblaiement des terres qui en résultent s’avèreraient en effet fatals pour plusieurs individus en plus de modifier de façon importante la qualité de l’habitat essentiel de l’espèce (Pièce D-1).
[12] Le 23 février 2010, la rainette faux-grillon de l’Ouest, population des Grands-Lacs/Saint-Laurent et du Bouclier canadien, est désignée, par décret du gouverneur en conseil, « espèce menacée » au sens de la Loi, c’est-à-dire une espèce sauvage susceptible de devenir une espèce en voie de disparition si rien n’est fait pour contrer les facteurs menaçant de la faire disparaître (Décret modifiant l’annexe 1 de la Loi sur les espèces en péril, DORS/2010-32, Pièce D-3).
[13] Tel que j’en ai fait état dans Groupe Maison Candiac, la désignation d’une espèce en tant qu’espèce menacée résulte généralement d’une évaluation menée par un comité d’experts indépendants, le Comité sur la situation des espèces en péril au Canada [COSEPAC], constitué en vertu de la Loi et dont la mission est, notamment, d’évaluer la situation de toute espèce sauvage qu’il estime en péril et de signaler, ce faisant, au ministre responsable – ici le/la ministre de l’Environnement et du Changement climatique (ou le/la ministre fédéral de l’environnement) – les menaces réelles ou potentielles pesant sur elle (Groupe Maison Candiac aux paras 58-60).
[14] En l’espèce, dans un rapport daté d’avril 2008 (Pièce D-1), le COSEPAC note qu’au Québec, en raison notamment de l’expansion suburbaine, l’habitat et les sites de reproduction de la rainette faux-grillon de l’Ouest subissent des pertes continues, ce qui entraine des pertes de population et l’isolement des parcelles d’habitat restantes. Il en conclut que l’espèce est menacée. S’en suivent une recommandation du ministre fédéral de l’environnement pour que la rainette faux-grillon de l’Ouest, population des Grands-Lacs/Saint-Laurent et du Bouclier canadien, soit inscrite sur la liste des « espèces menacées », tel que définies à la Loi, et, la prise du décret de désignation mentionné ci-haut (Pièce D-3).
[15] Depuis 2001, la rainette faux-grillon de l’Ouest est aussi classée « espèce faunique vulnérable » aux termes de la loi québécoise sur les espèces menacées ou vulnérables (Loi sur les espèces menacées ou vulnérables, RLRQ c E-12.01) et fait l’objet, depuis ce temps, d’un plan de conservation (Pièce D-89) rédigé sous la gouverne de cette loi et destiné à mettre un terme au déclin de la population de l’espèce. Une mise à jour de ce plan est effectuée en 2008 à partir d’une revue des principes de conservation menée l’année précédente (Pièce D-64).
[16] En mai 2008, la ville de La Prairie, qui en avait fait la demande en décembre 2005, obtient du gouvernement du Québec un certificat d’autorisation émis aux termes de l’article 22 de la loi québécoise sur la qualité de l’environnement (Loi sur la qualité de l’environnement, RLRQ c Q-2; Pièce P-26). Ce certificat autorise des activités de remblayage de zones humides (marécages et marais) sur les terrains sur lesquels on projette de construire ce qui deviendra le Projet Symbiocité. En contrepartie, il est assorti d’un certain nombre de mesures visant à atténuer les impacts environnementaux de ces activités. La preuve révèle que les demanderesses sont parties prenantes aux démarches visant à obtenir ce certificat, mais comme la ville de La Prairie est, à l’époque, propriétaire de plus de la moitié des terrains de l’aire où le développement du futur projet Symbiocité est envisagé, c’est à son nom que le certificat est émis.
[17] Le 11 juillet 2012, les demanderesses signent avec la ville de La Prairie un protocole d’entente (Pièce P-2) visant le développement du Projet Symbiocité. Comme suite audit protocole, les demanderesses et la ville procèdent à un échange de terrains. Plus particulièrement, les demanderesses achètent de la ville la majeure partie des terrains sur lesquels les phases 5 et 6 du Projet Symbiocité doivent être construites. Cette transaction est constatée devant notaire le 6 juin 2013 (Pièce P-23).
[18] Quelques semaines avant que cette transaction se cristallise, soit à la mi-mai 2013, un groupe de défense de l’environnement, Nature Québec, requiert formellement du ministre fédéral de l’environnement en poste à l’époque, Peter Kent, la prise d’un décret d’urgence aux termes de l’article 80 de la Loi afin de protéger l’habitat de la métapopulation de la rainette faux‑grillon de l’Ouest du secteur où l’on prévoit construire le Projet Symbiocité. Nature Québec estime que ce projet menace ce qui reste de la métapopulation de ce secteur et signale au ministre l’existence d’un avis public émis par l’Équipe provinciale de rétablissement de cette espèce en 2010, lequel « réitère la faiblesse des outils légaux en place au Québec pour protéger les habitats fauniques sur terres privées » constatée dans un premier avis rendu public en 2007 (Pièce D-7).
[19] Le 27 mars 2014, la successeure du ministre Kent au portefeuille de l’Environnement, la ministre Leona Aglukkaq, refuse de recommander au gouverneur en conseil l’adoption du décret d’urgence recherché, estimant que même si le déclin de la rainette faux-grillon de l’Ouest dans tout le sud du Québec et de l’Ontario peut être qualifié de grave d’un point de vue biologique, la portée des travaux envisagés sur le site visé par la mise en demeure de Nature Québec ne menace pas la possibilité de la présence de l’espèce ailleurs en Ontario et au Québec (Pièce P-119).
[20] Nature Québec n’en reste pas là. Elle conteste devant cette Cour la décision de la ministre Aglukkaq. Se joint à elle un autre groupe de défense de l’environnement, le Centre québécois du droit de l'environnement.
[21] Le 22 juin 2015, le juge Luc Martineau, même s’il refuse d’ordonner à la ministre de recommander au gouverneur en conseil la prise d’un décret d’urgence, casse la décision de ne pas faire une telle recommandation, qu’il juge déraisonnable, et renvoie l’affaire à la ministre pour qu’elle reconsidère ladite décision dans un délai de six mois (Centre québécois du droit de l'environnement c Canada (Environnement), 2015 CF 773 [Centre québécois du droit de l'environnement]). Pour l’essentiel, le juge Martineau reproche à la ministre d’avoir « écarté d’une manière arbitraire et capricieuse l’opinion scientifique des experts de son ministère » et d’avoir adopté une interprétation indûment restrictive de l’article 80 de la Loi en restreignant son application aux seuls cas où une espèce est exposée à des menaces imminentes pour sa survie ou son rétablissement sur une base nationale (Centre québécois du droit de l'environnement aux paras 77-78).
[22] Le 5 décembre 2015, la nouvelle ministre de l’Environnement et du Changement climatique Canada, Catherine McKenna [Ministre], faisant suite au jugement du juge Martineau, annonce qu’elle se propose de recommander au gouverneur en conseil l’adoption d’un décret d’urgence, étant d’avis que le Projet Symbiocité, notamment, menace la viabilité à court terme de la métapopulation de la rainette faux-grillon de l’Ouest du secteur de La Prairie, que cette métapopulation est nécessaire au rétablissement de l’espèce au Canada et qu’en conséquence, il existe une menace imminente à ce rétablissement (Pièce D-14).
[23] Trois options sont présentées au gouverneur en conseil par la Ministre :
Prendre un décret d’urgence qui protégerait une partie des habitats convenables de la métapopulation du secteur visé et qui couvrirait les terrains des phases 5 et 6 du Projet Symbiocité, mais non ceux des phases 1 à 4, déjà aménagées;
Prendre un décret d’urgence qui protégerait l’ensemble des habitats convenables de la métapopulation du secteur visé et qui couvrirait l’ensemble des terrains associés au projet Symbiocité; ou
Ne pas prendre de décret d’urgence;
[24] C’est finalement la première option qui est retenue par le gouverneur en conseil. L’étude d’impact faite en marge du Décret précise ceci quant aux enjeux ayant mené à son adoption :
Alors qu’il y a un déclin continu de la population de rainette faux-grillon de l’ouest (GLSLBC), des menaces à la connectivité et à la viabilité des métapopulations existantes et l’absence de mesures adéquates pour protéger son habitat, la ministre de l’Environnement a conclu en décembre 2015 que la rainette faux-grillon de l’ouest (GLSLBC) était exposée à une menace imminente pour son rétablissement en raison de la menace que présente le projet résidentiel Symbiocité pour la métapopulation de La Prairie et, par conséquent, qu’une intervention immédiate est requise.
La conclusion de la ministre est basée sur une évaluation scientifique qui tient compte de la meilleure information disponible. L’étude conclut que les phases prévues du projet de développement résidentiel à La Prairie, telles qu’on les comprend actuellement, entrainerait la perte de connectivité entre les populations restantes de la métapopulation de la Prairie et la perte directe d’habitat, incluant des étangs de reproduction. Il est peu probable que les zones restantes après ces phases puissent assurer la viabilité de la métapopulation à long terme. Ainsi, les objectifs établis dans le programme de rétablissement de la rainette faux-grillon de l’ouest (GLSLBC) ne pourront vraisemblablement pas être atteints sans intervention immédiate. Par conséquent, en vertu du paragraphe 80(2) de la [Loi], la ministre a recommandé au gouverneur en conseil de prendre un décret d’urgence pour contrer la menace imminente pesant sur la rainette faux-grillon de l’ouest (GLSLBC). Le gouverneur en conseil a accepté la recommandation de la ministre et a pris le Décret d’urgence visant la protection de la rainette faux-grillon de l’ouest (population des Grands Lacs/Saint-Laurent et du Bouclier canadien).
[25] Tout en délimitant précisément son aire d’application, le Décret comporte les interdictions suivantes :
Retirer, tasser ou labourer la terre;
Enlever, tailler, endommager, détruire ou introduire toute végétation, notamment les arbres, les arbustes ou les plantes;
Drainer ou ennoyer le sol;
Altérer de quelque façon les eaux de surface, notamment modifier leur débit, leur volume ou le sens de leur écoulement;
Installer ou construire une infrastructure ou procéder à toute forme d’entretien d’une infrastructure;
Circuler avec un véhicule routier, un véhicule tout-terrain ou une motoneige ailleurs que sur la route ou les sentiers pavés;
Installer ou construire des ouvrages ou des barrières qui font obstacle à la circulation, à la dispersion ou à la migration de la rainette faux-grillon de l’Ouest;
Verser, rejeter, déposer ou immerger toute matière ou substance, notamment de la neige, du gravier, du sable, de la terre, des matériaux de construction, des eaux grises ou des eaux de piscine; et
Utiliser ou épandre tout engrais au sens de la Loi sur les engrais ou tout produit antiparasitaire au sens de l’article 2 de la Loi sur les produits antiparasitaires;
[26] Il prévoit aussi que toute contravention à ces interdictions constitue une infraction visée à l’article 97 de la Loi, lequel stipule que commet une infraction quiconque contrevient, notamment, « à toute disposition d’un règlement ou décret d’urgence précisée par ce règlement ou ce décret ».
[27] Le 13 juillet 2016, les demanderesses adressent une mise en demeure à la Procureure générale du Canada en lien avec l’adoption du Décret, lequel a pour effet, selon elles, d’empêcher la réalisation des phases 5 et 6 du Projet Symbiocité. Elles lui demandent plus précisément de confirmer par écrit, dans les 10 jours, qu’il est de l’intention du gouvernement du Canada de les indemniser pour les préjudices résultant du Décret, lequel ne prévoit aucune forme de compensation (Pièce P-17).
[28] Pour l’essentiel, cette mise en demeure reste lettre morte, si bien que le 3 avril 2017, les demanderesses intentent la présente action. Comme je l’ai indiqué d’entrée de jeu, elles ne contestent pas la validité du Décret. Elles s’attardent plutôt à ses effets pour lesquels elles recherchent compensation. Elles estiment qu’en faisant défaut d’assurer la mise en œuvre du régime indemnitaire institué à l’article 64 de la Loi, notamment en n’adoptant pas les règlements requis à cette fin, la défenderesse a commis une faute d’omission engageant sa responsabilité civile. Alternativement, elles estiment que la prise du Décret, sans le versement d’une indemnité permettant d’essuyer les pertes occasionnées par celle-ci, équivaut à une expropriation déguisée des terrains destinés à la construction des phases 5 et 6 du Projet Symbiocité.
[29] Comme j’ai eu l’occasion de le dire également, la défenderesse conteste l’action des demanderesses. Elle soutient plus particulièrement que l’omission d’adopter un règlement – ou encore de rendre une décision – aux termes de l’article 64 de la Loi, ne constitue pas une faute et qu’au mieux, cela donne ouverture à un recours en révision judiciaire. Elle plaide qu’à tout événement, il n’y a pas ouverture à un recours en responsabilité civile dans les circonstances de la présente affaire puisque les demanderesses doivent être considérées comme ayant, en toute connaissance de cause, assumé un risque d’affaires en planifiant un développement immobilier dans un secteur situé au cœur de l’habitat d’une espèce en péril. Selon elle, les demanderesses savaient – ou devaient savoir – qu’il était possible qu’une instance gouvernementale intervienne pour protéger cette espèce et contrecarre ainsi, en tout ou en partie, la réalisation dudit développement. La réalisation de ce risque doit être entièrement supportée par les demanderesses, conclut-elle.
[30] La défenderesse plaide enfin que les conditions d’ouverture des règles de l’expropriation déguisée, en supposant qu’elles n’aient pas été écartées par le régime indemnitaire institué par la Loi, ne sont pas satisfaites en l’espèce. Elle avance, à cet égard, que la prise du Décret ne s’est pas traduite par l’appropriation, par la Couronne fédérale, d’un intérêt dans la propriété des demanderesses assujettie au Décret, ou encore par la suppression de toutes les utilisations de ladite propriété, celle-ci étant toujours capable d’utilisations raisonnables malgré les interdictions prévues au Décret.
[31] Je note que les demanderesses, après avoir pris connaissance du jugement dans Groupe Maison Candiac ont produit une demande de contrôle judiciaire visant à forcer le gouverneur en conseil à adopter la réglementation prévue au paragraphe 64(2) de la Loi et la Ministre, à exercer les pouvoirs qui lui sont dévolus en vertu du paragraphe 64(1) de la Loi (Grand Boisé de la Prairie et autres c Sa Majesté la Reine et autres, dossier T-1374-18 [Grand Boisé II]). Elles disent avoir posé ce geste pour protéger leurs droits. Après le dépôt de cette procédure, elles en ont demandé la suspension jusqu’à ce que jugement soit rendu dans la présente affaire.
[32] En réponse à ce recours subsidiaire, le Procureur général en a demandé le rejet, par le biais d’une requête en radiation. Il plaide que ledit recours en contrôle judiciaire est incompatible avec les règles et principes régissant le contrôle judiciaire devant cette Cour en ce que, notamment, il vise deux processus décisionnels distincts relevant de deux offices fédéraux distincts, ne précise pas de motifs à l’appui des conclusions recherchées, contraint la Cour à identifier elle-même la décision à contrôler afin qu’elle puisse exercer sa compétence et constitue, par ailleurs, un abus de droit dans la mesure où, entre autres, une demande de contrôle judiciaire ne peut servir de police d’assurance, en quelque sorte, au cas où elle se pourrait se révéler plus tard utile.
[33] La requête du Procureur général était toujours en délibéré devant la protonotaire Alexandra Steele au moment où s’est conclu le procès dans la présente affaire. Depuis, soit le 29 novembre 2019, la protonotaire Steele a accueilli ladite requête et a radié, par conséquent, le recours subsidiaire des demanderesses, le jugeant, essentiellement pour les motifs invoqués par le Procureur général, incomptable avec les règles et principes régissant le contrôle judiciaire devant cette Cour.
[34] Tel que le permet la règle 51 des Règles des Cour fédérales, DORS/98-106 [Règles], l’ordonnance de la protonotaire Steele a été portée en appel devant un juge de cette Cour. Toutefois, le 18 décembre 2019, la protonotaire Tabib a, à la demande des demanderesses et avec le consentement de la défenderesse, suspendu cet appel jusqu’au prononcé du présent jugement.
III. LA PREUVE ADMINISTRÉE AU PROCÈS
[35] La présente affaire a été entendue entre les 11 septembre et 3 octobre 2019, à Montréal.
[36] Les demanderesses ont fait entendre un seul témoin, M. Theodore Quint, leur principal dirigeant et actionnaire. Pour sa part, la défenderesse a fait entendre six témoins, soit Mark Dionne et Marie-Josée Couture, tous deux fonctionnaires à Environnement et Changement climatique Canada (ou Environnement Canada), Alain Branchaud, anciennement de ce ministère, Alain Guitard et Dominic Boula, tous deux fonctionnaires au ministère fédéral des Pêches et Océans, et Lyne Bouthillier, qui est fonctionnaire pour le compte du ministère québécois des Forêts, de la Faune et des Parcs.
[37] Ces témoignages ont servi, notamment, au dépôt d’un total de 160 pièces, dont certaines ont fait l’objet d’objections qui ont toutes été soit réglées, soit tranchées lors du procès.
[38] Il est à noter qu’une ordonnance de confidentialité, dont l’émission n’a ultimement pas été contestée par les demanderesses, a aussi été rendue dans ce dossier. Cette ordonnance vise à garantir la confidentialité de renseignements personnels (noms, adresses postales, numéros de téléphone, adresses courriel) concernant des personnes physiques étrangères au présent litige contenus dans les Pièces D-46 et D-54 produites par la défenderesse au procès. Aucun tel renseignement ne se retrouve dans les présents motifs de jugement si bien qu’il n’y a pas lieu d’en émettre aussi une version confidentielle.
A. Le témoignage de M. Quint
[39] M. Quint, personnellement ou par l’entremise de compagnies qu’il contrôle, œuvre dans le domaine de la construction et du développement immobilier depuis la fin des années 60. Pour ne pas alourdir inutilement ce résumé de témoignage, je vais référer à M. Quint, même si, la plupart du temps, il a agi par l’entremise d’une ou de plusieurs des compagnies dont il est le principal dirigeant.
[40] Les activités de M. Quint, donc, sont concentrées sur la Rive-Sud de Montréal. À l’époque, il construit des résidences de même que des bâtisses commerciales et industrielles. Notamment, il commence à construire des maisons sur le territoire de la ville de La Prairie au milieu des années 70.
[41] Dans les années 80, il délaisse la construction pour se concentrer à ses activités de promoteur immobilier, devenues plus prenantes en raison de nouvelles exigences imposées par les municipalités. À ce titre, il dit avoir développé « presque tous les secteurs résidentiels » à La Prairie (Transcriptions, 11 septembre 2019 à la p. 46). Notamment, c’est lui qui développe le Projet Grand Boisé, situé en bordure nord du Projet Symbiocité.
[42] Ses activités de promoteur immobilier, poursuit-il, consistent à trouver et se porter acquéreur de terrains « développables », à s’assurer de la capacité portante de ces terrains de manière à ce qu’on puisse effectivement construire ce que l’on prévoit y construire, à procéder, au besoin, à la décontamination desdits terrains, à discuter et à négocier avec les autorités municipales les ententes nécessaires à la réalisation du développement immobilier projeté, à obtenir les autorisations environnementales requises des autorités gouvernementales concernées, à réaliser les travaux d’infrastructures nécessaires (rues, services d’aqueduc et d’égouts, services d’utilités publiques, etc.) et à vendre à des constructeurs les terrains ainsi desservis, tels que lotis.
[43] M. Quint dit s’être porté acquéreur des terrains qui serviront éventuellement au développement du Projet Symbiocité en 1987. Certains des terrains sont par la suite cédés à la ville de La Prairie qui souhaite y aménager un parc industriel. L’opposition citoyenne a toutefois raison du projet. Ce secteur sera donc un quartier résidentiel, abritant école, garderie et aréna, explique M. Quint.
[44] La planification du projet Symbiocité prend sa forme à peu près définitive, poursuit le témoin, en juillet 2012, quand il signe, pour le compte des demanderesses, le protocole d’entente, dont j’ai déjà fait état, avec la ville de La Prairie (Pièce P-2). Ce protocole est l’aboutissement de deux années de négociation, dit-il, au cours desquelles le projet subit des modifications au niveau de sa densité résidentielle, notamment. Ce document prévoit aussi les échanges et cessions de terrains entre les demanderesses et la ville, nécessaires à la mise en œuvre de toutes les phases du projet. Ces échanges et cessions, rappelle M. Quint, se concrétisent devant notaire en juin 2013 et ouvrent la porte au début des travaux, prévus pour l’automne de la même année.
[45] Même si le protocole n’en fait pas état, ces travaux comprennent, explique M. Quint, la réalisation des mesures de compensation stipulées au certificat d’autorisation émis à la ville en mai 2008 aux termes de la loi québécoise sur la qualité de l’environnement (Pièce P-26), et à ceux, complémentaires, émis au cours de l’année 2014, et portant, notamment, sur le plan quinquennal d’aqueduc et d’égouts lié au projet (Pièces P-38, P-39 et P-41). Ces mesures, à la charge des demanderesses, nous précise M. Quint, comprennent un agrandissement de l’ordre de 5 millions de pieds carrés du parc de conservation existant, le contournement d’un ruisseau traversant l’aire du projet Symbiocité et l’aménagement de quatre étangs de reproduction pour la rainette faux-grillon de l’Ouest. Toutes ces mesures sont réalisées, poursuit M. Quint, à l’exception de l’aménagement des deux étangs de reproduction devant border les phases 5 et 6 du Projet Symbiocité, que le Décret rend caduc.
[46] Les certificats d’autorisation émis en marge du Projet Symbiocité obligent aussi les demanderesses à n’effectuer aucuns travaux pendant la période de reproduction de la rainette faux-grillon de l’Ouest, soit entre mars et juillet.
[47] Le protocole d’entente dicte aussi, poursuit le témoin, le rythme que doit suivre le développement des six phases du Projet Symbiocité. M. Quint souligne, à cet égard, que cette entente lui fait obligation, sous peine de pénalités monétaires, d’assurer la construction de 125 unités par année. Elle l’oblige aussi à faire affaire, du moins pour la réalisation des quatre premières phases du projet, avec un minimum de six entrepreneurs. Quant aux phases 5 et 6, ce chiffre est réduit à deux, étant donné qu’elles sont destinées à n’accueillir qu’un seul type d’habitation, soit des maisons unifamiliales. Les entrepreneurs sont choisis en 2015 et les négociations pour la réalisation desdites phases s’amorcent avec eux à l’automne de la même année et se poursuivent au printemps 2016. M. Quint précise que le plan de match est de procéder à la vente des terrains desservis à ces deux entrepreneurs à temps pour que la construction des habitations puisse débuter à l’été 2018. Cela est admis par la défenderesse (Pièce P-105).
[48] Questionné sur le risque d’affaires associé au Projet Symbiocité, M. Quint précise qu’à partir du moment où il avait, sur le plan environnemental, toutes les autorisations requises de la ville et de la province pour entreprendre le projet, celui-ci ne présentait plus de risque, du moins sur ce plan. Pour un promoteur, dit-il, avoir un certificat en vertu de l’article 22 de la loi québécoise sur la qualité de l’environnement, « c’est le feu vert pour avancer un projet » (Transcriptions, 11 septembre 2019, à la p. 110). D’ailleurs, souligne-t-il, si la réalisation du projet présentait toujours un risque, il n’aurait pas investi 15 millions de dollars dans la construction des infrastructures, dont 2.5 millions sont consacrés au surdimensionnement des infrastructures des phases 1 à 4, lequel est nécessaire à la réalisation des phases 5 et 6.
[49] Il ajoute qu’il n’y avait pas, à sa connaissance, d’opposition citoyenne à ce projet, du moins pas d’opposition significative. Quant à la présence de la rainette faux-grillon de l’Ouest dans le secteur visé par le Projet Symbiocité, il dit en être bien évidemment au courant puisqu’il en est question avec les autorités municipales et québécoises aux fins de l’émission des certificats et autorisations requis pour lancer le projet et qu’il en est aussi question dans les certificats obtenus aux termes de la loi québécoise sur la qualité de l’environnement, lesquels imposent des mesures de compensation pour limiter les impacts du développement du projet sur l’espèce.
[50] Quant aux démarches entreprises au printemps 2013 par Nature Québec afin de forcer le ministre fédéral de l’environnement à recommander la prise d’un décret d’urgence aux termes de la Loi, M. Quint dit n’en savoir rien jusqu’à ce que des procédures en injonction provisoire et interlocutoire (Pièce P-8) lui soit signifiées par Nature Québec et le Centre québécois du droit de l’environnement à l’été 2015, dans la foulée du jugement du juge Martineau. L’objectif derrière ces procédures est de préserver les effets utiles dudit jugement pendant que la ministre Aglukkaq reconsidère sa décision de ne pas recommander au gouverneur en conseil la prise d’un tel décret, et de faire cesser, à cette fin, les travaux en cours du Projet Symbiocité.
[51] Au même moment, poursuit M. Quint, les autorités d’Environnement et Changement climatique Canada, par le biais d’une lettre signée par Marie-Josée Couture, l’un des témoins de la défenderesse dans la présente cause, entrent en contact avec lui (Pièce P-7). On recherche de l’information sur la situation de la rainette faux-grillon de l’Ouest et sur les activités pouvant avoir un impact sur elle, en l’occurrence le Projet Symbiocité. M. Quint note que la lettre qu’il reçoit de Mme Couture ne fait aucunement référence au jugement du juge Martineau.
[52] Le 14 octobre 2015, M. Quint, par le biais de ses procureurs, écrit à la ministre Aglukkaq (Pièce P-10) afin de la convaincre de maintenir sa décision de ne pas recommander la prise d’un décret d’urgence tout en rappelant l’effet potentiellement désastreux que la prise d’un tel décret aurait pour les demanderesses et le Projet Symbiocité. Suite à l’élection du gouvernement de Justin Trudeau à l’automne 2015, la même lettre est acheminée à la Ministre.
[53] M. Quint relate ensuite les rapports que lui et ses procureurs auront avec les autorités d’Environnement Canada à la suite de la décision de la Ministre, au début décembre 2015, de recommander au gouverneur en conseil la prise d’un décret d’urgence dans le secteur du Projet Symbiocité. Il précise que ce ministère s’intéresse particulièrement, à ce moment, aux effets socio-économiques potentiels de la prise d’un décret d’urgence et requiert de lui de l’information de cette nature. M. Quint commande alors une étude de la firme KPMG sur les pertes économiques qu’engendrerait la prise d’un tel décret (Pièce P-15). Cette étude est livrée aux autorités du ministère le 5 avril 2016.
[54] Cette demande particulière lui donne à penser qu’une indemnité lui sera versée par le gouvernement si un décret d’urgence devait être adopté. D’ailleurs, lors de rencontres tenues en janvier et en mars 2016 en marge des travaux menés par la Ministre en vue de parfaire sa recommandation au gouverneur en conseil, M. Quint s’enquiert des mesures compensatoires envisagées dans l’éventualité où un tel décret serait pris. Ultimement, précise-t-il, on l’informera, pour l’essentiel, qu’en l’absence des règlements prévus au paragraphe 64(2) de la Loi, la Ministre n’a aucune autorité pour verser des indemnités.
[55] M. Quint affirme que les terrains des phases 5 et 6 du Projet Symbiocité n’ont maintenant plus aucune valeur et qu’il est illusoire de penser qu’ils peuvent faire l’objet d’autres utilisations raisonnables que celle pour laquelle ils étaient destinés. Il se dit d’ailleurs prêt à les céder au gouvernement fédéral s’il reçoit pleine compensation pour les dommages subis du fait de la prise du Décret.
[56] Le représentant des demanderesses a conclu son témoignage en affirmant qu’en bon citoyen, il ne s’oppose pas à la protection des espèces en péril, comme en font foi les investissements qu’il a consentis pour mitiger les impacts du Projet Symbiocité sur la rainette faux-grillon de l’Ouest. Toutefois, il ne s’explique pas que la prise du Décret, qui a ni plus ni moins eu pour effet de dévaluer à presque rien les terrains des phases 5 et 6 de son projet, n’ait pas été accompagnée de mesures compensatoires, surtout que la Loi a prévu que cela puisse être le cas.
[57] Questionné sur les raisons qui l’ont motivé à prendre le présent recours plutôt que d’attaquer, en contrôle judiciaire, l’inaction du gouverneur en conseil à mettre en place des règlements de mise en œuvre du régime indemnitaire prévu à l’article 64 de la Loi ou la décision de la Ministre de se juger sans autorité, faute de règlements, pour exercer son pouvoir d’indemnisation, M. Quint a indiqué qu’à l’âge de 74 ans, le temps jouait maintenant contre lui et que la façon la plus rapide d’être indemnisé, dans les circonstances, était d’intenter ce recours en dommages.
B. Le témoignage de M. Dionne
[58] Ce témoin, le premier appelé à la barre par la défenderesse, travaille au Service canadien de la faune depuis 2004. Ce service est une branche administrative d’Environnement et Changement climatique Canada. Le témoin est biologiste de formation. Il est appelé à contribuer aux travaux qui mèneront éventuellement, suite au jugement du juge Martineau, à la décision de la Ministre et à la prise subséquente du Décret.
[59] Après avoir expliqué sommairement la procédure menant, aux termes de la Loi, à la désignation d’une espèce menacée et la vocation du Registre des espèces en péril en tant qu’outil de publicisation de certains gestes (recommandations, décisions, rapports) posés en vertu de la Loi, M. Dionne décrit les obligations qui s’imposent suite à une telle désignation, à savoir l’identification de l’habitat essentiel de l’espèce, la préparation d’une proposition de plan de rétablissement de l’espèce pour fins de consultation, la cristallisation du plan de rétablissement et la mise en place d’un plan d’action.
[60] Dans le cas de la rainette faux-grillon de l’Ouest, rappelle M. Dionne, la proposition du programme ou plan de rétablissement (Pièce D-44) est publiée, pour fins de consultation, en juillet 2014. Il précise, carte postale référant à ladite proposition à l’appui (Pièce D-45), que parmi les personnes et organismes consultés se trouvent les propriétaires fonciers dont les propriétés abritent de l’habitat essentiel de l’espèce et que parmi ces propriétaires fonciers, extraits de la liste d’envoi desdites cartes postales à l’appui (Pièce D-46), se trouvent deux des trois demanderesses, Grand Boisé de La Prairie Inc. et 142550 Canada Inc. Quant à la version finale du programme ou plan de rétablissement (Pièce D-6), elle est publiée, poursuit le témoin, le 1er décembre 2015.
[61] Revenant à son implication dans le dossier du suivi du jugement du juge Martineau, M. Dionne affirme être impliqué à un certain nombre de niveaux. Il travaille d’abord, dit-il, à la collecte de l’information nécessaire au processus de reconsidération imposé par ce jugement. Il s’agit ici de mettre à jour les connaissances que possède Environnement et Changement climatique Canada sur la rainette faux-grillon de l’Ouest et sur ce qui la menace. Il participe également aux activités des différents comités chargés de produire des rapports d’évaluation devant servir à la reconsidération de la décision de ne pas recommander la prise d’un décret d’urgence.
[62] M. Dionne explique que trois rapports sont nécessaires à cette fin, un premier sur la situation de l’espèce (Pièce D-5), un second sur la protection dont elle fait l’objet (Pièce D-12) et un troisième sur la menace à laquelle elle est confrontée (Pièce D-13). Un certain nombre d’études et rapports, provenant de diverses sources gouvernementales, fédérales et provinciales, et non gouvernementales sont considérés aux fins de cet exercice. Le témoin en énumère quelques-uns, dont l