Landry c. Première Nation des Abenakis de Wolinak

Landry c. Première Nation des Abenakis de Wolinak
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2021-10-06
Référence neutre
2021 CAF 197
Numéro de dossier
A-224-20, A-271-20
Contenu de la décision
Date : 20211006
Dossiers : A-224-20
A-271-20
Référence : 2021 CAF 197
CORAM :
LE JUGE BOIVIN
LE JUGE DE MONTIGNY
LE JUGE LOCKE
Dossier : A-224-20
ENTRE :
STÉPHANE LANDRY, NATHALIE GROLEAU,
KEVIN GAILLARDETZ-LANDRY, PIERRE-OLIVIER BERTHIAUME,
SARAH LANDRYLANDRY-GAGNON, LANDRY-GAGNON,
DAREN SHAREEN LANDRY, LOUISE SAVARD, DENIS LANDRY,
NATHALIE BERNARD, NORMAND CORRIVEAU,
NORMAND JUNIOR CORRIVEAU, PASCAL BERNARD CORRIVEAU,
ANDRE MONTPLAISIR, DANIEL LANDRY, DANIEL ROCHELEAU,
EMMANUEL CLOUTIER
appelants
et
LE CONSEIL DE BANDE DES ABENAKIS DE WOLINAK, MICHEL R. BERNARD, RENE MILETTE, LUCIEN MILETTE, CHRISTIAN TROTTIER
intimés
Dossier : A-271-20
ET ENTRE :
STÉPHANE LANDRY, DENIS LANDRY, HUGO LANDRY,
MAXIME LANDRY, SHANNONE LANDRY, NORMAND CORRIVEAU,
NORMAND BERNARD CORRIVEAU, NICOLAS ALEXIS LELAIDIER ET
REAL GROLEAU
appelants
et
LE CONSEIL DE BANDE DES ABENAKIS DE WOLINAK,
MICHEL R. BERNARD, RENE MILETTE, LUCIEN MILETTE,
LA REGISTRAIRE DE LA PREMIÈRE NATION DES ABÉNAKIS DE WÔLINAK
intimés
Audience tenue par vidéoconférence en ligne organisée par le greffe, le 19 mai 2021.
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 6 octobre 2021.
MOTIFS DU JUGEMENT :
LE JUGE DE MONTIGNY
Y ONT SOUSCRIT :
LE JUGE BOIVIN
LE JUGE LOCKE
Date : 20211006
Dossiers : A-224-20
A-271-20
Référence : 2021 CAF 197
CORAM :
LE JUGE BOIVIN
LE JUGE DE MONTIGNY
LE JUGE LOCKE
Dossier : A-224-20
ENTRE :
STÉPHANE LANDRY, NATHALIE GROLEAU,
KEVIN GAILLARDETZ-LANDRY, PIERRE-OLIVIER BERTHIAUME,
SARAH LANDRYLANDRY-GAGNON, LANDRY-GAGNON,
DAREN SHAREEN LANDRY, LOUISE SAVARD, DENIS LANDRY,
NATHALIE BERNARD, NORMAND CORRIVEAU,
NORMAND JUNIOR CORRIVEAU, PASCAL BERNARD CORRIVEAU,
ANDRE MONTPLAISIR, DANIEL LANDRY, DANIEL ROCHELEAU,
EMMANUEL CLOUTIER
appelants
et
LE CONSEIL DE BANDE DES ABENAKIS DE WOLINAK, MICHEL R. BERNARD, RENE MILETTE, LUCIEN MILETTE, CHRISTIAN TROTTIER
intimés
Dossier : A-271-20
ET ENTRE :
STÉPHANE LANDRY, DENIS LANDRY, HUGO LANDRY,
MAXIME LANDRY, SHANNONE LANDRY, NORMAND CORRIVEAU,
NORMAND BERNARD CORRIVEAU, NICOLAS ALEXIS LELAIDIER ET
REAL GROLEAU
appelants
et
LE CONSEIL DE BANDE DES ABENAKIS DE WOLINAK,
MICHEL R. BERNARD, RENE MILETTE, LUCIEN MILETTE,
LA REGISTRAIRE DE LA PREMIÈRE NATION DES ABÉNAKIS DE WÔLINAK
intimés
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE DE MONTIGNY
I. Survol
[1] La Cour est saisie de deux appels dans le cadre de ce qu’il convient maintenant de qualifier d’une longue saga mettant aux prises deux clans rivaux au sein de la Première Nation des Abénakis de Wôlinak (les Abénakis ou la Bande), une bande indienne au sens du paragraphe 2(1) de la Loi sur les Indiens, L.R.C. 1985, c. I-5 (la Loi). La question au cœur de ces litiges porte sur la question de savoir si un membre associé de la Bande, c’est-à-dire un allochtone marié à un membre ordinaire ou l’enfant allochtone adopté par un membre ordinaire, peut participer au processus électoral à titre de candidat ou d’électeur.
[2] Le premier appel (A-271-20) a été logé à l’encontre d’une décision portant sur deux demandes de contrôle judiciaire rendue le 1er octobre 2020 par la juge en chef associée Gagné de la Cour fédérale: Landry c. Première Nation des Abénakis de Wôlinak, 2020 CF 945, 2020 CarswellNat 4116 (WL Can) [le jugement Gagné].
[3] Dans le premier des dossiers dont elle avait à traiter (T-1139-20), la Cour fédérale a rejeté la demande de contrôle judiciaire des appelants visant à faire annuler la résolution RCB-2019-2020-010 du Conseil de Bande (Conseil), laquelle suspendait une élection fixée au 11 août 2019 pour les postes de quatre conseillers, ainsi qu’à ordonner la tenue d’élections dans un délai raisonnable conformément au Code électoral de la Bande. De l’avis de la Cour, même si la résolution RCB-2019-2020-010 avait été dûment adoptée par le Conseil, la question était devenue académique puisque les élections du 11 août 2019 n’avaient pas eu lieu et qu’aucune décision que pourrait rendre la Cour ne serait susceptible de remédier à ce fait et aux conséquences qui en découlent.
[4] Dans le deuxième dossier (T-1227-19), la Cour a accueilli en partie la demande de contrôle judiciaire du Conseil visant à obtenir que des correctifs au Registre de la Bande et à la liste des membres de la Bande soient apportés. La Cour a en effet ordonné à la Registraire de la Bande de fournir une liste à jour des membres de la Bande, laquelle identifierait ou exclurait les membres associés. Cette ordonnance fait suite à la conclusion de la Cour selon laquelle les appelants n’ont pas fait la preuve d’une norme coutumière qui permettrait aux membres associés de voter aux élections pour les postes de chef et de conseiller; au contraire, suivant le Code d’appartenance de la Bande, les membres associés ne sont pas autorisés à participer à un tel processus électoral.
[5] Le deuxième appel (A-224-20) porte sur une ordonnance du juge Pentney dans le dossier T-922-19 de la Cour fédérale, rendue le 15 septembre 2020 (le jugement Pentney) dans laquelle il a rejeté une requête visant notamment à obtenir une injonction interlocutoire qui aurait interdit au Conseil de poser tout acte ou d’adopter toute résolution autre que de simple administration, jusqu’à ce qu’un séquestre soit nommé ou qu’un Conseil soit légitimement élu. Ce faisant, les demandeurs cherchaient à empêcher le Conseil de réaliser certains projets comme la construction d’un casino et d’un garage municipal, ainsi que l’abattage d’une aire forestière protégée. La demande de contrôle judiciaire sous-jacente à cette requête en injonction était fondée sur la prémisse que le mandat du chef et des membres du Conseil avait expiré. Le juge Pentney a conclu que les demandeurs n’avaient pas établi qu’ils subiraient un préjudice irréparable si l’injonction interlocutoire n’était pas accordée.
[6] Pour les motifs qui suivent, je suis d’avis que les deux appels devraient être rejetés.
II. Contexte factuel
[7] Suite à la modification apportée en 1985 à l’article 10 de la Loi, autorisant une bande à établir ses propres règles aux fins de décider de l’appartenance à ses effectifs, les Abénakis se sont dotés en 1987 d’un Code d’appartenance. Ce Code, qui a reçu l’aval du Ministre au terme du paragraphe 10(7) de la Loi (Dossier d’appel A-271-20 (D.A. A-271-20), à la p. 1174), a pour objet selon son préambule de « facilier [sic] l’intégration des Abénakis à la Bande » (D.A. A-271-20, à la p. 1176). Ce Code crée trois catégories de membres : les membres ordinaires, les membres associés et les membres honorifiques.
[8] Dans un souci d’inclusivité, le Code d’appartenance reconnaît la qualité de membre ordinaire non seulement à toute personne qui était inscrite sur la liste de bande des Abénakis (ou avait droit de l’être) au moment de son entrée en vigueur, mais également 1) à tout autochtone inscrit au registre des Indiens qui n’est pas membre d’une autre bande (ou qui renonce à l’être) et qui est accepté par une assemblée générale spéciale de la Bande (al. 8(2)(c) du Code d’appartenance), et 2) à tout Abénakis qui descend d’un Abénakis ayant eu un domicile sur la réserve des Abénakis, pour autant qu’il ou elle n’est pas membre d’une autre bande (ou renonce à l’être conditionnellement à son acceptation comme membre ordinaire de la Bande) (al. 8(2)(b) du Code).
[9] Par ailleurs, tout allochtone non membre d’une autre bande (ou qui renonce à l’être conditionnellement à son acceptation comme membre associé) qui épouse un membre ordinaire, ainsi que tout enfant allochtone légalement adopté par un membre ordinaire (jusqu’à l’âge de sa majorité) et tout enfant d’un membre associé, peut devenir « membre associé » en vertu de l’article 9 du Code d’appartenance.
[10] La troisième catégorie de membre prévue par le Code est celle de membre à titre honorifique. Comme son nom l’indique, ce statut est accordé par décision du Conseil, durant bon plaisir, en récompense pour des services exceptionnels rendus à la Bande ou à ses membres (art. 10).
[11] Les droits des membres sont énoncés au Titre III du Code. On y prévoit notamment que tous les membres « ont le devoir de participer à l’évolution sociale, culturelle et économique de la bande » (art. 11), de même que le droit de pénétrer et de circuler librement sur la réserve (art. 12). Enfin, l’article 13 stipule que tous les membres de la Bande ont tous les droits que leur confère le Code d’appartenance, sous réserve des prescriptions et restrictions qu’il comporte. Au nombre de celles-ci, on trouve l’éligibilité à une fonction officielle de la Bande (art. 15) ou au poste de chef (art. 16), le droit de vote aux assemblées générales et spéciales des membres de la Bande (art. 18), le droit à la possession légale d’un lot sur la réserve (art. 19) et, par voie de conséquence, la possibilité de recevoir des subventions pour effectuer des améliorations ou construire un immeuble sur un tel lot (art. 20). Seuls les membres ordinaires jouissent de ces droits. L’article 26, qui est au cœur du présent litige, vient par ailleurs préciser que « [l]e membre associé ne peut assister aux assemblées générales ou spéciales ayant trait aux élections au poste de conseiller ou de chef de la bande et ne peut participer au processus électoral ».
[12] C’est au Titre V du Code que l’on retrouve les dispositions relatives au Registre de la Bande. L’article 37 prévoit que le Registre dans lequel figure la liste des membres doit contenir six chapitres, correspondant aux inscriptions relatives à chacune des catégories suivantes : 1) les membres ordinaires Abénakis (articles 8-1, 8-2(a), 8-2(b) et 8-2(g) du Code d’appartenance); 2) les autres membres ordinaires (articles 8-2(c), 8-2(d) du Code d’appartenance); 3) les membres associés en tant qu’enfant allochtone légalement adopté par un membre ordinaire (articles 9(c) et 9(d) du Code d’appartenance); 4) les membres associés en tant que conjoints des membres ordinaires (article 9(a) et 9(b) du Code d’appartenance); 5) les membres honorifiques (article 10 du Code d’appartenance); et 6) la liste officielle de tous les membres, en ordre alphabétique et en indiquant clairement à quelles catégories ils appartiennent.
[13] Il n’est pas facile de déterminer avec précision le nombre total et par catégories des membres de la Bande, étant donné le nombre de contestations, de résolutions et de décisions qui ont jalonné les dix dernières années. Il semble que la Bande comptait 624 membres au 1er novembre 2016, dont 546 avaient la qualité d’électeurs et environ 335 étaient des Indiens dits « statués » en vertu de la Loi (D.A. A-271-20, à la p. 86). Les appelants dans le dossier A-271-20 allèguent par ailleurs dans leur mémoire que la Bande comptait 66 membres associés en date du 6 juillet 2020 (Mémoire des faits et du droit de l’appelant, au para. 9).
[14] Les Abénakis se sont d’autre part dotés d’un Code électoral en juin 2008, lequel a été approuvé par arrêté ministériel le 29 mai 2009 (D.A. A-271-20, à la p. 578). Dans son préambule, il est énoncé que le Code est adopté pour « mieux refléter, dans un document formel, les pratiques, us et coutumes relatives à la façon démocratique utilisée par la communauté pour élire ses dirigeants ». On y définit un électeur comme une personne qui est inscrite sur la liste de bande ou qui a droit de l’être (art. 1.3). Dans la même veine, l’article 5.1 établit qu’aux fins de confection de la liste électorale, le Registraire doit remettre dès qu’il est nommé une liste à jour des membres au Président d’élection. Ces dispositions font écho à la définition que l’on retrouve à l’article 77 de la Loi, où l’électeur est simplement défini comme un membre de la Bande.
[15] Les articles 2.1 et 2.6 précisent que le Conseil est constitué d’un Chef, de trois conseillers « de statut autochtone » (c’est-à-dire une personne ayant le droit d’être inscrite comme Indien en vertu de la Loi), et d’un conseiller n’ayant pas ce statut, élus pour une durée de quatre ans, mais à des dates différentes afin de favoriser une plus grande stabilité. Il est acquis que les conseillers intimés Lucien Milette, René Milette et Christian Trottier ont été élus lors des élections de juin 2014 tandis que le chef intimé Michel Bernard a été élu en juin 2016. Leurs mandats respectifs sont donc échus depuis juin 2018 et juin 2020.
III. Historique procédural
[16] Tel que mentionné précédemment, il serait fastidieux et peu utile pour les fins du présent appel de revenir sur toutes les contestations judiciaires qui ont émaillé le présent litige depuis ses origines. Je me contenterai donc, dans les paragraphes qui vont suivre, de résumer brièvement les décisions antérieures ainsi que la trame des événements qui ont donné naissance aux trois dossiers qui sont présentement devant nous et qui permettent d’en mieux saisir la portée.
A. La demande de contrôle judiciaire dans le dossier T-990-18
[17] Le Conseil a tenté à plusieurs reprises d’exclure de la Bande les membres de la famille élargie des Landry. Ces derniers sont tous des descendants de Clothilde Metzalabanlette, une Abénakise ayant résidé sur la réserve de Wôlinak, et d’Antonio Landry, que la Cour supérieure du Québec a reconnu être un Indien membre de la Bande dans un jugement en date du 7 février 2017 (Landry c. Canada (Procureur général), 2017 QCCS 433, [2019] 3 C.N.L.R. 125.
[18] En novembre 2016, le Conseil prend un certain nombre de mesures visant à expulser les membres de la famille Landry. Une résolution est adoptée statuant que tous les membres sans statut autochtone (ce qui était le cas de plusieurs membres de la famille Landry selon la décision finale du Registraire du ministre, ultérieurement cassée par la Cour supérieure dans le jugement cité au paragraphe précédent) sont exclus de tout vote référendaire ou électoral. Une modification du Code d’appartenance ayant pour effet d’exclure de la Bande les membres non inscrits en tant qu’Indiens au sens de la Loi sera par la suite adoptée en mars 2017. Suite aux nombreux vices de procédure entourant l’adoption de cette modification, le Conseil a consenti à jugement dans la demande de contrôle judiciaire déposée par les Landry.
[19] Le 5 décembre 2017, le Conseil adopte une nouvelle résolution modifiant le Code d’appartenance de 1987 et convoque une assemblée générale spéciale pour entériner les amendements au Code d’appartenance, à laquelle ne sont conviés que les membres ordinaires inscrits au registre des Indiens. Une nouvelle demande de contrôle judiciaire est introduite par les appelants le 25 mai 2018, visant notamment à faire déclarer nulles les modifications apportées au Code d’appartenance ayant pour effet d’exclure les membres non statués (soit 289 personnes) de même que la radiation des membres statués de la famille Landry, au nombre de 94.
[20] Étant donné que les mandats des trois conseillers de statut autochtone, MM. Lucien Milette, René Milette et Christian Trottier (intimés dans le présent appel) venaient à échéance et que des élections devaient avoir lieu le 10 juin 2018, les appelants ont déposé une demande d’injonction au même moment que leur demande de contrôle judiciaire. Ils cherchaient ainsi à préserver leur droit de participer à ces élections en suspendant la tenue de ces dernières jusqu’à ce qu’un jugement final soit rendu dans leur demande de contrôle judiciaire.
[21] Le 8 juin 2018, le juge Pentney de la Cour fédérale a accueilli cette demande d’injonction provisoire, au motif qu’il était nécessaire de maintenir le statu quo jusqu’à ce que le jugement au fond soit rendu et que la question de la légalité des modifications apportées au Code d’appartenance par le Conseil soit tranchée (Landry c. Conseil des Abénakis de Wôlinak, 2018 CF 601, 2019 CarswellNat 8648 (WL Can)). S’inspirant de l’article 8.8 du Code électoral, qui s’applique lorsque les résultats d’une élection sont contestés, le juge Pentney a également conclu (avec l’accord des parties) que les conseillers dont le mandat était échu continueraient d’exercer leurs fonctions, qu’ils pourraient prendre des décisions de nature urgente, et que les responsabilités de gestion et d’administration courantes continueront de relever du Conseil sortant, et ce jusqu’à ce que la décision sur le fond de la demande de contrôle judiciaire soit rendue et que des élections puissent être tenues.
[22] Le 4 décembre 2018, la juge en chef adjointe Jocelyne Gagné accueille en partie la demande de contrôle judiciaire et déclare que les modifications apportées au Code d’appartenance de 1987 n’ont pas été validement adoptées : voir Landry c. Conseil des Abénakis de Wôlinak, 2018 CF 1211, 2018 CarswellNat 7948 (WL Can). En effet, les demandeurs avaient été écartés du processus ayant précédé l’adoption des modifications (ils n’ont pas été convoqués à l’assemblée générale spéciale convoquée pour entériner les modifications au Code d’appartenance et n’ont pu participer au vote référendaire sur cette question), et ce malgré le fait qu’ils étaient inscrits sur la liste des membres de la Bande ainsi que sur le Registre des Indiens tenu par le registraire des Affaires indiennes.
[23] La juge Gagné a également conclu que les avis de radiation transmis aux membres statués de la famille Landry par le registraire étaient invalides et contraires au Code d’appartenance de 1987 ainsi qu’aux paragraphes 10(8) et 10(10) de la Loi. À ce chapitre, la juge Gagné souligne que le pouvoir d’ajouter ou de retrancher un nom de la liste de Bande est délégué au registraire – un poste auquel, depuis le 30 mai 1994, personne n’a été élu conformément à la procédure du Code d’appartenance. En outre, note la juge Gagné, la liste des membres de la Bande n’a jamais été tenue avec rigueur, si bien que la date d’inscription, le statut ou l’absence de statut d’Indien inscrit au registre du Ministre ainsi que le nom des ascendants des membres n’ont pas été adéquatement colligés.
[24] Le 25 mars 2019, le Conseil adopte la Résolution RCB 2018-2019-0539, indiquant avoir pris acte du jugement rendu par la juge Gagné et exprimant une volonté de trouver une solution négociée au litige opposant le Conseil aux représentants de la famille Landry. Le Conseil en a néanmoins appelé du jugement, pour finalement se désister le 12 mars 2020.
B. Les suites du jugement rendu le 4 décembre 2018
[25] Le 10 avril 2019, le Conseil adopte la Résolution RCB 2019-2020-001, par laquelle il convoque la population à une assemblée générale spéciale le 27 avril 2019 afin de pourvoir à l’élection d’un registraire, le tout conformément aux prescriptions de l’article 40 du Code d’appartenance. Lors de cette assemblée générale spéciale, Mme Lynda Landry sera élue au poste de Registraire de la Bande.
[26] Le Conseil adopte également une autre résolution le 10 avril 2019 (RBC 2019-2020-002) prévoyant la tenue d’une élection le 7 juillet 2019 pour les postes de quatre conseillers, conformément au Code électoral. Une autre résolution sera adoptée le 1er mai 2019 (RBC 2019-2020-007), confirmant la tenue d’élections le 7 juillet 2019 et nommant Guylaine Boisvert à titre de Présidente d’élection, en conformité avec l’article 1.5 du Code électoral. Ce même jour, la Présidente d’élection demande par écrit à la Registraire de lui fournir une liste à jour des membres de la Bande avant le 9 mai 2019, afin de pouvoir procéder à la confection de la liste électorale conformément à l’article 5.1 du Code électoral.
[27] Comme le note la juge Gagné dans les motifs de son jugement faisant l’objet du présent appel, plusieurs incidents marqueront les rapports entre le Conseil, la Présidente d’élections et la Registraire au cours des semaines qui suivront. Il ne m’appartient pas de départager la bonne ou la mauvaise foi de chacun de ces acteurs dans l’exécution de leurs responsabilités respectives. Il suffit de constater, comme l’a fait la juge Gagné au paragraphe 28 de ses motifs, que la pierre d’achoppement semble avoir été la question de savoir si le Registre et la liste des membres de la Bande doivent permettre d’identifier clairement les membres associés (qui constituent près de la moitié des effectifs de la Bande) de façon à ce qu’ils puissent être exclus du processus électoral.
[28] Devant l’impossibilité de respecter les délais prévus au Code électoral, dont l’article 5.2 prévoit que la liste des électeurs doit être affichée au moins trente-cinq jours avant la tenue du scrutin (donc le 2 mai si les élections se tenaient le 7 juillet), le Conseil a repoussé une première fois la date des élections au 11 août 2019 (RCB 2019-2020-006, adoptée le 27 mai 2019).
[29] Ce n’est que le 10 juin 2019 que la Registraire transmettra finalement à la Présidente d’élection une liste à jour des membres de la Bande. Cette liste est préparée dans la même forme que les précédentes, c’est-à-dire sans distinguer selon les différentes catégories de membre.
[30] S’ensuit une série d’interactions entre le Conseil et la Registraire qui témoignent d’un désaccord profond quant au rôle de cette dernière. Après que la Registraire se soit dite d’avis que le Conseil et ses représentants n’avaient pas la qualité pour exiger ces correctifs, le Conseil lui transmet une mise en demeure, la sommant d’exercer ses devoirs et obligations conformément aux articles 45 et 49 du Code d’appartenance et de procéder aux correctifs requis. On lui enjoint notamment de transmettre une liste tenant compte des divers chapitres du Registre d’où sont issues les inscriptions. À cette mise en demeure, datée du 25 juin 2019, est annexée une liste de deux cent onze inscriptions susceptibles de comporter des erreurs et nécessitant des vérifications. À l’occasion d’une rencontre tenue le 3 juillet 2019, la Registraire informe le Conseil qu’elle n’entend se pencher sur les problématiques soulevées et apporter les correctifs appropriés, le cas échéant, qu’après la tenue des élections.
[31] Invoquant le manque de collaboration de la Registraire et son manque de disponibilité, ainsi que la nécessité de s’assurer que la liste des membres soit exacte, complète et fiable avant de procéder aux élections, le Conseil adopte une nouvelle résolution le 7 juillet 2019 (RCB 2019-2020-010) ayant pour effet de suspendre les élections en attendant que jugement soit rendu sur le fond du litige l’opposant à la Registraire. Aux yeux du Conseil, la référence aux divers chapitres du Registre d’où sont issues les inscriptions est essentielle à la confection d’une liste électorale valide, laquelle devrait exclure les membres associés n’ayant pas le droit de vote suivant l’article 26 du Code d’appartenance.
C. Les demandes de contrôle judiciaire dans les dossiers T-1139-19 et T-1227-19
[32] Le 12 juillet 2019, les appelants déposent une demande de contrôle judiciaire dans le dossier T-1139-19, demandant essentiellement à la Cour fédérale d’annuler la résolution RCB 2019-2020-010, de reconnaître le droit de vote des membres associés et d’ordonner la tenue des élections sans délai. Ils allèguent également que la résolution n’aurait pas été dûment adoptée par le Conseil, et que ce dernier n’aurait pas l’intérêt légal pour contester la liste des membres préparée par la Registraire.
[33] Cette demande de contrôle judiciaire fut suivie d’une requête en injonction interlocutoire produite le 2 août 2019, demandant une ordonnance de tenir des élections sans autre délai. Cette demande ne sera pas entendue par la Cour fédérale, compte tenu de l’importance de traiter de toutes les questions reliées à ce dossier dans le cadre de la même instance au fond. Par ailleurs, Service aux Autochtones Canada procède le 9 août 2019 à la nomination d’un séquestre administrateur, dont le rôle est de gérer l’entente de financement entre le Conseil et le ministère au nom du Conseil, ainsi que de livrer les programmes et services aux mêmes conditions que celles prévues dans le cadre de l’entente de financement.
[34] Parallèlement à ces démarches des appelants, le Conseil a déposé une demande de contrôle judiciaire dans le dossier T-1227-19 le 26 juillet 2019. L’objet de cette demande était de solliciter l’émission d’une ordonnance de mandamus contraignant la Registraire à apporter les correctifs requis au Registre et à la liste des membres de la Bande afin que les élections puissent être tenues sur la base d’une liste électorale exacte, complète et fiable dans les meilleurs délais.
[35] Lors de l’audition des demandes de contrôle judiciaire dans les dossiers T-1139-19 et T-1227-19, le 18 juin 2020, la juge Gagné a demandé à la Registraire, nommée à titre de défenderesse dans le dossier T-1227-19, de produire au dossier de la Cour et de fournir à la Présidente d’élection une liste des membres de la Bande qui identifierait les membres associés. La Registraire s’est conformée à cette demande et, le 6 juillet 2020, a transmis la liste des membres identifiant soixante-six membres associés.
[36] Lors de cette même audition, les intimés ont consenti à la demande d’ordonnance de tenir des élections sans délai et à la demande, faite verbalement par les appelants, que la juge Gagné reste saisie du dossier afin d’assurer l’intégrité du processus électoral et le respect du Code électoral.
[37] Le 20 juillet 2020, les appelants ont fait parvenir une lettre à la juge Gagné dans laquelle ils demandaient la tenue d’une conférence de gestion afin de soumettre une demande de réouverture d’enquête, d’une part, ainsi que la possibilité d’amender leurs procédures dans le dossier T-1139-19 pour y introduire des conclusions en quo warranto. Cette correspondance est demeurée sans réponse.
[38] Le 1er octobre 2020, la juge Gagné a rendu jugement dans les dossiers T-1139-19 et T-1227-19. Elle a rejeté la demande de contrôle judiciaire des appelants dans le premier de ces deux dossiers, et accueilli en partie celle du Conseil dans le deuxième en ordonnant à la Registraire de fournir une liste à jour des membres de la Bande en prenant soin d’identifier ou d’exclure les membres associés. C’est cette décision qui fait l’objet du premier appel devant cette Cour.
D. La demande de contrôle judiciaire dans le dossier T-922-20
[39] Le 13 août 2020, les appelants ont déposé un avis de demande en contrôle judiciaire. Ils allèguent que les mandats des conseillers et du chef sont échus respectivement depuis le10 juin 2018 et 14 juin 2020, que les élections ont été reportées à une date indéterminée par voie de communiqué le 7 juillet 2020, et que les intimés réalisent néanmoins avec les actifs de la Bande des projets qui n’ont pas été valablement autorisés, à savoir un casino, une serre destinée à la culture du cannabis, une arène de boxe, et la construction d’un nouveau garage qui a nécessité l’abattage d’un boisé de 3 hectares au centre de la réserve. Par le biais de leur requête, les appelants demandent notamment à la Cour fédérale qu’elle constate que les défendeurs occupent irrégulièrement leur charge, qu’elle ordonne la tenue d’élections le plus rapidement possible, et que l’administration de la Bande soit confiée à un séquestre judiciaire qui ne sera autorisé à poser que des gestes de pure administration jusqu’à ce qu’un nouveau conseil valablement constitué entre en fonction. Ils demandent également que tout contrat ou entente passés avec des tiers depuis le 10 juin 2018 soit déclaré nul et sans effet, et que soit ordonné l’arrêt de tous les travaux entrepris aux fins de la réalisation des projets mentionnés précédemment.
[40] Le lendemain, soit le 14 août 2020, les appelants ont par ailleurs déposé un dossier de requête pour obtenir une injonction interlocutoire.
[41] Dans leur dossier de réponse à la requête en injonction, les intimés ont fait valoir que les conclusions et les ordonnances recherchées ont déjà pour l’essentiel été réglées par la décision rendue par le juge Pentney le 8 juin 2018 dans le dossier T-990-18, ou visées par les conclusions de la demande de contrôle judiciaire alors en délibéré devant la juge en chef adjointe Gagné dans les dossiers T-1139-19 et T-1227-19. Ils soutiennent par ailleurs que les prétentions des appelants reposent sur de fausses prémisses et relèvent de la pure spéculation, en l’absence de preuve.
[42] Il importe par ailleurs de mentionner que le Règlement concernant l’annulation ou le report d’élections au sein de premières nations (prévention de maladies), DORS/2020-84 [le Règlement], adopté le 8 avril 2020, prévoyait à son paragraphe 5(2) (abrogé le 7 avril 2021) que dans l’hypothèse où une élection qui devait être tenue dans les trente jours précédant la date d’entrée en vigueur de ce règlement n’avait pas eu lieu en raison de la prophylaxie de maladies dans la réserve, une nouvelle élection devait être tenue dans les six mois subséquents. Dans l’intervalle, le chef et les conseillers qui étaient en poste étaient réputés être maintenus en poste jusqu’à la nouvelle élection.
IV. Décisions inférieures
A. Le jugement Gagné
[43] Dans sa décision du 1er octobre 2020, la Cour regroupe les nombreuses questions soulevées par les dossiers T-1139-19 et T-1227-19 sous un seul thème. En effet, au moment d’identifier les questions en litige, la Cour souligne que « la seule question au cœur de ces demandes de contrôle judiciaire est celle de savoir si les membres associés ont droit de vote aux élections visant à combler les postes au Conseil de bande » (jugement Gagné, au para. 30; soulignements ajoutés). L’analyse exige, selon la Cour, de se pencher sur les deux sous-questions suivantes : (i) L’article 26 du Code d’appartenance est-il discriminatoire?, et (ii) Le droit des membres associés de participer au processus électoral de la Bande est-il une coutume établie qui a préséance sur le Code d’appartenance?
[44] Avant de s’y attarder, la Cour discute à titre préliminaire des questions dites « périphériques » ou même « académiques » que soulève le dossier T-1139-19, soit celles de la validité de la Résolution RCB 2019-2020-010 et l’intérêt requis pour contester la liste des membres.
[45] Quant à la première de ces questions, la Cour estime que la Résolution RCB 2019-2020-010 a été dûment adoptée par une majorité des conseillers présents lors d’une réunion du Conseil, elle-même régulièrement convoquée. Le fait que la résolution ait été rédigée avant la tenue de la réunion, et que son contenu n’ait pas fait l’objet de débats ou de discussions, n’entache en rien sa validité (jugement Gagné, aux paras. 33-34). À tout événement, la Cour souligne que cette question est devenue académique puisque les élections du 11 août 2019 n’ont pas eu lieu et qu’aucune décision que pourrait rendre la Cour n’est susceptible de remédier à ce fait et aux conséquences qui en découlent (jugement Gagné, au para. 37).
[46] Eu égard à la deuxième question préliminaire, la Cour conclut que le Conseil a l’intérêt légal pour contester la liste des membres de la Bande ainsi que la façon de tenir le Registre (jugement Gagné, au para. 42). Ce faisant, la Cour rejette la prétention des appelants selon laquelle, suivant l’article 63 du Code d’appartenance, seul un membre ou une personne prétendant être membre a la qualité requise pour contester une inscription à la liste des membres de la Bande. De l’avis de la Cour, les corrections et modifications à la liste des membres demandées par le Conseil résultent du refus par le Registraire de se conformer aux obligations que lui imposerait le Code d’appartenance (jugement Gagné, au para. 40). En pareilles circonstances, la Cour estime tout à fait logique que ce soit le Conseil – et non des membres individuels – qui prenne les mesures nécessaires pour remédier à la situation (jugement Gagné, au para. 41).
[47] Ayant tranché ces questions préliminaires, la Cour se penche sur la validité constitutionnelle de l’article 26 du Code d’appartenance au regard de l’article 15 de la Charte canadienne des droits et libertés, partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, constituant l’annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (R.-U.), 1982, c. 11 (la Charte). L’arrêt Corbière c. Canada (Ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien), [1999] 2 R.C.S. 203, 173 D.L.R. (4e) 1 [Corbière] constitue par ailleurs le point de départ de l’analyse de la Cour.
[48] La Cour trace d’abord une « distinction fondamentale » entre les circonstances en l’espèce et la situation qui prévalait dans Corbière, où tous les membres de la Bande – résidant sur la réserve ou hors de la réserve – avaient le statut d’autochtone. Dans le présent cas, la Cour note que les droits électoraux accordés aux membres allochtones de la Bande sont comparés à ceux de ses membres autochtones. Bien que le statut d’allochtone « constitue certainement un motif énuméré à l’article 15 ou un motif analogue » (jugement Gagné, au para. 46), la Cour considère que les appelants ne sont privés d’aucun avantage auquel ils auraient autrement droit, n’eût été la disposition contestée du Code d’appartenance. L’essentiel du raisonnement de la Cour à ce chapitre tient dans le paragraphe suivant de ses motifs :
[47] À la base, la Bande n’avait pas à accorder quelque statut ou droit aux membres associées puisqu’ils ne sont pas des personnes qui sont inscrites à titre d’Indien ou qui ont le droit de l’être en vertu de la Loi. Le fait qu’ils n’aient pas le droit de vote aux élections du Conseil de bande ne les prive donc d’aucun avantage auquel ils auraient autrement droit. En adoptant son Code d’appartenance, il était loisible à la Bande de permettre à certains allochtones de participer à la vie culturelle de la Bande tout en conservant la destinée de la Bande entre les mains des membres ordinaires de descendance Abénakise. Il est tout à fait légitime pour une bande autochtone de prendre les dispositions nécessaires pour préserves son identité et sa culture, et pour se prémunir contre une prise de contrôle de sa destinée et contre son assimilation par une majorité de membres allochtones (Jaime Grismer c Première Nation de Squamish, 2006 CF 1088 aux paras 61-62).
[49] Ayant ainsi conclu que les articles 18 et 26 du Code d’appartenance ne sont pas discriminatoires à l’égard des membres associés, la Cour se penche ensuite sur l’argument des demandeurs fondé sur la coutume. S’appuyant sur les affidavits d’une douzaine de membres associés qui affirmaient avoir voté aux élections depuis de nombreuses années, les appelants soutenaient que cette coutume devait l’emporter sur l’article 26 du Code d’appartenance. La Cour a rejeté cet argument.
[50] Bien qu’elle reconnaisse que certains membres associés ont effectivement voté aux élections du Conseil par le passé, la Cour souligne que cela s’explique du fait qu’aucun registraire n'a été élu conformément à la procédure prévue au Code d’appartenance jusqu’en 2019, par une mise à jour déficiente de la liste des membres de la Bande et par l’absence d’identification des membres associés (jugement Gagné, au para. 53). Qui plus est, la preuve ne permettait pas de savoir combien de membres associés compte la Bande, si tous ces membres ont régulièrement voté aux élections, et si cette pratique était connue et acceptée par l’ensemble des membres ordinaires. Par voie de conséquence, il était impossible de soutenir qu’une coutume avait pour ainsi dire neutralisé l’article 26 du Code d’appartenance :
[56] Dans la mesure où il est établi qu’il n’a jamais été possible pour le président d’élections d’identifier les membres associés et partant, de les exclure du processus électoral, et dans la mesure où il est impossible de savoir s’il s’agissait d’une pratique généralement connue et acceptée des membres de la Bande (dont plusieurs sinon la majorité demeure à l’extérieur de la réserve), on en peut logiquement parler d’une coutume qui aurait supplanté les termes clairs du Code d’appartenance auquel les membres ont clairement adhéré.
[51] La Cour ajoute que le défaut de respecter le Code d’appartenance quant à l’élection d’un Registraire et la tenue d’un Registre et d’une liste de membres ne saurait non plus être générateur de coutume, et que l’adoption subséquente d’un Code électoral n’a pas eu pour conséquence de modifier le Code d’appartenance. Enfin, la Cour note que le Code d’appartenance ne peut être modifié que par résolution du Conseil entérinée par la majorité des membres de la Bande.
[52] Conformément à sa conclusion selon laquelle les membres associés n’ont pas le droit de voter aux élections du Conseil, la Cour ordonne à la Registraire de fournir à la Présidente d’élection une liste des membres de la Bande ayant droit de voter, laquelle exclurait ou à tout le moins identifierait les membres associés (jugement Gagné, au para. 61).
B. Le jugement Pentney
[53] Après avoir énoncé les trois critères énoncés par la jurisprudence (notamment dans R c. Société Radio-Canada, 2018 CSC 5, 417 D.L.R. (4e) 587 au para. 12) pour obtenir une injonction interlocutoire, à savoir l’existence d’une question sérieuse, le préjudice irréparable et la prépondérance des inconvénients, le juge Pentney a d’abord repris les arguments invoqués par les appelants au soutien de leur requête. Se disant d’avis qu’il ne lui était pas nécessaire de se prononcer sur l’existence d’une question sérieuse, le juge Pentney a rejeté la requête des appelants en se fondant sur l’absence de preuve d’un préjudice réel, certain et inévitable.
[54] Se penchant brièvement sur chacun des moyens mis de l’avant par les appelants, le juge Pentney a déterminé que :
(a) L’abattage de la Pinède a déjà eu lieu, de sorte qu’il est impossible d’en éviter les conséquences;
(b) Il n’est pas approprié de se prononcer sur l’impact du Règlement dans le contexte du présent dossier, compte tenu des autres demandes de contrôle judiciaire opposant les mêmes parties;
(c) Un séquestre-administrateur a déjà été nommé par Services aux Autochtones Canada;
(d) Il n’y a pas de preuve démontrant qu’il serait difficile d’annuler le prêt ou la ligne de crédit obtenus par le Conseil actuellement en fonction;
(e) Les compagnies affectées par la résiliation des baux dans un centre commercial, aux fins d’opérer le casino projeté, peuvent faire valoir leurs droits contractuels si elles le désirent.
[55] Les appelants n’ayant pas établi qu’ils subiront un préjudice réel, et non pas simplement hypothétique et conjectural, qui ne pourra être redressé plus tard, le juge Pentney a rejeté la requête en injonction interlocutoire.
V. Questions en litige
[56] Les appelants soulèvent plusieurs arguments dans chacun des deux appels. Je suis d’avis que les questions sur lesquelles la Cour doit se prononcer pour trancher les deux appels sont les suivantes :
(1) La Cour a-t-elle commis une erreur en concluant que ni le Code électoral ni l’existence d’une quelconque coutume n’ont préséance sur l’article 26 du Code d’appartenance?
(2) L’article 26 du Code d’appartenance viole-t-il l’article 15 de la Charte et, si oui, constitue-t-il une limite raisonnable au sens de l’article premier de la Charte?
(3) La Cour fédérale a-t-elle erré en rejetant la requête en injonction interlocutoire, notamment en ne se prononçant pas sur l’existence d’une question sérieuse et en concluant que les appelants n’avaient pas fait la preuve d’un préjudice irréparable?
VI. Analyse
A. Norme de contrôle
[57] Il est bien établi, depuis la décision rendue par la Cour suprême dans l’arrêt Agraira c. Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2013 CSC 36, [2013] R.C.S. 559 au para. 45, que le rôle de cette Cour lorsqu’elle siège en appel d’une décision en matière de contrôle judiciaire, consiste simplement à décider si la cour de première instance a employé la norme de contrôle appropriée et l’a appliquée correctement : voir aussi Canada (Agence du revenu) c. Telfer, 2009 CAF 23, [2009] 4 C.T.C. 123 au para. 18. En d’autres termes, cette Cour doit se mettre à la place du juge de première instance et se concentrer non