Schmidt c. Canada (Procureur général)

Schmidt c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2018-03-20
Référence neutre
2018 CAF 55
Numéro de dossier
A-105-16
Notes
Décision rapportée Une correction fut apportée le 15 août, 2019.
Contenu de la décision
Date : 20180320
Dossier : A-105-16
Référence : 2018 CAF 55
[TRADUCTION FRANÇAISE]
CORAM :
LE JUGE STRATAS
LE JUGE NEAR
LE JUGE RENNIE
ENTRE :
EDGAR SCHMIDT
appelant
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
intimé
et
L’ASSOCIATION CANADIENNE DES LIBERTÉS CIVILES et LA BRITISH COLUMBIA CIVIL LIBERTIES ASSOCIATION
intervenantes
Audience tenue à Ottawa (Ontario), le 8 février 2017.
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 20 mars 2018.
MOTIFS DU JUGEMENT :
LE JUGE STRATAS
Y A (ONT) SOUSCRIT :
LE JUGE NEAR
LE JUGE RENNIE
Date : 20180320
Dossier : A-105-16
Référence : 2019 CAF 55
CORAM :
LE JUGE STRATAS
LE JUGE NEAR
LE JUGE RENNIE
ENTRE :
EDGAR SCHMIDT
appelant
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
intimé
et
L’ASSOCIATION CANADIENNE DES LIBERTÉS CIVILES et LA BRITISH COLUMBIA CIVIL LIBERTIES ASSOCIATION
intervenantes
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE STRATAS
[1] La Cour est saisie d’un appel formé à l’encontre du jugement rendu le 2 mars 2016 par la Cour fédérale (le juge Noël) : 2016 CF 269. La Cour fédérale a rejeté l’action de l’appelant visant à obtenir un jugement déclaratoire.
[2] L’appelant a sollicité un jugement déclaratoire à propos de la signification de trois dispositions législatives. Deux de ces dispositions exigent que le ministre « examine » le projet de loi en vue de rechercher ou de « vérifier » s’il est « incompatible » avec la Charte ou avec la Déclaration canadienne des droits, selon le cas : l’article 3 de la Déclaration canadienne des droits, S.C. 1960, ch. 44, et l’article 4.1 de la Loi sur le ministère de la Justice, L.R.C., 1985, ch. J-2. La troisième, qui s’applique aux projets de règlement, exige que le greffier du Conseil privé (en consultation avec le sous‑ministre) « procède […] à l’examen [d’un projet de règlement], pour s’assurer », notamment, qu’il « n’empiète pas indûment sur les droits et libertés existants et, en tout état de cause, n’est pas incompatible avec les fins et les dispositions de la Charte canadienne des droits et libertés et de la Déclaration canadienne des droits » : l’article 3 de la Loi sur les textes réglementaires, L.R.C. (1985), ch. S‑22.
[3] Dans certaines circonstances, à la suite de l’examen, un rapport faisant état d’une incompatibilité doit être présenté à la Chambre des communes ou aux autorités réglementaires, selon le cas. Mais quel est le seuil exigé pour faire rapport en vertu de ces dispositions?
[4] Devant la Cour fédérale, l’appelant a soutenu qu’un rapport doit être présenté lorsque le projet de loi présente une « incompatibilité probable » avec les normes constitutionnelles et quasi constitutionnelles existantes. L’intimé, quant à lui, a fait valoir que cette obligation de faire rapport s’impose uniquement lorsqu’aucun argument crédible ne permet d’établir la compatibilité du projet de loi avec les normes en question. La Cour fédérale a donné raison à l’intimé.
[5] À mon avis, la Cour fédérale n’a pas commis d’erreur. En effet, je souscris pour l’essentiel à ses motifs, quoique j’aie des motifs supplémentaires pour appuyer le jugement qu’elle a rendu. Par conséquent, je rejetterais l’appel.
A. Une objection préliminaire
[6] Dans son mémoire, l’intimé soutient que l’appel devrait être rejeté parce que l’appelant n’a pas satisfait aux conditions nécessaires à l’octroi d’un jugement déclaratoire énoncées dans l’arrêt Daniels c. Canada (Affaires indiennes et du Nord canadien), 2016 CSC 12, [2016] 1 R.C.S. 99, au paragraphe 11.
[7] L’intimé ajoute que, dans la mesure où l’appelant demande à la Cour de déclarer à quel moment le ministre devrait signaler une incompatibilité à la Chambre des communes, c’est au législateur d’en décider. Il revient en effet au législateur de décider, au titre du privilège parlementaire, si le ministre assume ses responsabilités envers la Chambre conformément aux attentes à cet égard : Canada (Chambre des communes) c. Vaid, 2005 CSC 30, [2005] 1 R.C.S. 667.
[8] Je rejette les arguments de l’intimé. En tant qu’ancien examinateur de projets de loi en application des dispositions relatives à l’examen, l’appelant avait un intérêt suffisant pour porter la contestation devant la Cour fédérale en vue d’obtenir les jugements déclaratoires souhaités. Si un tel jugement avait été accordé, il aurait eu de véritables effets concrets : le seuil de déclaration requis en application des dispositions d’examen aurait été modifié.
[9] Conclure que l’appelant n’a pas qualité pour demander les jugements déclaratoires revient à placer les dispositions relatives à l’examen à l’abri des contestations. Compte tenu de ces faits, si cela s’avérait nécessaire, j’accorderais à l’appelant la qualité pour agir dans l’intérêt public afin de solliciter les jugements déclaratoires : Canada (Procureur général) c. Downtown Eastside Sex Workers United Against Violence Society, 2012 CSC 45, [2012] 2 R.C.S. 524.
[10] Je rejette également la description faite par l’intimé selon laquelle l’espèce est une question de privilège parlementaire.
[11] Nous traitons ici d’une loi qui oblige la ministre et le greffier du Conseil privé (en consultation avec le sous-ministre) à effectuer certaines actions. La question dont nous sommes saisis est celle de savoir si ces titulaires de charge publique respectent leurs obligations d’origine législative. La réponse dépend donc de la façon dont nous interprétons la loi.
[12] Les cours de justice ont l’habitude de procéder à ce genre d’analyse. Cela est particulièrement vrai pour les cours fédérales, qui sont généralement responsables d’assurer la surveillance de l’exercice des pouvoirs législatifs par le pouvoir exécutif fédéral : Canada (Commission des droits de la personne) c. Canadian Liberty Net, [1998] 1 R.C.S. 626, 157 D.L.R. (4th) 385, au paragraphe 24; Loi sur les cours fédérales, L.R.C. 1985, ch. F-7, articles 18 et 18.1.
B. Les dispositions législatives en cause
[13] L’article 3 de la Déclaration canadienne des droits dispose ce qui suit :
3. (1) Sous réserve du paragraphe (2), le ministre de la Justice doit, en conformité de règlements prescrits par le gouverneur en conseil, examiner tout règlement transmis au greffier du Conseil privé pour enregistrement, en application de la Loi sur les textes réglementaires, ainsi que tout projet ou proposition de loi soumis ou présentés à la Chambre des communes par un ministre fédéral en vue de rechercher si l’une quelconque de ses dispositions est incompatible avec les fins et dispositions de la présente Partie, et il doit signaler toute semblable incompatibilité à la Chambre des communes dès qu’il en a l’occasion.
3. (1) Subject to subsection (2), the Minister of Justice shall, in accordance with such regulations as may be prescribed by the Governor in Council, examine every regulation transmitted to the Clerk of the Privy Council for registration pursuant to the Statutory Instruments Act and every Bill introduced in or presented to the House of Commons by a Minister of the Crown, in order to ascertain whether any of the provisions thereof are inconsistent with the purposes and provisions of this Part and he shall report any such inconsistency to the House of Commons at the first convenient opportunity.
(2) Il n’est pas nécessaire de procéder à l’examen prévu par le paragraphe (1) si le projet de règlement a fait l’objet de l’examen prévu à l’article 3 de la Loi sur les textes réglementaires et destiné à vérifier sa compatibilité avec les fins et les dispositions de la présente partie.
(2) A regulation need not be examined in accordance with subsection (1) if prior to being made it was examined as a proposed regulation in accordance with section 3 of the Statutory Instruments Act to ensure that it was not inconsistent with the purposes and provisions of this Part.
[14] L’article 4.1 de la Loi sur le ministère de la Justice dispose :
4.1. (1) Sous réserve du paragraphe (2), le ministre examine, conformément aux règlements pris par le gouverneur en conseil, les règlements transmis au greffier du Conseil privé pour enregistrement, en application de la Loi sur les textes réglementaires ainsi que les projets ou propositions de loi soumis ou présentés à la Chambre des communes par un ministre fédéral, en vue de vérifier si l’une de leurs dispositions est incompatible avec les fins et dispositions de la Charte canadienne des droits et libertés, et fait rapport de toute incompatibilité à la Chambre des communes dans les meilleurs délais possible.
4.1. (1) Subject to subsection (2), the Minister shall, in accordance with such regulations as may be prescribed by the Governor in Council, examine every regulation transmitted to the Clerk of the Privy Council for registration pursuant to the Statutory Instruments Act and every Bill introduced in or presented to the House of Commons by a minister of the Crown, in order to ascertain whether any of the provisions thereof are inconsistent with the purposes and provisions of the Canadian Charter of Rights and Freedoms and the Minister shall report any such inconsistency to the House of Commons at the first convenient opportunity.
(2) Il n’est pas nécessaire de procéder à l’examen prévu par le paragraphe (1) si le projet de règlement a fait l’objet de l’examen prévu à l’article 3 de la Loi sur les textes réglementaires et destiné à vérifier sa compatibilité avec les fins et les dispositions de la Charte canadienne des droits et libertés.
(2) A regulation need not be examined in accordance with subsection (1) if prior to being made it was examined as a proposed regulation in accordance with section 3 of the Statutory Instruments Act to ensure that it was not inconsistent with the purposes and provisions of the Canadian Charter of Rights and Freedoms.
[15] L’article 3 de la Loi sur les textes réglementaires dispose comme suit :
3. (1) Sous réserve des règlements d’application de l’alinéa 20a), l’autorité réglementaire envoie chacun de ses projets de règlement en trois exemplaires, dans les deux langues officielles, au greffier du Conseil privé.
3. (1) Subject to any regulations made pursuant to paragraph 20(a), where a regulation-making authority proposes to make a regulation, it shall cause to be forwarded to the Clerk of the Privy Council three copies of the proposed regulation in both official languages.
(2) À la réception du projet de règlement, le greffier du Conseil privé procède, en consultation avec le sous‑ministre de la Justice, à l’examen des points suivants :
(2) On receipt by the Clerk of the Privy Council of copies of a proposed regulation pursuant to subsection (1), the Clerk of the Privy Council, in consultation with the Deputy Minister of Justice, shall examine the proposed regulation to ensure that
a) le règlement est pris dans le cadre du pouvoir conféré par sa loi habilitante;
(a) it is authorized by the statute pursuant to which it is to be made;
b) il ne constitue pas un usage inhabituel ou inattendu du pouvoir ainsi conféré;
(b) it does not constitute an unusual or unexpected use of the authority pursuant to which it is to be made;
c) il n’empiète pas indûment sur les droits et libertés existants et, en tout état de cause, n’est pas incompatible avec les fins et les dispositions de la Charte canadienne des droits et libertés et de la Déclaration canadienne des droits;
(c) it does not trespass unduly on existing rights and freedoms and is not, in any case, inconsistent with the purposes and provisions of the Canadian Charter of Rights and Freedoms and the Canadian Bill of Rights; and
d) sa présentation et sa rédaction sont conformes aux normes établies.
(d) the form and draftsmanship of the proposed regulation are in accordance with established standards.
(3) L’examen achevé, le greffier du Conseil privé en avise l’autorité réglementaire en lui signalant, parmi les points mentionnés au paragraphe (2), ceux sur lesquels, selon le sous‑ministre de la Justice, elle devrait porter son attention.
(3) When a proposed regulation has been examined as required by subsection (2), the Clerk of the Privy Council shall advise the regulation-making authority that the proposed regulation has been so examined and shall indicate any matter referred to in paragraph (2)(a), (b), (c) or (d) to which, in the opinion of the Deputy Minister of Justice, based on that examination, the attention of the regulation-making authority should be drawn.
(4) L’alinéa (2)d) ne s’applique pas aux projets de règlements, décrets, ordonnances, arrêtés ou règles régissant la pratique ou la procédure dans les instances engagées devant la Cour suprême du Canada, la Cour d’appel fédérale, la Cour fédérale, la Cour canadienne de l’impôt ou la Cour d’appel de la cour martiale du Canada.
(4) Paragraph (2)(d) does not apply to any proposed rule, order or regulation governing the practice or procedure in proceedings before the Supreme Court of Canada, the Federal Court of Appeal, the Federal Court, the Tax Court of Canada or the Court Martial Appeal Court.
[16] Bien que ces textes de loi présentent quelques différences mineures, ils peuvent être examinés ensemble aux fins de l’espèce. Une telle approche est conforme au « principe d’interprétation [des lois] qui présume l’harmonie, la cohérence et l’uniformité entre les lois traitant du même sujet » : R. c. Ulybel Enterprises Ltd., 2001 CSC 56, [2001] 2 R.C.S. 867, au paragraphe 52. Pour la suite des présents motifs, je ferai référence à cette législation sous la désignation « dispositions relatives à l’examen ».
C. Y a-t-il une norme de contrôle à appliquer?
[17] Dans le cadre d’un appel formé à l’encontre d’un jugement rendu à l’égard d’une demande de contrôle judiciaire devant la Cour fédérale, nous devons évaluer si celle-ci a choisi la bonne norme de contrôle, et si elle l’a correctement appliquée : Agraira c. Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2013 CSC 36, [2013] 2 R.C.S. 559, aux paragraphes 45 à 47.
[18] Pour ce faire, nous devons d’abord évaluer la nature véritable ou essentielle de la demande de l’appelant : Canada (Revenu national) c. JP Morgan Asset Management (Canada) Inc., 2013 CAF 250, [2014] D.T.C. 5001, au paragraphe 50; Nation Gitxaala c. Canada, 2016 CAF 187, [2016] 4 R.C.F. 418, au paragraphe 137. La forme de l’acte de procédure est subordonnée à son fond : JP Morgan, aux paragraphes 49 et 50.
[19] En l’espèce, l’appelant ne conteste aucune décision administrative en particulier. Il cherche plutôt à obtenir un jugement déclaratoire. L’appelant affirme que la ministre, le greffier du Conseil privé et le sous-ministre interprètent et appliquent de façon erronée les dispositions relatives à l’examen en adoptant un seuil de déclaration trop rigoureux.
[20] La Cour fédérale a observé (au paragraphe 40) que, même si elle avait été présentée comme une action en jugement déclaratoire, la procédure était en réalité un contrôle judiciaire de l’interprétation faite par la ministre, le greffier du Conseil et le sous-ministre des dispositions relatives à l’examen. Je suis d’accord.
[21] Notre Cour a adopté cette approche dans l’arrêt Première Nation des Hupacasath c. Canada (Affaires étrangères et Commerce international Canada), 2015 CAF 4, 379 D.L.R. (4th) 737. Dans cette affaire, une Première Nation avait demandé un jugement déclaratoire selon lequel elle avait le droit d’être consultée avant que le gouvernement du Canada ne conclue un accord international. En substance, la demande de jugement déclaratoire s’inscrivait dans le contexte d’une décision administrative rendue par le gouvernement du Canada. Le gouvernement du Canada avait décidé – implicitement ou explicitement, compte tenu de la position énoncée par la Première Nation – qu’il pouvait mettre en vigueur l’accord international sans consulter la Première Nation ou d’autres peuples autochtones. Au moyen d’un jugement déclaratoire, la Première Nation a cherché à faire annuler la décision administrative visée. Étant donné qu’il s’agissait là du fond de la question, la Cour a ensuite déterminé la norme de contrôle applicable, comme elle le fait chaque fois qu’on lui demande de réviser une décision administrative. Elle a donc appliqué la norme de la décision raisonnable.
[22] L’objet de la présente procédure est d’attaquer les pratiques administratives suivies de longue date par la ministre pour ce qui est des dispositions relatives à l’examen, notamment l’omission de faire rapport d’une incompatibilité lorsqu’il y aurait censément eu lieu de le faire. L’interprétation faite par la ministre des dispositions relatives à l’examen est au cœur de la présente instance. On demande essentiellement à cette Cour de rejeter cette interprétation. Comme il a été établi dans l’arrêt Hupacasath, et comme l’a souligné la Cour fédérale, il faut examiner la norme de contrôle à appliquer.
D. Quelle est la norme de contrôle applicable?
[23] Dans le cas qui nous occupe, la ministre et le greffier du Conseil privé (en consultation avec le sous-ministre) sont chargés d’examiner les projets de loi. Ils « interprète[nt] [leur] propre loi constitutive ou une loi étroitement liée à [leur] mandat et dont il[s] [ont] une connaissance approfondie » : Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190, au paragraphe 54. En pareilles circonstances, la norme de contrôle présumée est la norme de la décision raisonnable : ibid. Ce principe a été confirmé dans de nombreuses autres affaires : voir, par exemple, Alberta (Information and Privacy Commissioner) c. Alberta Teachers’ Association, 2011 CSC 61, [2011] 3 R.C.S. 654, au paragraphe 34; et, plus récemment, Edmonton (Ville) c. Edmonton East (Capilano) Shopping Centres Ltd., 2016 CSC 47, [2016] 2 R.C.S. 293, Québec (Procureure générale) c. Guérin, 2017 CSC 42, 412 D.L.R. (4th) 103, et Québec (Commission des normes, de l’équité, de la santé et de la sécurité du travail) c. Caron, 2018 CSC 3.
E. Principes relatifs aux décisions administratives et à l’interprétation des lois
[24] La Cour suprême a donné beaucoup d’indications sur la façon dont les cours devraient interpréter les dispositions législatives. En revanche, elle n’a jamais précisé de manière claire et explicite de quelle manière les décideurs administratifs eux-mêmes devraient interpréter les dispositions législatives. Elle l’a toutefois fait de manière implicite. Lorsque la Cour suprême procède à un contrôle du caractère raisonnable de l’interprétation des dispositions législatives faite par des décideurs administratifs, elle examine à tout coup ces interprétations en utilisant la méthodologie qu’elle a prescrite aux cours de justice.
[25] En quoi consiste cette méthodologie? Les dispositions législatives doivent être interprétées en fonction de leur texte, de leur contexte et de leur objet : Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 R.C.S. 27, 154 D.L.R. (4th) 193; Bell ExpressVu Limited Partnership c. Rex, 2002 CSC 42, [2002] 2 R.C.S. 559; Hypothèques Trustco Canada c. Canada, 2005 CSC 54, [2005] 2 R.C.S. 601.
[26] Dans le cadre de cet exercice d’interprétation, on doit également tenir compte du fait que les dispositions des lois « s’interprète[nt] de la manière la plus équitable et la plus large qui soit compatible avec la réalisation de [leur] objet » : Loi d’interprétation, L.R.C. 1985, ch. I-21, article 12. Les versions française et anglaise de chaque loi font pareillement autorité : Schreiber c. Canada (Procureur général), 2002 CSC 62, [2002] 3 R.C.S. 269, au paragraphe 54.
[27] Afin de discerner [traduction] « ce que la loi veut réellement dire », il faut en analyser le texte, le contexte et l’objet : Williams c. Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2017 CAF252, au paragraphe 48; Canada c Cheema, 2018 CAF45, au paragraphe 80.
[28] Cette analyse doit être faite objectivement et impartialement, sans tenir compte de considérations extrinsèques telles que les principes personnels ou les préférences politiques. Il faut se garder de viser les résultats que l’on préfère personnellement, de ne retenir que ce qui nous plaît pour ignorer ce qui ne nous plaît pas ou de s’en tenir mordicus à ce qui nous paraît être préférable pour les Canadiens ou la société canadienne. De telles approches ont toutes en commun d’être axées sur ce que l’on souhaite que la loi signifie, plutôt que sur ce qu’elle signifie réellement : Williams, au paragraphe 48.
[29] En d’autres termes, « [a]u moment d’interpréter une loi, il faut toujours se concentrer sur ce que le législateur a vraiment dit, et non sur ce qu’on aurait voulu qu’il dise ou sur ce qu’on prétend qu’il a dit » : Williams Lake Indian Band c. Canada (Affaires autochtones et Développement du Nord), 2018 CSC 4, au paragraphe 202 (le juge Brown, avec l’appui de la juge en chef McLachlin, les autres juges ne s’opposant pas à cette déclaration).
[30] Cette Cour a récemment formulé la même idée comme suit :
Les juges ne sont que des avocats auxquels a été conféré un pouvoir judiciaire. Tout comme ceux qu’ils servent, les juges ne sont pas élus, et ils sont liés par la loi. D’où viendrait donc le droit des juges de fermer les yeux sur le sens véritable d’une loi adoptée par les élus pour lui préférer un sens qui correspond avec leurs propres convictions […]
(Cheema, au paragraphe 79; voir aussi Williams, au paragraphe 49.)
[31] Dans le même ordre d’idées, cette Cour s’est également exprimée ainsi :
[En l’absence d’un argument convaincant voulant que la loi soit incompatible avec la Constitution, les juges – comme tout le monde – sont liés par la loi. Ils doivent la prendre telle qu’elle est. Ils ne doivent pas y insérer le sens qu’ils veulent lui donner. Ils doivent en dégager son sens véritable et l’appliquer, rien de plus.
Comment faire? Comme la jurisprudence l’indique, nous devons examiner le texte, le contexte et l’objet de la loi aussi objectivement et équitablement que possible. Pour ce faire, et plus particulièrement en ce qui concerne l’objet, nous avons de l’aide : la Loi d’interprétation, L.R.C. 1985, ch I‑21, les règles d’interprétation législative connues à la fois des rédacteurs législatifs et des tribunaux, et les autres outils d’interprétation tels que – dans certaines circonstances et avec la prudence voulue – les documents extrinsèques, contemporains (p. ex., les résumés d’études d’impact de la réglementation ou les déclarations explicatives officielles), les débats législatifs et l’historique de la loi.
(Williams, aux paragraphes 50 et 51.)
[32] Lorsqu’il interprète une loi, le tribunal peut évaluer les effets ou les résultats probables des interprétations opposées pour voir laquelle s’harmonise le plus avec le texte, le contexte et l’objet. Cette façon de procéder s’impose :
[…] Le juge procède à cet examen non pas pour cerner l’interprétation qui s’accorde avec ses politiques personnelles ou ses préférences politiques. Il examine plutôt ces effets ou résultats au regard des critères habituels et reconnus que sont le texte, le contexte et l’objet, afin de dégager le sens véritable de la loi. Par exemple, si une interprétation est contraire à l’objet de la loi, mais qu’une autre interprétation ne l’est pas, cette dernière pourrait être préférable à la première.
(Williams, au paragraphe 52.)
[33] La législation en cause en l’espèce concerne la Charte. Dans un cas comme celui qui nous occupe, le risque que des politiques personnelles ou des préférences politiques s’introduisent illégitimement dans le processus d’interprétation est élevé – la Charte suscite chez certains des opinions et des passions fortes.
[34] Beaucoup considèrent que la Charte fait partie d’un arbre vivant qui doit croître et prendre de l’expansion. Ainsi, toute mesure ayant trait à la Charte, comme la législation dont nous sommes saisis, devrait être interprétée de manière à favoriser autant que possible la défense des droits et libertés garantis par la Charte en général. À titre d’exemple, l’intervenante, l’Association canadienne des libertés civiles, soutient que le seuil pour signaler une incompatibilité avec la Charte devrait être abaissé sensiblement afin qu’un plus grand nombre d’incompatibilités soient signalées et qu’une sérieuse réflexion sur les questions relatives à la Charte ait lieu pendant le processus législatif, ce qui permettrait peut‑être d’éliminer le nombre de litiges fondés sur la Charte à l’avenir.
[35] À ce sujet, nous avons affaire à des dispositions législatives qui exigent notamment que l’on vérifie la compatibilité des projets de loi avec la Charte. En interprétant ces dispositions, nous devons nous garder d’adopter une vision unilatérale de la Charte à la demande d’une partie. La Charte est un document empreint de nuances. L’article premier en est un exemple. Il indique que la Charte garantit les droits et libertés qui y sont énoncés, mais que ceux‑ci peuvent être restreints « par une règle de droit, dans des limites qui soient raisonnables et dont la justification puisse se démontrer dans le cadre d’une société libre et démocratique ». Et la Constitution dans laquelle elle s’inscrit – notre loi suprême selon l’article 52 de la Loi constitutionnelle de 1982 – n’est pas seulement [traduction] « un arbre susceptible de croître et de se développer », mais aussi un arbre dont la croissance et l’expansion se font « à l’intérieur de ses limites naturelles » : Edwards c. Canada (Procureur général), [1930] A.C. 124, [1930] D.L.R. 98, aux pages 106 et 107.
F. Examen de la norme de la décision raisonnable
[36] Comment devrait-on examiner le caractère raisonnable de l’interprétation donnée par un décideur administratif aux dispositions législatives? À cet égard, la Cour suprême nous a donné un peu d’indications.
[37] Les dispositions législatives peuvent prendre différentes tournures et servent de nombreuses fins. Certaines dispositions sont très précises et présentent peu d’ambiguïté ou n’en présentent pas du tout. En ce qui concerne celles-là, on pourrait s’attendre à ce que le décideur administratif ait très peu de possibilités d’interprétation acceptables et justifiables – peut-être même qu’une seule : voir McLean c. Colombie-Britannique (Securities Commission), 2013 CSC 67, [2013] 3 R.C.S. 895, au paragraphe 38.
[38] D’autres sont rédigées en des termes généraux, avec ambiguïté, en empruntant des expressions comme « à son avis », « a le pouvoir discrétionnaire », « dans l’intérêt public » et « lorsqu’il est raisonnable », ce qui donne au décideur administratif beaucoup plus de possibilités d’interprétation acceptables et justifiables : Frank AV Falzon, c.r., « Statutory Interpretation, Deference and the Ambiguous Concept of ‘Ambiguity’ on Judicial Review », C.L.E. B.C. conference, 16 novembre 2015. En raison de l’étendue et de l’ambiguïté de ce genre d’expressions, le décideur administratif qui essaie d’en discerner le sens portera une attention particulière au contexte et à l’objet. Certains décideurs administratifs sont très bien placés pour évaluer le contexte et l’objet en raison de leur spécialisation, de leur expérience et de leur expertise.
[39] Il faut garder à l’esprit que la norme de la décision raisonnable est une norme déférente : Dunsmuir, au paragraphe 47. Il faut faire attention de ne pas faire ce que certains appellent un contrôle « déguisé selon la norme de la décision correcte ». Cette Cour a expliqué ce concept comme suit :
Lorsqu’il applique la norme de la décision raisonnable, le juge n’élabore pas sa propre opinion sur la question pour la substituer ensuite à la décision de l’administrateur, en déclarant déraisonnable tout ce qui est incompatible avec cette opinion. Autrement dit, le juge réformateur n’établit pas son propre critère pour ensuite jauger ce qu’a fait l’administrateur et déclarer déraisonnable tout ce qui est contraire à ce critère. Ce faire équivaudrait, de la part du juge, à élaborer, affirmer et imposer son propre point de vue sur la question, soit un contrôle fondé sur la norme de la décision correcte.
(Delios c. Canada (Procureur général), 2015 CAF 117, 472 N.R. 171, au paragraphe 28.)
[40] Ainsi, lorsqu’une cour de révision examine l’interprétation que donne le décideur administratif à des dispositions législatives, elle doit faire attention de ne pas interpréter les dispositions législatives de façon définitive et d’ensuite se servir de cette interprétation définitive comme critère pour évaluer ce que l’administrateur a fait.
G. Analyse
[41] Dans l’ensemble, je conclus que la façon dont la ministre a interprété les dispositions relatives à l’examen – notamment, le seuil à partir duquel un rapport faisant état d’une incompatibilité doit être présenté – est raisonnable. En fait, j’estime que l’interprétation de la ministre est correcte.
(1) Le texte législatif
[42] Le texte des dispositions relatives à l’examen est soigneusement rédigé. Il n’oblige pas la ministre à faire un rapport général sur la cohérence du projet de loi avec des normes en particulier. Il n’exige pas non plus la production d’un rapport général sur les effets que pourrait avoir le projet de loi sur des normes en particulier. Il est libellé beaucoup plus étroitement.
[43] Ces dispositions se distinguent de la nouvelle disposition d’examen proposée qui est actuellement à l’étude au Parlement : l’article 73 du projet de loi C-51, Loi modifiant le Code criminel et la Loi sur le ministère de la Justice et apportant des modifications corrélatives à une autre loi (qui oblige le ministre à déposer devant le Parlement un énoncé qui indique les « effets possibles » du projet de loi sur les droits et libertés garantis par la Charte).
[44] Les dispositions relatives à l’examen visent à rechercher ou à examiner si le projet de loi est incompatible avec certaines normes ou à « vérifier » que le projet de loi n’est pas incompatible avec certaines normes. Le cas échéant, cette incompatibilité doit être signalée.
[45] Il en découle implicitement que la ministre doit conclure, avec un certain degré de certitude, que la loi est incompatible avant qu’un rapport ne puisse être présenté. Le sens commun des mots « rechercher » et « vérifier si » et « ascertain » et « ensure » exige que la personne soit convaincue qu’une situation existe. Ainsi, en application des dispositions relatives à l’examen, soit la ministre conclut qu’une disposition est « incompatible », soit elle ne le fait pas.
[46] Les dispositions relatives à l’examen n’exigent pas que la ministre et le greffier du Conseil privé (en consultation avec le sous-ministre) aillent jusqu’à confirmer que la loi est compatible avec les normes. Je souscris à l’observation suivante figurant dans le mémorandum de l’intimé (au paragraphe 59) :
[traduction] Malgré l’affirmation contraire de l’appelant, vérifier l’incompatibilité (« inconsistency ») n’équivaut pas à vérifier la « compatibilité » (« consistency »). En choisissant de ne pas demander à la ministre de vérifier la « compatibilité », le législateur montre qu’il s’attend à ce qu’elle lui garantisse que le projet de loi est justifiable; la norme de l’argument crédible correspond à cette attente.
[47] J’aimerais offrir une analyse plus détaillée du texte des dispositions relatives à l’examen.
– I –
[48] Examinons d’abord le texte de l’article 3 de la Déclaration canadienne des droits et de l’article 4.1 de la Loi sur le ministère de la Justice. Comme l’a souligné la Cour fédérale aux paragraphes 113 et 114, les mots clés dans ces articles sont « rechercher si »/« vérifier si »/« ascertain whether » et « est incompatible »/« are inconsistent ».
[49] Selon le Canadian Oxford Dictionary (2e éd., 2004) le mot « ascertain » signifie « find out as a definite fact ». Par conséquent, la version anglaise des deux lois ordonne à la ministre de déterminer si les dispositions qu’elle examine sont incompatibles avec les droits et libertés garantis.
[50] Le Petit Robert (2006) définit le verbe « rechercher » (version française de la Déclaration canadienne des droits) comme suit : « (1) chercher de façon consciente, méthodique […]; (2) chercher à connaître, à découvrir […] », il est indiqué que le verbe « déterminer » en est un synonyme; « (3) reprendre […]; (4) tenter d’obtenir par une recherche […]; (5) tenter, essayer de connaître […] »
[51] Le Petit Robert définit le verbe « vérifier » (version française de la Loi sur le ministère de la Justice) comme suit : « (1) examiner la valeur de, par une confrontation avec les faits, ou par un contrôle de la cohérence interne […] », il est indiqué que les verbes « examiner » et « contrôler » en sont des synonymes; « (2) examiner (une chose) […]; (3) Reconnaître ou faire reconnaître pour vrai par l’examen […] »
[52] Les deux verbes français exigent une sorte d’examen et de conclusion. Le verbe « rechercher » exige que la ministre examine la question de façon méthodique avant de prendre une décision. Le verbe « vérifier » porte sur le même devoir, exigeant que la ministre examine les dispositions. Ces deux verbes sont entièrement compatibles avec le verbe anglais « ascertain ». Les trois verbes exigent donc que la ministre de la Justice procède à un examen et parvienne à une conclusion.
[53] Les verbes « rechercher », « vérifier » et « ascertain » ne peuvent être dissociés des termes suivants : « si » et « whether ». Les termes « si » et « whether » influencent les verbes précédents.
[54] Le Petit Robert définit le terme « si » de la manière suivante : « introduit soit une condition (à laquelle correspond une conséquence dans la principale), soit une simple supposition ou éventualité. » Ainsi, ce terme introduit une clause conditionnelle à laquelle est rattachée une conséquence correspondante. Le Canadian Oxford Dictionary définit le terme « whether » comme suit : « (1) introducing an indirect question […]; (2) introducing an indirect question, simple inquiry, or opinion, in which the second alternative is implied only […] » Le mot français « si » est plus proche du mot anglais « if » que du mot « whether ». Cependant, cette différence n’est pas pertinente dans l’interprétation de ces dispositions.
[55] Bien que les versions française et anglaise soient légèrement différentes, elles ont un sens commun. Pris ensemble, les termes en cause exigent que la ministre examine les dispositions en question et prenne une décision. La ministre doit répondre à la question suivante : « Ces dispositions sont-elles incompatibles avec les droits et libertés garantis? » Si la ministre conclut par l’affirmative, elle doit en faire rapport à la Chambre des communes.
[56] Aux paragraphes 46 à 50 de son mémoire, l’appelant soutient que l’utilisation du mot « si » exige une opinion ou un jugement nuancé, et [traduction] « non la certitude d’une part et la faible possibilité d’autre part ». L’appelant soutient qu’en conséquence, la ministre doit parvenir à une conclusion sur la « compatibilité » avec les droits et libertés garantis et également à une conclusion sur l’« incompatibilité ».
[57] Je ne suis pas de cet avis.
[58] Cet argument ne peut être concilié avec le libellé explicite des deux lois, qui n’utilise que le terme « incompatible », ce qui oblige la ministre à ne procéder qu’à un seul type d’examen. De plus, cet argument ne peut être concilié avec les versions françaises qui utilisent le mot « si ». La ministre ne doit agir que si elle détermine qu’une disposition est incompatible. La clause conditionnelle est la conclusion à l’existence d’une incompatibilité et la conséquence est le rapport à la Chambre des communes. Le libellé de la Déclaration canadienne des droits et de la Loi sur le ministère de la Justice ne peut justifier une interprétation qui oblige la ministre à prendre deux décisions, l’une portant sur la compatibilité et l’autre sur l’incompatibilité, puis à [traduction] « déterminer laquelle des deux opinions possibles est la meilleure » : mémoire de l’appelant, au paragraphe 49.
[59] À cette fin, nous arrivons au cœur du désaccord entre l’appelant et l’intimé : dans quelles circonstances une loi est‑elle incompatible avec la Déclaration canadienne des droits et la Charte? Est-elle incompatible lorsqu’elle est, « selon toute vraisemblance, incompatible »? Ou est-elle incompatible lorsqu’aucun « argument crédible » ne permet d’établir la compatibilité?
[60] Le Canadian Oxford Dictionary définit le terme « inconsistent » en partie comme suit : « 2. (often followed by with) not in keeping; discordant; at variance. 3. not staying the same throughout; having self-contradictory elements. »
[61] Le Petit Robert définit le terme « incompatible » comme suit : « qui ne peut coexister, être associé, réuni (avec une autre chose) »; les termes « contraire », « inconciliable » et « opposé » sont synonymes. Le terme « incompatible » est défini dans le Dictionnaire de Droit Québécois et Canadien, 5e éd, Wilson et Lafleur (2015), comme suit : « 1. Se dit certains textes juridiques qui s’opposent ou qui ne peuvent s’appliquer simultanément. (Angl. Inconsistent) ».
[62] Le terme français « incompatible » et le terme anglais « inconsistent » ont tous deux le même sens : deux éléments sont incompatibles lorsqu’ils ne peuvent coexister; ils sont opposés; ils sont contraires.
[63] Aux paragraphes 30 et 31 de son mémoire, l’appelant soutient que « non incompatible » [souligné dans l’original] signifie [traduction] « compatible pour l’application de la loi ». Rien n’a été cité pour étayer cet argument. Pour justifier cette interprétation, l’appelant invoque le paragraphe 4.1(2) de la Loi sur le ministère de la Justice et le paragraphe 3(2) de la Déclaration canadienne des droits, les dispositions qui soustraient la ministre de la Justice à l’examen des projets de règlement si le greffier du Conseil privé s’en est déjà acquitté en application de la Loi sur les textes réglementaires. L’appelant fait remarquer que, bien que l’expression « not inconsistent » figure dans la version anglaise, l’expression « à vérifier sa compatibilité » figure dans la version française. L’appelant fait valoir que, de cette façon, [traduction] « le législateur confirme qu’il voulait que le terme “not inconsistent” soit synonyme de “compatible” ».
[64] Cette observation n’est pas convaincante.
[65] Si l’intention du législateur était d’exiger que la ministre s’assure que l’avant‑projet de loi soit conforme aux droits garantis, il aurait pu utiliser ce terme. Il ne l’a pas fait. Le paragraphe 3(1) de la Déclaration canadienne des droits et le paragraphe 4.1(1) de la Loi sur le ministère de la Justice utilisent tous deux le terme « incompatible ». Le sens ordinaire de ces dispositions n’est pas modifié par la version française d’un article subséquent qui dispense la ministre d’examiner un projet de règlement si ce travail a déjà été fait par le greffier du Conseil privé.
[66] La norme de l’argument crédible appliquée par la ministre de la Justice lui permet de s’acquitter des obligations que lui imposent les dispositions relatives à l’examen. Si elle estime que, en fonction d’un argument véritable fondé sur l’état actuel du droit, le tribunal acceptera que le projet de loi soit adopté – qu’il est sans aucun doute conforme à la Déclaration canadienne des droits et à la Charte – elle ne peut pas en venir à la conclusion que le projet de loi est incompatible avec les droits garantis. La ministre ne sera pas tenue de faire rapport. La norme de l’argument crédible permet à la ministre de répondre à la seule question qui lui est posée.
[67] On ne demande pas à la ministre de procéder à un exercice de mise en balance. Cette interprétation est renforcée par l’utilisation des mots « est » et « are » dans les dispositions. Ce libellé requiert qu’il y ait une certitude quant à l’incompatibilité.
[68] L’argument de l’appelant selon lequel la ministre doit s’assurer que le projet de loi est, selon toute vraisemblance, inco