Martel Building Ltd. c. Canada

Martel Building Ltd. c. Canada
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2000-11-30
Référence neutre
2000 CSC 60
Recueil
[2000] 2 RCS 860
Numéro de dossier
26893
Juges
McLachlin, Beverley; Gonthier, Charles Doherty; Iacobucci, Frank; Major, John C.; Bastarache, Michel; Binnie, William Ian Corneil; Arbour, Louise
En appel de
Cour d'appel fédérale
Sujets
Contrat
Responsabilité civile
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 26893
Contenu de la décision
Martel Building Ltd. c. Canada, [2000] 2 R.C.S. 860
Sa Majesté la Reine Appelante
c.
The Martel Building Ltd. Intimée
Répertorié: Martel Building Ltd. c. Canada
Référence neutre: 2000 CSC 60.
No du greffe: 26893.
2000: 17 février; 2000: 30 novembre.
Présents: Le juge en chef McLachlin et les juges Gonthier, Iacobucci, Major, Bastarache, Binnie et Arbour.
en appel de la cour d’appel fédérale
Responsabilité délictuelle — Négligence — Perte économique — Le droit canadien impose‑t‑il une obligation de diligence aux parties à des négociations? — Le délit civil de négligence donne‑t‑il ouverture à l’indemnisation de la perte purement économique imputable au déroulement de négociations préalables à la conclusion d’un contrat?
Responsabilité délictuelle — Négligence — Perte économique — L’administration adjudicative a‑t‑elle une obligation de diligence envers les soumissionnaires lorsqu’elle établit le devis descriptif? — Les catégories de cas dans lesquels une perte purement économique est susceptible d’indemnisation doivent‑elles être élargies pour englober la préparation du devis descriptif?
Contrats — Appel d’offres — Obligation de traiter tous les soumissionnaires équitablement — L’administration adjudicative a‑t‑elle manqué à son obligation contractuelle implicite de traiter tous les soumissionnaires équitablement et sur un pied d’égalité? — Dans l’affirmative, la perte subie par le soumissionnaire a‑t‑elle été causée par ce manquement à une obligation contractuelle?
L’intimée louait la plupart des locaux d’un immeuble à l’appelante. Avant l’expiration du bail, le directeur général de l’intimée a rencontré un subalterne du chef de la location de l’appelante pour négocier un éventuel renouvellement du bail. L’appelante a demandé à son chef de la location de s’informer du tarif de location proposé même si elle entendait lancer un appel d’offres, mais aucune mesure n’a été prise en ce sens. Le chef de la location n’a pas joint l’intimée même si on lui avait demandé de rendre compte de l’évolution des négociations et, lors des rencontres mensuelles, il a laissé entendre à l’appelante qu’il s’attendait à recevoir une proposition de tarif de location, mais personne n’a informé l’intimée de cette attente. Le directeur général de l’intimée a tenté à deux reprises de joindre l’appelante, ce qui a débouché sur la tenue d’une rencontre qui, selon ce que croyait le directeur général, marquait le début des négociations, mais dans le cadre de laquelle l’appelante soutient avoir informé le directeur général de sa décision de lancer l’appel d’offres à moins que l’intimée ne lui présente une offre particulièrement alléchante. Le tarif de location proposé par le directeur général ne se situait pas dans la fourchette des tarifs selon l’évaluation commandée par l’appelante. L’appelante a fixé une date pour la fin des négociations et, après cette date, a entamé les démarches en vue d’obtenir l’autorisation de recourir à l’appel d’offres en préparant un rapport. Le rapport préconisait initialement la renégociation du bail, mais aucune décision n’a été prise avant qu’une version révisée du rapport recommande le lancement d’un appel d’offres en raison de la baisse des tarifs de location sur le marché. L’autorisation pour recourir à l’appel d’offres a été obtenue. Le directeur général a eu vent de la rumeur voulant que le processus d’appel d’offres soit enclenché et a téléphoné au chef de la location. Les parties se sont rencontrées le jour même de la parution d’une annonce sollicitant des manifestations d’intérêt pour l’appel d’offres. Le directeur général prétend qu’on lui a laissé entendre que l’appelante recommanderait le renouvellement du bail s’il pouvait offrir un tarif de 220 $/m2. Deux jours après la réunion, il a informé le chef de la location qu’il pouvait offrir ce tarif; l’appelante a toutefois exigé que les autres conditions du bail soient arrêtées avant la fin de la journée. L’intimée n’était pas en mesure de fournir une réponse à temps. Son offre a été rejetée et le dossier d’appel d’offres a été rendu public. Suivant les conditions de l’appel d’offres, l’appelante n’était pas tenue de retenir la soumission la plus basse. Des quatre soumissions, celle de l’intimée s’est révélée la plus basse. L’appelante a procédé à l’analyse financière des soumissions afin de déterminer les sommes qui, au total, devraient être engagées si l’une ou l’autre des offres était acceptée et a ajouté à la soumission de l’intimée la somme d’environ un million de dollars pour les frais d’aménagement et de 60 000 $ pour l’installation d’un système de cartes d’accès sécuritaire. Le marché a été adjugé à un concurrent.
La Section de première instance de la Cour fédérale a conclu que l’appelante avait une obligation de diligence et qu’elle avait manqué à cette obligation lors des négociations, mais que l’intimée n’avait pas démontré que la négligence de l’appelante l’avait privée du renouvellement du bail. La Cour d’appel fédérale a accueilli l’action de l’intimée fondée sur la responsabilité civile délictuelle. Elle a jugé qu’il y avait eu manquement à une obligation de diligence non seulement dans le contexte des négociations, la négligence de l’appelante ayant eu pour effet de priver l’intimée de la possibilité de négocier le renouvellement du bail, mais également dans le contexte de l’appel d’offres, la négligence de l’appelante ayant privé l’intimée de la possibilité de participer à l’appel d’offres de manière équitable et de son attente raisonnable de se voir adjuger le marché. La Cour a statué qu’il y avait clairement un lien de causalité entre la perte subie par l’intimée et la négligence de l’appelante.
Arrêt: Le pourvoi est accueilli.
Même si, traditionnellement, la common law excluait l’indemnisation de la perte économique lorsque le demandeur n’avait subi aucune lésion corporelle ni aucun dommage matériel, les tribunaux reconnaissent aujourd’hui cinq cas dans lesquels la perte économique peut justifier l’octroi de dommages‑intérêts. La négligence lors des négociations qu’allègue l’intimée ne relève d’aucune de ces catégories. Cela ne rend pas l’allégation irrecevable en soi, puisque les catégories de pertes économiques ne sont pas limitatives. Pour élargir les catégories ou pour prévoir un nouveau type de perte économique, il convient d’établir des paramètres qui tiennent compte des considérations de principe propres à chaque situation. Pour déterminer s’il y a lieu d’étendre l’obligation de diligence à un contexte qui ne relève d’aucune catégorie déjà existante, il faut appliquer l’analyse souple comportant deux étapes préconisée dans l’arrêt Anns. En l’espèce, la relation établie entre les deux parties a fait naître une obligation de diligence prima facie. Le bail préexistant, les communications entre les parties et la preuve de l’intention qu’avaient véritablement les deux parties de passer un marché permettent en l’espèce de conclure à l’existence d’un lien étroit. Cependant, même en l’absence de tout risque réel de responsabilité indéterminée, un certain nombre de considérations de principe accessoires font obstacle à l’application du délit civil de négligence dans le contexte des négociations commerciales. Premièrement, l’objectif d’une négociation commerciale est souvent de réaliser un gain sur le plan financier aux dépens de l’autre partie. Deuxièmement, priver une partie d’une situation avantageuse dans le cadre d’une négociation pourrait décourager un comportement utile sur le plan social et économique. Tenir pour négligente l’omission d’une partie de dévoiler la limite qu’elle s’est fixée, les motifs qui l’animent et sa position finale serait contraire à l’essence même de la négociation et entraverait le fonctionnement du marché. Troisièmement, le droit de la responsabilité civile délictuelle pourrait devenir une assurance après coup contre l’omission d’agir avec la diligence voulue ou de se protéger contre l’échec éventuel des négociations en ayant recours à d’autres stratégies ou possibilités. Quatrièmement, les tribunaux exerceraient une importante fonction de réglementation en scrutant les menus détails du comportement préalable à la formation d’un contrat, alors que d’autres droits d’action permettent d’obtenir d’autres mesures de réparation. Cinquièmement, les poursuites inutiles devraient être découragées. En l’espèce, les effets néfastes qu’aurait l’imposition d’une obligation de diligence aux parties à la négociation l’emportent sur les avantages de toute obligation prima facie.
Quant au processus d’appel d’offres, des considérations différentes s’appliquent aux questions relatives à l’établissement du dossier d’appel d’offres et à l’évaluation des soumissions, de sorte qu’une analyse distincte doit, dans une certaine mesure, avoir lieu pour chacun des deux volets. L’invitation à présenter une soumission peut constituer une offre de contracter, alors que la présentation d’une soumission en réponse à l’appel d’offres peut donner naissance à un contrat obligatoire. Des obligations explicites fondées sur les stipulations énoncées dans le dossier d’appel d’offres et des obligations implicites fondées sur une coutume, un usage ou l’existence d’une intention présumée des parties peuvent être créées lorsqu’une soumission est présentée en réponse à l’appel d’offres. Les parties au présent pourvoi ont voulu établir des rapports contractuels par le lancement de l’appel d’offres et par la présentation d’une soumission et prévoir une obligation contractuelle implicite de traiter tous les soumissionnaires équitablement et sur un pied d’égalité. Une clause de réserve selon laquelle ni la soumission la plus basse ni aucune soumission ne sera nécessairement retenue n’exclut pas l’obligation de traiter tous les soumissionnaires équitablement. Il faut examiner le dossier d’appel d’offres pour déterminer la portée de cette obligation. En l’espèce, ce dossier confère à l’appelante une grande latitude dans l’évaluation des soumissions. L’ajout des frais d’aménagement à la soumission de l’intimée n’emporte pas l’inexécution du contrat puisque l’appelante était expressément habilitée à ajouter les frais d’aménagement jugés nécessaires. En outre, ces frais ont été ajoutés à toutes les soumissions suivant la même norme ou méthode de calcul. À cet égard, l’appelante s’est conformée à son obligation contractuelle implicite de traiter tous les soumissionnaires équitablement et sur un pied d’égalité. Rien ne permet de conclure que l’appelante s’est servie des frais d’aménagement comme prétexte pour obtenir le résultat souhaité. L’appelante pouvait également ajouter les coûts liés à l’exigence de contiguïté des locaux en évaluant la soumission de l’intimée puisqu’il s’agissait d’une condition expresse du dossier d’appel d’offres à laquelle tous les autres soumissionnaires devaient se conformer. L’appelante a effectivement manqué à son obligation de traiter tous les soumissionnaires équitablement en ajoutant seulement à la soumission de l’intimée les frais d’installation d’un système de cartes d’accès sécuritaire. Toutefois, l’absence d’un lien de causalité exclut l’adjudication de dommages‑intérêts relativement à cette inexécution du contrat, car le manquement de l’appelante n’est pas la cause de la perte, par l’intimée, de son attente raisonnable de se voir adjuger le contrat. Même sans les coûts afférents au système de sécurité, la soumission de l’intimée demeure considérablement plus élevée que celle qui a été retenue.
Les rapports entre les parties à l’appel d’offres sont régis par contrat et, en l’espèce, l’analyse faite sous l’angle contractuel couvre toute obligation de diligence que l’intimée souhaite voir reconnue en droit de la responsabilité civile délictuelle. Même si une action peut être intentée sur le fondement de la responsabilité civile délictuelle malgré l’existence d’un contrat, le tribunal appelé à déterminer si l’existence d’une obligation de diligence devrait être reconnue, lorsqu’un contrat définit déjà les droits et les obligations des parties, tient compte du contrat pour définir cette obligation éventuelle. En l’espèce, l’action intentée par l’intimée sous le régime de la responsabilité civile délictuelle ne pourrait pas davantage être accueillie qu’une action en responsabilité contractuelle et ce, pour les mêmes motifs. L’appelante n’a pas non plus manqué à une obligation de diligence envers l’intimée lorsqu’elle a établi le devis descriptif en y ajoutant l’exigence de contiguïté des locaux. Les conclusions tirées par le juge de première instance n’étayent pas la prétention de l’intimée que l’exigence de contiguïté des locaux a été insérée par erreur dans le devis descriptif. L’intimée a également reconnu que la contiguïté des locaux était une exigence à laquelle tous les autres soumissionnaires devaient se conformer. En outre, si la contiguïté des locaux n’avait pas été exigée, la soumission de l’intimée aurait quand même été supérieure à la soumission retenue. Des coûts qui ne sont pas imputables à cette exigence ont fait en sorte que la soumission de l’intimée soit plus élevée. Quoi qu’il en soit, l’appelante n’avait aucune obligation de diligence envers l’intimée lorsqu’elle a établi le devis descriptif. L’allégation de l’intimée selon laquelle le devis descriptif a été établi avec négligence se fonde sur une obligation dont l’existence n’a pas encore été reconnue dans ce contexte et le critère à deux volets dégagé dans l’arrêt Anns indique que les catégories de cas dans lesquels la perte purement économique est susceptible d’indemnisation ne devraient pas être élargies pour englober la préparation du devis descriptif en l’espèce. En supposant, sans pour autant trancher cette question, qu’un lien suffisamment étroit existait entre les parties, des considérations de principe militent contre la reconnaissance d’une obligation de diligence prima facie. Plus précisément, l’intégrité du processus d’appel d’offres serait compromise si, en raison de ses rapports antérieurs avec un soumissionnaire éventuel ou parce qu’elle le connaît bien, l’administration adjudicative avait l’obligation exécutoire de tenir compte des intérêts particuliers de ce soumissionnaire. Il est impératif que tous les soumissionnaires soient traités sur un pied d’égalité.
Jurisprudence
Arrêt appliqué: Anns c. Merton London Borough Council, [1978] A.C. 728; arrêts mentionnés: D’Amato c. Badger, [1996] 2 R.C.S. 1071; Rivtow Marine Ltd. c. Washington Iron Works, [1974] R.C.S. 1189; Cie des chemins de fer nationaux du Canada c. Norsk Pacific Steamship Co., [1992] 1 R.C.S. 1021; Cattle c. Stockton Waterworks Co. (1875), L.R. 10 Q.B. 453; Winnipeg Condominium Corporation No. 36 c. Bird Construction Co., [1995] 1 R.C.S. 85; Kamloops (Ville de) c. Nielsen, [1984] 2 R.C.S. 2; Bow Valley Husky (Bermuda) Ltd. c. Saint John Shipbuilding Ltd., [1997] 3 R.C.S. 1210; Hercules Managements Ltd. c. Ernst & Young, [1997] 2 R.C.S. 165; B.D.C. Ltd. c. Hofstrand Farms Ltd., [1986] 1 R.C.S. 228; Just c. Colombie‑Britannique, [1989] 2 R.C.S. 1228; La Reine du chef de l’Ontario c. Ron Engineering & Construction (Eastern) Ltd., [1981] 1 R.C.S. 111; M.J.B. Enterprises Ltd. c. Construction de Défense (1951) Ltée, [1999] 1 R.C.S. 619; Société hôtelière Canadien Pacifique Ltée c. Banque de Montréal, [1987] 1 R.C.S. 711; Best Cleaners and Contractors Ltd. c. La Reine, [1985] 2 C.F. 293; Chinook Aggregates Ltd. c. Abbotsford (Municipal District) (1989), 35 C.L.R. 241; Martselos Services Ltd. c. Arctic College (1994), 111 D.L.R. (4th) 65, autorisation de pourvoi refusée, [1994] 3 R.C.S. viii; Northeast Marine Services Ltd. c. Administration de pilotage de l’Atlantique, [1995] 2 C.F. 132; Tarmac Canada Inc. c. Hamilton‑Wentworth (Regional Municipality) (1999), 48 C.L.R. (2d) 236; Vachon Construction Ltd. c. Cariboo (Regional District) (1996), 136 D.L.R. (4th) 307; Health Care Developers Inc. c. Newfoundland (1996), 136 D.L.R. (4th) 609; Murphy c. Alberton (Town) (1993), 114 Nfld. & P.E.I.R. 34; Kencor Holdings Ltd. c. Saskatchewan, [1991] 6 W.W.R. 717; Colautti Brothers Marble Tile & Carpet (1985) Inc. c. Windsor (City) (1996), 36 M.P.L.R. (2d) 258; Yorkton Flying Services Ltd. c. Saskatchewan (Minister of Natural Resources), [1995] 9 W.W.R. 184; Central Trust Co. c. Rafuse, [1986] 2 R.C.S. 147; Queen c. Cognos Inc., [1993] 1 R.C.S. 87; BG Checo International Ltd. c. British Columbia Hydro and Power Authority, [1993] 1 R.C.S. 12; Twin City Mechanical c. Bradsil (1967) Ltd. (1996), 31 C.L.R. (2d) 210, inf. par (1999), 43 C.L.R. (2d) 275; Ken Toby Ltd. c. British Columbia Buildings Corp. (1997), 34 B.C.L.R. (3d) 263, inf. par (1999), 62 B.C.L.R. (3d) 308.
Doctrine citée
Cherniak, Earl A., and Elissa How. «Policy and Predictability: Pure Economic Loss in the Supreme Court of Canada» (1999), 31 Rev. can. d. comm. 209.
Feldthusen, Bruce. «Economic Loss in the Supreme Court of Canada: Yesterday and Tomorrow» (1990‑91), 17 Rev. can. d. comm. 356.
Feldthusen, Bruce. Economic Negligence: The Recovery of Pure Economic Loss, 4th ed. Toronto: Carswell, 2000.
Feldthusen, Bruce. «Liability for Pure Economic Loss: Yes, But Why?» (1999), 28 U. W. Austl. L. Rev. 84.
Linden, Allen M. Canadian Tort Law, 6th ed. Toronto: Butterworths, 1997.
Wallace, I. N. Duncan. «Contractual Relational Loss in Canada» (1998), 114 L.Q.R. 370.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel fédérale, [1998] 4 C.F. 300, 229 N.R. 187, 163 D.L.R. (4th) 504, [1998] A.C.F. no 1031 (QL), qui a infirmé un jugement de la Section de première instance (1997), 129 F.T.R. 249, [1997] A.C.F. no 483 (QL), qui avait rejeté l’action de la demanderesse. Pourvoi accueilli.
David Sgayias, c.r., et F. B. Woyiwada, pour l’appelante.
James H. Smellie et M. Lynn Starchuk, pour l’intimée.
Version française du jugement de la Cour rendu par
1 Les juges Iacobucci et Major — Le présent pourvoi porte sur la question de savoir si la portée des principes généraux de la négligence devrait être élargie pour imposer une obligation de diligence dans le contexte de la négociation, de la préparation d’un appel d’offres et de l’examen de soumissions. Pour chacun des manquements allégués, l’intimée demande le dédommagement d’un préjudice purement économique.
I. Les faits
2 L’intimée, The Martel Building Limited («Martel»), est propriétaire d’un immeuble situé au 270, rue Albert, à Ottawa («immeuble Martel»). La Division de la Région de la capitale nationale du ministère des Travaux publics («ministère») louait la plupart des locaux rentables de l’immeuble Martel en vertu d’un bail d’une durée de 10 ans expirant le 31 août 1993. Le bail renfermait une option de renouvellement.
3 Le ministère était responsable de la passation de marchés pour la location de locaux au nom d’organismes publics, comme la Commission de contrôle de l’énergie atomique («CCÉA»), locataire des lieux visés en l’espèce.
4 Le ministère compte un certain nombre de directions appelées à jouer divers rôles dans l’exercice de ses fonctions sous le volet Travaux publics. En l’occurrence, deux directions du ministère étaient en cause: la Direction générale des services de l’immobilier et la Direction du logement. Deux sections de la Direction du logement sont intervenues en l’espèce, savoir la Section de la gestion des biens, qui établissait les besoins en locaux, et la Section de la gestion de l’investissement («Logement (GI)»), qui évaluait les options s’offrant à l’État. La Direction générale des services de l’immobilier comprenait une section Location qui négociait avec les locateurs en vue de l’acquisition de locaux pour le compte de l’État et qui tenait la Direction du logement au courant de la situation du marché de la location pertinent, en l’occurrence, celui d’Ottawa.
5 Pour simplifier, dans les présents motifs, le ministère s’entend de toutes les directions et les sections susmentionnées.
6 Avant l’expiration du bail, le président et directeur général de Martel, M. McMurray, a invité le chef de la location du ministère, M. Séguin, à participer à une rencontre pour négocier un éventuel renouvellement. Au mois de mars 1991, M. McMurray a rencontré un subalterne de M. Séguin, M. Bray. Il lui a fait part de l’intention de Martel de négocier le renouvellement du bail et lui a remis un exemplaire du projet de «réfection» de l’immeuble Martel. Les travaux de réfection devaient être exécutés de pair avec le renouvellement du bail et compléter les travaux d’«aménagement» effectués peu auparavant par la locataire, la CCÉA. La «réfection» s’entend de la rénovation des parties communes de l’immeuble généralement entreprise par le locateur. À l’opposé, l’«aménagement» correspond aux améliorations locatives que le locataire apporte aux parties privées dont il a l’occupation exclusive.
7 En mai 1991, M. McMurray a écrit à M. Séguin pour confirmer ce qui avait été dit lors de la rencontre avec M. Bray. Au mois de juin, M. Séguin a fait savoir au chef intérimaire de la Direction du logement du ministère, M. Ratcliffe, que Martel était intéressée à renégocier le bail et lui a demandé si le ministère était intéressé par la proposition de renouvellement. M. Ratcliffe a répondu que le ministère entendait lancer un appel d’offres, tout en demandant à M. Séguin de s’informer du tarif de location proposé par Martel.
8 M. Séguin a confié à M. Bray la tâche de se mettre en rapport avec M. McMurray. Aucune mesure n’a été prise en ce sens. M. Séguin n’a pas non plus joint M. McMurray, même si des représentants du ministère lui avaient demandé, en octobre 1991, de les tenir au courant de l’évolution des négociations avec Martel.
9 En février 1992, on a demandé à M. Séguin d’obtenir de Martel une proposition de renouvellement du bail pour une durée déterminée. De plus, aux rencontres mensuelles tenues par le ministère entre octobre 1991 et avril 1992, M. Séguin a laissé entendre au ministère qu’il s’attendait à recevoir de Martel une proposition de tarif de location. Ni M. Séguin ni quiconque au sein du ministère n’a informé M. McMurray de cette attente. En fait, la seule mesure qu’a prise M. Séguin au cours de cette période a été de commander un rapport d’évaluation de l’immeuble Martel à un entrepreneur privé.
10 M. McMurray a tenté à deux reprises de joindre le ministère entre mai 1991 et avril 1992 afin d’organiser une rencontre pour négocier le renouvellement. Sa première tentative, du 17 décembre 1991, a été infructueuse, mais la seconde, au printemps 1992, a débouché sur la tenue d’une rencontre le 15 avril 1992.
11 Différentes versions des faits ont été données au procès quant au déroulement de la rencontre du 15 avril. Le ministère a soutenu qu’il avait informé M. McMurray de sa décision de lancer l’appel d’offres à moins que Martel ne lui présente une offre particulièrement alléchante. Selon le témoignage de M. McMurray, auquel le juge de première instance a ajouté foi, il a toujours su qu’il était possible qu’un appel d’offres soit lancé, mais on lui avait dit que la rencontre marquait le début des négociations en vue du renouvellement du bail. En conséquence, M. McMurray a communiqué aux représentants du ministère présents, MM. Séguin et Mahar, le tarif de location proposé. M. Séguin a alors informé M. McMurray qu’une évaluation avait été commandée à un entrepreneur privé et qu’il communiquerait avec Martel dès qu’elle serait terminée.
12 Comme il faudrait beaucoup de temps pour doter éventuellement la CCÉA de nouveaux locaux avant l’expiration du bail de l’immeuble Martel en août 1993, le ministère a fixé au 30 juin 1992 la fin des négociations avec Martel ou le début de la procédure d’appel d’offres (la «date ultime»). Cette échéance a plus tard été reportée au 2 octobre 1992.
13 Entre juin et septembre 1992, M. McMurray a rencontré M. Mahar à plusieurs occasions pour lui proposer des tarifs de location. Le tarif offert ne se situait pas dans la fourchette des tarifs offerts sur le marché selon l’évaluation commandée par le ministère, même s’il était entendu que ceux‑ci ne tenaient pas compte du coût de la réfection proposée. Aucun autre échange n’a eu lieu entre les parties avant le 14 octobre 1992, M. McMurray ayant alors téléphoné à M. Séguin après avoir appris que l’appel d’offres allait être lancé pour la location de locaux.
14 Il appert que le ministère, après la date ultime fixée initialement, savoir le 30 juin 1992, a entamé les démarches préalables à l’appel d’offres en vue de doter la CCÉA de locaux. Le ministère devait obtenir deux autorisations pour recourir à l’appel d’offres et, subséquemment, louer les locaux. La première, l’approbation préliminaire du projet («APP»), devait être obtenue avant le début de la procédure d’appel d’offres. La seconde, l’approbation finale du projet («AFP»), devait être obtenue après l’évaluation des soumissions reçues. L’entité qui avait le pouvoir d’accorder ces autorisations dépendait de la superficie des locaux et de la valeur du bail. Dans le cas de la CCÉA, l’APP relevait du sous‑ministre adjoint, Logement («SMA»), et l’AFP du Conseil du Trésor.
15 Le ministère était doté d’une structure consultative interne appelée à rédiger une recommandation d’autorisation par le SMA. Le processus était très long. Un rapport d’analyse des investissements («RAI») soupesait les différentes options qui s’offraient pour la location de locaux et formulait une recommandation. Le rapport franchissait ensuite plusieurs étapes au sein de la hiérarchie pour aboutir au Conseil de gestion des investissements («CGI») du ministère, qui présentait une recommandation au SMA.
16 Le RAI préconisait la renégociation du bail de l’immeuble Martel. Le ministère a pris connaissance du rapport à la fin du mois de septembre, mais aucune décision n’a été prise. Une version révisée du rapport a été considérée le 9 octobre, mais en raison de la baisse des tarifs de location à Ottawa, le ministère a recommandé le lancement d’un appel d’offres. À l’intérieur du ministère, le CGI n’a pas pris part à la recommandation de recourir à l’appel d’offres. Le SMA a donné son approbation, mais la preuve ne précise pas à quelle date.
17 Étant donné que, pendant ce temps, la rumeur circulait que le ministère avait enclenché le processus d’appel d’offres pour doter la CCÉA de locaux, M. McMurray a téléphoné à MM. Mahar et Séguin le 14 et 15 octobre. En réponse à ces appels, M. McMurray a reçu une lettre confirmant que l’appel d’offres allait de l’avant et que Martel avait jusqu’au 22 octobre pour présenter une offre au ministère.
18 L’échéance a par la suite été repoussée au 27 octobre. Les parties se sont rencontrées le 27 octobre, soit le jour de la parution dans le quotidien Ottawa Citizen d’une annonce sollicitant des manifestations d’intérêt pour la location de locaux à la CCÉA. M. McMurray prétend que ses interlocuteurs lui ont laissé entendre que s’il pouvait offrir un tarif de 220 $/m2, le ministère recommanderait au Conseil du Trésor de renouveler le bail de l’immeuble Martel.
19 Le 29 octobre, M. McMurray a téléphoné à M. Séguin pour l’informer que Martel pouvait offrir un tarif de location de 220 $/m2. Le 30 octobre, Martel a offert, par écrit, un tarif de 249 $/m2, plus une allocation; d’après les calculs du ministère, ce tarif équivalait en fait à un tarif de 219,39 $/m2. Le même jour, le ministère a décidé que les autres conditions du bail, y compris le détail de la réfection proposée, devaient être arrêtées avant la fin de la journée, à défaut de quoi l’appel d’offres suivrait son cours. Martel n’était pas en mesure de fournir le plan définitif de la réfection proposée l’après‑midi même. Le 26 novembre, une lettre a été transmise à M. McMurray l’informant que l’offre de Martel datée du 30 octobre était rejetée. Le dossier d’appel d’offres a été rendu public le jour même, et les soumissions devaient être présentées au plus tard le 3 décembre 1992.
20 Martel a présenté une soumission en réponse à l’appel d’offres. Sa soumission s’est révélée la plus basse, mais elle n’a pas été retenue.
21 Suivant les conditions de l’appel d’offres, le ministère n’était pas tenu de retenir la soumission la plus basse ni aucune soumission. En outre, le ministère a procédé à l’analyse financière des soumissions afin de déterminer les sommes qui, au total, devraient être engagées si l’une ou l’autre des offres était acceptée. Ces sommes englobaient les frais d’aménagement, les coûts occasionnés par l’exigence de contiguïté des locaux et les frais d’installation d’un système de cartes d’accès sécuritaire. Les frais d’aménagement de l’immeuble Martel ont été évalués à environ un million de dollars. En outre, le ministère a ajouté la somme de 60 000 $ à la soumission de Martel pour l’installation d’un système de cartes d’accès sécuritaire. Compte tenu de la valeur actualisée nette, la soumission de Martel était plus élevée que celle de la Standard Life, qui était initialement la deuxième plus basse. Le marché a été adjugé à la Standard Life.
II. Décisions des tribunaux inférieurs
1. Cour fédérale, Section de première instance, [1997] A.C.F. no 483 (QL)
22 Martel a intenté une action fondée à la fois sur la responsabilité contractuelle et sur la responsabilité délictuelle. Sur le plan contractuel, Martel prétendait que l’appelante avait manqué à son obligation implicite de renouveler le bail découlant soit du bail lui‑même, soit de l’entente intervenue entre les parties vers le 30 octobre 1992. Sur le plan de la responsabilité délictuelle, Martel invoquait le manquement du ministère à son obligation de négocier de bonne foi et la négligence dont il aurait fait preuve pendant le déroulement des négociations et le processus d’appel d’offres.
23 Le juge de première instance a rejeté l’action contractuelle. Elle a également refusé d’examiner la responsabilité découlant de l’omission de négocier de bonne foi, car elle doutait de l’existence d’une telle obligation en droit canadien. Elle ne s’est pas prononcée sur la négligence dont aurait fait preuve l’appelante dans le cadre de l’appel d’offres, mais elle a signalé qu’«une évaluation quelque peu arbitraire des coûts d’aménagement semble avoir été ajoutée à l’analyse financière de la soumission de la demanderesse» (par. 76).
24 Le juge de première instance a conclu que, dans le contexte des négociations, les relations entre les parties étaient suffisamment étroites pour donner naissance à une obligation de diligence. Elle a ajouté qu’il était raisonnablement prévisible que le manque de diligence du ministère pourrait causer un préjudice à Martel. Elle a en outre conclu que le ministère avait fait preuve de négligence lors des négociations.
25 Elle a cependant estimé que Martel n’avait pas établi l’existence d’un lien de causalité, c’est‑à‑dire que la négligence du ministère avait privé Martel du renouvellement du bail pour une durée de 10 ans. Elle a rejeté l’action de la demanderesse.
2. Cour d’appel fédérale, [1998] 4 C.F. 300
26 La Cour d’appel a statué que le juge de première instance avait eu raison de conclure que les négociations avaient fait naître une obligation de diligence et qu’il y avait eu manquement à cette obligation. Elle aussi a refusé de déterminer s’il existait maintenant une obligation de négocier de bonne foi en droit canadien.
27 La Cour d’appel fédérale s’est également penchée sur la négligence dont aurait fait preuve l’appelante dans le cadre de l’appel d’offres. Elle a conclu que «[l]e juge de première instance n’a pas traité de la question de la négligence dans le processus d’appel d’offres, malgré le fait que cette question lui avait été soumise» (par. 31). Elle a estimé à ce chapitre que l’appel d’offre engendrait une obligation contractuelle implicite de traiter équitablement tous les soumissionnaires. En raison de cette obligation, les relations entre les parties étaient suffisamment étroites pour donner lieu à une obligation de diligence. La Cour d’appel fédérale a statué que le ministère avait manqué à cette obligation en évaluant les soumissions en fonction de facteurs non révélés, dont le coût afférent à l’aménagement, à l’installation d’un système de cartes d’accès sécuritaire et à la contiguïté des locaux.
28 Elle a jugé que, dans le contexte des négociations, la négligence du ministère avait eu pour effet de priver Martel de la possibilité de négocier le renouvellement du bail. Pour ce qui est de l’appel d’offres, la négligence du ministère avait privé Martel de la possibilité de participer à l’appel d’offres de manière équitable et de son attente raisonnable de se voir adjuger le marché.
29 La Cour d’appel a dit être en désaccord avec le juge de première instance quant à la question du lien de causalité. Elle est arrivée à la conclusion que la négligence du ministère était la principale cause, sinon la seule, de la perte par Martel de la possibilité de négocier le renouvellement du bail et de son attente raisonnable d’obtenir le marché à l’issue d’un processus d’appel d’offres à la fois régulier et équitable.
30 La Cour d’appel fédérale a accueilli l’appel avec dépens. Elle a conclu à la négligence du ministère et a ordonné la poursuite de l’instruction relativement à la question des dommages‑intérêts.
III. Questions en litige
31 Le présent pourvoi soulève deux questions:
1. L’obligation de faire preuve de diligence de manière à ne pas léser quiconque pourrait, de façon prévisible, subir un préjudice, s’étend‑elle au contexte des négociations? Le délit civil de négligence donne‑t‑il ouverture à l’indemnisation de la perte purement économique imputable au déroulement de négociations préalables à la conclusion d’un contrat?
2. La Cour d’appel fédérale a‑t‑elle conclu à tort que le ministère avait une obligation de diligence envers Martel dans le cadre de l’appel d’offres et qu’il a manqué à cette obligation?
IV. Analyse
1. L’obligation de faire preuve de diligence de manière à ne pas léser quiconque pourrait, de façon prévisible, subir un préjudice, s’étend‑elle au contexte des négociations? Le délit civil de négligence donne‑t‑il ouverture à l’indemnisation de la perte purement économique imputable au déroulement de négociations préalables à la conclusion d’un contrat?
32 L’une des principales questions que notre Cour est appelée à trancher dans le cadre du présent pourvoi est de savoir dans quelle mesure le droit canadien impose une obligation de diligence aux parties à des négociations. Si un droit d’action existe dans ce contexte, les dommages‑intérêts demandés devraient vraisemblablement se rapporter à une perte purement économique.
33 L’appelante fait valoir que l’extension de la portée du délit de négligence aux négociations commerciales serait inutile et empiéterait indûment sur le jeu des forces du marché. Elle ajoute que la présente affaire porte sur des risques qui sont inhérents à toute négociation commerciale, qui doivent être assumés par les parties et qui ne sauraient être répartis différemment par l’imposition d’une obligation de diligence.
34 En l’occurrence, un manquement à l’obligation de diligence lors des négociations aurait privé l’intimée de la possibilité de négocier le renouvellement du bail. Aucun préjudice corporel ou matériel n’est invoqué à l’appui de la demande de dommages‑intérêts. Le dédommagement réclamé ne vise qu’une perte purement économique. Voir l’arrêt D’Amato c. Badger, [1996] 2 R.C.S. 1071, au par. 13.
35 Pour établir son droit d’action, la personne qui réclame des dommages‑intérêts relativement à une perte économique doit, à l’instar de toute personne qui invoque la négligence, faire la preuve d’une obligation, d’un manquement, d’un préjudice et d’un lien de causalité. Cependant, vu l’évolution historique du sort réservé par la common law à la perte économique, la question préliminaire de savoir s’il y a lieu ou non de reconnaître l’existence d’une obligation de diligence se pose avec plus d’acuité pour la perte économique que pour les autres préjudices imputables à la négligence.
36 Notre Cour s’est penchée à plusieurs occasions sur l’évolution historique du sort réservé par la common law à l’indemnisation de la perte économique. Voir Rivtow Marine Ltd. c. Washington Iron Works, [1974] R.C.S. 1189, Cie des chemins de fer nationaux du Canada c. Norsk Pacific Steamship Co., [1992] 1 R.C.S. 1021, et D’Amato, précité. Notre Cour ayant déjà fait état de l’historique jurisprudentiel dans ces arrêts, il suffit de dire que, traditionnellement, la common law excluait l’indemnisation de la perte économique lorsque le demandeur n’avait subi aucune lésion corporelle ni aucun dommage matériel. Voir Cattle c. Stockton Waterworks Co. (1875), L.R. 10 Q.B. 453.
37 Avec le temps, la règle traditionnelle a été assouplie. Dans Rivtow et les affaires subséquentes, les tribunaux ont reconnu que, dans certaines circonstances précises, la perte économique, en l’absence de toute lésion corporelle et de tout dommage matériel, pouvait justifier l’octroi de dommages‑intérêts. À ce jour, le droit à l’indemnisation d’un tel préjudice n’a été reconnu que dans peu de cas. Cette prudence est en grande partie attribuable aux considérations de principe mêmes pour lesquelles les tribunaux avaient jusqu’alors exclu l’indemnisation d’un tel préjudice. Premièrement, on considère que les intérêts d’ordre financier ne méritent pas la même protection que l’intégrité physique ou les biens. Deuxièmement, la reconnaissance inconditionnelle de la perte économique pourrait donner lieu à une responsabilité indéterminée. Troisièmement, la perte économique est souvent subie dans un contexte commercial, où elle constitue dans bien des cas un risque inhérent à l’activité commerciale et contre lequel la partie en cause se protège le mieux en recourant, par exemple, à l’assurance. Enfin, permettre l’indemnisation de la perte économique à l’issue d’une poursuite en responsabilité délictuelle est considéré comme une mesure encourageant la multiplication de poursuites injustifiées. Voir D’Amato, précité, au par. 20, et A. M. Linden, Canadian Tort Law (6e éd. 1997), aux pp. 405 et 406.
38 Afin de déterminer et de distinguer entre eux les genres de cas dans lesquels une personne pourrait être indemnisée d’une perte économique, le juge La Forest a approuvé les catégories suivantes dans l’arrêt Norsk, précité, à la p. 1049:
[traduction]
1. La responsabilité indépendante des autorités publiques légales;
2. La déclaration inexacte faite par négligence;
3. La prestation négligente d’un service;
4. La fourniture négligente de marchandises ou de structures de mauvaise qualité;
5. La perte économique relationnelle.
Se reporter à B. Feldthusen, «Economic Loss in the Supreme Court of Canada: Yesterday and Tomorrow» (1990‑91), 17 Rev. can. d. comm. 356, aux pp. 357 et 358; ainsi qu’aux arrêts Winnipeg Condominium Corporation No. 36 c. Bird Construction Co., [1995] 1 R.C.S. 85, au par. 12, et D’Amato, précité, au par. 30.
39 L’allégation de négligence lors de négociations ne relève d’aucune de ces catégories. Il s’agit donc d’une allégation nouvelle par rapport à la jurisprudence de notre Cour, ce qui en soi ne la rend pas irrecevable. Il faut déterminer s’il y a lieu d’élargir les catégories énumérées ou de trouver une autre méthode pour prévoir un nouveau type de perte économique. Pour trancher la question, il convient d’établir les paramètres en fonction desquels de nouvelles catégories, comme celle proposée par Martel, pourraient être reconnues.
40 En établissant ces paramètres, il importe de signaler que notre Cour a