Westcoast Energy Inc. c. Canada (Office national de l'énergie)

Westcoast Energy Inc. c. Canada (Office national de l'énergie)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1998-03-19
Recueil
[1998] 1 RCS 322
Numéro de dossier
25259
Juges
L'Heureux-Dubé, Claire; Gonthier, Charles Doherty; Cory, Peter deCarteret; McLachlin, Beverley; Iacobucci, Frank; Major, John C.; Bastarache, Michel
En appel de
Cour d'appel fédérale
Sujets
Droit constitutionnel
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 25259
Contenu de la décision
Westcoast Energy Inc. c. Canada (Office national de l’énergie), [1998] 1 R.C.S. 322
BC Gas Utility Ltd. Appelante
c.
Westcoast Energy Inc., l’Office national de l’énergie,
le procureur général du Canada et le
procureur général de la Colombie‑Britannique Intimés
et
Le procureur général de la Nouvelle‑Écosse,
le procureur général de la Saskatchewan
et le procureur général de l’Alberta Intervenants
Répertorié: Westcoast Energy Inc. c. Canada (Office national de l’énergie)
No du greffe: 25259.
1997: 12 novembre; 1998: 19 mars.
Présents: Les juges L’Heureux‑Dubé, Gonthier, Cory, McLachlin, Iacobucci, Major et Bastarache.
en appel de la cour d’appel fédérale
Droit constitutionnel ‑‑ Partage des compétences ‑‑ Transport interprovincial ‑‑ Ouvrages et entreprises de nature locale ‑‑ Entreprise voulant agrandir son réseau de canalisations de collecte et ses installations de traitement ‑‑ Gaz devant être traité avant d’être transporté dans la canalisation principale ‑‑ Les canalisations de collecte et les installations de traitement relèvent‑elles de la compétence fédérale en vertu de l’art. 92(10) a) de la Loi constitutionnelle de 1867 ? ‑‑ Dans la négative, les canalisations de collecte et les installations de traitement font‑elles partie intégrante de la canalisation de transport principale? ‑‑ Effet de l’art. 92A (modification concernant les ressources naturelles) ‑‑ Si les installations projetées relèvent de la compétence fédérale, les installations de traitement du gaz projetées sont‑elles visées par la définition du mot «pipeline» dans la Loi sur l’Office national de l’énergie ? ‑‑ Loi constitutionnelle de 1867, art. 92(10) a), 92A ‑‑ Loi sur l’Office national de l’énergie, L.R.C. (1985), ch. N‑7, art. 2 .
Westcoast Energy Inc. («Westcoast») possède et exploite un réseau intégré de gazoducs transportant du gaz naturel brut dans des canalisations de collecte depuis des gisements situés dans plusieurs provinces et territoires jusqu’à des usines où il est traité pour le débarrasser de ses impuretés. L’acier utilisé pour les canalisations de collecte est conçu pour résister à la corrosion causée par les impuretés que contient le gaz brut. Le gaz épuré est ensuite transporté dans la canalisation principale de Westcoast jusqu’à des points de livraison en Colombie‑Britannique, en Alberta et aux États‑Unis. La canalisation principale est faite d’acier qui n’est pas conçu pour résister à la corrosion causée par le gaz non traité. Le gaz est également traité pour des raisons de sécurité concernant son transport à travers des secteurs à forte densité de population.
Deux demandes distinctes ont été présentées par Westcoast à l’Office national de l’énergie (l’«Office») en vue d’obtenir, conformément à la Loi sur l’Office national de l’énergie (la «Loi »), des certificats d’exemption et des ordonnances à l’égard des projets d’agrandissement des installations de collecte et de traitement de Westcoast dans les régions de ressources Fort St. John et Grizzly Valley. Initialement, la demande de Westcoast relative au projet Grizzly Valley a été ajournée. Dans une décision rendue à la majorité, la formation de trois membres de l’Office (dont le champ d’expertise n’était pas le droit) a statué que les installations projetées ne constituaient pas des ouvrages ou entreprises de nature fédérale au sens de l’al. 92(10) a) de la Loi constitutionnelle de 1867 et a rejeté la demande pour absence de compétence. Dans leur décision, ils ont conclu que le traitement du gaz et le transport du gaz étaient des activités ou services fondamentalement différents.
Westcoast a interjeté appel devant la Cour d’appel fédérale de la décision rendue relativement au projet Fort St. John. Elle a également fait renaître sa demande concernant le projet Grizzly Valley et a demandé à l’Office de renvoyer les questions de compétence à la Cour d’appel fédérale. La cour a examiné simultanément l’appel relatif au projet Fort St. John et le renvoi concernant le projet Grizzly Valley, et elle a statué à l’unanimité que les installations projetées dans les deux cas faisaient partie d’une entreprise de transport fédérale unique relevant de la compétence reconnue au Parlement par l’al. 92(10) a), et que ces installations étaient visées par la définition de «pipeline» à l’art. 2 de la Loi .
BC Gas a interjeté le présent pourvoi, appuyée par le procureur général de la Colombie‑Britannique. Les intervenants -- les procureurs généraux de l’Alberta, de la Nouvelle‑Écosse et de la Saskatchewan -- ont également comparu à son soutien. Les intimés Westcoast et procureur général du Canada ont comparu pour défendre l’arrêt de la Cour d’appel. L’Office intimé n’a pas participé au présent pourvoi. La question constitutionnelle soumise à la Cour était de savoir si, compte tenu du partage constitutionnel des pouvoirs législatifs, divers articles de la Loi s’appliquaient aux installations projetées dans les régions de a) Fort St. John et b) Grizzly Valley. Le présent pourvoi soulevait trois questions litigieuses: Quel est le degré de retenue judiciaire dont il convient de faire montre à l’égard de la conclusion de l’Office que le traitement du gaz et le transport du gaz sont des activités fondamentalement différentes? Les canalisations de collecte et les installations de traitement du gaz projetées relèvent‑elles de la compétence du Parlement en vertu de l’al. 92(10) a) de la Loi constitutionnelle de 1867 ? Dans l’affirmative, les installations de traitement du gaz projetées sont‑elles visées par la définition de «pipeline» à l’art. 2 de la Loi ?
Arrêt (le juge McLachlin est dissidente): Le pourvoi est rejeté. La question constitutionnelle reçoit une réponse affirmative.
Les juges L’Heureux‑Dubé, Gonthier, Cory, Iacobucci, Major et Bastarache: Il faut faire montre d’un certain degré de retenue à l’égard des questions mixtes de droit et de fait, mais pas dans tous les cas. Il serait particulièrement inapproprié, relativement à une question d’interprétation constitutionnelle, de faire montre de retenue à l’égard de la décision d’un tribunal dont le champ d’expertise est tout à fait distinct du domaine de l’analyse juridique. Les tribunaux administratifs doivent répondre correctement aux questions de cette nature, à défaut de quoi leurs décisions sont susceptibles d’annulation par les cours de justice.
En l’espèce, le fait de qualifier d’activités indépendantes le traitement et la collecte du gaz ne constituait pas une conclusion de fait proprement dite, mais plutôt une conclusion de droit et de fait, car une inférence a été faite à partir d’autres conclusions détaillées concernant l’industrie du gaz naturel et les activités commerciales de Westcoast. Elle se voulait une réponse partielle à la question constitutionnelle fondamentale en cause, savoir si les activités de Westcoast constituaient une ou plusieurs entreprises et, en conséquence, cette inférence n’était pas un simple exposé de faits concernant l’industrie du gaz naturel ou les activités de Westcoast. Il s’agissait plutôt d’une opinion sur l’importance constitutionnelle de ces faits. Il n’était pas nécessaire de faire montre de retenue envers l’Office, compte tenu de la nature de la question de droit qui devait être tranchée.
La Cour d’appel n’avait pas à faire montre de retenue à l’égard de la conclusion de l’Office quant à l’effet, sur le plan constitutionnel, de la conclusion de celui‑ci que Westcoast exerçait différentes activités, puisqu’il s’agissait purement d’une question de droit ne relevant absolument pas du champ d’expertise par ailleurs considérable de l’Office. La cour a à bon droit appliqué la norme de la décision correcte à la décision ultime de l’Office. Elle a cependant accepté la conclusion de fait de l’Office quant aux différentes activités exercées par Westcoast.
Les entreprises peuvent, de l’une ou l’autre de deux façons, relever de la compétence du fédéral: (1) elles constituent une entreprise ou un ouvrage fédéral unique, (2) dans le cas contraire, elles font partie intégrante de l’entreprise fédérale principale de transport ou de communication. Les canalisations de collecte, les usines de traitement et la canalisation de transport principale de Westcoast, dont feraient partie les installations projetées à Fort St. John et Grizzly Valley, constituent une entreprise de transport fédérale unique relevant de la compétence exclusive du Parlement prévue à l’al. 92(10) a) de la Loi constitutionnelle de 1867 . Comme il a été satisfait au premier volet du critère, il est inutile d’examiner la question de savoir si les installations projetées seraient un élément essentiel, vital et fondamental de la canalisation de transport principale, conformément au deuxième volet du critère.
Pour être considérées comme une entreprise fédérale unique pour l’application de l’al. 92(10) a), les diverses exploitations visées, lesquelles s’adonnent à des activités différentes, doivent être intégrées sur le plan fonctionnel et assujetties à une gestion, à une direction et à un contrôle communs. Outre un propriétaire unique, il doit y avoir intégration fonctionnelle et gestion commune, et le lien physique doit être assorti d’un lien opérationnel. L’existence de rapports commerciaux étroits ne suffit pas. L’analyse de la question de savoir si diverses exploitations sont intégrées du point de vue fonctionnel et gérées en commun commande un examen minutieux des faits propres à chaque espèce. La façon dont l’entreprise aurait pu être structurée ou celle dont d’autres entreprises analogues sont exploitées ne sont pas pertinentes. Le fait que l’un des aspects des activités soit affecté exclusivement ou même principalement à l’exploitation de l’entreprise interprovinciale principale est un indice du type d’intégration fonctionnelle nécessaire à l’existence d’une entreprise unique. Cependant, il s’agit seulement d’un des facteurs à considérer et qui, par ailleurs, peut ne pas être suffisant à lui seul. Ce qu’il faut évaluer, c’est le degré général d’intégration fonctionnelle et de gestion commune.
Le fait qu’une activité ou un service ne participe pas du transport ou des communications n’empêche pas de conclure, dans le cadre du premier volet du critère, qu’il s’agit d’une entreprise fédérale unique. Bien qu’il puisse être impossible de formuler, en l’absence de contexte, un seul critère qui soit complet, il n’est pas impossible de dégager certains indices qui seront utiles dans l’analyse fondée sur l’al. 92(10) a). Le principal facteur à considérer est la question de savoir si les diverses activités visées sont intégrées sur le plan fonctionnel et si elles sont assujetties à une gestion, à une direction et à un contrôle communs. En toute probabilité, l’absence de ces facteurs établira que les activités visées ne font pas partie de la même entreprise interprovinciale, même si l’inverse ne sera pas nécessairement vrai. Parmi les autres questions pertinentes, quoique non déterminantes, mentionnons celles de savoir s’il n’existe qu’un seul propriétaire (peut‑être en tant qu’indice d’une gestion et d’un contrôle communs) et si les biens ou les services fournis dans le cadre d’une entreprise le sont pour le seul bénéfice de l’autre entreprise ou de ses clients, ou des deux à la fois, ou s’ils sont disponibles de façon générale. Vu la nature factuelle de cette détermination, la preuve de la pratique courante des affaires dans une industrie donnée ne sera pas particulièrement pertinente. En l’espèce, c’est précisément le caractère exceptionnel des activités de Westcoast qui amène la conclusion qu’elles constituent une entreprise fédérale unique.
Le fait que les canalisations de collecte et les usines de traitement de Westcoast soient physiquement reliées à sa canalisation de transport principale est insuffisant en soi pour permettre de conclure qu’elles constituent une entreprise fédérale unique. En outre, le fait que Westcoast soit propriétaire de toutes ces installations est également insuffisant. Cependant, la description des activités et des installations de Westcoast démontre qu’elle gère celles‑ci en commun en tant qu’entreprise unique intégrée sur le plan fonctionnel. Les installations et le personnel de Westcoast sont assujettis à une gestion, à une direction et à un contrôle communs, et l’entreprise est exploitée d’une manière coordonnée et intégrée. De plus, du point de vue de Westcoast, l’objectif principal du traitement du gaz brut est de faciliter le transport de celui‑ci dans la canalisation principale de Westcoast. Pratiquement tout le gaz résiduaire traité dans les usines de Westcoast est livré à cette canalisation.
La conclusion de l’Office que l’interdépendance et la coordination sont une facette essentielle de l’industrie du gaz naturel n’était pas un fondement valable pour conclure que Westcoast n’exploite pas une entreprise fédérale unique. Il ressort des faits que, au‑delà de la coordination décrite précédemment, Westcoast exploite en commun, en tant qu’entreprise unique, les canalisations de collecte, les usines de traitement et la canalisation de transport principale. En termes simples, les installations sont assujetties à une gestion, à une direction et à un contrôle communs par Westcoast. C’est ce qui distingue l’entreprise de Westcoast d’autres entreprises au sein de l’industrie du gaz naturel.
Le Parlement n’a pas renoncé à son pouvoir déclaratoire sur les entreprises de transport interprovincial visées à l’al. 92(10) a) lorsque l’art. 92A de la Loi constitutionnelle de 1867 a été ajouté à la Constitution en 1982. La modification concernant les ressources a accru la compétence des provinces relativement à la collecte de revenus tirés des ressources et à la réglementation de l’aménagement et de la production de ces dernières, et ce, sans diminuer les pouvoirs fédéraux préexistants. L’article 92A ne porte pas atteinte à la compétence conférée au Parlement par l’al. 92(10) a). La reconnaissance de la compétence du fédéral en vertu de l’al. 92(10) a) est tributaire de la conclusion préalable qu’il existe une entreprise de transport interprovincial, alors que l’al. 92A(1) b) ne porte pas sur le transport des ressources naturelles au‑delà des limites de la province, mais plutôt sur l’«exploitation, [la] conservation et [la] gestion» de ces ressources dans les limites de la province. L’alinéa 92A(1) b) ne peut élargir la compétence de la province de manière à inclure la réglementation du transport interprovincial du gaz naturel dans ces installations.
Les usines de traitement de Westcoast sont assujetties à la compétence de l’Office par l’effet de l’économie générale de la Loi sur l’Office national de l’énergie et de la définition de «pipeline» qui y figure. Les termes utilisés dans la définition sont très généraux et tout à fait aptes à englober les usines de traitement.
Le juge McLachlin (dissidente): Un ouvrage ou une entreprise peut relever de deux façons de l’al. 92(10) a): (1) l’ouvrage ou l’entreprise en cause peut être lui‑même un ouvrage ou une entreprise de nature interprovinciale; (2) si l’ouvrage ou l’entreprise en cause n’est pas lui-même un lien interprovincial, il peut relever de la compétence du fédéral en raison de son lien avec un ouvrage ou une entreprise de nature interprovinciale. Affirmer qu’un ouvrage ou une entreprise peut relever de la clause résiduelle de l’al. 92(10) a) (1) soit en faisant partie d’un ouvrage ou d’une entreprise unique et intégré de nature interprovinciale, (2) soit en faisant «partie intégrante» d’un ouvrage ou d’une entreprise de nature interprovinciale, revient au même lorsqu’il s’agit de décider, dans l’un ou l’autre cas, si l’ouvrage ou l’entreprise fait partie d’un système intégré. Cependant, les deux volets du critère ne font pas double emploi si la clause résiduelle de l’al. 92(10) a) s’applique à l’une ou l’autre des deux situations suivantes, savoir lorsque l’ouvrage ou l’entreprise en cause est (1) soit lui‑même un ouvrage ou une entreprise de nature interprovinciale (la première situation), (2) soit fonctionnellement intégré à un ouvrage ou à une entreprise de nature interprovinciale (la deuxième situation).
Le présent cas ne relève pas de la première situation. Les usines de traitement ne sont pas elles‑mêmes des ouvrages reliant une province à une autre. Le simple fait que les usines aient pour fonction de séparer, raffiner et produire, et qu’elles soient reliées à un réseau de transport interprovincial ne fait pas d’elles un moyen de transport interprovincial.
L’intégration fonctionnelle requise dans la deuxième situation est fondée sur le cadre établi par la Constitution ainsi que sur le critère de l’intégration fonctionnelle et les autres facteurs indiqués par la jurisprudence.
La Constitution est claire. Ce sont les provinces qui ont l’autorité sur les ouvrages et entreprises situés sur leur territoire, y compris les installations liées à la production tirée des ressources. À titre exceptionnel, et seulement dans la mesure requise pour maintenir des réseaux de transport et de communication interprovinciaux, le gouvernement fédéral est investi par l’al. 92(10)a) du pouvoir de réglementer des ouvrages et entreprises de nature provinciale. Cette interprétation est renforcée et confirmée par l’art. 92A .
Le critère de l’intégration fonctionnelle exige que, en raison de son lien avec l’ouvrage ou l’entreprise de nature interprovinciale, l’ouvrage ou l’entreprise de nature locale soit essentiellement exploité en tant que partie de l’entité interprovinciale et perde son caractère distinct. L’intégration fonctionnelle exige plus que la démonstration que l’ouvrage provincial fait partie d’un «réseau unifié» dont les éléments constitutifs conservent leur identité propre. L’intégration fonctionnelle est établie si l’examen du caractère dominant de l’ouvrage ou l’entreprise de nature locale en cause, considéré sur le plan fonctionnel et dans le contexte de l’industrie, révèle que, en raison de son lien avec l’entreprise interprovinciale, l’ouvrage ou l’entreprise en cause a perdu son caractère local distinct pour prendre celui d’une entreprise interprovinciale de transport ou de communication. Pour décider si le critère a été respecté, le tribunal doit examiner la substance de l’activité exercée. La méthode proposée consiste à identifier l’ouvrage principal ou l’entreprise principale de nature fédérale dont on dit que l’entité locale fait partie intégrante, puis à examiner le caractère matériel et opérationnel de l’ouvrage ou de l’entreprise de nature provinciale, ainsi que son lien pratique ou fonctionnel avec l’activité principale ou le caractère principal de l’ouvrage ou de l’entreprise de nature fédérale.
Il est difficile d’établir un critère exhaustif fondé sur l’application de facteurs donnés. La gestion commune, un propriétaire unique, la coordination des activités et la dépendance de l’entreprise interprovinciale vis-à-vis de l’entreprise locale sont certains des facteurs qui peuvent se révéler utiles.
Étant donné que la question qui se pose dans le présent pourvoi touche au c{oe}ur de la compétence de l’Office, la norme est celle de la décision correcte et il n’y a pas lieu de faire montre de retenue. Les cours de justice peuvent néanmoins avoir à faire montre de retenue à l’égard des décisions de l’Office sur les questions de fait relevant de son champ d’expertise.
La détermination du caractère dominant des usines de traitement exige une connaissance approfondie de l’industrie du gaz naturel et du rôle que les usines de traitement y jouent. Les membres majoritaires de l’Office ont appliqué le bon critère juridique et ont à juste titre conclu que, bien que les usines de traitement et le pipeline interprovincial puissent être considérés comme un réseau unifié, les usines conservaient néanmoins leur identité propre, qui n’est pas le transport, et que, par conséquent, elles n’étaient pas une partie essentielle ou intégrante -- au sens requis par la Constitution -- du pipeline interprovincial. En conséquence, les usines de traitement restaient assujetties à la compétence de la province.
Il n’était pas nécessaire de se demander si les usines de traitement étaient visées par la définition de «pipeline» dans la Loi sur l’Office national de l’énergie .
Jurisprudence
Citée par les juges Iacobucci et Major
Arrêt appliqué: Travailleurs unis des transports c. Central Western Railway Corp., [1990] 3 R.C.S. 1112; arrêts examinés: Alberta Government Telephones c. Canada (Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes), [1989] 2 R.C.S. 225; Canadian Pacific Railway Co. c. Attorney‑General for British Columbia, [1950] A.C. 122; Luscar Collieries, Ltd. c. McDonald, [1927] A.C. 925; Northern Telecom Ltée c. Travailleurs en communication du Canada (no 1), [1980] 1 R.C.S. 115; Attorney‑General for Ontario c. Winner, [1954] A.C. 541; Dome Petroleum Ltd. c. Office national de l’énergie (1987), 73 N.R. 135; Ontario Hydro c. Ontario (Commission des relations de travail), [1993] 3 R.C.S. 327; distinction d’avec l’arrêt: Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada c. Nor‑Min Supplies Ltd., [1977] 1 R.C.S. 322; arrêts mentionnés: Canada (Directeur des enquêtes et recherches) c. Southam Inc., [1997] 1 R.C.S. 748; Campbell‑Bennett Ltd. c. Comstock Midwestern Ltd., [1954] R.C.S. 207; City of Montreal c. Montreal Street Railway, [1912] A.C. 333; Re Regulation & Control of Radio Communication, [1932] 2 D.L.R. 81; Reference re Industrial Relations and Disputes Investigation Act, [1955] R.C.S. 529; The King c. Eastern Terminal Elevator Co., [1925] R.C.S. 434; La Reine c. Nova, An Alberta Corporation, [1988] 2 C.T.C. 167.
Citée par le juge McLachlin (dissidente)
Travailleurs unis des transports c. Central Western Railway Corp., [1990] 3 R.C.S. 1112; Campbell‑Bennett Ltd. c. Comstock Midwestern Ltd., [1954] R.C.S. 207; Office national de l’énergie (Re), [1988] 2 C.F. 196; City of Montreal c. Montreal Street Railway, [1912] A.C. 333; Ontario Hydro c. Ontario (Commission des relations de travail), [1993] 3 R.C.S. 327; Canadian Pacific Railway Co. c. Attorney‑General for British Columbia, [1950] A.C. 122; Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada c. Nor‑Min Supplies Ltd., [1977] 1 R.C.S. 322; Attorney‑General for Ontario c. Winner, [1954] A.C. 541; Northern Telecom Ltée c. Syndicat des travailleurs en communication du Canada (no 1), [1980] 1 R.C.S. 115; Alberta Government Telephones c. Canada (Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes), [1989] 2 R.C.S. 225; City of Toronto c. Bell Telephone Company of Canada, [1905] A.C. 52; Northern Telecom Canada Ltée c. Travailleurs en communication du Canada (no 2), [1983] 1 R.C.S. 733; British Columbia Electric Railway Co. c. Canadian National Railway Co., [1932] R.C.S. 161; Kootenay & Elk Railway Co. c. Compagnie du Chemin de Fer Canadien du Pacifique, [1974] R.C.S. 955; Luscar Collieries, Ltd. c. McDonald, [1927] A.C. 925; The Queen c. Board of Transport Commissioners, [1968] R.C.S. 118; In re Cannet Freight Cartage Ltd., [1976] 1 C.F. 174; Reference re Industrial Relations and Disputes Investigation Act, [1955] R.C.S. 529; Union des facteurs du Canada c. Syndicat des postiers du Canada, [1975] 1 R.C.S. 178; U.E.S., local 298 c. Bibeault, [1988] 2 R.C.S. 1048; Pezim c. Colombie‑Britannique (Superintendent of Brokers), [1994] 2 R.C.S. 557; Université de la Colombie‑Britannique c. Berg, [1993] 2 R.C.S. 353; Cuddy Chicks Ltd. c. Ontario (Commission des relations de travail), [1991] 2 R.C.S. 5; Ross c. Conseil scolaire du district no 15 du Nouveau‑Brunswick, [1996] 1 R.C.S. 825.
Lois et règlements cités
Loi constitutionnelle de 1867, art. 91(29) , 92(10) a), c), (13) , (16) , 92A(1) b), c), (5) , sixième annexe, art. 1 .
Loi sur la Cour fédérale, L.R.C. (1985), ch. F‑7, art. 18.3(1) [aj. 1990, ch. 8, art. 5], 28(1)f) [abr. & rempl. 1990, ch. 8, art. 8], (2) [idem].
Loi sur l’Office national de l’énergie, L.R.C. (1985), ch. N‑7, art. 2 «pipeline» [abr. & rempl. ch. 28 (3e suppl.), art. 299 ], 12, 22, 29, 30, 31, 33, 47(1) [mod. 1996, ch. 10, art. 237.1], (2), 52 [abr. & rempl. 1990, ch. 7, art. 18], 58 [mod. 1990, ch. 7, art. 22], 59.
Doctrine citée
Hogg, Peter W. Constitutional Law of Canada, loose-leaf ed. Scarborough, Ont.: Carswell, 1992 (loose-leaf).
La Forest, Gerard V. Water Law in Canada: The Atlantic Provinces. Ottawa: Department of Regional Expansion, 1973.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel fédérale, [1996] 2 C.F. 263, 134 D.L.R. (4th) 114, 193 N.R. 321, [1996] A.C.F. no 160 (QL), qui a accueilli l’appel interjeté contre une décision de l’Office national de l’énergie relativement à des questions de compétence. Pourvoi rejeté, le juge McLachlin est dissidente.
W. S. Martin et C. B. Johnson, pour l’appelante.
W. Ian C. Binnie, c.r., Robin M. Sirett et Bruce E. Pydee, pour l’intimée Westcoast Energy Inc.
Peter W. Noonan et Lori Ann B. Boychuk, pour l’intimé l’Office national de l’énergie.
Judith Bowers, c.r., et Simon Fothergill, pour l’intimé le procureur général du Canada.
George H. Copley, c.r., pour l’intimé le procureur général de la Colombie‑Britannique.
Argumentation écrite seulement par Michael S. McPhee, pour l’intervenant le procureur général de la Nouvelle‑Écosse.
Argumentation écrite seulement par Thomson Irvine, pour l’intervenant le procureur général de la Saskatchewan.
Robert J. Normey et Jill Page, pour l’intervenant le procureur général de l’Alberta.
//Les juges Iacobucci et Major//
Version française du jugement des juges L’Heureux-Dubé, Gonthier, Cory, Iacobucci, Major et Bastarache rendu par
Les juges Iacobucci et Major --
I. Introduction
1. La principale question soulevée par le présent pourvoi est de savoir si la canalisation de collecte de gaz naturel et les installations de traitement dont l’aménagement est projeté font partie d’une entreprise fédérale de transport de gaz naturel par pipeline visée à l’al. 92(10) a) de la Loi constitutionnelle de 1867 . Le pourvoi soulève également les deux questions subsidiaires suivantes: premièrement, les usines de traitement du gaz naturel sont-elles visées par la définition de «pipeline» à l’art. 2 de la Loi sur l’Office national de l’énergie, L.R.C. (1985), ch. N‑7 ? Deuxièmement, quel est le degré de retenue judiciaire dont il convient de faire montre à l’égard des décisions de l’Office national de l’énergie sur des questions touchant à sa compétence constitutionnelle?
II. L’historique des procédures judiciaires
2. L’intimée Westcoast Energy Inc. («Westcoast») possède et exploite un réseau intégré de gazoducs. Le gaz naturel brut, qui provient de gisements situés au Yukon, dans les Territoires du Nord‑Ouest, ainsi qu’en Alberta et en Colombie‑Britannique, est transporté dans des canalisations de collecte jusqu’à des usines où il est traité afin de le débarrasser de ses impuretés. Le gaz épuré est ensuite transporté dans la canalisation principale de Westcoast jusqu’à des points de livraison en Colombie‑Britannique, en Alberta et aux États‑Unis.
3. Le présent pourvoi fait suite à deux demandes distinctes présentées par Westcoast à l’Office national de l’énergie (l’«Office») en vue d’obtenir, conformément à la Loi sur l’Office national de l’énergie , des certificats d’exemption et des ordonnances à l’égard des projets d’agrandissement des installations de collecte et de traitement de Westcoast dans les régions de ressources Fort St. John et Grizzly Valley respectivement. Initialement, la demande de Westcoast relative au projet Grizzly Valley a été ajournée. À l’audition de la demande relative au projet Fort St. John par l’Office, l’appelante, BC Gas Utility Ltd. («BC Gas»), a contesté la compétence de l’Office, plaidant que les installations projetées à Fort St. John ne constituaient pas des ouvrages ou entreprises de nature fédérale au sens de l’al. 92(10) a) de la Loi constitutionnelle de 1867 . Subsidiairement, BC Gas a prétendu que la Loi sur l’Office national de l’énergie ne s’appliquait pas aux installations de traitement du gaz naturel projetées parce que celles‑ci n’étaient pas visées par la définition de «pipeline» à l’art. 2 de la Loi . Dans une décision rendue à la majorité, la formation de trois membres de l’Office a statué que les installations projetées ne constituaient pas des ouvrages ou entreprises de nature fédérale au sens de l’al. 92(10) a) et a rejeté la demande de Westcoast pour absence de compétence.
4. Westcoast a interjeté appel devant la Cour d’appel fédérale. Elle a également fait renaître sa demande concernant le projet Grizzly Valley et a demandé à l’Office de renvoyer à la Cour d’appel fédérale, conformément aux art. 18.3 et 28(2) de la Loi sur la Cour fédérale, L.R.C. (1985), ch. F‑7 , les questions de compétence soulevées par BC Gas. L’Office a rendu l’ordonnance no MO‑21‑95 qui fait état des conclusions de fait pertinentes à l’égard des questions suivantes, qui ont été renvoyées à la Cour d’appel fédérale:
(1) Les installations que se propose de construire et d’exploiter Westcoast Energy Inc. relèvent‑elles de la compétence du Parlement du Canada selon les Lois constitutionnelles de 1867 à 1982?
(2) Le cas échéant, ces installations sont‑elles visées par la définition de «pipeline» qui figure à l’article 2 de la Loi sur l’Office national de l’énergie ?
5. La Cour d’appel fédérale a examiné simultanément l’appel relatif au projet Fort St. John et le renvoi concernant le projet Grizzly Valley, et elle a statué à l’unanimité que les installations projetées à Fort St. John et à Grizzly Valley faisaient partie d’une entreprise de transport fédérale unique relevant de la compétence reconnue au Parlement par l’al. 92(10) a). Elle a également conclu que les installations de traitement du gaz naturel projetées étaient visées par la définition de «pipeline» à l’art. 2 de la Loi . Elle a accueilli l’appel de la décision de l’Office concernant la demande portant sur le projet Fort St. John et elle a renvoyé l’affaire à l’Office afin qu’il se prononce sur le fond de la demande. Enfin, elle a répondu par l’affirmative aux deux questions soulevées dans le renvoi concernant le projet Grizzly Valley.
6. L’appelante, BC Gas, s’est pourvue devant notre Cour contre l’arrêt rendu par la Cour d’appel fédérale. Le procureur général de la Colombie‑Britannique intimé et les intervenants, les procureurs généraux de l’Alberta, de la Nouvelle‑Écosse et de la Saskatchewan, ont comparu au soutien de l’appelante. Les intimés Westcoast et Procureur général du Canada ont comparu pour défendre l’arrêt de la Cour d’appel. L’Office national de l’énergie intimé n’a pas participé au présent pourvoi.
III. Les faits
7. Pour trancher la question constitutionnelle soulevée par le présent pourvoi, il est nécessaire d’examiner en détail les caractéristiques matérielles et fonctionnelles des activités de Westcoast. La description qui suit se fonde sur celle faite dans les motifs exposés par l’Office à l’égard de la demande relative au projet Fort St. John et de l’ordonnance no MO‑21‑95 dans le renvoi concernant le projet Grizzly Valley.
A. Les activités et les installations de Westcoast
8. Le réseau de gazoducs de Westcoast est essentiellement un réseau de canalisations de collecte qui acheminent le gaz naturel à quatre usines de traitement, qui à leur tour alimentent en gaz épuré la canalisation principale de transport interprovincial. Des producteurs indépendants extraient le gaz naturel de gisements situés au Yukon, dans les Territoires du Nord‑Ouest, en Colombie‑Britannique et en Alberta. Le gaz ainsi extrait, appelé «gaz brut», contient un mélange d’hydrocarbures gazeux et liquides constitués principalement de méthane ainsi que d’autres substances telles que l’eau, l’hydrogène sulfuré et le gaz carbonique. Pour éviter la corrosion et la formation d’hydrates susceptibles de gêner le déplacement du gaz, les producteurs enlèvent l’eau du gaz brut avant de l’envoyer dans les canalisations de collecte de Westcoast.
9. Le gaz brut est transporté par compression dans les canalisations de collecte jusqu’à l’une des quatre usines de traitement de Westcoast, où il est traité afin de le débarrasser de ses impuretés, notamment l’hydrogène sulfuré, le gaz carbonique et les hydrocarbures liquides. Ces impuretés doivent être extraites du gaz brut avant que les consommateurs ultimes puissent l’utiliser. Le gaz ainsi traité, qui est appelé «gaz résiduaire», «gaz marchand» ou «gaz épuré», est ensuite acheminé dans la canalisation principale pour être transporté, par compression, jusqu’aux marchés de ce produit en Colombie‑Britannique, en Alberta et aux États‑Unis. Le traitement du gaz brut génère plusieurs sous‑produits qui ont également une valeur commerciale. Par exemple, l’hydrogène sulfuré qui en est retiré est transformé en soufre élémentaire, qui est ensuite stocké ou vendu.
10. Il est nécessaire d’enlever l’hydrogène sulfuré et le gaz carbonique du gaz brut avant d’acheminer celui-ci dans la canalisation principale, et ce pour deux raisons. Premièrement, l’hydrogène sulfuré et le gaz carbonique ont, ensemble, un effet corrosif. Alors que l’acier utilisé pour les canalisations de collecte est conçu pour résister à la corrosion, celui utilisé pour la canalisation principale ne l’est pas. Deuxièmement, l’hydrogène sulfuré est un produit toxique qui crée des risques inacceptables tant du point de vue de la sécurité que de l’environnement. Par conséquent, le gaz contenant de l’hydrogène sulfuré ne peut être transporté à travers les secteurs à forte densité de population où passe la canalisation principale.
11. Les installations de Westcoast comptent environ 2 488 kilomètres de canalisations de collecte parcourant l’Alberta, la Colombie‑Britannique, le Yukon et les Territoires du Nord‑Ouest, et 17 stations de compression ou «stations auxiliaires»; cinq usines de traitement situées en Colombie‑Britannique, soit à Fort Nelson, Taylor (l’usine McMahon), Pine River, Aitken Creek et dans la région de Sikanni, au nord‑ouest de Fort St. John; et environ 2 576 kilomètres de canalisations principales parcourant l’Alberta et la Colombie‑Britannique, et 17 stations de compression.
12. La canalisation de transport principale de Westcoast commence à la frontière internationale, près de Huntingdon (Colombie‑Britannique), à l’est de Vancouver, où elle est raccordée au gazoduc que possède et exploite la Northwest Pipeline Corporation aux États‑Unis. À partir de Huntingdon, la canalisation principale de Westcoast se prolonge vers le nord jusqu’à la station de compression no 2, où elle se divise en trois branches. L’une de ces branches (la canalisation principale Fort Nelson) va vers le nord jusqu’à l’usine de Fort Nelson (Colombie‑Britannique). En chemin, près de la station de compression N4, des canalisations la relient aux usines Sikanni et Aitken Creek qui appartiennent à Westcoast. La canalisation principale Fort Nelson est également raccordée à l’usine Buckinghorse, qui appartient à Westcoast Gas Services Inc., filiale de Westcoast. La deuxième branche (la canalisation principale Pine River) se prolonge vers le sud‑est jusqu’à l’usine Pine River, près de Chetwynd (Colombie‑Britannique). La troisième branche (la canalisation principale Fort St. John) va en direction du nord‑est jusqu’à la station de compression no 1, qui est adjacente à l’usine McMahon, située à Taylor, près de Fort St. John (Colombie‑Britannique), où elle se divise en deux branches en Alberta. De ces deux branches, la branche nord (la canalisation principale Boundary Lake) pénètre en Alberta sur environ 1,6 km, où elle se raccorde au gazoduc de NOVA Gas Transmission Ltd. («NOVA»). La branche la plus au sud (la canalisation principale Alberta) pénètre en Alberta sur environ 6,6 km, où elle se raccorde alors à un gazoduc de Westcoast Transmission Company (Alberta) Ltd. («Westcoast Alberta»), filiale à part entière de Westcoast. Le gazoduc de Westcoast Alberta se raccorde ensuite au gazoduc de NOVA, à l’est de la frontière entre l’Alberta et la Colombie‑Britannique. Par ailleurs, le gazoduc de Westcoast Alberta raccorde les gisements de gaz de la région de Peace River (Alberta) aux installations de transport de gaz brut de Westcoast.
13. Westcoast possède et exploite trois réseaux de canalisations de collecte. Premièrement, les canalisations de collecte Fort Nelson, dans la région de ressources Fort Nelson, qui sont constituées d’environ 856 kilomètres de pipeline s’étendant au nord et à l’est de l’usine Fort Nelson, et d’installations de compression connexes. Deuxièmement, les canalisations de collecte Fort St. John, dans la région de ressources Fort St. John, qui se composent d’environ 1 372 kilomètres de pipeline s’étendant au nord de l’usine McMahon à Taylor (Colombie‑Britannique) et de l’usine Aitken Creek, et d’installations de compression connexes. Troisièmement, les canalisations de collecte Grizzly Valley, dans la région de ressources Grizzly Valley, qui sont constituées d’environ 179 kilomètres de pipeline allant de l’usine Pine River jusqu’aux champs gazifères de la région de ressources Grizzly Valley, au sud‑est de l’usine.
14. Les canalisations de collecte sont situées en amont de quatre des cinq usines de traitement de Westcoast: Aitken Creek, McMahon, Pine River et Fort Nelson. Les usines Aitken Creek et McMahon se trouvent dans la région Fort St. John, alors que l’usine Pine River est située dans la région de Grizzly Valley. Il n’existe pas de raccordement entre les canalisations de collecte des régions de Fort Nelson, Fort St. John et Grizzly Valley. Aucune des canalisations de collecte situées en amont des usines Pine River, Aitken Creek et McMahon ne traverse la frontière provinciale. Certaines des canalisations de collecte desservant l’usine Fort Nelson traversent la frontière provinciale. Les canalisations de collecte en amont de l’usine Sikanni appartiennent à des producteurs.
15. À part de petites quantités de gaz vendues par Westcoast dans le cadre de contrats de vente hors‑réseau à des distributeurs locaux du nord‑est de la Colombie‑Britannique, le gaz transporté grâce aux installations de Westcoast n’appartient pas à cette dernière. Il appartient plutôt à des producteurs, à des courtiers, à des distributeurs locaux, à des usagers industriels et à d’autres clients, pour lesquels Westcoast transporte ce gaz, en vertu de contrats de service. La collecte, le traitement ainsi que le transport par la canalisation principale nord et la canalisation principale sud sont des services distincts offerts par Westcoast et, en tant que tels, ils peuvent être offerts aux termes d’un ou de plusieurs contrats. La propriété du gaz peut changer de mains à divers points; une partie peut posséder le gaz brut avant le traitement, tandis que d’autres peuvent être les propriétaires du gaz résiduaire et d’autres produits -- tel le soufre -- obtenus à l’usine de traitement.
16. Le gaz résiduaire peut être traité dans une usine qui n’appartient pas à Westcoast et être ensuite transporté dans la canalisation principale de cette dernière, exactement comme s’il avait été traité dans une usine lui appartenant. Tout le gaz résiduaire traité à l’une ou l’autre des usines de traitement de Westcoast passe dans la canalisation de transport principale de cette dernière, sauf une certaine quantité de gaz résiduaire provenant de l’usine Pine River, qui est renvoyée aux producteurs de la région de ressources Grizzly Valley par la canalisation de transport du gaz combustible Sukunka, p