Gamblin c. Conseil de la Nation des Cris de Norway House

Gamblin c. Conseil de la Nation des Cris de Norway House
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2012-12-20
Référence neutre
2012 CF 1536
Numéro de dossier
T-434-06
Notes
Fiche analytique
Contenu de la décision
Date : 20121220
Dossier : T-434-06
Référence : 2012 CF 1536
[TRADUCTION FRANÇAISE CERTIFIÉE, NON RÉVISÉE]
Ottawa (Ontario), le 20 décembre 2012
En présence de M. le juge Mandamin
ENTRE :
MAGGIE MYRNA LORRAINE GAMBLIN
demanderesse
et
LE CONSEIL DE BANDE DE LA NATION DES CRIS DE NORWAY HOUSE ET LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeurs
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
[1] La demanderesse, Mme Maggie Myrna Lorraine Gamblin, est membre de la Nation des Cris de Norway House (la NCNH). Elle sollicite un bref de certiorari annulant une résolution adoptée le 7 février 2006 par le défendeur, le conseil de la NCNH (le conseil de la NCNH). Elle sollicite également un jugement déclarant nul ab initio la résolution antérieure du conseil de la NCNH (la résolution du conseil de bande ou la RCB), datée du 21 juillet 2005, au motif que la RCB ne constituait pas une décision du conseil adoptée lors d’une assemblée dûment convoquée du conseil de la NCNH.
[2] La résolution adoptée par le conseil le 7 février 2006 était censée ratifier la résolution du 21 juillet 2005 du conseil de la NCNH. Cette dernière résolution avait été consignée par écrit sur un formulaire des Affaires indiennes et du Nord canadien réservé aux résolutions des conseils de bande indiens. Elle est intitulée « BCR N.H./2005‑06 050 » (la RCB 050) et est ainsi libellée :
[traduction]
a) La NCNH demande à Manitoba Hydro de payer un montant d’une valeur actualisée de 6 365 000 $ à la place de versements étalés sur 17 ans correspondant à un montant d’une valeur globale de 10 920 000 $;
b) Sur la foi de l’engagement de Manitoba Hydro de verser à la NCNH un montant d’une valeur actualisée de 6 365 000 $, la NCNH :
(i) libère de façon totale et définitive le Canada de toutes ses obligations futures envers la NCNH en ce qui concerne l’Entente de règlement de la revendication 138 des Premières Nations;
(ii) reconnaît que le paiement par Manitoba Hydro de la somme d’une valeur actualisée de 6 365 000 $ satisfait aux obligations contractées par Manitoba Hydro envers le Canada, aux termes du Protocole d’entente conclu le 27 août 2004, signé entre le Canada et Manitoba Hydro et aux termes de la directive donnée le 17 juin 2005 par le Canada à Manitoba Hydro au sujet du paiement de fonds payables par le Canada conformément au Protocole d’entente du 27 août 2004.
c) Les représentants compétents de la NCNH sont autorisés à prendre toutes les mesures nécessaires pour signer au besoin tous les documents requis pour mettre en œuvre la présente résolution.
Les fonds en question constituent le paiement du solde de la dette due par Manitoba Hydro au titre de la revendication 138 du Canada, en rapport avec la part de 50 p. 100 assumée par Manitoba Hydro pour les coûts des infrastructures relatifs à l’approvisionnement en eau potable de la réserve de la NCNH.
[3] La présente affaire soulève des questions concernant la gouvernance d’une Première Nation ainsi que des questions accessoires, propres à la présente demande. Voici, en bref, les questions de fond soulevées par la présente affaire :
a) La Cour fédérale a‑t‑elle compétence pour juger la présente demande de contrôle judiciaire des décisions contestées émanant du conseil de la NCNH?
b) Le conseil de la NCNH s’est‑il conformé aux règles de procédure de la NCNH régissant l’approbation de la RCB 050 contestée?
c) S’agit‑il d’une situation dans laquelle il convient pour la Cour d’exercer sa compétence de manière à accorder une réparation?
[4] Je conclus que la Cour a compétence pour juger la présente demande de contrôle judiciaire. Je suis d’accord avec la demanderesse pour affirmer que la RCB 050 contestée n’a pas été adoptée en conformité avec les règles de procédure de la NCNH. J’estime toutefois qu’il s’agit d’une situation dans laquelle la Cour devrait refuser d’exercer la compétence qui lui permettrait d’accorder la réparation réclamée par la demanderesse.
[5] Voici les motifs pour lesquels j’en arrive à cette conclusion.
Le contexte
[6] La NCNH est une Première Nation régie par un conseil composé d’un chef et de six conseillers élus. Au cours de la période durant laquelle la RCB 050 a été adoptée et ratifiée, les six conseillers élus étaient Eric Apetagon, Marcel Balfour, Eliza Clarke, Fred Muskego, Mike Muswagon et Langford Saunders. Le chef de la NCNH était Ron Evans, qui a occupé sa charge de mars 2002 jusqu’à sa démission, le 1er août 2005. Le poste de chef est demeuré vacant d’août 2005 à mars 2006.
[7] La NCNH est une « bande coutumière » au sens de la Loi sur les Indiens, LRC 1985, ch I‑5. La Loi sur les Indiens définit le conseil de bande, lorsque les dispositions de l’article 74 relatives aux élections ne s’appliquent pas, en précisant qu’il s’agit du conseil choisi selon la coutume de la bande. La NCNH était régie par les dispositions de la Loi sur les Indiens relatives aux élections, mais elle a repris le régime coutumier le 23 janvier 1998, lorsque le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien (le MAINC) a, par décret ministériel, soustrait la NCNH des dispositions de la Loi sur les Indiens relatives aux élections.
[8] Dans une lettre datée du 30 janvier 1998, des fonctionnaires du MAINC ont informé le conseil de la NCNH que, par suite du décret ministériel, le Règlement sur le mode de procédure au conseil des bandes d’Indiens, CRC, c 950, ne s’appliquait plus aux assemblées du conseil de la NCNH et ont recommandé que le conseil de la NCNH adopte un texte pour remplacer le règlement d’application de la Loi sur les Indiens. Le NCNH a adopté son propre code électoral et son propre règlement procédural ainsi que le juge de Montignay l’a expliqué dans le jugement Muskego c Comité d’appel de la Nation crie de Norway House, 2011 CF 732, au paragraphe 4 :
La Nation des Cris de Norway House (« NCNH ») est une bande indienne agissant selon ses coutumes. En décembre 1997, la NCNH a adopté la NHCN la Elections Procedures Act et, le 23 janvier 1998, la bande a obtenu une dispense de l’application de l’article 74 (procédures électorales) de la Loi sur les Indiens, faisant en sorte qu’elle puisse appliquer une procédure électorale coutumière dans l’exercice de son autonomie gouvernementale. Le code électoral coutumier de la bande régit donc ses élections. Le 18 octobre 2005, la Norway House Cree Nation Elections Procedures Act modifiée (ci‑après l’« EPA ») a été adoptée et ratifiée par le chef et le conseil.
[9] En mars 2001, le conseil de la NCNH a adopté le Guide des Politiques et des Lignes directrices sur la procédure (les Lignes directrices). La demanderesse n’a pas fourni de copie de la Loi sur la procédure électorale de la NCNH, mais a soumis un exemplaire des Lignes directrices et en a cité des extraits. Je suis convaincu que les Lignes directrices reprennent les dispositions pertinentes des lois électorales et des règlements procéduraux coutumiers, qui remplacent, dans le cas de la NCNH, les dispositions de l’article 74 de la Loi sur les Indiens relatives aux élections ainsi que le Règlement sur le mode de procédure au conseil des bandes d’Indiens.
[10] Les Lignes directrices prévoient que les règlements administratifs et les résolutions de la NCNH doivent être adoptés [traduction] « lors d’assemblées du conseil régulièrement convoquées », c’est‑à‑dire à l’occasion [traduction] « d’assemblées ordinaires du chef et des conseillers » ou [traduction] « d’assemblées extraordinaires du conseil ».
[11] Le protonotaire R. Lafrenière, en tant que juge chargé de la gestion de l’instance, a relaté le contexte et l’historique à l’origine des résolutions contestées adoptées par le conseil de la NCNH dans son ordonnance du 19 janvier 2011 (Maggie Myrna Lorraine Gamblin c Norway House Cree Nation Band Council, 2010 CF 1244). Nous reproduisons ici les paragraphes 4 à 18 de cette décision :
[traduction]
Le 16 décembre 1977, le Canada, la province du Manitoba, Manitoba Hydro et le Comité des inondations dans le Nord inc., représentant cinq Premières Nations, dont la NCNH, ont signé la Convention sur l’inondation des terres du nord (la CITN). Le CITN visait à indemniser les Premières Nations en question des effets préjudiciables découlant de l’inondation provoquée par les projets de Manitoba Hydro.
Aux termes de l’article 6.1 de la CITN, le Canada se reconnaissait responsable d’assurer que chacune des réserves des Premières Nations puisse compter sur un approvisionnement constant en eau potable. Aux termes de l’article 6.2, Manitoba Hydro s’engageait à rembourser le Canada de 50 p. 100 de ses dépenses raisonnables liées à l’approvisionnement en eau potable qui pouvaient être attribuées aux effets préjudiciables du projet.
Le 10 mai 1988, le Canada a signé une entente sur les infrastructures (l’EI) avec le Comité des inondations dans le Nord inc., la Société de reconstruction des terres inondées dans le Nord (la SRTIN) et les cinq Premières Nations. Cette entente représentait l’exécution par le Canada de son obligation d’assurer aux Premières Nations un approvisionnement constant en eau potable en leur permettant de s’en charger elles-mêmes.
Aux termes de l’article 15 de l’EI, le Canada convenait de tenter de récupérer le montant maximal possible de Manitoba Hydro, aux termes de l’article 6.2 de la CITN, en recourant au besoin à l’arbitrage, et de transférer tout montant ainsi récupéré au SRTIN relativement aux projets d’eau potable des Premières Nations visées par la CITN, sous réserve des conditions stipulées à l’article 15 de l’EI.
Le Canada a formulé une demande d’arbitrage au titre de la revendication 138 contre Manitoba Hydro le 19 avril 1984, pour faire préciser l’ampleur des obligations contractées par Manitoba Hydro aux termes de l’article 6.2 de la CITN, en ce qui concerne les dépenses d’eau potable du Canada. Les Premières Nations sont par la suite intervenues, aux frais du Canada, dans la revendication 138.
Le 19 novembre 2003, le Canada et Manitoba Hydro ont signé une lettre d’intention exposant les éléments essentiels du règlement de la revendication 138. La NCNH a accordé [traduction] « son approbation provisoire de principe » au montant du règlement et aux modalités de son paiement, comme en fait foi la résolution du conseil de bande (la RCB) du 19 mai 2004.
Le Canada et Manitoba Hydro ont officialisé leur entente le 27 août 2004. Manitoba Hydro a convenu de verser 40,5 millions de dollars au Canada, sous forme de versements échelonnés sur une période de 17 ans entre 2004 et 2021; le Canada avait le droit explicite de donner pour instructions à Manitoba Hydro de payer directement une ou plusieurs Premières Nations, et le Canada et Manitoba Hydro ont convenu de chercher à obtenir de l’arbitre de la CITN son consentement concernant le rejet de la revendication 138.
Le 28 octobre 2004, le Canada a signé avec la NCNH et trois autres Premières Nations l’Entente de règlement relative à la revendication 138 (l’Entente de règlement). Le Canada a convenu que Manitoba Hydro paierait 40,5 millions de dollars directement à la NCNH et aux autres Premières Nations signataires sous forme de versements échelonnés. La quote-part de NCNH se chiffrait à 28 p. 100 pour chacun de ses versements échelonnés, ce qui totalisait 11 340 000 $ sur les 40,5 millions de dollars en question.
Aux termes de l’Entente de règlement, la NCNH a accepté de renoncer à la revendication 138 (article 2.1), a dégagé le Canada de toute autre obligation prévue à l’article 6 de la CITN et à l’article 15 de l’EI (article 3), a convenu que le chef et les conseillers de la NCNH avaient approuvé les modalités de l’Entente de règlement, comme en faisait foi la RCB adoptée avant sa signature (article 5.1 et alinéa 6.1a)); avait reçu des conseils juridiques indépendants avant de la signer (alinéa 6.1b)), déclarait et affirmait qu’aucun obstacle juridique ne l’empêchait de signer l’Entente de règlement (article 9.1) et convenait que l’entente de règlement liait ses membres (article 11.1).
Le 26 novembre 2004, l’arbitre de la CITN a rejeté la revendication 138 avec le consentement du Canada et de Manitoba Hydro. La NCNH a également donné son consentement au rejet de la revendication 138 par l’intermédiaire de son propre conseiller juridique.
Manitoba Hydro a fait son premier versement échelonné de 1,5 million de dollars au Canada le 1er septembre 2004. La NCNH a reçu 420 000 $ du Canada, ce qui correspondait à sa quote-part de 28 p. 100. Le 10 juin 2005, à la demande de la NCNH, le Canada a donné pour instructions à Manitoba Hydro de verser directement à la NCNH la quote-part de 28 p. 100 de la NCNH correspondant aux versements échelonnés à venir. Manitoba Hydro a accepté cette directive.
Par la suite, à la demande de la NCNH, Manitoba Hydro a accepté de payer le solde de la quote-part de NCNH (10 920 000 $) sous forme de somme forfaitaire anticipée de 6 365 000 $, ce qui correspondait à la valeur actualisée de sa quote-part calculée par les conseillers juridiques et comptables indépendants de la NCNH.
Le 21 juillet 2005, la NCNH a adopté la RCB contestée dans la présente demande. La RCB approuvait officiellement le paiement forfaitaire anticipé de 6 365 000 $ effectué par Manitoba Hydro, en accusait réception et autorisait la NCNH à libérer le Canada de façon complète et définitive de toute obligation future relative à l’Entente de règlement portant sur la revendication 138. La RCB et la libération ont été dûment signées par le chef et par la majorité des conseillers de la bande.
Manitoba Hydro a par la suite versé le montant de 6 365 000 $ à la NCNH pour satisfaire à l’obligation du Canada de payer le solde de la quote-part de la NCNH relativement aux sommes de Manitoba Hydro.
Lors de l’assemblée du conseil de bande de la NCNH du 7 février 2006, le conseiller Saunders a proposé la ratification de la RCB du 21 juillet 2005. Les conseillers Clarke, Muswagon et Saunders ont voté en faveur de la motion; seul le conseiller Balfour a voté contre.
[12] Le 9 mars 2006, la demanderesse a déposé un avis de demande contestant la validité de la RCB 050. Comme nous l’avons déjà signalé, la RCB 050 était datée du 21 juillet 2005. Elle n’a été ratifiée par le conseil de la NCNH que lors de l’assemblée du conseil du 7 février 2006.
[13] Le procureur général du Canada a présenté une requête en vue d’être constitué codéfendeur. La demanderesse s’est opposée à cette requête en faisant valoir que les seules personnes qui pouvaient être visées par la demande de contrôle judiciaire étaient la NCNH et ses membres. Toutefois, le protonotaire Lafrenière a conclu que la question sous-jacente constituait une contestation de la validité de l’Entente de règlement de la revendication 138. Voici ce qu’il déclare aux paragraphes 31 et 32 de son ordonnance :
[traduction]
On peut comprendre que le Canada ait exprimé un intérêt par rapport à la présente instance. Si l’ordonnance sollicitée par la demanderesse est prononcée, la demanderesse ou toute autre personne peut s’en servir pour contester la validité du rejet de la revendication 138 obtenue de consentement et de l’exonération du Canada, la validité de l’Entente de règlement conclue avec la NCNH elle-même au sujet de la revendication 138 ou encore celle de l’entente signée par la NCNH avec Manitoba Hydro et portant acceptation d’une somme forfaitaire réduite à la place de versements échelonnés.
La demanderesse affirme que la demande de contrôle judiciaire porte simplement sur la question de savoir si une résolution adoptée par un conseil de bande et sa présumée ratification sont valides ou non. Il n’en demeure pas moins qu’à la base, la demande semble porter d’abord et avant tout sur la contestation de l’Entente de règlement de la revendication 138 en attaquant le pouvoir sous‑jacent du conseil de bande de signer effectivement pareille entente au nom de la NCNH et son pouvoir de négocier un mode de paiement accéléré et de dégager quelqu’un de ses obligations. Les conséquences éventuelles ne sont pas, à mon avis, une « question locale » ou une simple question de bonne gouvernance.
[14] Le protonotaire a décidé que le Canada avait un intérêt dans la demande et qu’il devait être constitué codéfendeur pour s’assurer que toutes les questions en litige soient tranchées de façon efficace et complète, compte tenu du fait que le conseil de la NCNH était demeuré passif pendant tout le déroulement de l’instance. Par conséquent, le protonotaire a ordonné que le Canada soit constitué codéfendeur.
[15] Le défendeur, le conseil de la NCNH, n’a pas répondu ou participé de quelque autre manière à l’instance, se contenant de fournir les documents réclamés par la demanderesse. Par conséquent, je ferai référence au procureur général comme étant soit le défendeur, soit le Canada.
La décision faisant l’objet du contrôle
[16] La demanderesse sollicite un bref de certiorari annulant la décision du 7 février 2006, par laquelle le conseil de la NCNH a ratifié la RCB 050 du 5 juillet 2005, ainsi qu’un jugement déclarant cette dernière résolution nulle ab initio et sans effet.
[17] La RCB 050 du 5 juillet 2005 est censée être une résolution adoptée par le conseil lors d’une assemblée régulièrement convoquée le même jour par le chef et quatre conseillers. En voici le texte :
[traduction]
ATTENDU QUE le Canada et Manitoba Hydro ont, le 27 août 2004, signé un protocole d’entente qui a eu pour effet de régler de façon complète et définitive les revendications du Canada contre Manitoba Hydro en rapport avec la revendication 138 relative à la Convention sur l’inondation des terres du nord;
ATTENDU QUE le paragraphe 2 du Protocole d’entente précise les sommes d’argent que Manitoba Hydro est tenue de payer à certaines dates précises au Canada;
ATTENDU QUE, le Canada a, par la suite, conclu un accord distinct avec la Nation des Cris de Norway House qui a eu pour effet de préciser la façon dont les sommes à payer au Canada par Manitoba Hydro seraient distribuées à chacune des cinq Premières Nations visées par la CITN, en ce qui concerne les projets d’égouts et de distribution d’eau potable;
ATTENDU QUE le 17 juin 2005, le Canada a, conformément à l’article 3 du Protocole d’entente intervenu entre le Canada et Manitoba Hydro le 27 août 2004, donné pour directive à Manitoba Hydro de verser 28 p. 100 des fonds à Norway House à certaines dates précises;
ATTENDU QUE le montant total correspondant à la quote-part de 28 p. 100 que le Canada a enjoint à Manitoba Hydro de payer à Norway House aux dates spécifiées s’élève à 10 920 000 $;
ATTENDU QUE Norway House, sur la foi de conseils reçus de sources indépendantes, a calculé que la valeur actualisée du montant global de 10 920 000 $ que le Canada a enjoint à Manitoba Hydro de verser à Norway House équivaut à 6 365 000 $;
ATTENDU QUE Manitoba Hydro a accepté de verser cette somme actualisée de 6 365 000 $ à Norway House, à condition que le Canada soit disposé à accepter et à reconnaître que, sur paiement de cette somme actualisée à Norway House, vingt-huit pour cent (28 p. 100) de toutes les obligations que Manitoba Hydro a envers le Canada, aux termes du Protocole d’entente du 27 août 2004 et de la directive donnée le 17 juin 2005 par le Canada, soient alors entièrement et définitivement satisfaites;
ET ATTENDU QUE le Canada est disposé à reconnaître que, dès lors qu’elle est acquittée maintenant, la somme actualisée de 6 365 000 $ satisferait à vingt-huit pour cent (28 p. 100) de toutes les obligations que Manitoba Hydro a envers le Canada, aux termes du Protocole d’entente du 27 août 2004, à condition que Norway House dégage le Canada de toutes ses obligations à venir envers Norway House, au titre de l’Entente de règlement relative à la revendication 138 des Premières Nations.
PAR CONSÉQUENT, IL EST RÉSOLU QUE :
1. Norway House demande à Manitoba Hydro de payer un montant d’une valeur actualisée de 6 365 000 $ au lieu de versements étalés d’une valeur globale de 10 920 000 $.
2. Sur la foi de l’engagement de Manitoba Hydro de verser à Norway House un montant d’une valeur actualisée de 6 365 000 $, Norway House :
a) libère de façon totale et définitive le Canada de toutes ses obligations futures envers Norway House, en ce qui concerne l’Entente de règlement de la revendication 138 des Premières Nations;
b) reconnaît que le paiement par Manitoba Hydro de la somme d’une valeur actualisée de 6 365 000 $ satisfait aux obligations contractées par Manitoba Hydro envers le Canada, aux termes du Protocole d’entente conclu le 27 août 2004, signé entre le Canada et Manitoba Hydro, et aux termes de la directive donnée le 17 juin 2005 par le Canada à Manitoba Hydro, au sujet du paiement de fonds payables par le Canada conformément au Protocole d’entente du 27 août 2004.
3. Les représentants compétents de Norway House sont autorisés à prendre toutes les mesures nécessaires pour signer, le cas échéant, tous les documents requis pour mettre en œuvre la présente résolution.
[18] La RCB 050 indique que la date à laquelle l’assemblée dûment convoquée s’est tenue était le 21 juillet 2005 et précise que le quorum était constitué de quatre membres du conseil de la NCNH. Elle est signée par le chef et par quatre conseillers.
[19] Le procès-verbal de l’assemblée ordinaire du conseil du 7 février 2006 relate qu’après discussion les personnes présentes ont adopté :
[traduction]
Motion no 10 :
Le conseiller Langford Saunders propose que le chef adjoint et les conseillers ratifient la RCB N.H./2005‑06 050. Le conseiller Mike Muswagon appuie la motion.
3 membres ont voté en faveur, 1 membre a voté contre (Marcel). La motion est adoptée.
Les dispositions législatives applicables
[20] La Loi sur les Cours fédérales, LRC 1985, c F-7 dispose :
2. (1) Les définitions qui suivent s’appliquent à la présente loi.
« office fédéral » conseil, bureau, commission ou autre organisme, ou personne ou groupe de personnes, ayant, exerçant ou censé exercer une
compétence ou des pouvoirs prévus par une loi fédérale ou par une ordonnance prise en vertu d’une prérogative royale, à l’exclusion de la Cour canadienne de l’impôt et ses juges, d’un organisme constitué sous le régime d’une loi provinciale ou d’une personne ou d’un groupe de personnes nommées aux termes d’une loi provinciale ou de l’article 96 de la Loi constitutionnelle de 1867.
[…]
18. (1) Sous réserve de l’article 28, la Cour fédérale a compétence exclusive, en première instance, pour :
a) décerner une injonction, un bref de certiorari, de mandamus, de prohibition ou de quo warranto, ou pour rendre un jugement déclaratoire contre tout office fédéral;
b) connaître de toute demande de réparation de la nature visée par l’alinéa a), et notamment de toute procédure engagée contre le procureur général du Canada afin d’obtenir réparation de la part d’un office fédéral.
[…]
18.1 (2) Les demandes de contrôle judiciaire sont à présenter dans les trente jours qui suivent la première communication, par l’office fédéral, de sa décision ou de son ordonnance au bureau du sous-procureur général du Canada ou à la partie concernée, ou dans le délai supplémentaire qu’un juge de la Cour fédérale peut, avant ou après l’expiration de ces trente jours, fixer ou accorder.
(3) Sur présentation d’une demande de contrôle judiciaire, la Cour fédérale peut :
a) ordonner à l’office fédéral en cause d’accomplir tout acte qu’il a illégalement omis ou refusé d’accomplir ou dont il a retardé l’exécution de manière déraisonnable;
b) déclarer nul ou illégal, ou annuler, ou infirmer et renvoyer pour jugement conformément aux instructions qu’elle estime appropriées, ou prohiber ou encore restreindre toute décision, ordonnance, procédure ou tout autre acte de l’office fédéral.
[Non souligné dans l’original.]
2. (1) In this Act,
“federal board, commission or other tribunal” means any body, person or persons having, exercising or purporting to exercise jurisdiction or powers conferred by or under an Act of Parliament or by or under an order made pursuant to a prerogative of the Crown, other than the Tax Court of Canada or any of its judges, any such body constituted or established by or under a law of a province or any such person or persons appointed under or in accordance with a law of a province or under section 96 of the Constitution
Act, 1867 ;
…
18. (1) Subject to section 28, the Federal Court has exclusive original jurisdiction
(a) to issue an injunction, writ of certiorari, writ of prohibition, writ of mandamus or writ of quo warranto, or grant declaratory relief, against any federal board, commission or other tribunal; and
(b) to hear and determine any application or other proceeding for relief in the nature of relief contemplated by paragraph (a), including any proceeding brought against the Attorney General of Canada, to obtain relief against a federal board, commission or other tribunal.
…
18.1 (2) An application for judicial review in respect of a decision or an order of a federal board, commission or other tribunal shall be made within 30 days after the time the decision or order was first communicated by the federal board, commission or other tribunal to the office of the Deputy Attorney General of Canada or to the party directly affected by it, or within any further time that a judge of the Federal Court may fix or allow before or after the end of those 30 days.
(3) On an application for judicial review, the Federal Court may
(a) order a federal board, commission or other tribunal to do any act or thing it has unlawfully failed or refused to do or has unreasonably delayed in doing; or
(b) declare invalid or unlawful, or quash, set aside or set aside and refer back for determination in accordance with such directions as it considers to be appropriate, prohibit or restrain, a decision, order, act or proceeding of a federal board, commission or other tribunal.
[Emphasis added]
[21] La Loi sur les Indiens dispose :
2. (1)
« conseil de la bande »
b) dans le cas d’une bande à laquelle l’article 74 n’est pas applicable, le conseil choisi selon la coutume de la bande ou, en l’absence d’un conseil, le chef de la bande choisi selon la coutume de celle-ci.
[…]
(3) Sauf indication contraire du contexte ou disposition expresse de la présente loi :
a) un pouvoir conféré à une bande est censé ne pas être exercé, à moins de l’être en vertu du consentement donné par une majorité des électeurs de la bande;
b) un pouvoir conféré au conseil d’une bande est censé ne pas être exercé à moins de l’être en vertu du consentement donné par une majorité des conseillers de la bande présents à une réunion du conseil dûment convoquée.
[Non souligné dans l’original.]
2. (1)
“council of the band” means
(b) in the case of a band to which section 74 does not apply, the council chosen according to the custom of the band, or, where there is no council, the chief of the band chosen according to the custom of the band;
…
(3) Unless the context otherwise requires or this Act otherwise provides,
(a) a power conferred on a band shall be deemed not to be exercised unless it is exercised
pursuant to the consent of a majority of the electors of the band; and
(b) a power conferred on the council of a band shall be deemed not to be exercised unless it is exercised pursuant to the consent of a majority of the councillors of the band present at a meeting of the council duly convened.
[Emphasis added]
[22] Les Lignes directrices de la NCNH prévoient ce qui suit :
[traduction]
Pour le moment, le gouvernement local de la Nation des Cris de Norway House tire son fondement légal de la Loi sur les Indiens.
Paragraphe 74(1) de la Loi sur les Indiens :
« Lorsqu’il le juge utile à la bonne administration d’une bande, le ministre peut déclarer par arrêté qu’à compter d’un jour qu’il désigne le conseil d’une bande, comprenant un chef et des conseillers, sera constitué au moyen d’élections tenues selon la présente loi. »
Cet article de la Loi signifie que les bandes peuvent légalement élire un chef et des conseillers chargés d’administrer la bande.
En pratique, il s’ensuit que la bande peut, en vertu de la Loi, ou conformément à la coutume acceptée de la bande, élire régulièrement ses conseillers.
[…]
3.1 Le chef et les conseillers sont les représentants élus de la Nation des Cris de Norway House. Ils sont chargés de ce qui suit :
3.1.1 Former le gouvernement local pour le bien-être et dans l’intérêt des membres de la Nation des Cris de Norway House.
3.1.2 Gérer les affaires de la Nation des Cris de Norway House en élaborant des politiques et des règlements par le truchement de règlements administratifs et de résolutions.
3.1.3 S’assurer que les politiques, les Lignes directrices et les règlements qui sont adoptés sont mis en œuvre et sont régulièrement appliqués par le personnel de la Nation des Cris de Norway House.
[…]
3.3 Une fois élus, le chef et les conseillers tirent leurs pouvoirs de la Loi sur les Indiens.
[…]
3.5 Le chef et chacun des conseillers exécutent leurs fonctions au moyen de trois organes :
3.5.1 Lors des assemblées régulièrement constituées du conseil, au cours desquelles les règlements administratifs et les résolutions sont adoptés.
[…]
11.1 Fréquence des assemblées
Les assemblées ordinaires du conseil commencent à l’heure à 9 h le premier et le troisième mardis du mois. Tous les administrateurs et dirigeants doivent participer aux assemblées ordinaires du conseil.
[…]
11.4 Assemblées extraordinaires du conseil
Les assemblées extraordinaires du conseil peuvent être convoquées par le chef sur préavis de vingt-quatre (24) heures donné à chacun des conseillers accompagné d’un ordre du jour détaillé de l’assemblée extraordinaire en question. Les assemblées extraordinaires peuvent être convoquées par le chef de sa propre initiative ou par le chef à la demande de la majorité des conseillers.
[Non souligné dans l’original.]
Les questions en litige
[23] La demanderesse et le défendeur ont tous les deux soulevé plusieurs questions dans la présente demande. Voici, sous une forme un peu plus élaborée, les questions que j’estime déterminantes en l’espèce :
1. La Cour fédérale a‑t‑elle compétence pour juger la présente demande de contrôle judiciaire de décisions émanant du conseil de la NCNH, compte tenu du fait que :
a) Le conseil de la NCNH est choisi selon la coutume;
b) La décision est de nature financière;
c) La demande de bref de certiorari relative à la RCB 050 a été présentée après l’expiration des délais prescrits.
2. Le conseil de la NCNH a-t-il valablement approuvé la RCB 050 contestée, compte tenu des Lignes directrices de la NCNH relatives aux règles de procédure concernant l’approbation des résolutions du conseil de la NCNH?
3. S’agit‑il d’une situation dans laquelle il convient pour la Cour d’exercer sa compétence de manière à accorder une réparation?
La norme de contrôle
[24] La demanderesse affirme que la présente demande concerne des questions de compétence et de validité des actes accomplis par le conseil de la NCNH aux termes de la Loi sur les Indiens et des Lignes directrices de la NCNH.
[25] La Cour suprême du Canada a expliqué, dans l’arrêt Dunsmuir c Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 RCS 190 (Dunsmuir), qu’il n’existe que deux normes de contrôle : celle de la décision correcte, dans le cas des questions de droit, et celle de la décision raisonnable, dans le cas des questions mixtes de fait et de droit (Dunsmuir, aux paragraphes 50 et 53). La Cour suprême a également expliqué qu’il n’est pas nécessaire de reprendre l’analyse relative à la norme de contrôle si la jurisprudence a déjà arrêté la norme applicable (Dunsmuir, au paragraphe 62).
[26] La demanderesse affirme que la norme de contrôle applicable dans le cas de la décision du conseil de la NHCN est la décision correcte et elle cite à l’appui la décision rendue par la juge Gauthier dans l’affaire Laboucan c Nation crie de Little Red River n° 447, 2010 CF 722, [2010] ACF no 871 (Laboucan). Au paragraphe 21, la juge Gauthier déclare :
La norme de contrôle qui est applicable à la question de la compétence du conseil est celle de la décision correcte : Martselos c. Nation n° 195 de Salt River, 2008 CAF 221, 168 A.C.W.S. (3d) 224, paragraphes 28-32; Jackson c. Première Nation des Piikani, 2008 CF 130, 164 A.C.W.S. (3d) 549, paragraphe 17. Il s’agit en fait de l’interprétation du Code par le chef et le conseil de la NCLRR. Il s’agit d’une question de droit, qui n’appelle aucune retenue particulière.
[Non souligné dans l’original.]
[27] La présente affaire exige que l’on examine la compétence et les pouvoirs du conseil de la NHCN et que l’on interprète les règles de la NHCN régissant le processus décisionnel de son conseil élu. Je suis d’accord avec la demanderesse pour dire que la question en litige suppose l’interprétation des règles de droit sur la gouvernance de la NHCN et qu’elles concernent le processus décisionnel du conseil. Ainsi que la juge Gauthier l’a souligné, ces questions soulèvent une question de droit, et j’estime que la norme de contrôle applicable est la décision correcte.
Analyse
[28] Dans la présente demande, le conseil de la NCMH défendeur n’a pas pris position, n’a soumis aucun élément de preuve autre que ceux présentés par la demanderesse et n’a formulé aucun argument. Le conseil de la NCMH défendeur n’a même pas participé à l’audience relative au contrôle judiciaire. La demande est contestée uniquement par le Canada défendeur.
La Cour fédérale a‑t‑elle compétence pour juger une demande de contrôle judiciaire concernant une décision du conseil coutumier élu de la NCNH?
[29] La première question à examiner est de savoir si la Cour a compétence pour juger la présente demande et pour accorder la réparation sollicitée par la demanderesse. Pour répondre à cette question, il faut déterminer si le conseil de la NCNH est un « office fédéral » au sens de l’article 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales. Pour ce faire, il faut également déterminer si le conseil de la NCNH exerçait ou était censé exercer une compétence ou des pouvoirs visés par l’article 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales lorsqu’il a pris les décisions contestées.
[30] L’article 18.1 prévoit qu’une demande de contrôle judiciaire peut être présentée relativement aux décisions et ordonnances des offices fédéraux. Nous reproduisons ici la définition de l’expression « office fédéral » à l’article 2 de la Loi sur les Cours fédérales :
« office fédéral » conseil, bureau, commission ou autre organisme, ou personne ou groupe de personnes, ayant, exerçant ou censé exercer une compétence ou des pouvoirs prévus par une loi fédérale ou par une ordonnance prise en vertu d’une prérogative royale […]
[Non souligné dans l’original.]
[31] Le Canada affirme que, même dans les quelques cas où une entité fédérale est assimilée à un « office fédéral », il faut tenir compte des pouvoirs exercés (DRL Vacations Ltd c Halifax Port Authority, 2005 CF 860 (DRL Vacations Ltd). De plus, le Canada affirme que le pouvoir que l’entité en question cherche à exercer doit être précisé et que la source de ce pouvoir doit être examinée (Anisman c Canada, 2010 CAF 52 (Anisman)).
[32] Le Canada affirme que le conseil de la NCNH a exercé son pouvoir inhérent de s’engager par contrat ou de régler des revendications lorsqu’il a prétendu approuver le paiement accéléré selon les modalités de l’Entente de règlement. Qui plus est, la résolution du conseil de la NCNH portant sur les modalités et les dates du paiement ressortit au droit privé, et non au droit public, contrairement à ce qui se produit dans le cas d’une demande de contrôle judiciaire. Le Canada cite diverses décisions à l’appui de sa thèse (Devil’s Gap Cottagers (1982) Ltd c Rat Portage Band, 2008 CF 812, Peace Hills Trust Co c Moccasin, 2005 CF 1364 (Peace Hills Trust), et Ballantyne c Bighetty, 2011 CF 994 (Ballantyne)).
[33] La demanderesse soutient que le conseil de la NCNH est visé par la définition d’« office fédéral » pour l’application de l’article 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales. Elle se fonde sur une décision du juge Blais (tel était alors son titre), dans laquelle il a conclu que le conseil de la NCNH constituait un office fédéral. Dans Balfour c Nation crie de Norway House, 2006 CF 213 (Balfour), le juge Blais déclare en effet :
[20] Il appert de la jurisprudence qu’un conseil de bande indienne constitue un « office fédéral » au sens de l’article 18 de la Loi (Rider v. Ear, (1979), 103 D.L.R. (3d) et Gabriel c. Canatonquin, [1978] 1 C.F. 124). Sur cette base, la Cour d’appel fédérale a confirmé, dans Première Nation Salt River no 195 (conseil) c. Première Nation Salt River no 195, 2003 CAF 385, au paragraphe 18, que la Cour fédérale a compétence pour décerner un bref de quo warranto ou pour rendre un jugement déclaratoire contre un conseil de bande indienne et les membres de celui‑ci :
Suivant l’alinéa 18(1)a) de la Loi sur la Cour fédérale, la Cour fédérale a compétence pour décerner un bref de quo warranto ou pour rendre un jugement déclaratoire. Je ne vois pas pourquoi un jugement déclaratoire, lequel s’apparente à un quo warranto, ne peut être rendu. La Cour d’appel fédérale semble approuver ce processus dans l’arrêt Bande indienne de Lake Babine et al. c. Williams et al. (1996), 194 N.R. 44 (C.A.F.), où le juge Robertson s’exprime dans les termes suivants aux paragraphes 3 et 4 :
[3] Il convient de souligner dès le départ que les appelants ne contestent pas la compétence de la Cour en ce qui a trait à l’examen des questions soulevées en l’espèce. Les intimés demandent un jugement déclaratoire et une injonction, ce qui, dans les circonstances, équivaut essentiellement à une demande de bref de quo warranto. Un recours de cette nature permet de contester le droit d’une personne d’exercer une charge donnée [...]
[4] La compétence de la Cour est donc indéniable, le conseil de bande étant « un office fédéral » au sens des articles 2 et 18 de la Loi [...]. Par conséquent, la Cour d’appel fédérale a compétence pour statuer sur la question, mais elle ne peut le faire que dans le contexte d’une demande fondée sur l’article 18, et non dans le cadre d’une action introduite au moyen d’une déclaration.
[…]
[25] Les défendeurs ajoutent que le demandeur avait approché un représentant du ministre au sujet de préoccupations semblables relevées dans la présente affaire. Le demandeur avait sollicité l’utilisation des mécanismes de réparation énoncés dans l’entente de financement Canada-Premières Nations (EFCPN) qu’ont signée le ministère des Affaires indiennes et du Nord du Canada (AINC) et la NCNH afin de régler les différends. Ces différends concernaient l’omission de la part du conseil de la NCNH de suivre ses propres procédures de régie interne ainsi que les questions entourant le salaire et le budget de dépenses du demandeur (voir le courriel que M. Martin Egan (représentant du ministre) a envoyé à Marcel Luke Hertlein Balfour le 25 novembre 2003, à la page 316 du dossier des défendeurs, volume III).
[26] Le représentant du ministre a refusé la demande d’aide du demandeur. C’est pourquoi les défendeurs sont d’avis que le demandeur aurait dû engager une demande de contrôle judiciaire à l’égard de la décision du représentant du ministre plutôt que de solliciter un jugement déclaratoire de la nature d’un bref de quo warranto.
[27] Je ne suis pas d’accord avec la position exprimée ci‑dessus. Encore une fois, le conseil de bande de la NCNH constitue un office fédéral. Pour contester les décisions du conseil de bande au motif que celui‑ci ne respectait pas ses procédures de régie interne, le demandeur devait, non pas demander l’aide du ministre, mais plutôt présenter une demande de contrôle judiciaire devant la Cour fédérale.
[28] Je conclus que la Cour a compétence en l’espèce et que la demande de contrôl