Canada (Procureur général) c. Burke

Canada (Procureur général) c. Burke
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2022-03-15
Référence neutre
2022 CAF 44
Numéro de dossier
A-46-21
Notes
Décision rapportée
Une correction fut apportée le 23 avril 2024
Contenu de la décision
Date : 20220315
Dossier : A-46-21
Référence : 2022 CAF 44
[TRADUCTION FRANÇAISE]
CORAM :
LA JUGE GLEASON
LA JUGE MACTAVISH
LA JUGE MONAGHAN
ENTRE :
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
demandeur
et
MARINA BURKE
défenderesse
Audience tenue par vidéoconférence organisée par le greffe, le 1er février 2022.
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 15 mars 2022.
MOTIFS DU JUGEMENT :
LA JUGE MACTAVISH
Y ONT SOUSCRIT :
LA JUGE GLEASON LA JUGE MONAGHAN
Date : 20220315
Dossier : A-46-21
Référence : 2022 CAF 44
CORAM :
LA JUGE GLEASON
LA JUGE MACTAVISH
LA JUGE MONAGHAN
ENTRE :
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
demandeur
et
MARINA BURKE
défenderesse
MOTIFS DU JUGEMENT
LA JUGE MACTAVISH
[1] Pendant de nombreuses années, Marina Burke a perçu des prestations de la Sécurité de la vieillesse sans divulguer le fait qu’elle résidait aux États-Unis et qu’elle ne satisfaisait donc pas aux exigences en matière de résidence de la Loi sur la sécurité de la vieillesse, L.R.C. (1985), ch. O-9 (la Loi).
[2] La division d’appel du Tribunal de la sécurité sociale du Canada (TSS) a conclu que le ministre de l’Emploi et du Développement social ne pouvait pas revenir sur les décisions initiales accordant des prestations à Mme Burke, et qu’il pouvait seulement réévaluer son droit aux prestations de façon prospective. Cela signifiait que Mme Burke pouvait conserver les dizaines de milliers de dollars de prestations qu’elle a perçues lorsqu’elle résidait aux États-Unis.
[3] Le ministre demande le contrôle judiciaire de la décision de la division d’appel, affirmant qu’elle a commis une erreur dans son interprétation des dispositions législatives applicables. Pour les motifs qui suivent, je conviens que la division d’appel a commis une erreur dans son analyse de l’interprétation de la loi et que sa décision n’était pas raisonnable. Par conséquent, j’accueillerais la demande de contrôle judiciaire du ministre.
I. Exposé des faits
[4] Mme Burke est née à Trinidad, et en 1982, elle et son mari ont déménagé en Floride. En 1986, le couple s’est installé au Canada et Mme Burke a obtenu la citoyenneté canadienne trois ans plus tard. Le ministre ne conteste pas que Mme Burke a résidé au Canada de janvier 1986 à 1992.
[5] Bien que Mme Burke ait soutenu qu’elle a continué à résider au Canada jusqu’en 2014, la division générale du TSS a conclu, et la division d’appel a accepté, que Mme Burke a cessé de résider au Canada en 1992, devenant résidente permanente des États-Unis la même année. En 1996, Mme Burke a fait une demande de nationalité américaine, déclarant dans celle-ci qu’elle était résidente permanente des États-Unis depuis janvier 1992, et qu’elle n’avait quitté le pays que pour quelques brèves visites à Trinidad et au Canada entre 1992 et 1996. Mme Burke a obtenu la nationalité américaine par naturalisation en 1999.
[6] Le 2 juin 1997, la demande de Mme Burke pour une allocation de conjoint de la Sécurité de la vieillesse a été approuvée, rétroactivement à juillet 1996, le mois suivant son 60e anniversaire. Mme Burke avait déclaré dans sa demande qu’elle résidait au Canada depuis janvier 1986, sans mentionner les années qu’elle avait passées aux États-Unis ni le fait qu’elle était une résidente permanente de ce pays. Le ministre a approuvé une allocation partielle pour Mme Burke, en se fondant sur le fait qu’elle aurait résidé au Canada pendant 10 ans entre 1986 et 1996.
[7] En juin 2000, Mme Burke a demandé une pension de la Sécurité de la vieillesse, déclarant dans sa demande qu’elle n’avait pas quitté le Canada pendant plus de six mois au cours des cinq années précédentes. Le ministre a approuvé la demande, accordant à Mme Burke une pension partielle fondée sur le fait qu’elle avait résidé au Canada pendant 15 ans entre 1986 et 2001. Lorsque Mme Burke a eu 65 ans, le ministre a jugé qu’elle était réputée avoir demandé un supplément de revenu garanti (SRG) et elle a commencé à recevoir les deux prestations à partir de juillet 2001.
[8] En 2013, deux formulaires de la Sécurité de la vieillesse adressés à Mme Burke ont été retournés au ministre comme étant [traduction] « non distribuables ». Cela a amené le ministre à ouvrir une enquête sur la résidence de Mme Burke et son droit aux prestations aux termes de l’article 23 du Règlement sur la sécurité de la vieillesse, C.R.C., ch. 1246 (le Règlement). Le paragraphe 23(2) du Règlement dispose que « [l]e ministre peut, en tout temps, faire enquête sur l’admissibilité d’une personne à une prestation [...] ». Le texte complet de ce Règlement et d’autres dispositions législatives pertinentes est joint en annexe aux présents motifs.
[9] L’enquête du ministre a permis de découvrir de nouveaux renseignements concernant la résidence de Mme Burke, notamment des adresses incohérentes au Canada, des renseignements concernant ses longues absences non déclarées du Canada et sa demande de nationalité américaine de 1996.
[10] Conformément à l’article 26 du Règlement, le versement des prestations de Mme Burke a été suspendu et, en octobre 2015, le ministre a déterminé que Mme Burke avait cessé de résider au Canada en janvier 1992. Par conséquent, elle n’avait droit à aucune des prestations qu’elle avait perçues, car elle ne remplissait pas la condition de résidence minimale de 10 ans prévue par la loi.
[11] Conformément à l’article 37 de la Loi, on a demandé à Mme Burke de rembourser les 115 522,49 $ de prestations qu’elle avait indûment perçues entre juillet 1996 et septembre 2013. Le paragraphe 37(1) de la Loi dispose qu’une personne qui a perçu un paiement de prestations auquel elle n’a pas droit doit immédiatement restituer le montant de ce paiement. Le paragraphe 37(2) de la Loi prévoit que le trop-perçu constitue une créance de Sa Majesté et peut être recouvré en tout temps.
[12] La demande de réexamen de la décision du ministre présentée par Mme Burke a été rejetée, et elle a ensuite interjeté appel de la décision du ministre auprès de la division générale du TSS. L’appel de Mme Burke a été accueilli en partie, mais cette décision a par la suite été annulée par la division d’appel du TSS pour des raisons d’équité procédurale, et l’affaire a été renvoyée à la division générale pour un nouvel examen.
II. La décision de la division générale
[13] Lors du nouvel examen, la division générale a conclu que Mme Burke avait cessé de résider au Canada en janvier 1992 et qu’elle n’avait jamais rétabli sa résidence au Canada par la suite. Par conséquent, elle ne remplissait pas les conditions de résidence prévues par la loi en vue d’obtenir l’allocation de conjoint qu’elle percevait depuis juillet 1996.
[14] La division générale a néanmoins estimé que Mme Burke avait eu droit à des allocations de conjoint de juillet 1996 à juillet 2001, date à laquelle sa demande de pension de vieillesse a été approuvée. Il en était ainsi parce qu’aucune disposition expresse de la Loi ou du Règlement ne confère au ministre le pouvoir de réévaluer une décision initiale d’admissibilité.
[15] La division générale a conclu que, bien que le ministre n’avait pas le pouvoir de revenir en arrière et de revoir la décision initiale sur l’admissibilité, il pouvait réévaluer l’admissibilité de Mme Burke aux prestations de façon prospective à tout moment après juillet 2001, lorsque sa demande de pension de vieillesse a été approuvée. Aucune exception n’a été faite pour les cas où il y avait eu fraude, ou lorsque des faits nouveaux sont apparus.
[16] Comme Mme Burke n’était pas admissible à des prestations de retraite depuis août 2001, la division générale a conclu que le ministre avait le droit de recouvrer les prestations qui lui avaient été versées d’août 2001 à septembre 2013, date à laquelle le ministre avait suspendu le versement des prestations à Mme Burke. Toutefois, la division générale a conclu que le ministre n’avait pas le pouvoir de recouvrer les allocations de conjoint qui avaient été versées à Mme Burke entre 1997 et juillet 2001.
III. La décision de la division d’appel
[17] Le ministre a obtenu l’autorisation d’interjeter appel de la décision de la division générale, et c’est la décision de la division d’appel du 15 janvier 2021 rejetant l’appel du ministre qui sous-tend la présente demande de contrôle judiciaire.
[18] La division d’appel a accepté la conclusion de la division générale selon laquelle Mme Burke avait cessé de résider au Canada en janvier 1992. Toutefois, elle a conclu que la division générale avait commis une erreur de droit dans son interprétation de l’article 23 du Règlement en omettant de procéder à une analyse complète de l’interprétation de la loi, dans sa conclusion selon laquelle le ministre n’avait pas le pouvoir de réévaluer les décisions initiales d’admissibilité.
[19] Plus précisément, la division générale a commis une erreur parce qu’elle a omis de déterminer et d’explorer l’objet de la Loi, d’expliquer ou de mettre en contexte les mots « droit » à l’article 37 de la Loi et « admissibilité » à l’article 23 du Règlement, ou d’examiner si son interprétation était conforme à l’intention du législateur lorsqu’il a créé le régime de sécurité de la vieillesse.
[20] Toutefois, après avoir examiné le texte, le contexte et l’objet des dispositions législatives en litige en l’espèce, la division d’appel est arrivée à la même conclusion que la division générale en ce qui concerne les limites à la capacité du ministre de réévaluer l’admissibilité aux prestations, quoique pour des raisons différentes.
IV. Les questions en litige
[21] Mme Burke n’a pas déposé de mémoire des faits et du droit en réponse à la demande du ministre, et elle n’a donc pas eu le droit de présenter des observations lors de l’audience de la demande du ministre. Toutefois, le comité a autorisé le neveu de Mme Burke, David Mellor, à présenter des observations à l’audience au nom de Mme Burke.
[22] M. Mellor a soulevé plusieurs questions dans ses observations orales, outre la question de l’interprétation de la loi au cœur de la présente demande. Plus précisément, il a fait valoir qu’il était injuste d’obliger Mme Burke à revenir en arrière pour essayer de reconstituer ses allées et venues des années auparavant, alors qu’elle ne disposait plus de documents et de dossiers.
[23] Je suis d’accord avec l’avocat du procureur général que la seule question dont la Cour est saisie est celle de l’interprétation de la loi indiquée dans l’avis de demande du procureur général. Mme Burke n’a pas contesté, avant l’audience, la conclusion de la division générale, adoptée par la division d’appel du TSS, selon laquelle elle n’a pas résidé au Canada après janvier 1992.
[24] Par conséquent, j’estime que les deux questions suivantes doivent être tranchées :
1)Quelle est la norme de contrôle applicable?
2)Était-il raisonnable pour la division d’appel de conclure que l’article 23 du Règlement et l’article 37 de la Loi empêchent le ministre de réévaluer les décisions initiales d’admissibilité à l’approbation des prestations de la Sécurité de la vieillesse afin de recouvrer le trop-perçu?
V. La norme de contrôle
[25] La norme de contrôle applicable aux décisions de la division d’appel est celle de la décision raisonnable : Canada (Procureur général) c. Redman, 2020 CAF 209, para. 12; Cameron c. Canada (Procureur général), 2018 CAF 100, para. 3. Cela comprend les décisions portant sur des questions d’interprétation des lois : Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c. Vavilov, 2019 CSC 65, para. 115.
[26] C’est le cas même lorsqu’il y a eu une discorde persistante sur des questions de droit dans les décisions d’un organisme administratif : Vavilov, précité, paras 72 et 129. Cependant, lorsqu’un décideur s’écarte d’une pratique de longue date ou d’une jurisprudence interne constante, c’est sur ses épaules que repose le fardeau d’expliquer cet écart dans ses motifs. S’il ne s’acquitte pas de ce fardeau, la décision est jugée déraisonnable : Vavilov, précité, para. 131.
[27] Cela dit, si le sens d’une loi devait dépendre de l’identité du décideur en particulier, cela serait contraire à la primauté du droit et cela conduirait à une incohérence juridique. Cependant, plutôt que de considérer qu’il s’agit d’une situation où la norme de contrôle de la décision correcte devrait être appliquée, la Cour suprême a déclaré que la forme plus robuste de la norme de contrôle de la décision raisonnable décrite dans Vavilov est capable d’offrir une protection contre les menaces à la primauté du droit : Vavilov, précité, para. 72.
[28] En contrôlant l’interprétation des dispositions législatives par les tribunaux administratifs, la cour de révision n’entreprend pas sa propre analyse de novo de la question. Elle ne se demande pas non plus quelle devrait être l’interprétation correcte de la loi. Au contraire, comme c’est le cas lorsqu’une cour de révision applique la norme de la décision raisonnable à des questions touchant aux faits ou au pouvoir discrétionnaire ou à des questions de principe, la Cour doit examiner la décision administrative dans son ensemble, y compris les motifs fournis par le décideur et le résultat obtenu, afin de déterminer si la décision était raisonnable : Vavilov, précité, paras 75, 83 et 116.
[29] Ce faisant, la cour de révision doit se concentrer sur l’interprétation du décideur, en gardant à l’esprit qu’il peut y avoir plus d’une interprétation raisonnable d’une loi à la disposition d’un décideur administratif, en fonction du texte, du contexte et de l’objet de la loi : Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c. Mason, 2021 CAF 156, paras 16 et 18.
[30] Cela dit, l’interprétation d’une disposition législative par le décideur administratif doit être conforme au texte, au contexte et à l’objet de la disposition en question. Un décideur administratif ne peut adopter une interprétation qu’il sait de moindre qualité, même si elle est plausible, simplement parce que cette interprétation paraît possible et opportune. La responsabilité du décideur est de discerner le sens et l’intention du législateur, et non de faire de la rétro-ingénierie de son analyse afin d’obtenir le résultat souhaité : Vavilov, précité, paras 120 et 121.
VI. Les principes de l’interprétation des lois
[31] Avant d’examiner si l’interprétation de l’article 37 de la Loi et de l’article 23 du Règlement par la division d’appel était raisonnable, il est utile de résumer les principes d’interprétation législative que la division d’appel était tenue d’appliquer.
[32] Dans Hypothèques Trustco Canada c. Canada, 2005 CSC 54, la Cour a affirmé qu’« il faut lire les termes d’une loi dans leur contexte global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s’harmonise avec l’esprit de la loi, l’objet de la loi et l’intention du législateur »: au paragraphe 10, renvoyant à l’arrêt 65302 British Columbia Ltd. c. Canada, [1999] 3 R.C.S. 804, para. 50.
[33] Bien que le libellé d’une disposition législative ne doive pas être interprété indépendamment de son contexte et de son objet législatif, la Cour a néanmoins ajouté dans Hypothèques Trustco que, lorsque le libellé d’une disposition législative est précis et non équivoque, le sens ordinaire des mots joue un rôle primordial dans le processus d’interprétation : précité, au paragraphe 10. En revanche, lorsque les mots utilisés peuvent avoir plus d’un sens raisonnable, leur sens ordinaire joue un rôle moins important. L’incidence relative du sens ordinaire, du contexte et de l’objet sur le processus d’interprétation peut varier d’une cause à l’autre, mais les tribunaux doivent, dans tous les cas, chercher à interpréter les dispositions d’une loi comme formant un tout harmonieux : Hypothèques Trustco, précité, au paragraphe 10.
[34] En gardant ces principes à l’esprit, je me penche maintenant sur l’interprétation que la division d’appel a faite du régime de sécurité de la vieillesse en général et, plus précisément, sur son interprétation de l’article 37 de la Loi et de l’article 23 du Règlement, et sur la question de savoir si cette interprétation était raisonnable.
VII. L’analyse de l’interprétation de la loi par la division d’appel
[35] La division d’appel a conclu que l’objectif du régime de sécurité de la vieillesse établi par la Loi et le Règlement est de fournir un soutien de revenu modeste aux résidents âgés du Canada en reconnaissance de leur apport au Canada. Le « critère » que le ministre emploie pour évaluer ces contributions est la résidence au Canada.
[36] La division d’appel a également conclu que, si le ministre a le pouvoir de réévaluer l’admissibilité aux prestations « en tout temps », y compris avant ou après l’approbation d’une demande, ce pouvoir ne s’étend pas à la réévaluation des décisions « initiales sur l’admissibilité ». Pour parvenir à cette conclusion, la division d’appel a tenu compte de plusieurs articles de la Loi et du Règlement. Elle a noté que, lorsqu’une personne demande des prestations, le ministre doit décider si elle répond aux critères d’admissibilité à ces prestations. Si le ministre décide que la personne satisfait aux critères d’admissibilité, cette personne « remplit les conditions requises » et a ensuite « droit » au versement de cette prestation.
[37] La division d’appel a noté que le ministre a le pouvoir, en vertu du Règlement, d’enquêter sur l’« admissibilité » d’une personne après l’approbation d’une demande de prestations. Toutefois, le Règlement ne fait pas de distinction entre l’admissibilité « initiale » et « continue ». Si l’enquête conclut que la personne n’était pas « admissible » à une prestation, le versement de celle-ci doit prendre fin.
[38] Cela dit, la division d’appel a conclu qu’il ne s’ensuit pas nécessairement qu’une personne dont le dossier est évalué à nouveau et qui est jugée inadmissible n’a jamais « eu droit » à la prestation d’entrée de jeu et, par conséquent, qu’elle doit en rembourser la totalité. Selon la division d’appel, « [l]e terme “admissible” porte sur la décision du ministre, en fonction des renseignements dont il dispose à un moment précis, selon laquelle la personne remplit les conditions. L’expression “avoir droit” porte sur l’approbation et le versement d’une prestation par le ministre ».
[39] La division d’appel a également tenu compte de l’article 5 de la Loi. Entre autres choses, cet article prévoit que le ministre ne doit verser une prestation qu’à la personne qui « y a droit » selon l’exigence relative à la résidence, et que le ministre a agréé la demande. La division d’appel a noté que la définition de l’expression « avoir droit » traite du [traduction] « droit légal d’avoir ou de faire quelque chose à cause de la situation dans laquelle l’on se trouve ».
[40] La division d’appel en a compris qu’une personne remplit les conditions requises lorsque le ministre approuve sa demande. Une fois la demande approuvée, la personne a le droit de percevoir des prestations, et ce droit ne peut être réévalué que par la suite, de façon prospective.
[41] C’est-à-dire qu’après avoir examiné le sens ordinaire des termes « admissible » et « avoir droit » tel qu’ils figurent à l’article 23 du Règlement et à l’article 37 ainsi que dans d’autres parties de la Loi, la division d’appel a conclu que le ministre a le pouvoir d’évaluer l’admissibilité à tout moment, mais que « admissibilité » ne signifie pas « admissibilité initiale ».
[42] Pour en arriver à cette conclusion, la division d’appel a noté que l’article 37 de la Loi prévoit la restitution des prestations lorsque les personnes « n’y ont pas droit ». En vertu de l’article 23 du Règlement, le ministre a le pouvoir de vérifier si une personne est « admissible » à la prestation en question. Le terme « admissible » et l’expression « avoir droit » ne sont pas exactement équivalents et ni l’un ni l’autre n’est explicitement défini dans les dispositions législatives.
[43] Le fait que des termes différents soient utilisés dans les deux dispositions a donné à penser à la division d’appel qu’il y a une différence entre une enquête sur la question de savoir si une personne est admissible à une prestation et le fait d’enquêter sur la question de savoir si une personne doit rembourser une prestation déjà versée parce qu’elle n’y a jamais eu droit.
[44] La division d’appel a conclu que le concept d’« admissibilité » est lié au processus permettant de décider si une personne répond aux exigences minimales relatives à des prestations, et que le ministre évalue l’admissibilité en vertu de la Loi à un moment précis. En comparaison, l’expression « avoir droit » semble découler presque exclusivement du versement de prestations, et non de l’évaluation du seuil d’admissibilité à ces prestations.
[45] La division d’appel a mentionné que la Loi établit des critères d’admissibilité pour chaque type de prestation. Les personnes requérantes font une demande de prestation. Si le ministre applique les critères d’admissibilité et approuve la demande, son approbation donne droit au versement de la prestation à la personne requérante.
[46] Selon la division d’appel, décider qu’une personne est « admissible » à une prestation n’est pas une déclaration sur la question de savoir si la décision du ministre est une évaluation sans erreur des critères d’admissibilité. Lorsque des faits nouveaux ressortent ultérieurement, cela pourrait avoir une incidence sur toute nouvelle évaluation de la question de savoir si la personne requérante satisfait aux critères. La division d’appel a conclu, toutefois, que cela touchait l’admissibilité d’une personne, et non son droit aux prestations.
[47] La division d’appel a conclu que comprendre que la section sur les enquêtes donne au ministre le pouvoir de réévaluer l’admissibilité initiale revient à faire fi de la différence dans l’utilisation des termes « admissibilité » et « avoir droit », et à mal interpréter ce qui rend les personnes admissibles à une prestation dans le cadre d’un régime qui confère des prestations. Selon la division d’appel, ce qui rend les personnes « admissibles » est le fait que le ministre approuve la demande et décide qu’elles sont admissibles. Leur « droit » (l’état d’avoir satisfait à un ensemble de conditions au terme d’une évaluation) peut changer à l’avenir si le ministre réévalue leur admissibilité en vertu du pouvoir d’enquête.
[48] La division d’appel a estimé que, selon cette interprétation, il est plus logique que le pouvoir d’enquête énoncé à l’article 23 fasse référence au moment où l’enquête elle-même peut avoir lieu, mais pas nécessairement à l’incidence que pourrait avoir cette enquête en ce qui concerne le remboursement. L’emploi du terme « admissible » marque un moment précis et porte à croire qu’il s’agit d’un exercice actuel et applicable à l’avenir. Si la section sur les enquêtes et l’article 37 de la Loi permettaient au ministre de réévaluer l’admissibilité initiale et de recouvrer des trop‑perçus à partir de l’admissibilité initiale jusqu’à la réévaluation, il serait nécessaire d’employer le terme « admissibilité » ou « admissibilité initiale », et non le terme « droit ».
[49] La division d’appel a souligné que ce qui rend une personne admissible porte sur son âge et sur sa résidence au Canada. Ce qui lui donne le droit est que le ministre approuve la demande et le versement. Les demandes frauduleuses annulent le droit. Des faits nouveaux influent sur de nouvelles décisions concernant l’admissibilité.
[50] En somme, une enquête peut modifier l’admissibilité, qui est prospective, mais pas le droit, qui a déjà été décidé (peut-être erronément). Selon le paragraphe 5(1) de la Loi, l’admissibilité est ce qui sous-tend le « droit » à une prestation, et le ministre peut enquêter, mais ne peut pas réévaluer et percevoir des prestations antérieures en vertu du pouvoir de faire « enquête ».
[51] La division d’appel a reconnu que son interprétation de la Loi et du Règlement signifiait que Mme Burke pourrait conserver les prestations qu’elle avait reçues et pour lesquelles nous savons maintenant qu’elle n’était pas admissible. Elle a également reconnu que ce serait une issue absurde – et incompatible avec l’objet de la Loi – si l’intention du législateur était de n’accorder des prestations qu’aux personnes qui répondent aux critères d’admissibilité. La division d’appel a observé que la possibilité pour le ministre de renoncer au remboursement en cas de difficultés financières serait également incompatible avec l’objet de la loi si l’intention du législateur était ainsi limitée.
[52] Toutefois, la division d’appel a estimé que l’objet de la loi est plus large que le simple fait de fournir des prestations aux personnes qui répondent aux critères d’admissibilité. La Loi fait partie du filet de sécurité sociale pour les personnes aînées, et fournit un soutien du revenu modeste pour atténuer la pauvreté. Elle est altruiste, universelle, non contributive et cruciale pour les personnes aînées. Cet objet est important et, selon la division d’appel, « contribue grandement à amortir le choc causé par des situations dans lesquelles la réévaluation se solde par une nouvelle décision concernant le droit à la prestation, mais pas une réévaluation de l’admissibilité initiale ». De plus, comme les prestations de la Sécurité de la vieillesse font partie d’un filet de sécurité sociale pour les personnes aînées, la division d’appel n’était pas prête à déduire qu’il existe un pouvoir de « réévaluation de l’admissibilité initiale et de recouvrement d’énormes trop-[perçus] » lorsque la loi ne l’indique pas clairement.
[53] La division d’appel a reconnu que son approche revenait à déduire autre chose : que le pouvoir d’enquête se limite à l’admissibilité « continue » alors que ce terme ne figure pas expressément dans le libellé de la Loi. Cependant, la division d’appel a déclaré qu’elle avait une « réticence » à déduire le sens d’une disposition législative où ce sens est ambigu, et à déduire un sens qui entraîne le recouvrement de sommes perçues en trop par des personnes âgées vulnérables de nombreuses années après les faits. La division d’appel a ajouté que c’est le ministre qui avait approuvé la demande de prestations de Mme Burke par erreur. Étant donné que la question de savoir qui devrait assumer la responsabilité de l’évaluation de l’admissibilité initiale n’est pas énoncée clairement dans la loi, présumer que le ministre possède ce pouvoir serait « extraordinaire ».
[54] La division d’appel a donc conclu que le ministre n’avait pas le pouvoir de réviser sa décision de juin 1997 dans laquelle il approuvait l’allocation de conjoint de Mme Burke ou son agrément de juillet 2001 de pension partielle et de prestations de SRG. Mme Burke pouvait donc conserver toutes les prestations qu’elle avait perçues jusqu’en septembre 2013, date à laquelle le versement des prestations à son profit a été suspendu.
VIII. L’analyse de l’interprétation de la loi par la division d’appel était-elle raisonnable?
[55] Il semble que, pendant de nombreuses années, le TSS s’appuyait sur l’hypothèse voulant que le ministre avait le pouvoir de revoir les décisions initiales d’admissibilité afin de s’assurer que les demandeurs étaient effectivement admissibles aux prestations. Cette hypothèse a toutefois changé en 2018, lorsqu’un membre de la division d’appel en a décidé autrement.
[56] Dans la décision B.R. c. Ministre de l’Emploi et du Développement économique, 2018 TSS 844, un membre de la division d’appel a décidé qu’une fois qu’une pension avait été approuvée, les dispositions relatives à l’enquête du Règlement permettaient seulement au ministre d’enquêter sur le droit futur du demandeur à des prestations. La division d’appel a décidé dans l’affaire B.R. que l’article 23 du Règlement ne permettait pas au ministre de revenir en arrière et de revoir la décision d’approbation initiale.
[57] La publication de B.R. a été suivie d’une série de décisions de la division générale et de la division d’appel du TSS, dont certaines, comme la décision de la division d’appel en l’espèce, ont adopté la vision plus restrictive des pouvoirs du ministre adoptée par le TSS dans B.R. : M.A. c. Ministre de l’Emploi et du Développement social, 2020 TSS 269; H.Z. c. Ministre de l’Emploi et du Développement social, 2020 TSS 550; C.T. c. Ministre de l’Emploi et du Développement social, 2021 TSS 204; L.L. c. Ministre de l’Emploi et du Développement social, 2020 TSS 314; M.H. c. Ministre de l’Emploi et du Développement social, 2020 TSS 1128; C.H. c. Ministre de l’Emploi et du Développement social, 2020 TSS 368; C.B. c. Ministre de l’Emploi et du Développement social, 2021 TSS 57; et S.B. c. Ministre de l’Emploi et du Développement social, 2020 TSS 822.
[58] D’autres décisions ont suivi l’interprétation traditionnelle, plus large, de la Loi et du Règlement : L.L. c. Ministre de l’Emploi et du Développement social, 2021 TSS 288; K.B. c. Ministre de l’Emploi et du Développement social, 2021 TSS 268; C.T. c. Ministre de l’Emploi et du Développement social, 2020 TSS 1227; et S.A. c. Ministre de l’Emploi et du Développement social, 2021 TSS 509.
[59] La question est donc de savoir si la vision restrictive des pouvoirs du ministre adoptée par la division d’appel en l’espèce est raisonnable, en reconnaissant qu’il peut y avoir plus d’une interprétation raisonnable de la loi : Vavilov, précité, para. 110; voir aussi Wilson c. Énergie atomique du Canada Ltée, 2016 CSC 29, para. 34.
[60] Contrairement à d’autres lois conférant des prestations (comme le Régime de pensions du Canada, L.R.C. (1985), ch. C-8, paragraphe 81(3) et la Loi sur l’assurance-emploi. L.C. 1996, ch. 23, article 111), aucune disposition de la Loi ou du Règlement ne confère au ministre le pouvoir exprès de revenir en arrière et de modifier les décisions initiales d’admissibilité. Il faut donc se concentrer sur les dispositions connexes, comme l’article 37 de la Loi et l’article 23 du Règlement, interprétées à la lumière de leur texte, du contexte dans lequel elles figurent dans la Loi et le Règlement et de l’objet du régime de sécurité de la vieillesse dans son ensemble.
[61] J’examinerai plus en détail, plus loin dans les présents motifs, le contexte dans lequel les dispositions législatives figurent et l’objet du régime de sécurité de la vieillesse dans son ensemble. Toutefois, en guise d’introduction à mon analyse, je renverrai brièvement à ce stade à l’objet des dispositions législatives et au contexte dans lequel elles se situent.
[62] Comme l’a fait remarquer la Division d’appel dans le cas de Mme Burke, l’objectif du régime de sécurité de la vieillesse établi par la Loi et le Règlement est de fournir un soutien de revenu modeste aux résidents âgés du Canada en reconnaissance de leur apport au Canada, et le « barème » que le ministre emploie pour évaluer ces contributions au Canada est la résidence au Canada.
[63] L’article 3 de la Loi détermine quand une pension sera payable, en totalité ou en partie. Une pension complète est payable aux personnes qui ont résidé au Canada pendant au moins quarante ans après l’âge de dix-huit ans : sous-alinéa 3(1)c)(iii) de la Loi. Si la période de résidence est inférieure à quarante ans de résidence, la loi prévoit la possibilité de verser une pension partielle. L’alinéa 3(2)b) de la Loi établit une liste cumulative de critères qui doivent être satisfaits avant qu’un demandeur puisse percevoir une pension partielle.
[64] Pour avoir droit à une pension partielle, le demandeur :
1)doit avoir au moins soixante-cinq ans;
2)doit avoir, après l’âge de dix-huit ans, résidé en tout au Canada pendant au moins dix ans mais moins de quarante ans avant la date d’agrément de sa demande;
3)si la période totale de résidence est inférieure à vingt ans, devait résider au Canada le jour précédant la date d’agrément de sa demande.
[65] Le montant réel de la pension est calculé selon le nombre d’années de résidence au Canada.
[66] L’admissibilité à l’allocation de conjoint dépend également du fait que les demandeurs avaient résidé au Canada pendant dix ans au moment de la demande de prestations. Le SRG est une prestation offerte aux pensionnés à faible revenu. L’admissibilité à la prestation du SRG repose sur l’admissibilité du demandeur à une pension, qui, comme il est indiqué au paragraphe précédent, exige la résidence au Canada : paragraphe 3(2), alinéa 11(7)c) et alinéa 1(7)d) de la Loi, et paragraphe 21(1) du Règlement.
[67] Selon le paragraphe 21(1) du Règlement, une personne réside au Canada si elle établit sa demeure et vit ordinairement dans une région du Canada.
[68] La division d’appel a reconnu que la résidence au Canada est fondamentale pour le régime de sécurité de la vieillesse. Il n’est pas non plus contesté que la pension, l’allocation de conjoint et les prestations du SRG en litige dans la présente cause ne sont pas payables à un demandeur qui cesse de résider au Canada ou qui est absent du Canada pendant plus de six mois : article 9 et paragraphe 11(7) de la Loi. En effet, le paragraphe 5(1) de la Loi prévoit que, sous réserve de certaines exceptions (dont aucune ne s’applique en l’espèce), « [p]our toucher la pension, la personne qui y a droit aux termes du paragraphe 3(1) ou (2) doit faire agréer la demande qu’elle présente ou qui est présentée en son nom ». Comme nous l’avons indiqué ci-dessus, le paragraphe 3(2) est la disposition de la Loi qui établit l’exigence de résidence qui doit être satisfaite pour qu’une personne soit admissible à une pension partielle telle que celle accordée à Mme Burke.
[69] Comment le ministre vérifie-t-il qu’une personne satisfait effectivement aux exigences de résidence de la Loi une fois qu’une prestation a été approuvée? En utilisant les pouvoirs d’enquête et de vérification conférés par l’article 23 du Règlement et les pouvoirs de recouvrement conférés par l’article 37 de la Loi. La question à trancher est celle de savoir quelle est l’étendue de ces pouvoirs.
IX. Le texte
[70] Le texte de l’article 23 du Règlement dispose que le ministre peut vérifier qu’une personne qui a demandé des prestations de sécurité de la vieillesse est effectivement admissible à ces prestations. Le paragraphe 23(1) prévoit que « [l]e ministre peut, avant ou après l’agrément d’une demande [...], exiger que le demandeur [...] permette l’accès à des renseignements ou des éléments de preuve additionnels concernant l’admissibilité du demandeur [...] à une prestation ». Comme nous l’avons indiqué ci-dessus, le paragraphe 23(2) du Règlement dispose que « [l]e ministre peut, en tout temps, faire enquête sur l’admissibilité d’une personne à une prestation [...] ».
[71] Le paragraphe 37(1) de la Loi dispose que le trop-perçu d’une prestation à laquelle on n’a pas droit doit être immédiatement restitué. Le paragraphe 37(2) de la Loi prévoit que le trop-perçu constitue une créance de Sa Majesté dont le recouvrement peut être poursuivi en tout temps.
[72] Il est vrai que l’article 23 du Règlement porte sur l’admissibilité des demandeurs aux prestations, alors que l’article 37 de la Loi porte sur leur droit aux prestations. Toutefois, si l’on tient compte du texte, du contexte et de l’objet de la Loi et du Règlement, il est clair que l’article 23 du Règlement n’est pas limité de la manière proposée par la division d’appel.
[73] Si nous revenons au texte de l’article 23 en soi comme nous l’avons indiqué ci-dessus, le paragraphe 23(2) du Règlement dispose que « [l]e ministre peut, en tout temps, faire enquête sur l’admissibilité d’une personne à une prestation [...] » [italiques ajoutés]. En concluant que le pouvoir de réévaluer l’admissibilité « en tout temps » n’inclut pas la réévaluation de « l’admissibilité initiale », la division d’appel interprète le pouvoir d’enquête du ministre comme comportant une limite temporelle qui ne figure pas dans le texte de l’article 23. La conclusion de la division d’appel sur ce point est, par conséquent, incompatible avec le libellé de l’article 23 lui-même.
[74] En effet, le paragraphe 23(1) prévoit expressément que « [l]e ministre peut, avant ou après l’agrément d’une demande », exiger que le demandeur permette l’accès à des renseignements ou des éléments de preuve additionnels concernant l’admissibilité du demandeur à une prestation [italiques ajoutés]. Si, un jour après l’approbation d’une demande, le ministre devait réexaminer le droit du demandeur aux prestations, cela impliquerait nécessairement le réexamen de l’« admissibilité initiale » du demandeur aux prestations.
[75] La division d’appel a reconnu que son interprétation de l’article 23 du Règlement l’obligeait à déduire que le pouvoir d’enquêter est limité à l’admissibilité « continue » alors que le mot « continue » ni aucun autre mot ayant un sens similaire ne figure dans le texte de la disposition. Une fois de plus, l’interprétation de l’article 23 par la division d’appel commande une lecture de mots qui ne figurent pas dans le texte de la disposition.
[76] La division d’appel a justifié sa conclusion selon laquelle le pouvoir d’enquête conféré au ministre par l’article 23 est limité à l’admissibilité « continue » ou « permanente » par sa « réticence » à interpréter ce qu’elle a jugé être une disposition ambiguë d’une manière qui permettrait au ministre de recouvrer d’« énormes trop-[perçus] » versés à des personnes âgées vulnérables, des années après les faits. En toute déférence, le fait que la division d’appel soit à l’aise ou non avec une interprétation particulière d’une disposition législative n’est pas une raison pour voir dans le libellé de la disposition en question des mots qui n’y figurent pas. Le montant potentiel d’un trop-perçu n’est pas non plus pertinent pour l’interprétation correcte de l’article 23.
[77] La division d’appel a également intégré dans son analyse la question de principe qui consiste à savoir qui doit s’acquitter du fardeau d’un trop-perçu causé par l’approbation d’une demande de prestations malgré l’absence de droit du demandeur à ces prestations. Toutefois, c’est au législateur, et non à la division d’appel, qu’il incombe de mettre en balance des considérations de principe concurrentes, comme la question de savoir qui doit d’acquitter du fardeau du paiement indu de prestations accordées sous le régime de la loi : Hillier c. Canada (Procureur général), 2019 CAF 44, para. 26; Williams c. Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2017 CAF 252, paras 46 à 52.
[78] Il convient également de noter que la division d’appel a conclu que le ministre avait commis une erreur en approuvant à tort la demande de prestations de Mme Burke. Ce faisant, elle a apparemment négligé le fait que c’est Mme Burke qui avait fourni des renseignements inexacts et trompeurs au ministre concernant son lieu de résidence, provoquant ainsi l’erreur.
[79] De plus, le souci de la division d’appel concernant le remboursement des prestations est traité, du moins en partie, par le paragraphe 37(4) de la Loi. Entre autres choses, cette disposition donne au ministre le pouvoir discrétionnaire de faire remise d’une partie ou de la totalité du paiement excédentaire lorsqu’il est convaincu que le remboursement causerait un préjudice injustifié au débiteur.
[80] Enfin, bien que la division d’appel ait reconnu que le ministre peut suspendre le versement des prestations pendant qu’il réévalue l’admissibilité d’une personne, elle a conclu que cela « ne nous dit rien sur l’incidence de la réévaluation de manière rétroactive » et que « [c]ela n’est pas nécessairement incompatible avec l’idée selon laquelle la réévaluation est un exercice axé sur l’avenir ». Le problème que suscite cette déclaration est qu’elle ne tient pas compte du libellé exprès du paragraphe 23(2) qui dispose que « [l]e ministre peut, en tout temps, faire enq