Association canadienne du contreplaqué et des placages de bois dur c. Canada (Procureur général)

Association canadienne du contreplaqué et des placages de bois dur c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2023-04-05
Référence neutre
2023 CAF 74
Numéro de dossier
A-52-21
Notes
Fiche analytique
Contenu de la décision
Date : 20230405
Dossier : A-52-21
Référence : 2023 CAF 74
[TRADUCTION FRANÇAISE]
CORAM :
LA JUGE GAUTHIER
LA JUGE RIVOALEN
LA JUGE ROUSSEL
ENTRE :
ASSOCIATION CANADIENNE DU CONTREPLAQUÉ ET DES PLACAGES DE BOIS DUR, COLUMBIA FOREST PRODUCTS, ROCKSHIELD ENGINEERED WOOD PRODUCTS ULC et CONTREPLAQUÉ HUSKY (UNE DIVISION DE LA COMPAGNIE COMMONWEALTH PLYWOOD LTÉE)
demanderesses
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA, LINYI CELTIC WOOD CO., LTD., CELTIC CO., LTD., LINYI EVERGREEN WOOD CO., LTD., LINYI HUASHENG YONGBIN WOOD CO., LTD., LINYI JIAHE WOOD INDUSTRY CO., PINGYI JINNIU WOOD CO., LTD., PIZHOU JIANGSHAN WOOD CO., LTD., SHANDONG GOOD WOOD IMP. AND EXP. CO., LTD., XUZHOU SHENGPING IMP AND EXP CO., LTD., XUZHOU LONGYUAN WOOD INDUSTRY CO., LTD., FENGXIAN WEIHENG WOOD CO., LTD., ZHEJIANG DEHUA TB IMPORT & EXPORT CO., LTD, DEHUA TB NEW DECORATION MATERIAL CO., LTD., SYNDICAT DES MÉTALLOS, UNIFOR et ASSOCIATION DES SALARIÉS DU CONTRE-PLAQUÉ DE STE-THÉRÈSE
défendeurs
Audience tenue à Ottawa (Ontario), le 6 décembre 2022.
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 5 avril 2023.
VERSION PUBLIQUE DES MOTIFS DU JUGEMENT :
LA JUGE RIVOALEN
Y ONT SOUSCRIT :
LA JUGE GAUTHIER LA JUGE ROUSSEL
Date : 20230405
Dossier : A-52-21
Référence : 2023 CAF 74
CORAM :
LA JUGE GAUTHIER
LA JUGE RIVOALEN
LA JUGE ROUSSEL
ENTRE :
ASSOCIATION CANADIENNE DU CONTREPLAQUÉ ET DES PLACAGES DE BOIS DUR, COLUMBIA FOREST PRODUCTS, ROCKSHIELD ENGINEERED WOOD PRODUCTS ULC et CONTREPLAQUÉ HUSKY (UNE DIVISION DE LA COMPAGNIE COMMONWEALTH PLYWOOD LTÉE)
demanderesses
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA, LINYI CELTIC WOOD CO., LTD., CELTIC CO., LTD., LINYI EVERGREEN WOOD CO., LTD., LINYI HUASHENG YONGBIN WOOD CO., LTD., LINYI JIAHE WOOD INDUSTRY CO., PINGYI JINNIU WOOD CO., LTD., PIZHOU JIANGSHAN WOOD CO., LTD., SHANDONG GOOD WOOD IMP. AND EXP. CO., LTD., XUZHOU SHENGPING IMP AND EXP CO., LTD., XUZHOU LONGYUAN WOOD INDUSTRY CO., LTD., FENGXIAN WEIHENG WOOD CO., LTD., ZHEJIANG DEHUA TB IMPORT & EXPORT CO., LTD, DEHUA TB NEW DECORATION MATERIAL CO., LTD., SYNDICAT DES MÉTALLOS, UNIFOR et ASSOCIATION DES SALARIÉS DU CONTRE-PLAQUÉ DE STE-THÉRÈSE
défendeurs
VERSION PUBLIQUE DES MOTIFS DU JUGEMENT
Il s’agit de la version publique des motifs confidentiels du jugement transmis aux parties. Cette version ne comporte aucun caviardage de la version confidentielle des motifs du jugement.
LA JUGE RIVOALEN
I. Introduction 3
II. La LMSI et le Guide LMSI 7
A. Le calcul des valeurs normales 10
(1) Article 15 et paragraphe 16(1) de la LMSI 10
(2) Alinéa 16(2)c) de la LMSI 11
(3) Article 19 de la LMSI 12
(4) Article 20 de la LMSI 13
(5) Paragraphe 29(1) de la LMSI 14
B. Décision définitive aux termes de l’article 41 de la LMSI 14
III. La décision définitive et l’énoncé des motifs 15
IV. Questions en litige 20
V. La compétence de notre Cour et la norme de contrôle 21
VI. Analyse 24
A. Quelle est la décision faisant l’objet du contrôle? 24
B. Le défaut du président de l’ASFC d’inclure les calculs dans l’Énoncé des motifs donne-t-il ouverture à un manquement à l’équité procédurale? 26
C. Le défaut de l’ASFC de fournir les calculs au président de l’ASFC ou d’inclure les calculs dans l’Énoncé des motifs rend-il la décision définitive déraisonnable? 28
D. Était-il raisonnable pour le président de l’ASFC de conclure qu’il n’existait pas de situation particulière du marché? 31
(1) Limitation de l’examen des « programmes de subvention » aux « subventions donnant lieu à une action » 35
(2) Défaut de tenir compte des subventions reçues par les exportateurs n’ayant pas coopéré 39
(3) Prix par bille en Chine 40
(4) Effet cumulatif des facteurs 46
(5) Décision 48
VII. Conclusion 49
VIII. ANNEXE A – Loi sur les mesures spéciales d’importation, L.R.C. 1985, ch. S-15 (LMSI) 1
IX. ANNEXE B – Règlement sur les mesures spéciales d’importation, DORS/84-927 (RMSI) 21
I. Introduction [1] Les demanderesses sollicitent le contrôle judiciaire, en application de l’alinéa 96.1(1)a) de la Loi sur les mesures spéciales d’importation, L.R.C. 1985, ch. S-15 (la LMSI), de l’avis des décisions définitives qui a été rendu par le président de l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC), le 21 janvier 2021 (Décision définitive). Le 5 février 2021, l’ASFC a publié la version publique de son énoncé des motifs de la Décision définitive (DONP 2020 IN) [Énoncé des motifs], dans lequel elle expliquait qu’elle avait mis fin aux enquêtes sur le dumping et le subventionnement portant sur certains contreplaqués décoratifs et autres contreplaqués non structuraux originaires ou exportés de la République populaire de Chine.
[2] Il y était précisé qu’il avait été mis fin à l’enquête de dumping à l’égard de chacune des défenderesses suivantes : Linyi Celtic Wood Co., Ltd.; Celtic Co., Ltd.; Linyi Evergreen Wood Co., Ltd.; Linyi Huasheng Yongbin Wood Co., Ltd.; Pingyi Jinniu Wood Co., Ltd.; Pizhou Jiangshan Wood Co., Ltd.; Shandong Good Wood Imp. and Exp. Co., Ltd.; Xuzhou Shengping Imp and Exp Co., Ltd.; Xuzhou Longyuan Wood Industry Co., Ltd.; et Fengxian Weiheng Wood Co., Ltd. (collectivement désignées aux présentes comme les défenderesses liées aux marchandises détaxées).
[3] Les marchandises en cause qui ont été exportées par ces défenderesses ne représentent qu’une fraction du volume des contreplaqués décoratifs et autres contreplaqués non structuraux qui ont été importés au Canada par les exportateurs chinois visés par l’enquête de l’ASFC. Durant la période visée par l’enquête de dumping, les défenderesses liées aux marchandises détaxées ont exporté 10,9 % du volume de marchandises en cause au Canada, alors que les importations en provenance de la Chine dans son ensemble ont représenté 43,33 % du volume des marchandises en cause, exprimé en pourcentage du total des importations (Énoncé des motifs au para. 175).
[4] En d’autres termes, durant ses enquêtes sur le dumping et le subventionnement, l’ASFC a recensé 765 exportateurs et producteurs chinois potentiels des marchandises en cause, à partir de ses propres documents d’importation et des renseignements fournis par les demanderesses (Énoncé des motifs au para. 25). Ainsi que je l’ai mentionné, les marchandises de ces exportateurs et producteurs chinois ont représenté environ 44 % du volume total des importations de contreplaqués décoratifs et autres contreplaqués non structuraux au Canada, le reste provenant d’autres pays. De tous ces exportateurs chinois, seulement neuf ont répondu aux demandes de renseignements (DDR) de l’ASFC (Énoncé des motifs au para. 26). L’enquête réalisée selon la même méthode que celle utilisée par l’ASFC pour déterminer si les défenderesses liées aux marchandises détaxées avaient fait du dumping – à savoir la méthode définie à l’alinéa 19b) de la LMSI – a révélé que deux des neuf entreprises qui avaient répondu avaient fait du dumping.
[5] Le Tribunal canadien du commerce extérieur (TCCE) a poursuivi l’enquête en application de l’article 42 de la LMSI relativement à tous les exportateurs à l’égard desquels il avait été établi que les marchandises avaient fait l’objet de dumping ou de subventionnement. Le TCCE a finalement conclu que les contreplaqués décoratifs et autres contreplaqués non structuraux de tous ces exportateurs n’avaient pas causé ni ne menaçaient de causer de dommage à la branche de production nationale. Cette décision fait actuellement l’objet d’une demande distincte de contrôle judiciaire devant notre Cour.
[6] Ainsi que je l’explique ultérieurement dans les présents motifs, la décision contestée est, à proprement parler, la Décision définitive qui a été publiée le 21 janvier 2021. Aux fins du présent contrôle judiciaire, je renverrai également à l’Énoncé des motifs, ainsi qu’au mémoire interne non daté confidentiel que le directeur général, Direction des programmes commerciaux et antidumping, a envoyé au vice-président (le Mémoire sur le dumping), et qui énonçait les recommandations aux fins de la Décision définitive.
[7] Les demanderesses invoquent deux principaux arguments pour contester la Décision définitive. Leur premier argument porte sur la communication et l’utilisation des calculs réels ayant servi à établir les marges de dumping. Les demanderesses soutiennent plus précisément que l’ASFC s’est écartée de la règle de droit en omettant de présenter les calculs des marges de dumping au président de l’ASFC. Elles affirment en outre que le défaut de l’ASFC d’inclure ces calculs dans l’Énoncé des Motifs donne ouverture à un manquement à l’équité procédurale selon l’alinéa 96.1(2)b) de la LMSI, ou à une erreur susceptible de révision aux termes de l’alinéa 96.1(2)d) de la LMSI. Les demanderesses font valoir, en deuxième lieu, qu’il était déraisonnable pour l’ASFC de mettre fin à l’enquête de dumping visant les défenderesses liées aux marchandises détaxées, car il est alors devenu impossible pour l’ASFC de déterminer s’il existait une situation particulière du marché à l’égard des marchandises détaxées de ces défenderesses ou, d’une manière plus générale, à l’égard des marchandises en provenance de la République populaire de Chine.
[8] Le procureur général du Canada, l’un des défendeurs, s’oppose à la demande de contrôle judiciaire. Il fait valoir que la décision de clore l’enquête de dumping visant les défenderesses liées aux marchandises détaxées et de ne pas fournir les calculs aux demanderesses était raisonnable, et qu’il n’y a eu aucun manquement à l’équité procédurale. Il n’était pas non plus nécessaire que le président examine les calculs réels de l’ASFC.
[9] Les défenderesses liées aux marchandises détaxées appuient la thèse du procureur général du Canada.
[10] Les autres défendeurs, le Syndicat des Métallos et Unifor (collectivement, les syndicats), affirment que l’ASFC a, de manière déraisonnable, refusé ou omis d’inclure dans sa méthode de calcul des coûts des intrants des producteurs chinois une analyse utile de la situation particulière du marché. L’Association des salariés du contre-plaqué de Ste-Thérèse n’a pas présenté d’observations à notre Cour.
[11] Pour les Motifs qui suivent, je rejetterais la demande de contrôle judiciaire avec dépens. Le défaut allégué de l’ASFC d’inclure les calculs dans l’Énoncé des Motifs n’a pas donné lieu à un manquement à l’équité procédurale ni n’a rendu la Décision définitive déraisonnable. De plus, la décision du président de l’ASFC de mettre fin à l’enquête de dumping visant les défenderesses liées aux marchandises détaxées était raisonnable.
II. La LMSI et le Guide LMSI [12] Avant d’examiner la Décision définitive et l’Énoncé des motifs, il paraît utile de passer en revue certaines dispositions de la LMSI, certaines politiques et procédures définies dans le Guide LMSI ainsi que certaines pratiques de l’industrie qui sont pertinentes aux questions en litige soulevées dans le présent contrôle judiciaire. Bien que ces dispositions ne soient pas toutes en litige en l’espèce, il est important de les mentionner pour bien comprendre la complexité de l’exercice lorsque le président de l’ASFC doit établir la valeur normale des marchandises et déterminer s’il existe une situation particulière du marché.
[13] Les dispositions pertinentes de la LMSI et du Règlement sur les mesures spéciales d’importation, DORS/84-927 (RMSI), sont reproduites aux annexes A et B des présents motifs.
[14] Le président de l’ASFC, de sa propre initiative ou sur réception d’une plainte, doit ouvrir une enquête pour déterminer si certaines marchandises font l’objet de dumping ou de subventionnement au Canada, s’il est d’avis que des éléments de preuve montrent que les marchandises ont fait l’objet de dumping ou de subventionnement et qu’il existe des indications raisonnables que le dumping ou le subventionnement a causé un dommage ou un retard ou qu’il menace de causer un dommage (LMSI au para. 31(1)). L’enquête de l’ASFC visée par le présent contrôle judiciaire a été ouverte à la suite d’une plainte déposée par les demanderesses.
[15] Les termes « sous-évalué », « minimale » et « marge de dumping » sont tous définis au paragraphe 2(1) de la LMSI, comme suit :
« Sous-évalué » Qualificatif de marchandises dont la valeur normale est supérieure à leur prix à l’exportation.
Le terme « minimale », dans le cas de la marge de dumping, s’entend d’une marge inférieure à deux pour cent (2 %) du prix à l’exportation des marchandises.
La « marge de dumping » s’entend, sous réserve des articles 30.2 et 30.3 de la LMSI, de l’excédent de la valeur normale des marchandises sur leur prix à l’exportation.
[16] Par conséquent, il y a dumping lorsque la valeur normale des marchandises est supérieure à leur prix à l’exportation. La marge de dumping correspond à l’excédent de la valeur normale sur le prix à l’exportation. Cette marge est égale à zéro ou, s’il est positif, au résultat obtenu en retranchant la moyenne pondérée du prix à l’exportation des marchandises de la moyenne pondérée de la valeur normale des marchandises (LMSI au para. 30.2(1)). Pour déterminer si le dumping est minimal, l’ASFC convertit la marge de dumping en un pourcentage du prix à l’exportation. Le dumping devient important lorsque la marge de dumping correspond à 2 % ou plus du prix à l’exportation des marchandises.
[17] Il est crucial de déterminer la valeur normale des marchandises, car cette valeur sert de jalon en regard duquel est comparé le prix des marchandises exportées pour déterminer si ces marchandises font l’objet de dumping.
[18] Afin d’obtenir les renseignements nécessaires pour établir la valeur normale des marchandises durant une enquête, l’ASFC envoie des DDR à l’entité dans le pays étranger qui produit ou exporte les marchandises au Canada. L’ASFC peut également envoyer des DDR au pays exportateur et aux importateurs.
[19] La pratique actuelle consiste à soumettre les réponses aux DDR par voie électronique et à présenter les principales données sur les ventes et les coûts sur des feuilles de calcul Microsoft Excel. Dans le cadre de la demande de renseignements, l’exportateur doit également remplir plusieurs annexes importantes qui visent notamment à recueillir les renseignements suivants : (1) renseignements détaillés sur chaque vente des marchandises qui sont visées par l’enquête et qui ont été exportées au Canada durant une période précise (la période d’enquête); (2) détails sur chaque vente des marchandises visées par l’enquête, qui a été réalisée sur le marché intérieur de l’exportateur durant la période d’enquête; et (3) détails sur les coûts de production et de vente des marchandises déclarées dans les deux premières annexes (Dossier public des demanderesses, vol. 2, onglet F à la p. 204 aux para. 47 et 48).
[20] Les renseignements obtenus en réponse aux DDR sont communiqués aux demanderesses.
[21] L’ASFC peut également décider de se rendre aux bureaux de l’entité dans le pays étranger qui produit ou exporte les marchandises au Canada (Guide LMSI, art. 4.5.6). Comme l’enquête de dumping qui est en litige dans la présente instance a été réalisée durant la pandémie de COVID-19, aucune visite de ce genre n’a été réalisée. L’ASFC se fonde sur les renseignements fournis dans les réponses aux DDR et sur ceux recueillis lors des visites sur place pour calculer la marge de dumping (Guide LMSI, art. 4.4.5.3). La méthode pour calculer la marge de dumping est définie dans la LMSI et le RMSI.
A. Le calcul des valeurs normales (1) Article 15 et paragraphe 16(1) de la LMSI [22] La LMSI énonce différentes méthodes pour calculer les valeurs normales. Il s’agit premièrement d’utiliser la méthode de calcul de la valeur normale décrite à l’article 15 de la LMSI, qui consiste à déterminer le prix auquel les marchandises sont vendues dans le pays d’exportation. La détermination de la valeur normale des marchandises selon l’article 15 est assujettie aux règles énoncées à l’article 16 de la LMSI.
[23] Dans l’examen qu’il nous a présenté, le président de l’ASFC a conclu qu’il ne pouvait établir la valeur normale conformément à l’article 15, car le nombre de ventes de marchandises similaires satisfaisant à toutes les conditions énoncées à l’article 15 et au paragraphe 16(1) était insuffisant pour établir une comparaison utile avec les ventes des marchandises à l’importateur au Canada.
(2) Alinéa 16(2)c) de la LMSI [24] Si le président est d’avis qu’il existe, à l’égard de marchandises d’un exportateur ou d’un pays donné, une situation particulière du marché « qui ne permet pas une comparaison utile avec la vente des marchandises à l’importateur au Canada », l’alinéa 16(2)c) de la LMSI interdit à l’ASFC d’utiliser les ventes intérieures pour établir les valeurs normales. Selon les circonstances en présence, l’ASFC se fondera alors sur les articles 19 ou 29 de la LMSI pour calculer les valeurs normales : LMSI, al. 16(2)c) et para. 16(2.1); RMSI au para. 11.2(2).
[25] Selon le Guide LMSI, le président de l’ASFC peut être d’avis qu’il existe une situation particulière du marché si un ou plusieurs des facteurs énoncés ci-après ont eu une incidence considérable sur les ventes intérieures de marchandises similaires dans le pays d’exportation :
Ÿ réglementation de l’État, telle que prix planchers, prix plafonds, quotas, contrôles à l’importation ou à l’exportation;
Ÿ politiques de taxation;
Ÿ programmes de subvention (financiers ou autres);
Ÿ présence active d’entreprises d’État sur le marché intérieur en tant que fournisseurs ou acheteurs des marchandises similaires (ceci comprend aussi d’autres entreprises d’État, institutions financières par exemple);
Ÿ acquisition d’intrants ou de services de transformation à des prix qui ne sont pas ceux du marché, parce qu’auprès d’entreprises d’État ou d’entreprises influencées ou contrôlées par l’État;
Ÿ volatilité importante des conditions économiques sur le marché national de l’exportateur;
Ÿ preuve de coûts d’intrants faussés;
Ÿ toutes autres circonstances pouvant résulter ou non de l’intervention de l’État, dans lesquelles les conditions normales du marché ou de l’offre et de la demande sont absentes.
(Guide LMSI, art. 5.2.2.9)
(3) Article 19 de la LMSI [26] L’article 19 offre au président de l’ASFC le choix de deux méthodes à utiliser lorsque la marge de dumping d’un exportateur ne peut être calculée conformément à l’article 15 de la LMSI. Selon l’alinéa 19a), la valeur normale est calculée à partir du prix auquel l’exportateur vend des marchandises similaires à des clients se trouvant dans un pays autre que le Canada. La méthode prévue à l’alinéa 19b) consiste à déterminer la valeur normale en faisant la somme du coût de production des marchandises, d’un montant raisonnable pour les frais, notamment les frais administratifs et les frais de vente, ainsi que d’un montant raisonnable pour les bénéfices. Les articles 11, 11.2, 12, 13 et 13.1 du RMSI définissent plus en détail les méthodes utilisées pour calculer ces sommes.
[27] L’ASFC calcule la marge de dumping en se fondant sur les renseignements qu’elle obtient des exportateurs en réponse aux DDR, des renseignements des demandeurs et, s’il y a lieu, de sa propre enquête.
[28] Lorsqu’il est établi qu’une situation particulière du marché existe, de sorte que le coût d’acquisition d’un intrant donné ne tient pas raisonnablement compte du coût réel de cet intrant, le paragraphe 11.2(2) du RMSI propose d’autres valeurs de référence à utiliser pour calculer le coût des intrants devant servir à déterminer le coût de production. Selon le paragraphe 11.2(2), le coût d’acquisition d’un intrant utilisé dans la production de marchandises est considéré correspondre à un de cinq prix possibles qui tient raisonnablement compte du coût réel de l’intrant, afin de permettre une comparaison utile.
[29] Une conclusion établissant l’existence d’une situation particulière du marché a de vastes répercussions sur l’enquête de dumping. Une telle conclusion peut modifier la méthode servant à calculer le coût des intrants utilisés dans la production des marchandises, ce qui influera par la suite sur le calcul de la valeur normale des marchandises, puis sur le calcul de la marge de dumping. Comme une marge de dumping correspondant à 2 % ou plus du prix à l’exportation n’est pas considérée comme minimale, de faibles variations dans le coût des intrants peuvent facilement accroître la marge de dumping au-delà de ce seuil.
[30] Dans l’examen dont nous sommes saisis, le président de l’ASFC a conclu qu’il n’existait pas de situation particulière du marché, et il a utilisé la méthode définie à l’alinéa 19b) de la LMSI pour établir la valeur normale des marchandises pour les défenderesses liées aux marchandises détaxées qui avaient fourni des données suffisantes sur les coûts de production.
(4) Article 20 de la LMSI [31] La troisième méthode utilisée pour calculer la valeur normale est énoncée à l’article 20 de la LMSI; cette méthode s’applique uniquement aux économies qui ne sont pas des économies de marché. Elle n’est pas donc utile dans la présente instance.
(5) Paragraphe 29(1) de la LMSI [32] La dernière méthode utilisée pour calculer la valeur normale s’applique si, de l’avis du président de l’ASFC, les renseignements ne sont pas disponibles ou sont insuffisants pour calculer cette valeur selon l’une des autres méthodes. La valeur normale est alors établie par prescription ministérielle, conformément au paragraphe 29(1) de la LMSI. Cette méthode vise à limiter les avantages dont peut bénéficier l’exportateur qui refuse de collaborer à l’enquête. Elle a un caractère punitif.
[33] Dans l’examen dont nous sommes saisis, la valeur normale de toutes les marchandises exportées, pour lesquelles aucun renseignement sur le coût de production n’avait été fourni, a été établie par le président de l’ASFC conformément au paragraphe 29(1) de la LMSI.
B. Décision définitive aux termes de l’article 41 de la LMSI [34] Dans les 90 jours suivant sa décision provisoire concernant l’enquête de dumping, le président de l’ASFC doit rendre une décision définitive en application de l’article 41 de la LMSI. Le président de l’ASFC doit plus précisément :
soit clore son enquête de dumping contre tout exportateur qui ne fait pas de dumping ou dont la marge de dumping est « minimale » (alinéa 41(1)a) de la LMSI);
soit rendre une décision définitive de dumping à l’égard de tous les autres exportateurs et établir la marge de dumping (alinéa 41(1)b) de la LMSI).
[35] En l’espèce, le président de l’ASFC a clos l’enquête de dumping à l’égard des défenderesses liées aux marchandises détaxées, conformément à l’alinéa 41(1)a) de la LMSI.
[36] Tel qu’il en ressort clairement de ce bref examen du cadre législatif et des politiques, la détermination des valeurs normales devant servir à calculer la marge de dumping, puis à rendre une décision aux termes de l’article 41 de la LMSI, n’est pas une tâche facile. Cet exercice oblige l’ASFC à examiner une abondance de renseignements, à faire des choix complexes parmi les renseignements disponibles et à ajuster les renseignements utilisés comme coûts des intrants, pour terminer l’exercice mathématique exigé. Qui plus est, tout cela doit être fait à l’intérieur d’un court délai. Les intrants sont déterminants dans cette décision, puisqu’un prix à l’exportation d’à peine 2 % inférieur à la valeur normale constituerait du dumping.
III. La Décision définitive et l’Énoncé des motifs [37] Les demanderesses sollicitent un contrôle judiciaire en invoquant des motifs liés à la méthode utilisée par le président de l’ASFC pour déterminer s’il existait une situation particulière du marché dans le contexte de ses enquêtes de dumping. Par conséquent, bien que le président de l’ASFC ait également mené des enquêtes parallèles sur les subventions, les présents motifs porteront sur les enquêtes de dumping et, plus précisément, sur certaines des principales conclusions du président de l’ASFC concernant l’existence d’une situation particulière du marché.
[38] Dans l’Énoncé des motifs, le président de l’ASFC a dit être convaincu, au vu des éléments de preuve disponibles, que les contreplaqués décoratifs originaires ou exportés du gouvernement de la Chine (Chine) par les défenderesses liées aux marchandises détaxées n’avaient pas fait l’objet de dumping. Le 21 janvier 2021, le président de l’ASFC a donc mis fin aux volets des enquêtes de dumping qui portaient sur ces marchandises, en application de l’alinéa 41(1)a) de la LMSI.
[39] Comme je l’ai mentionné, durant ces mêmes enquêtes de dumping, le président de l’ASFC a découvert, en examinant les renseignements d’exportateurs autres que les défenderesses liées aux marchandises détaxées, des marges de dumping importantes pour deux exportateurs qui avaient répondu aux DDR : il s’agit des entreprises Linyi Jiahe Wood Industry Co., Ltd. (marge de 16,03 %, en pourcentage du prix total à l’exportation) et Dehua Group (marge de 33,70 %, en pourcentage du prix total à l’exportation) [Énoncé des motifs aux para. 130 et 167]. Pour tous les autres exportateurs n’ayant pas répondu aux DDR ou n’ayant pas fourni de renseignements suffisants et fiables, le président de l’ASFC a déterminé les valeurs normales et les prix à l’exportation par prescription ministérielle conformément au paragraphe 29(1) de la LMSI, en se fondant sur une analyse comparative des données disponibles, notamment les renseignements fournis par les exportateurs coopératifs [Énoncé des motifs aux para. 168 à 170]. La marge de dumping pour tous les autres exportateurs a été établie à 181,81 % du prix total à l’exportation (Énoncé des motifs au para. 174).
[40] L’Énoncé des motifs décrit en détail tous les renseignements que l’ASFC a demandés aux exportateurs et à la Chine dans le cadre de ses enquêtes de dumping couvrant la période du 1er avril 2019 au 31 mars 2020. Des questions sur l’existence d’une situation particulière du marché ont été ajoutées aux DDR envoyées aux exportateurs, et il a été demandé à la Chine de fournir des renseignements sur le marché des contreplaqués décoratifs. Après avoir examiné les réponses obtenues aux DDR, l’ASFC a envoyé d’autres DDR ainsi que des lettres exposant les lacunes relevées à plusieurs parties qui avaient répondu, afin d’obtenir, au besoin, des éclaircissements et des compléments d’information (Énoncé des motifs aux para. 72 à 76).
[41] Dans le cadre de la dernière phase des enquêtes, les avocats représentant les demanderesses de même que les avocats représentant les exportateurs et la Chine ont présenté des mémoires et des observations en réponse (Énoncé des motifs au para. 78).
[42] L’Énoncé des motifs comprend trois annexes. L’annexe 1 présente un résumé des conclusions de l’ASFC relativement aux marges de dumping et aux montants des subventions. Les observations présentées par les parties à l’ASFC sont résumées à l’annexe 2. L’annexe 3 présente une description détaillée des programmes de subvention et des mesures incitatives qui ont profité aux parties ayant répondu.
[43] En ce qui a trait à l’ensemble des défenderesses liées aux marchandises détaxées, le président de l’ASFC a conclu qu’il ne pouvait déterminer les valeurs normales conformément à l’article 15 de la LMSI, car le nombre de ventes de marchandises similaires satisfaisant aux exigences de l’article 15 et du paragraphe 16(1) de la LMSI n’était pas suffisant pour permettre une comparaison utile avec les ventes des marchandises à l’importateur au Canada. Quant à la société Shandong Good Wood Imp. And Exp. Co., Ltd., l’ASFC ne disposait d’aucun renseignement sur les coûts de production de producteurs non liés qui avaient produit une partie des marchandises en cause; le président de l’ASFC n’a donc pas pu déterminer les valeurs normales conformément à l’article 15 de la LMSI. Le président de l’ASFC a déterminé les valeurs normales conformément à l’alinéa 19b) de la LMSI pour toutes les défenderesses liées aux marchandises détaxées, sauf pour la portion des marchandises exportées (mais fournies par des tiers) pour laquelle le président a déterminé les valeurs normales par prescription ministérielle, en application du paragraphe 29(1) de la LMSI (Énoncé des motifs aux para. 106, 113, 120, 134, 141, 148, 150, 156 et 168).
[44] L’Énoncé des motifs mentionne les plaintes déposées par les demanderesses et leur allégation selon laquelle une situation particulière du marché existait sur le marché chinois des contreplaqués décoratifs en raison de l’effet combiné d’une multitude de facteurs. Selon les demanderesses (alors les plaignantes), puisqu’il existait une situation particulière du marché en Chine, les données sur les coûts de production fournies par les producteurs et exportateurs chinois ne reflétaient pas raisonnablement les coûts de production et n’auraient donc pas dû être utilisées (Énoncé des motifs aux para. 92 et 93).
[45] L’Énoncé des motifs donne un aperçu des allégations précises formulées par les demanderesses. Ces dernières allèguent que les coûts d’acquisition des intrants ont été faussés par des chaînes d’approvisionnement illicites et par le contrôle rigoureux exercé par l’État sur les stocks intérieurs de bois d’œuvre, et que les coûts de fabrication des contreplaqués décoratifs ont été faussés par le non-respect systématique des normes de certification. Elles allèguent en outre que la Chine réglemente fortement l’industrie, ce qui a une incidence sur les prix, la production, les importations et les exportations, et qu’elle subventionne largement son industrie des contreplaqués décoratifs (Énoncé des motifs au para. 97).
[46] L’Énoncé des motifs précise que le marché intérieur des contreplaqués décoratifs en Chine a été analysé dans le cadre des enquêtes de dumping. Cette analyse a mis en lumière certains éléments prouvant l’existence de réglementations gouvernementales, d’entreprises d’État et de subventionnement sur le marché, comme l’alléguaient les demanderesses. Ces facteurs n’étaient toutefois pas répandus et les données étaient insuffisantes pour indiquer que ces facteurs ont contribué à l’existence d’une situation particulière du marché (Énoncé des motifs au para. 98).
[47] L’Énoncé des motifs traite de la manière dont l’exploitation forestière illicite à l’échelle mondiale se répercute sur l’industrie des contreplaqués décoratifs en Chine et examine si cette exploitation forestière a eu pour effet de fausser les coûts des intrants en Chine. Les renseignements fournis par les demanderesses comprennent des documents indiquant que la Chine a importé du bois d’œuvre provenant de sources illicites et que les États-Unis et l’Union européenne ont tous deux découvert que des produits importés de Chine contenaient du bois d’œuvre provenant de sources illicites. Le bois dur – principal intrant de production des contreplaqués décoratifs – est plus susceptible d’être récolté illégalement que le bois de résineux, et l’exploitation forestière illicite fait baisser le prix de tout le bois d’œuvre, y compris celui récolté légalement (Énoncé des motifs au para. 99).
[48] L’Énoncé des motifs précise que les prix jalons des billes qui ont été publiés ont été obtenus de quatre sources différentes au Canada et aux États-Unis. Le président de l’ASFC a toutefois reconnu que les marchés chinois et nord-américain du bois d’œuvre étaient différents, et qu’on ne pouvait sans doute pas raisonnablement substituer les prix de référence pratiqués sur un marché à ceux d’un autre. Selon le président de l’ASFC, il en était ainsi en raison des différences entre les espèces, les cycles saisonniers et l’emplacement des forêts sur ces différents marchés. Le dossier ne contenait aucune information indiquant comment ajuster les données pour établir des comparaisons entre les prix pratiqués en Chine et en Amérique du Nord. En l’absence d’une telle comparaison et d’éléments de preuve qualitatifs suffisants, le président de l’ASFC a conclu qu’il ne pouvait être établi avec certitude que les prix par bille en Chine étaient faussés (Énoncé des motifs au para. 100).
[49] En conclusion, en se fondant sur les renseignements contenus dans le dossier administratif, le président de l’ASFC a indiqué qu’il n’existait pas, à son avis, une situation particulière du marché sur le marché des contreplaqués décoratifs en Chine, qui avait une incidence sur les ventes intérieures et qui ne permettait pas d’établir une comparaison utile avec les ventes aux importateurs au Canada (Énoncé des motifs au para. 101).
IV. Questions en litige [50] Je formulerais comme suit les questions en litige faisant l’objet du présent contrôle judiciaire :
Le défaut du président de l’ASFC d’inclure les calculs dans l’Énoncé des motifs donne-t-il ouverture à un manquement à l’équité procédurale?
Le défaut de l’ASFC de fournir les calculs au président de l’ASFC ou d’inclure les calculs dans l’Énoncé des motifs rend-il la Décision définitive déraisonnable?
Le défaut du président de l’ASFC de conclure à l’existence d’une situation particulière du marché sur le marché des contreplaqués décoratifs en Chine durant la période visée par l’enquête rend-il la Décision définitive déraisonnable?
V. La compétence de notre Cour et la norme de contrôle [51] La présente demande de contrôle judiciaire est présentée en application de l’alinéa 96.1(1)a) de la LMSI. Les seuls pouvoirs conférés à notre Cour sont ceux énoncés au paragraphe 96.1(6) de la LMSI; en d’autres termes, notre Cour peut soit rejeter la demande, soit annuler la décision avec ou sans renvoi de l’affaire au président de l’ASFC (voir aussi l’arrêt JFE Steel Corporation c. Evraz Inc. NA Canada, 2018 CAF 111, 294 A.C.W.S. (3d) 78 aux para. 46, 52 et 53, demande de pourvoi auprès de la Cour suprême du Canada rejetée, 38276 (7 mars 2019) [JFE Steel]).
[52] Pour que la présente demande soit accueillie, les demanderesses doivent faire la preuve que la marge de dumping des défenderesses liées aux marchandises détaxées n’est pas minimale, c’est-à-dire, qu’il y a eu dumping. Aucun motif ne justifie l’annulation d’une décision du président de l’ASFC si le résultat restait inchangé (voir Angang Steel Company Limited c. Canada (Agence des services frontaliers), 2020 CAF 67, [2020] 3 R.C.F. 179 aux para. 14 et 49 [Angang Steel]; Seah Steel Corporation c. Evraz Inc. NA Canada, 2017 CAF 172, 283 A.C.W.S. (3d) 542 aux para. 34 [Seah Steel]).
[53] Les arrêts de notre Cour JFE Steel, Seah Steel et Angang Steel portaient sur des décisions définitives par lesquelles l’ASFC avait conclu que les marchandises avaient fait l’objet de dumping ou que la marge de dumping était importante. En l’espèce, le président de l’ASFC a mis fin à l’enquête de dumping, car il a conclu que les marchandises n’avaient pas fait l’objet de dumping ou que la marge de dumping était minimale. À mon avis, la même règle s’applique en l’espèce. Pour que notre Cour ait compétence dans le présent contrôle judiciaire, les demanderesses doivent démontrer que la Décision définitive ne serait pas la même, de sorte qu’elle doit être annulée.
[54] Les parties conviennent que la norme de contrôle de la Décision définitive est celle de la décision raisonnable. Par conséquent, les règles énoncées dans l’arrêt Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c. Vavilov, 2019 CSC 65, [2019] 4 R.C.S. 653 [Vavilov], s’appliquent.
[55] Les demanderesses doivent faire la preuve que la Décision définitive de mettre fin à l’enquête de dumping était déraisonnable. En l’espèce, les demanderesses affirment que la Décision définitive est déraisonnable, car elle repose sur une décision erronée selon laquelle il n’existait pas de situation particulière du marché en Chine; les valeurs normales ayant servi à calculer la marge de dumping ont donc été obtenues à l’aide d’une méthode erronée. Je conviens que, si les demanderesses peuvent démontrer que le président de l’ASFC a commis une erreur en concluant qu’il n’existait pas de situation particulière du marché en Chine, cela pourrait influer sur la méthode utilisée pour calculer les marges de dumping et pourrait modifier radicalement la Décision définitive. Lors de l’audience devant notre Cour, le procureur général du Canada et les défenderesses liées aux marchandises détaxées ont convenu que, si le président de l’ASFC a commis une erreur en concluant qu’il n’existait pas de situation particulière du marché, alors les demanderesses se seraient acquittées de leur fardeau.
[56] Les demanderesses font valoir que le défaut d’inclure les calculs des marges de dumping dans l’Énoncé des motifs rend celui-ci déraisonnable pour cause de motifs insuffisants ou que cela constitue un manquement à l’équité procédurale.
[57] Bien qu’aucune norme de contrôle ne s’applique dans le contexte d’un contrôle judiciaire portant sur un prétendu manquement à l’équité procédurale, cet exercice de révision est « particulièrement bien reflété dans la norme de la décision correcte » (Chemin de fer Canadien Pacifique Limitée c. Canada (Procureur général), 2018 CAF 69, 291 A.C.W.S. (3d) 8 au para. 54 [CCP I], invoqué dans l’arrêt Compagnie de chemin de fer Canadien Pacifique c. Canada (Office des transports), 2021 CAF 69, 332 A.C.W.S. (3d) 188 au para. 46). « [L]a question fondamentale demeure celle de savoir si le demandeur connaissait la preuve à réfuter et s’il a eu possibilité complète et équitable d’y répondre » (CCP I au para. 56).
VI. Analyse A. Quelle est la décision faisant l’objet du contrôle? [58] Avant d’analyser les questions en litige, il est important de clarifier ce dont notre Cour peut tenir compte durant l’examen du raisonnement ayant mené à la Décision définitive qui fait l’objet de la présente demande. Les demanderesses font valoir que les motifs de la décision se limitent à ceux qui figurent dans l’Énoncé des motifs. À cet égard, elles affirment que la décision est déraisonnable, car l’Énoncé des motifs n’est qu’un [traduction] « simple exposé ou résumé des instances de l’ASFC » (version publique du Mémoire des faits et du droit des demanderesses au para. 54). Elles font valoir en outre qu’en l’absence des calculs des marges de dumping, ces motifs sont insuffisants, car ils ne satisfont pas aux objectifs sur le plan du fond, de la procédure, de la responsabilité et de l’intelligibilité énoncés dans l’arrêt Administration de l’aéroport international de Vancouver c. Alliance de la fonction publique du Canada, 2010 CAF 158, [2011] 4 R.C.F. 425 au para. 16. Selon les demanderesses, sans ces calculs, la décision n’est ni transparente ni susceptible de révision, et le raisonnement sous-jacent ne peut être établi.
[59] Je suis d’avis qu’il faut interpréter la Décision définitive conjointement avec l’Énoncé des motifs et le Mémoire confidentiel sur le dumping.
[60] La Décision définitive porte la mention « [v]ous trouverez de plus amples renseignements sur ces enquêtes dans l’Énoncé des motifs » et renvoie ainsi de manière explicite à cet énoncé. L’Énoncé des motifs adopte les recommandations formulées dans le Mémoire sur le dumping, ce qui se compare à la situation décrite dans l’arrêt Canada (Procureur général) c. Sketchley, 2005 CAF 404, [2006] 3 R.C.F. 392 au para. 37 (voir aussi Rosianu c. Western Logistics Inc., 2021 CAF 241 aux para. 67 à 74; Zulkoskey c. Canada (Emploi et Développement social), 2016 CAF 268, 273 A.C.W.S. (3d) 323 au para. 16; Canada (Sécurité publique et Protection civile) c. Khalil, 2014 CAF 213, 245 A.C.W.S. (3d) 397 au para. 29).
[61] Le raisonnement qui sous-tend la décision définitive est largement documenté dans l’Énoncé des motifs et le Mémoire sur le dumping. Qui plus est, l’Énoncé des motifs et le Mémoire sur le dumping ont été rédigés par la même personne, le directeur général, Direction des programmes commerciaux et antidumping.
[62] De plus, Vavilov nous enseig