Eldridge c. Colombie-Britannique (Procureur général)

Eldridge c. Colombie-Britannique (Procureur général)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1997-10-09
Recueil
[1997] 3 RCS 624
Numéro de dossier
24896
Juges
Lamer, Antonio; La Forest, Gérard V.; L'Heureux-Dubé, Claire; Sopinka, John; Gonthier, Charles Doherty; Cory, Peter deCarteret; McLachlin, Beverley; Iacobucci, Frank; Major, John C.
En appel de
Colombie-Britannique
Sujets
Droit constitutionnel
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 24896
Contenu de la décision
Eldridge c. Colombie-Britannique (Procureur général), [1997] 3 R.C.S. 624
Robin Susan Eldridge, John Henry Warren
et Linda Jane Warren Appelants
c.
Le procureur général de la Colombie-Britannique
et la Medical Services Commission Intimés
et
Le procureur général du Canada,
le procureur général de l’Ontario,
le procureur général du Manitoba,
le procureur général de Terre-Neuve,
le Fonds d’action et d’éducation juridiques pour les femmes,
le Réseau d’action des femmes handicapées du Canada,
le Charter Committee on Poverty Issues,
l’Association des sourds du Canada,
la Société canadienne de l’ouïe et
le Conseil des Canadiens avec déficiences Intervenants
Répertorié: Eldridge c. Colombie-Britannique (Procureur général)
No du greffe: 24896.
1997: 24 avril; 1997: 9 octobre.
Présents: Le juge en chef Lamer et les juges La Forest, L’Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin, Iacobucci et Major.
en appel de la cour d’appel de la Colombie-Britannique
Droit constitutionnel -- Charte des droits -- Droits à l’égalité -- Déficience physique -- Soins de santé financés sur les deniers publics -- Services d’interprétation gestuelle non couverts par le régime d’assurance-maladie -- La Charte s’applique-t-elle à la décision de ne pas fournir des services d’interprétation gestuelle dans le cadre du régime public de soins de santé et, dans l’affirmative, de quelle manière s’y applique-t-elle? -- Le fait de ne pas fournir de tels services en vertu de lois établissant des régimes de soins de santé et d’hospitalisation porte-t-il atteinte aux droits à l’égalité garantis par l’art. 15(1) aux personnes handicapées? -- Dans l’affirmative, cette atteinte est-elle justifiée conformément à l’article premier? -- Si une atteinte à la Charte est constatée, quelle est la réparation convenable? -- Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 15(1) -- Hospital Insurance Act, R.S.B.C. 1979, ch. 180 (maintenant R.S.B.C. 1996, ch. 204), art. 3(1), 5(1), 9, 10(1), 29b) -- Medical and Health Care Services Act, S.B.C. 1992, ch. 76 (maintenant Medicare Protection Act, R.S.B.C. 1996, ch. 286), art. 1 , 4(1)c), j), 6, 8.
En Colombie‑Britannique, les soins de santé sont fournis par l’entremise de deux mécanismes principaux. Sous le régime de l’Hospital Insurance Act, l’État finance les services hospitaliers en remboursant aux hôpitaux les services médicalement nécessaires qu’ils fournissent à la population. Le financement des services médicalement nécessaires fournis par les médecins et d’autres professionnels de la santé vient du Medical Services Plan (le régime de services médicaux de la province, établi et régi par la Medical and Health Care Services Act). Ni l’un ni l’autre de ces régimes ne pourvoit au paiement de services d’interprétation gestuelle à l’intention des personnes atteintes de surdité.
Chacun des appelants est sourd de naissance. Leur moyen de communication préféré est le langage gestuel. Ils prétendent que l’absence d’interprète diminue leur capacité de communiquer avec leurs médecins et les autres professionnels de la santé qu’ils consultent, et augmente de ce fait le risque de mauvais diagnostics et de traitements inefficaces.
Les appelants ont demandé sans succès à la Cour suprême de la Colombie-Britannique un jugement déclaratoire portant que le fait de ne pas offrir des services d’interprètes gestuels en tant qu’avantage assuré dans le cadre du régime de services médicaux viole le par. 15(1) de la Charte canadienne des droits et libertés . La Cour d’appel de la Colombie‑Britannique a rejeté, à la majorité, l’appel formé contre ce jugement. Les questions constitutionnelles dont était saisie la Cour étaient les suivantes: (1) La définition du mot «benefits» [«avantages»] à l’art. 1 de la Medicare Protection Act porte-t-elle atteinte au par. 15(1) de la Charte du fait qu’elle n’inclut pas la prestation de services d’interprètes médicaux aux personnes atteintes de surdité? (2) Dans l’affirmative, la disposition contestée est-elle justifiée conformément à l’article premier de la Charte ? (3) Les articles 3, 5 et 9 de l’Hospital Insurance Act et le règlement portent-ils atteinte au par. 15(1) du fait qu’ils n’obligent pas les hôpitaux à fournir des services d’interprètes médicaux aux personnes atteintes de surdité? (4) En cas de réponse affirmative à la question 3, les dispositions contestées sont-elles justifiées conformément à l’article premier? En outre, il fallait décider si la Charte s’applique à la décision de ne pas fournir des services d’interprètes gestuels aux personnes atteintes de surdité dans le cadre du régime public de soins de santé et, dans l’affirmative, de quelle manière elle s’y applique. Et, enfin, si une atteinte à la Charte était constatée, il fallait élaborer la réparation convenable.
Arrêt: Le pourvoi est accueilli. La première et la troisième questions constitutionnelles ont reçu une réponse négative. Il n’a pas été nécessaire de répondre aux deuxième et quatrième questions constitutionnelles.
La Charte s’applique aux lois provinciales de deux manières. Premièrement, une loi peut être jugée inconstitutionnelle suivant son texte même parce qu’elle porte atteinte à un droit garanti par la Charte et que sa validité n’est pas sauvegardée par l’article premier. Deuxièmement, il est possible que la Charte soit violée non pas par la loi elle‑même, mais par les actes d’un décideur à qui on a délégué son application. La loi reste valide, mais une réparation peut être demandée en vertu du par. 24(1) de la Charte à l’égard de l’acte inconstitutionnel.
En l’espèce, il faut se demander si la violation du par. 15(1) qui est alléguée découle des textes de loi contestés eux‑mêmes ou des actes d’entités qui exercent un pouvoir de décision en vertu de ces textes. Le fait que la Medical and Health Care Services Act ne pourvoit pas expressément à la fourniture de l’interprétation gestuelle en tant que service médicalement nécessaire ne viole pas le par. 15(1) de la Charte . Cette loi n’interdit tout simplement pas à la Medical Services Commission, ni expressément ni par implication nécessaire, de décider que l’interprétation gestuelle est un service «médicalement nécessaire» et donc un avantage visé par la Loi. C’est la décision de l’organisme auquel a été délégué le pouvoir discrétionnaire de décider si un service constitue un avantage qui est constitutionnellement suspecte, et non la loi elle‑même. Le pouvoir discrétionnaire qui est accordé à la commission des services médicaux ne menace pas nécessairement ou généralement les droits à l’égalité garantis au par. 15(1) de la Charte . La possibilité que la commission viole ces droits dans l’exercice de son pouvoir est cependant une conséquence de l’objet du pouvoir discrétionnaire, qui est de faire en sorte que tous les services médicalement nécessaires soient payés par le gouvernement.
L’Hospital Insurance Act doit être interprétée d’une manière conforme avec le par. 15(1) . Les hôpitaux jouissent d’un pouvoir discrétionnaire considérable quant à la manière de fournir les services qui y sont énumérés. Aucun hôpital n’est tenu d’offrir tous les services mentionnés au par. 5(1) de la Loi. En outre, la Loi accorde à chaque hôpital un large pouvoir discrétionnaire quant aux modalités de la prestation des services qu’il décide de fournir et elle ne l’empêche pas de fournir les services d’interprètes gestuels. Le fait que la Loi n’exige pas expressément que l’interprétation gestuelle soit fournie ne rend pas cette loi vulnérable sur le plan constitutionnel. La violation potentielle du par. 15(1) découle intrinsèquement du pouvoir discrétionnaire exercé par un organisme subordonné, et non de la loi elle‑même.
Les législatures ne peuvent pas édicter de lois qui portent atteinte à la Charte et elles ne peuvent pas autoriser ou habiliter quelque personne ou entité à le faire. Même s’il est possible à une législature de conférer des pouvoirs à un organisme qui n’est pas assujetti à la Charte , celle-ci s’applique à toutes les activités du gouvernement, qu’elles puissent ou non être par ailleurs qualifiées de «privées», et elle peut s’appliquer à des entités non gouvernementales à l’égard de certains actes de nature intrinsèquement gouvernementale. Tout comme il est interdit aux gouvernements de se soustraire à l’examen fondé sur la Charte en concluant des contrats commerciaux ou d’autres accords «privés», ils ne devraient pas être autorisés à échapper à leurs obligations constitutionnelles en déléguant la mise en œuvre de leurs politiques et programmes à des entités privées.
Deux remarques importantes s’imposent au sujet de ce principe. Premièrement, le seul fait qu’une entité exerce ce qu’on peut librement appeler une «fonction publique» ou le fait qu’une activité particulière puisse être dite de nature «publique» n’est pas suffisant pour que cette entité soit assimilée au «gouvernement» pour l’application de l’art. 32 de la Charte . Pour que la Charte s’applique à une entité privée, il doit être établi que celle‑ci met en œuvre une politique ou un programme gouvernemental déterminé.
L’autre remarque importante concerne la manière précise dont le tribunal peut décider que la Charte s’applique à une entité privée. Premièrement, il peut être décidé que l’entité elle‑même fait partie du «gouvernement» au sens de l’art. 32 . Une telle conclusion requiert l’examen de la question de savoir si l’entité dont les actes ont suscité l’allégation d’atteinte à la Charte peut ‑‑ soit de par sa nature même, soit à cause du degré de contrôle exercé par le gouvernement sur elle -- être à juste titre considérée comme faisant partie du «gouvernement» au sens du par. 32(1) . En pareil cas, toutes les activités de l’entité sont assujetties à la Charte , indépendamment du fait que l’activité en cause pourrait être qualifiée de «privée» si elle était exercée par un acteur non gouvernemental. Deuxièmement, une activité particulière d’une entité peut être sujette à révision en vertu de la Charte si cette activité peut être attribuée au gouvernement. Il convient alors d’examiner non pas la nature de l’entité dont l’activité est contestée, mais plutôt la nature de l’activité elle‑même. Il faut, en pareil cas, s’interroger sur la qualité de l’acte en cause plutôt que sur la qualité de l’acteur.
En fournissant les services médicalement nécessaires, les hôpitaux remplissent un objectif gouvernemental déterminé. L’Hospital Insurance Act n’est pas un simple mécanisme destiné à empêcher les hôpitaux de facturer leurs services aux patients. Au contraire, elle pourvoit plutôt à la prestation d’un programme social complet. Les hôpitaux sont simplement le mécanisme choisi par la législature pour l’exécution de ce programme.
Il y a un lien direct et défini entre une politique gouvernementale donnée et la conduite contestée de l’hôpital. La discrimination alléguée ‑‑ le fait de ne pas fournir d’interprétation gestuelle ‑‑ est intimement liée au régime de prestation de services médicaux établi par la loi. La fourniture de ces services n’est pas simplement une question de régie interne de l’hôpital, elle est l’expression d’une politique du gouvernement. La législature, lorsqu’elle définit son objectif comme étant celui de garantir l’accès à un éventail de services médicaux, ne peut pas se soustraire à l’obligation que lui fait le par. 15(1) de la Charte de fournir ces services sans discrimination en confiant aux hôpitaux la charge de réaliser cet objectif. Dans l’exécution de cette responsabilité, les hôpitaux doivent se conformer à la Charte .
De même, lorsqu’elle décide si un service est un avantage au sens de la Medical Health Care Services Act, la commission des services médicaux met en œuvre une politique gouvernementale, savoir veiller à ce que tous les résidents reçoivent gratuitement les services médicalement nécessaires. Il ne fait donc aucun doute que lorsqu’elle exerce ce pouvoir discrétionnaire la commission remplit une fonction gouvernementale et qu’elle est assujettie à la Charte .
En tant que personnes atteintes de surdité, les appelants appartiennent à un groupe énuméré au par. 15(1) ‑‑ les personnes atteintes de déficiences physiques. De plus, il ne fait aucun doute que la distinction en cause est fondée sur une caractéristique personnelle sans rapport avec les valeurs fonctionnelles qui sous‑tendent le régime de soins de santé. Ces valeurs sont la promotion de la santé, la prévention et le traitement des maladies et affections et la matérialisation de ces valeurs par le truchement d’un régime de soins de santé financé sur les deniers publics.
La seule question à trancher en l’espèce est de savoir si les appelants ont droit au «même bénéfice de la loi, indépendamment de toute discrimination» aux termes du par. 15(1) de la Charte . À première vue, le régime d’assurance-maladie s’applique d’une manière égale aux entendants et aux personnes atteintes de surdité. Néanmoins, les appelants invoquent la discrimination découlant d’«effets préjudiciables», type de discrimination contre lequel le par. 15(1) de la Charte accorde une protection.
L’existence d’un but ou d’une intention discriminatoire n’est pas une condition nécessaire à l’existence d’une atteinte au par. 15(1) . Il n’est pas nécessaire qu’une distinction établie par la loi soit motivée par le désir de défavoriser un individu ou un groupe pour constituer une atteinte au par. 15(1) . Il suffit que l’effet de la loi prive une personne de l’égalité de protection ou de bénéfice de la loi.
La discrimination découlant d’effets préjudiciables est particulièrement pertinente dans le cas des déficiences. Dans le présent cas, l’effet préjudiciable subi par les personnes atteintes de surdité découle non pas du fait qu’on leur impose un fardeau que n’a pas à supporter la population en général, mais plutôt du fait qu’on ne fait pas en sorte qu’elles bénéficient d’une manière égale d’un service offert à tous. Une fois qu’il est admis que des communications efficaces constituent un élément indispensable à la prestation des services médicaux, il devient beaucoup plus difficile d’affirmer que l’omission de faire en sorte que les personnes atteintes de surdité puissent communiquer efficacement avec les professionnels de la santé qu’elles consultent n’est pas discriminatoire. Affirmer que les gouvernements devraient être autorisés à accorder des avantages à la population en général sans devoir faire en sorte que les membres défavorisés de la société aient les ressources pour bénéficier pleinement de ces avantages témoigne d’une vision étroite et peu généreuse du par. 15(1) . Fait plus important encore, elle va à contre‑courant de la jurisprudence de notre Cour sur l’égalité.
Le paragraphe 15(1) ne fait pas distinction entre les lois qui imposent des fardeaux inégaux et celles qui n’accordent pas des avantages égaux. Le gouvernement sera tenu (du moins à l’étape de l’analyse fondée sur le par. 15(1) ) de prendre des mesures particulières pour faire en sorte que les groupes défavorisés soient capables de bénéficier d’une manière égale des services gouvernementaux. S’il existe des raisons de principe en faveur de la limitation de l’obligation du gouvernement de remédier au désavantage découlant de la fourniture d’avantages et de services, il convient davantage d’étudier ces principes au moment de trancher la question de savoir si la violation du par. 15(1) est justifiée conformément à l’article premier de la Charte .
Le principe selon lequel la discrimination peut découler du fait de ne pas prendre de mesures concrètes pour faire en sorte que les groupes défavorisés bénéficient d’une manière égale des services offerts à la population en général est largement accepté dans le domaine des droits de la personne. Une autre pierre angulaire de la jurisprudence en matière de droits de la personne est le fait que l’obligation de prendre des mesures concrètes pour faire en sorte que les membres d’un groupe défavorisé bénéficient d’une manière égale des services offerts à la population en général est subordonnée au principe des accommodements raisonnables. Dans les affaires concernant le par. 15(1) , il est préférable d’appliquer ce principe dans le cadre de l’analyse fondée sur l’article premier. Dans ce contexte, le principe des accommodements raisonnables équivaut généralement au concept des «limites raisonnables». Il ne devrait pas être utilisé pour restreindre la portée du par. 15(1) .
Le fait pour la commission des services médicaux et les hôpitaux de ne pas fournir de services d’interprétation gestuelle lorsque ces services sont nécessaires pour permettre des communications efficaces constitue une violation à première vue des droits garantis par le par. 15(1) aux personnes atteintes de surdité. Cette omission prive ces personnes de l’égalité de bénéfice de la loi et crée de la discrimination à leur endroit par comparaison avec les entendants. Même si la norme énoncée a une large portée, cela ne veut pas dire que l’interprétation gestuelle doit être fournie dans tous les cas où un patient reçoit des soins de santé. La norme des «communications efficaces» est une norme souple, qui tient compte de facteurs tels que la complexité et l’importance de l’information à communiquer, le contexte dans lequel les communications auront lieu et le nombre de participants. Dans le cas des personnes atteintes de surdité dont la capacité de lire et d’écrire est limitée, il est permis de supposer que l’interprétation gestuelle sera requise dans la plupart des cas.
L’application du critère de l’arrêt Oakes commande un examen attentif du contexte dans lequel s’inscrit le texte de loi attaqué. En l’espèce le fait de ne pas fournir des services d’interprètes gestuels ne satisferait pas au volet de l’atteinte minimale du critère de l’arrêt Oakes, si on faisait montre de retenue. Par conséquent, il n’était pas nécessaire, dans le présent contexte où des «avantages sociaux» sont en cause et où il faut choisir entre les besoins de la population en général et ceux d’un groupe défavorisé, de décider s’il convient de faire montre de retenue. Cependant, la liberté d’action qui doit être accordée à l’État n’est pas infinie. Les gouvernements doivent démontrer que leurs actions ne portent pas atteinte aux droits en question plus qu’il n’est raisonnablement nécessaire pour réaliser leurs objectifs. Dans la présente espèce, le gouvernement n’a manifestement pas démontré qu’il était raisonnablement fondé à conclure que le refus complet de fournir des services d’interprètes médicaux aux personnes atteintes de surdité constituait une atteinte minimale aux droits de celles‑ci.
Qui plus est, ce n’est que pure spéculation que de prétendre que le gouvernement, si on l’oblige à fournir des interprètes aux personnes atteintes de surdité, devra également en fournir aux autres personnes qui ne parlent pas l’une ou l’autre des langues officielles, augmentant ainsi de façon marquée le coût du programme. La possibilité qu’une action fondée sur le par. 15(1) puisse être présentée par les membres de ce dernier groupe ne saurait justifier l’atteinte aux droits constitutionnels des personnes atteintes de surdité. Les appelants ne réclament que l’égalité d’accès à des services qui sont disponibles à tous. Les intimés n’ont présenté aucune preuve que ce type d’accommodement, s’il était étendu à d’autres services gouvernementaux, grèverait de manière excessive le budget de l’État. Le gouvernement n’a fait aucun «accommodement raisonnable» pour tenir compte de la déficience des appelants et il n’a pas pris, à l’égard de leurs besoins, des mesures d’accommodement au point d’en subir des contraintes excessives.
La réparation convenable et juste consiste à déclarer que cette omission est inconstitutionnelle et à ordonner au gouvernement de la Colombie‑Britannique d’appliquer la Medical and Health Care Services Act et l’Hospital Insurance Act d’une manière compatible avec les exigences du par. 15(1) . Le jugement déclaratoire, par opposition à l’injonction, est la réparation convenable en l’espèce parce que le gouvernement dispose d’une myriade de solutions susceptibles de remédier à l’inconstitutionnalité du régime actuel. Il convient de suspendre l’effet du jugement déclaratoire pendant six mois afin de permettre au gouvernement d’examiner les possibilités qui s’offrent à lui et d’élaborer une solution appropriée.
Jurisprudence
Arrêt suivi: Slaight Communications Inc. c. Davidson, [1989] 1 R.C.S. 1038; arrêts examinés: McKinney c. Université de Guelph, [1990] 3 R.C.S. 229; Harrison c. Université de la Colombie-Britannique, [1990] 3 R.C.S. 451; Stoffman c. Vancouver General Hospital, [1990] 3 R.C.S. 483; Douglas/Kwantlen Faculty Assn. c. Douglas College, [1990] 3 R.C.S. 570; Lavigne c. Syndicat des employés de la fonction publique de l’Ontario, [1991] 2 R.C.S. 211; Eaton c. Conseil scolaire du comté de Brant, [1997] 1 R.C.S. 241; Rodriguez c. Colombie-Britannique (Procureur général), [1993] 3 R.C.S. 519; Commission ontarienne des droits de la personne c. Simpsons‑Sears Ltd., [1985] 2 R.C.S. 536; distinction faite d’avec l’arrêt: Symes c. Canada, [1993] 4 R.C.S. 695; arrêts mentionnés: SDGMR c. Dolphin Delivery Ltd., [1986] 2 R.C.S. 573; James c. Cowan, [1932] A.C. 542; Schneider c. La Reine, [1982] 2 R.C.S. 112; Renvoi relatif au Régime d’assistance publique du Canada (C.-B.), [1991] 2 R.C.S. 525; Re Ontario Film & Video Appreciation Society and Ontario Board of Censors (1984), 5 D.L.R. (4th) 766, confirmant (1983), 147 D.L.R. (3d) 58; Hunter c. Southam Inc., [1984] 2 R.C.S. 145; R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295; Renvoi: Motor Vehicle Act de la C.‑B., [1985] 2 R.C.S. 486; Andrews c. Law Society of British Columbia, [1989] 1 R.C.S. 143; États-Unis d’Amérique c. Cotroni, [1989] 1 R.C.S. 1469; Renvoi: Circ. électorales provinciales (Sask.), [1991] 2 R.C.S. 158; Minister of Home Affairs c. Fisher, [1980] A.C. 319; R. c. Turpin, [1989] 1 R.C.S. 1296; Miron c. Trudel, [1995] 2 R.C.S. 418; Egan c. Canada, [1995] 2 R.C.S. 513; Thibaudeau c. Canada, [1995] 2 R.C.S. 627; Benner c. Canada (Secrétaire d’État), [1997] 1 R.C.S. 358; Washington, Mayor of Washington, D.C. c. Davis, 426 U.S. 229 (1976); Village of Arlington Heights c. Metropolitan Housing Development Corp., 429 U.S. 252 (1977); Personnel Administrator of Massachusetts c. Feeney, 442 U.S. 256 (1979); Central Alberta Dairy Pool c. Alberta (Human Rights Commission), [1990] 2 R.C.S. 489; Central Okanagan School District No. 23 c. Renaud, [1992] 2 R.C.S. 970; Reibl c. Hughes, [1980] 2 R.C.S. 880; Hopp c. Lepp, [1980] 2 R.C.S. 192; Tétreault‑Gadoury c. Canada (Commission de l’emploi et de l’immigration), [1991] 2 R.C.S. 22; Haig c. Canada (Directeur général des élections), [1993] 2 R.C.S. 995; Assoc. des femmes autochtones du Canada c. Canada, [1994] 3 R.C.S. 627; Schachter c. Canada, [1992] 2 R.C.S. 679; Brooks c. Canada Safeway Ltd., [1989] 1 R.C.S. 1219; Bliss c. Procureur général du Canada, [1979] 1 R.C.S. 183; Re Saskatchewan Human Rights Commission and Canadian Odeon Theatres Ltd. (1985), 18 D.L.R. (4th) 93, autorisation de pourvoi refusée, [1985] 1 R.C.S. vi; Howard c. University of British Columbia (1993), 18 C.H.R.R. D/353; Centre de la communauté sourde du Montréal métropolitain inc. c. Régie du logement, [1996] R.J.Q. 1776; Bonner c. Lewis, 857 F.2d 559 (1988); R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103; Ross c. Conseil scolaire du district No 15 du Nouveau‑Brunswick, [1996] 1 R.C.S. 825; R. c. Keegstra, [1990] 3 R.C.S. 697; Irwin Toy Ltd. c. Québec (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 927; Comité pour la République du Canada c. Canada, [1991] 1 R.C.S. 139; RJR‑MacDonald Inc. c. Canada (Procureur général), [1995] 3 R.C.S. 199.
Lois et règlements cités
Americans with Disabilities Act, 42 U.S.C. §§ 12182‑12189 (1997).
Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 15(1) , 24(1) , 32 .
Code of Federal Regulations, 28 C.F.R. § 35.160 (1997); 28 C.F.R. § 36.303(b) et (c) (1997); 45 C.F.R. § 84.52(c) (1997).
Constitution des États-Unis, Quatorzième amendement.
Hospital Insurance Act, R.S.B.C. 1979, ch. 180 (maintenant R.S.B.C. 1996, ch. 204), art. 1 , 3(1), 5(1)a), d) [mod. Miscellaneous Statutes Amendment Act (No. 4), 1987, S.B.C. 1987, ch. 59, art. 7], e) [idem], f) [idem], 9, 10(1), 13(1), 15(3)c), 29b) [mod. Health Statutes Amendment Act, 1985, S.B.C. 1985, ch. 9, art. 19].
Hospital Insurance Act Regulations, B.C. Reg. 25/61, ss. 5.1 [mod. B.C. Reg. 245/80, art. 6], 5.7 [ad. B.C. Reg. 219/65, art. 2; mod. B.C. Reg. 245/80, art. 6], 5.8 [idem], 5.22 [ad. B.C. Reg. 225/88; mod. B.C. Reg. 44/89; 218/93].
Loi canadienne sur la santé, L.R.C. (1985), ch. C‑6, art. 2 «services hospitaliers», «services de santé assurés», «services médicaux», 3, 4 [rempl. par Loi d’exécution du budget 1995, L.C. 1995, ch. 17, art. 35 ], 5 [idem, art. 36 ], 7, 9.
Loi constitutionnelle de 1867, art. 92(7) , (13) , (16) .
Loi constitutionnelle de 1982, art. 52(1) .
Medical and Health Care Services Act, S.B.C. 1992, ch. 76 (maintenant Medicare Protection Act, R.S.B.C. 1996, ch. 286), art. 1 «benefits», 4(1)c), j), (2), 6, 8(1).
Medical Service Act Regulations, B.C. Reg. 144/68, art. 4.04, 4.09.
Rehabilitation Act, 29 U.S.C. § 794 (1997).
Doctrine citée
Association du Barreau canadien. Groupe de travail sur les soins de santé. Un droit à la santé? Réflexions en vue d’une réforme canadienne. Ottawa: L’Association, 1994.
Canada. Ministre du Développement des ressources humaines. La sécurité sociale dans le Canada de demain. Personnes handicapées: Un document d’information. Ottawa: Ministre des Approvisionnements et Services Canada, 1994.
Canada. Statistique Canada. Division des statistiques sociales, du logement et des familles. Projet des groupes cibles. Un portrait des personnes ayant une incapacité. Ottawa: Statistique Canada, 1995.
Chilton, Elizabeth Ellen. «Ensuring Effective Communication: The Duty of Health Care Providers to Supply Sign Language Interpreters for Deaf Patients» (1996), 47 Hastings L.J. 871.
Elliot, Robin. «Scope of the Charter ’s Application» (1993), 15 Advocates’ Q. 204.
Goundry, Sandra A., and Yvonne Peters. Litigating for Disability Equality Rights: The Promises and the Pitfalls. Prepared for the Canadian Disability Rights Council, Winnipeg. Winnipeg: Canadian Disability Rights Council, 1994.
Hogg, Peter W. Constitutional Law of Canada, vol. 1, 3rd ed. (Supplemented). Scarborough, Ont.: Carswell, 1992 (loose‑leaf).
Lepofsky, M. David. «A Report Card on the Charter ’s Guarantee of Equality to Persons with Disabilities after 10 Years -- What Progress? What Prospects?» (1997), 7 N.J.C.L. 263.
McLachlin, Beverley. «The Evolution of Equality» (1996), 54 Advocate 559.
McLellan, A. Anne, and Bruce P. Elman. «To Whom Does the Charter Apply? Some Recent Cases on Section 32 » (1986), 24 Alta. L. Rev. 361.
Pothier, Dianne. «M’Aider, Mayday: Section 15 of the Charter in Distress» (1996), 6 N.J.C.L. 295.
Ross, June M. «Applying the Charter to Discretionary Authority» (1991), 29 Alta. L. Rev. 382.
Sacks, Oliver. Des yeux pour entendre: voyage au pays des sourds. Traduit de l’anglais par Christian Cler. Paris: Éditions du Seuil, 1990.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de la Colombie-Britannique (1995), 7 B.C.L.R. (3d) 156, 59 B.C.A.C. 254, 98 W.A.C. 254, 125 D.L.R. (4th) 323, [1995] B.C.J. No. 1168 (QL), qui a rejeté l’appel de la décision du juge Tysoe (1992), 75 B.C.L.R. (2d) 68, [1992] B.C.J. No. 2229 (QL). Pourvoi accueilli.
Lindsay M. Lyster et Andrea L. Zwack, pour les appelants.
Harvey M. Groberman et Lisa J. Mrozinski, pour les intimés.
Judith Bowers, c.r., et Simon Fothergill, pour l’intervenant le procureur général du Canada.
Janet E. Minor et Richard J. K. Stewart, pour l’intervenant le procureur général de l’Ontario.
Deborah L. Carlson, pour l’intervenant le procureur général du Manitoba.
B. Gale Welsh, c.r., pour l’intervenant le procureur général de Terre-Neuve.
Jennifer Scott, Katherine Hardie et Judy Parrack, pour les intervenants le Fonds d’action et d’éducation juridiques pour les femmes et le Réseau d’action des femmes handicapées du Canada.
Martha Jackman et Arne Peltz, pour l’intervenant le Charter Committee on Poverty Issues.
David Baker et Patricia Bregman, pour les intervenants l’Association des sourds du Canada, la Société canadienne de l’ouïe et le Conseil des Canadiens avec déficiences.
Version française du jugement de la Cour rendu par
//Le juge La Forest//
1 Le juge La Forest ‑‑ Le présent pourvoi soulève la question de savoir si le fait qu’un gouvernement provincial ne finance pas de services d’interprétation gestuelle à l’intention des personnes atteintes de surdité lorsqu’elles reçoivent des services médicaux viole le par. 15(1) de la Charte canadienne des droits et libertés . Les appelants soutiennent que, en raison de l’obstacle à la communication qui se dresse entre les personnes atteintes de surdité et les professionnels de la santé, les premières reçoivent des services de santé de qualité inférieure à ceux reçus par les entendants. Le fait de ne pas payer pour les services d’interprètes, affirment‑ils, porte atteinte à leur droit à l’égalité de bénéfice de la loi indépendamment de toute discrimination fondée sur la déficience physique.
Les faits
2 En Colombie‑Britannique, les soins de santé sont fournis par l’entremise de deux mécanismes principaux. Sous le régime de l’Hospital Insurance Act, R.S.B.C. 1979, ch. 180 (maintenant R.S.B.C. 1996, ch. 204), l’État finance les services hospitaliers en remboursant aux hôpitaux les services médicalement nécessaires qu’ils fournissent à la population. Le financement des services médicalement nécessaires fournis par les médecins et d’autres professionnels de la santé vient du Medical Services Plan (le régime de services médicaux de la province), établi et régi par la Medical and Health Care Services Act, S.B.C. 1992, ch. 76 (maintenant la Medicare Protection Act, R.S.B.C. 1996, ch. 286). Ni l’un ni l’autre de ces régimes ne pourvoit au paiement de services d’interprétation gestuelle à l’intention des personnes atteintes de surdité.
3 Jusqu’en 1990, le Western Institute for the Deaf and Hard of Hearing, association privée à but non lucratif, fournissait gratuitement les services d’interprètes médicaux aux personnes atteintes de surdité dans le Lower Mainland en Colombie‑Britannique. Ce programme était financé entièrement par des fonds privés, sans aucune participation du gouvernement provincial. En septembre 1990, l’Institute a mis fin à ces services, ne disposant plus des fonds suffisants pour les offrir.
4 Avant d’annuler le programme, l’Institute a présenté deux demandes de financement au ministère de la Santé de la province. À l’époque, l’Institute fournissait, aux termes de contrats avec un certain nombre de ministères provinciaux, des services d’interprètes gestuels relativement à divers services. L’Institute a sollicité un financement analogue pour la fourniture de services d’interprètes dans le domaine de la santé, suggérant que l’interprétation gestuelle devienne un service couvert par le régime de services médicaux. La première demande, présentée en 1989, a été rejetée sur‑le‑champ. La seconde a été faite en mai 1990, après que l’Institute a décidé qu’il n’était plus en mesure de financer les services. Le coût du programme proposé, qui aurait été offert dans l’ensemble de la province, a été estimé à 150 000 $ par an. Le ministère a rejeté cette demande pour le motif que le programme aurait grevé les ressources dont il disposait et créé un précédent qui aurait pu être invoqué pour réclamer le financement de services analogues à l’intention des immigrants ne parlant pas l’anglais.
5 Chacun des appelants est sourd de naissance. Leur moyen de communication préféré est le langage gestuel. Ils prétendent que l’absence d’interprète diminue leur capacité de communiquer avec leurs médecins et les autres professionnels de la santé qu’ils consultent, et augmente de ce fait le risque de mauvais diagnostics et de traitements inefficaces. L’un d’eux, Robin Eldridge, souffre de plusieurs troubles médicaux, notamment de diabète. Chaque année, elle voit à quelques reprises un médecin généraliste et un spécialiste. Ni l’un ni l’autre ne connaît le langage gestuel. Elle a en outre été hospitalisée à plusieurs occasions. Les hôpitaux ne lui ont pas fourni les services d’interprètes gestuels. Avant que l’Institute ne mette fin à son programme, elle recourait aux services d’interprétation médicale offerts gratuitement par l’Institute. Par la suite, elle a retenu les services d’un interprète à l’occasion d’une intervention chirurgicale à l’hôpital. Elle a témoigné qu’elle continuerait de retenir les services d’interprète pour les consultations médicales d’importance, mais qu’elle n’a pas les moyens de le faire chaque fois qu’elle se rend chez un médecin ou à l’hôpital. Pour elle, consulter ses médecins sans interprète est une source de stress et de confusion considérables car, à son avis, elle ne peut pas communiquer adéquatement avec eux. Son médecin spécialiste a témoigné qu’il était satisfait des communications entre eux lorsqu’un interprète gestuel était présent. Lorsqu’une telle personne était absente, a‑t‑il expliqué, il n’était pas certain de l’exactitude des renseignements communiqués par Mme Eldridge. Il a déclaré qu’à ces occasions il était difficile et frustrant de communiquer avec elle.
6 Les autres appelants, John et Linda Warren, consultent fréquemment leur médecin. Bien qu’ils aient projeté de retenir les services d’un interprète pour la naissance de leurs filles jumelles, ils n’ont pas été en mesure de le faire à temps car les filles sont nées prématurément. Linda Warren a témoigné qu’en l’absence d’interprète l’accouchement avait été un processus difficile à comprendre et effrayant. Pendant l’accouchement, l’infirmière lui a fait savoir par gestes que la fréquence cardiaque de l’un des bébés avait ralenti. Après la naissance des filles, elles lui ont été enlevées immédiatement. À l’exception d’une note lui indiquant qu’elles «allaient bien», elle n’a obtenu aucune autre explication sur leur état de qui que ce soit.
7 Le médecin des Warren, qui ne connaît pas le langage gestuel, a témoigné que le fait de communiquer par échange de notes prend du temps, n’est pas pratique et peut, dans certaines circonstances, être préjudiciable. De bonnes communications, a‑t‑elle affirmé, sont particulièrement cruciales à l’accouchement. Elle a expliqué que si le médecin peut communiquer avec la patiente, de façon que celle‑ci puisse aider à l’accouchement, il risque moins de se produire de complications et la patiente est moins susceptible d’avoir un accouchement traumatique. À son avis, l’échange de notes est une méthode inefficace en pareille situation; un interprète est nécessaire pour permettre de bonnes communications. Au moment du procès, les Warren attendaient un autre enfant et désiraient qu’un interprète soit présent à l’accouchement. Ils ont dit ne pas avoir les moyens d’en engager un soit à cette fin soit pour les autres visites chez leur médecin.
8 Au procès, les appelants ont présenté des témoignages d’experts expliquant que, chez bon nombre de personnes atteintes de surdité, l’aptitude à lire et à écrire est grandement limitée. Selon un expert, les personnes atteintes de surdité ont en moyenne un niveau d’alphabétisation correspondant à une troisième année. On a également témoigné que de mauvaises communications entre une personne atteinte de surdité et son médecin peuvent entraîner un mauvais diagnostic. On a de plus souligné que les gouvernements de l’Alberta et du Manitoba financent des services d’interprétation à l’intention des personnes atteintes de surdité, en priorité dans le domaine de la santé.
9 Les intimés ont produit des éléments de preuve sur le processus budgétaire du ministère de la Santé et sur la structure du régime de services médicaux. Le gouvernement, au dire des témoins, ne fournit aucun service directement. Il paie plutôt le coût de leur prestation par les médecins et les autres professionnels de la santé selon un mécanisme de paiement à l’acte. Le régime assure la plupart des services de santé. Toutefois, certains services ne sont pas inclus ou ne sont financés qu’en partie. Parmi ceux‑ci, mentionnons ceux offerts par les psychologues cliniciens, les ergothérapeutes, les orthophonistes, les diététistes et les dentistes. De plus, la province n’acquitte pas les frais connexes tels ceux relatifs aux membres artificiels, prothèses auditives ou fauteuils roulants, et elle ne finance que de façon limitée les médicaments délivrés sur ordonnance.
10 En Colombie‑Britannique, les hôpitaux reçoivent leur financement sous forme de paiements «globaux», qu’ils sont pour l’essentiel libres de dépenser comme ils jugent bon de le faire. Le gouvernement leur dicte rarement la nature des services à fournir. Lorsqu’il le fait, l’hôpital est généralement tenu de supporter le coût de ces services sur son budget global. Le gouvernement verse des fonds à l’égard de programmes déterminés, comme la transplantation cardiaque, mais c’est peu fréquent.
Les décisions des juridictions inférieures
11 Les appelants ont déposé à la Cour suprême de la Colombie‑Britannique une demande dans laquelle ils sollicitaient, entre autres choses, un jugement déclaratoire portant que le fait de ne pas offrir des services d’interprètes gestuels en tant qu’avantage assuré dans le cadre du régime de services médicaux viole le par. 15(1) de la Charte . Le juge Tysoe a rejeté cette demande ((1992), 75 B.C.L.R. (2d) 68), concluant que ce fait ne constituait pas une violation de cette disposition. Il a décidé que l’interprétation gestuelle était un service connexe des services médicalement nécessaires, sensiblement de la même manière que le transport du patient au cabinet du médecin. Tout désavantage subi par les personnes atteintes de surdité, a‑t‑il conclu, ne résultait pas du fait que le gouvernement n’offrait pas ces services, mais plutôt de l’existence de limites indépendantes de la législation.
12 Du point de vue du juge Tysoe, la Charte n’exige pas que les gouvernements mettent en œuvre des programmes d’aide aux personnes handicapées. Si un gouvernement accorde un avantage, d’affirmer le juge, le par. 15(1) exige que cet avantage soit réparti également. Il n’existe toutefois pas au départ d’obligation d’accorder l’avantage en question. Le juge a donc conclu que, quoiqu’il soit souhaitable que les personnes atteintes de surdité disposent d’interprètes en contexte médical et que le coût de ces services soit supporté par la société s’ils n’ont pas les moyens de les payer, le par. 15(1) n’impose pas une telle obligation.
13 En appel, la Cour d’appel de la Colombie‑Britannique (1995), 7 B.C.L.R. (3d) 156, a statué, à la majorité (les juges Hollinrake et Cumming), que l’absence de services d’interprétation dans les hôpitaux ne créait pas de discrimination, étant donné que l’Hospital Insurance Act ne donne pas ouverture à l’application du «bénéfice de la loi» au sens du par. 15(1) de la Charte . S’exprimant pour les juges majoritaires, le juge Hollinrake a écrit que l’étendue des services fournis par chaque hôpital dépend des décisions que prend celui‑ci sur la manière de dépenser la somme globale reçue du gouvernement. De ce fait, a‑t‑il conclu, l’absence d’interprètes résulte non pas de la loi, mais bien du pouvoir discrétionnaire dont dispose chaque hôpital quant à l