Produits Shell Canada Ltée c. Vancouver (Ville)

Produits Shell Canada Ltée c. Vancouver (Ville)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1994-02-24
Recueil
[1994] 1 RCS 231
Numéro de dossier
22789
Juges
Lamer, Antonio; La Forest, Gérard V.; L'Heureux-Dubé, Claire; Sopinka, John; Gonthier, Charles Doherty; Cory, Peter deCarteret; McLachlin, Beverley; Iacobucci, Frank; Major, John C.
En appel de
Colombie-Britannique
Sujets
Droit municipal
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 22789
Contenu de la décision
Produits Shell Canada Ltée c. Vancouver (Ville), [1994] 1 R.C.S. 231
Produits Shell Canada Limitée Appelante
c.
Ville de Vancouver Intimée
et
Le procureur général du Canada,
le procureur général de l'Ontario et
le procureur général du Québec Intervenants
Répertorié: Produits Shell Canada Ltée c. Vancouver (Ville)
No du greffe: 22789.
1993: 27 avril; 1994: 24 février.
Présents: Le juge en chef Lamer et les juges La Forest, L'Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin, Iacobucci et Major.
en appel de la cour d'appel de la colombie‑britannique
Droit municipal ‑‑ Résolutions municipales ‑‑ Validité ‑‑ La ville de Vancouver a décidé, par voie de résolutions, qu'elle s'abstiendrait de traiter avec Shell jusqu'à ce que celle‑ci «se retire complètement de l'Afrique du sud» ‑‑ Les actes du conseil municipal que représentent les résolutions adoptées peuvent‑ils faire l'objet d'un contrôle? ‑‑ Les résolutions excèdent‑elles la compétence de la ville en ce sens qu'elles n'ont pas trait à un objet municipal? ‑‑ Les résolutions constituent‑elles une forme de discrimination non autorisée? ‑‑ Vancouver Charter, S.B.C. 1953, ch. 55.
L'appelante, une filiale de Shell Canada Ltée, fait, à Vancouver, le commerce de détail et de gros de produits pétroliers. Avant que le conseil municipal de la ville de Vancouver n'adopte des résolutions selon lesquelles la ville cesserait de traiter avec Shell Canada jusqu'à ce que le groupe Royal Dutch‑Shell «se retire complètement de l'Afrique du Sud», l'appelante était périodiquement invitée à présenter des soumissions en vue de conclure des contrats avec la municipalité pour la fourniture de produits pétroliers. La ville de Vancouver achète des produits pétroliers à une autre société, qui, par l'entremise d'une filiale, fait également affaire avec l'Afrique du Sud. La Cour suprême de la Colombie‑Britannique a annulé les résolutions pour le motif qu'elles excédaient la compétence de la municipalité. La Cour d'appel a infirmé ce jugement.
Arrêt (le juge en chef Lamer et les juges L'Heureux‑Dubé, Gonthier et McLachlin sont dissidents): Le pourvoi est accueilli.
Les juges La Forest, Sopinka, Cory, Iacobucci et Major: En adoptant les résolutions, la ville a de toute évidence voulu exercer ses pouvoirs légaux et cet exercice peut faire l'objet d'un contrôle dans la mesure où il s'agit de déterminer si elle a agi dans les limites de sa compétence. En général, une municipalité n'est autorisée à agir que pour des fins municipales. Les fins municipales comprennent notamment celles qui sont compatibles avec le but et les objets de la loi habilitante. Tout doute ou toute ambiguïté doit profiter au citoyen, particulièrement lorsque le pouvoir que l'on prétend avoir sort de l'ordinaire. Les résolutions ici en cause visent explicitement à inciter Shell à se départir de ses investissements en Afrique du Sud, en réprouvant le régime d'apartheid et en prenant part au prétendu boycottage international de ses produits et filiales jusqu'à ce qu'elle «se retire complètement de l'Afrique du Sud». La ville de Vancouver cherchait à utiliser ses pouvoirs de faire des affaires pour exercer une influence dans une autre partie du monde, un objectif qui touche à des situations existant en dehors des limites territoriales de la ville. Aux termes de la Charte de Vancouver, le conseil "peut pourvoir au bon gouvernement de la ville». Cela circonscrit territorialement la compétence du conseil. Dans l'exercice de ses pouvoirs, le conseil peut certes tenir compte de situations existant en dehors de ses limites territoriales, mais, ce faisant, ses actions doivent toujours avoir pour objet de profiter aux citoyens. La Charte prévoit expressément les activités dans lesquelles le conseil peut s'engager en dehors des limites territoriales de la ville, même lorsque ces activités profitent manifestement aux citoyens. Les articles de la Charte qui habilitent la ville à s'engager dans des entreprises commerciales ou industrielles, à acquérir les biens meubles nécessaires à la réalisation de ses objets et à «accomplir toute chose accessoire ou favorable à l'exercice [des] pouvoirs [qui lui sont attribués]» sont des dispositions générales qui figurent dans la plupart sinon dans la totalité des lois municipales et qui doivent être interprétées sous réserve des restrictions imposées par l'objet de la loi prise dans son ensemble. Tous pouvoirs qui découlent implicitement de la formulation générale de ces dispositions doivent se limiter à des objets municipaux et ne peuvent aller jusqu'à inclure l'imposition d'un boycottage fondée sur des motifs étrangers aux intérêts des citoyens.
Même s'il existait un objet municipal, les résolutions constitueraient une forme de discrimination non autorisée. Quoique le pouvoir d'établir des distinctions pour des motifs commerciaux ou d'affaires soit accessoire aux pouvoirs d'exploiter une entreprise ou d'acquérir des biens, des considérations relatives à la politique d'un État étranger ne sont pas essentielles à l'exercice de pouvoirs énumérés au point d'être implicites. Non seulement la Charte de Vancouver n'autorise pas le genre de discrimination dont il est question en l'espèce, mais encore, pourrait‑on soutenir, elle l'interdit.
Le juge en chef Lamer et les juges L'Heureux‑Dubé, Gonthier et McLachlin (dissidents): Le principe voulant que les pouvoirs d'approvisionnement échappent au contrôle judiciaire ne devrait pas s'appliquer aux municipalités. Si une municipalité exerce son pouvoir de dépenser les deniers publics à des fins ou d'une manière illégitimes, sa conduite devrait alors être assujettie au contrôle judiciaire. Bien qu'il importe que les abus de pouvoir soient réprimés, il est aussi important que les tribunaux ne limitent pas indûment les municipalités dans l'exercice responsable des pouvoirs dont le législateur les a investies. Les tribunaux doivent respecter la responsabilité qu'ont les conseils municipaux élus de servir leurs électeurs et prendre garde de substituer à l'opinion de ces conseils leur propre avis quant à ce qui est dans le meilleur intérêt des citoyens. Dans les cas où il n'y a pas d'attribution expresse de pouvoirs, mais où ceux‑ci peuvent être implicites, les tribunaux doivent se montrer prêts à adopter l'interprétation «bienveillante» évoquée par notre Cour dans l'arrêt Greenbaum et à conférer les pouvoirs par déduction raisonnable. Pareille interprétation libérale et circonspecte des pouvoirs municipaux favorisera l'efficacité des conseils municipaux tout en permettant d'éviter les frais et l'incertitude que comporte le recours excessif aux tribunaux. On peut également soutenir qu'elle s'accorde davantage avec la véritable nature des municipalités modernes et avec la méthode souple et plus circonspecte que notre Cour a adoptée dans sa jurisprudence récente en ce qui concerne le contrôle judiciaire d'organismes administratifs.
Les résolutions de s'abstenir de traiter avec Shell jusqu'à ce qu'elle mette fin à ses relations commerciales avec l'Afrique du Sud peuvent nettement se justifier par le pouvoir de la ville de se livrer à des activités commerciales. On ne saurait affirmer que des objets illégitimes sont venus invalider une décision par ailleurs légitime, puisque les motifs de la ville n'excédaient pas les pouvoirs qui lui ont été conférés. La Charte de Vancouver habilite le conseil à «pourvoir au bon gouvernement de la ville». Le conseil peut à bon droit prendre des mesures visant à favoriser et à maintenir un sentiment d'identité et de fierté collectives, parmi lesquelles peuvent figurer l'expression par la collectivité de son approbation ou de sa désapprobation de différents types de conduite. Les dispositions relatives au «bon gouvernement» ou au bien‑être général des citoyens qui figurent dans les lois municipales, loin d'être simplement superfétatoires, procèdent de la volonté des assemblées législatives d'empêcher que les décisions de conseillers municipaux soient invalidées par les tribunaux. De plus, bien d'autres municipalités donnent une interprétation large à leur mandat.
Les résolutions sont discriminatoires à l'égard de Shell, mais cette discrimination est autorisée par la Charte de Vancouver. Bien que la discrimination en matière de délivrance de permis, de taxation et d'attribution de privilèges municipaux soit généralement considérée comme requérant une autorisation expresse de la loi habilitante, la présomption relative à l'exercice par une municipalité de ses pouvoirs en matière commerciale veut qu'elle soit habilitée à établir des distinctions entre des citoyens et des sociétés pour des motifs très divers. Il est donc facile de déduire, de termes généraux autorisant une ville à exercer des activités commerciales et à prendre des mesures pour son bon gouvernement, que cette ville est habilitée à établir des distinctions dans l'exercice de ses pouvoirs en matière commerciale. Cela englobe non seulement la fourniture de services essentiels aux habitants de la municipalité, mais également le fait pour la ville d'exprimer au nom de ses habitants son approbation ou sa désapprobation d'une conduite donnée, peu importe que celle‑ci soit adoptée dans la ville ou à l'extérieur de celle‑ci.
Bien que les résolutions puissent comporter un aspect international, elles constituent, de par leur caractère véritable, des mesures législatives municipales et sont donc constitutionnelles. En ce qui concerne l'al. 2b) de la Charte canadienne des droits et libertés , à supposer qu'une société puisse invoquer le droit à la liberté d'expression, la violation alléguée est tellement insignifiante qu'elle ne mérite pas qu'on s'y arrête sérieusement.
Jurisprudence
Citée par le juge Sopinka
Arrêt suivi: R. c. Lewisham London Borough Council, ex parte Shell UK Ltd., [1988] 1 All E.R. 938; distinction d'avec l'arrêt: Hignell c. City of Winnipeg, [1933] 3 W.W.R. 193; arrêts mentionnés: Roncarelli c. Duplessis, [1959] R.C.S. 121; R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295; Welbridge Holdings Ltd. c. Metropolitan Corporation of Greater Winnipeg, [1971] R.C.S. 957; Wiswell c. Metropolitan Corporation of Greater Winnipeg, [1965] R.C.S. 512; R. c. Greenbaum, [1993] 1 R.C.S. 674; Rogers c. City of Toronto (1915), 33 O.L.R. 89; City of Toronto c. Miller Paving Ltd. (1964), 49 D.L.R. (2d) 214, autorisation de pourvoi refusée, [1965] R.C.S. ix; R. c. Sharma, [1993] 1 R.C.S. 650; Gershman c. Manitoba Vegetable Producers' Marketing Board, [1976] 4 W.W.R. 406; Re Taylor and the City of Winnipeg (1896), 11 Man. R. 420; Re Gulf Canada Ltd. and City of Vancouver (1981), 130 D.L.R. (3d) 146.
Citée par le juge McLachlin (dissidente)
Haggerty c. City of Victoria (1895), 4 B.C.R. 163; Rogers c. City of Toronto (1915), 33 O.L.R. 89; Re Midnorthern Appliances Industries Corp. and Ontario Housing Corp. (1977), 17 O.R. (2d) 290; Transhelter Group Inc. c. Committee on Works and Operations (1984), 27 M.P.L.R. 244; Re Webb and Ontario Housing Corp. (1978), 93 D.L.R. (3d) 187; Prysiazniuk c. Regional Municipality of Hamilton‑Wentworth (1985), 10 O.A.C. 208; Re Ainsworth Electric Co. and Board of Governors of Exhibition Place (1987), 58 O.R. (2d) 432; Associated Respiratory Services Inc. c. British Columbia (Purchasing Commission) (1992), 70 B.C.L.R. (2d) 57; Peter Kiewit Sons Co. c. Richmond (City) (1992), 11 M.P.L.R. (2d) 110; Merritt c. City of Toronto (1895), 22 O.A.R. 205; City of Hamilton c. Hamilton Distillery Co. (1907), 38 R.C.S. 239; Re Howard and City of Toronto (1928), 61 O.L.R. 563; Associated Picture Houses, Ltd. c. Wednesbury Corp., [1948] 1 K.B. 223; Kuchma c. Rural Municipality of Tache, [1945] R.C.S. 234; R. c. Greenbaum, [1993] 1 R.C.S. 674; Ville de Prince George c. Payne, [1978] 1 R.C.S. 458; Syndicat canadien de la Fonction publique, section locale 963 c. Société des alcools du Nouveau‑Brunswick, [1979] 2 R.C.S. 227; Bell Canada c. Canada (Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes), [1989] 1 R.C.S. 1722; National Corn Growers Assn. c. Canada (Tribunal des importations), [1990] 2 R.C.S. 1324; Domtar Inc. c. Québec (Commission d'appel en matière de lésions professionnelles), [1993] 2 R.C.S. 756; Syndicat des camionneurs, section locale 938 c. Massicotte, [1982] 1 R.C.S. 710; Galloway c. Mayor and Commonalty of London (1866), L.R. 1 H.L. 34; Lamb c. Town of Estevan (1922), 16 Sask. L.R. 220; Re Burns and Township of Haldimand (1965), 52 D.L.R. (2d) 101; R. c. Lewisham Borough Council, ex parte Shell UK Ltd., [1988] 1 All E.R. 938; Thorne's Hardware Ltd. c. La Reine, [1983] 1 R.C.S. 106; Mounterbrooke Inc. c. City of Montreal, [1963] R.L. 28; Re Foster and Township of Raleigh (1910), 22 O.L.R. 26; Smith c. White City (Village) (1989), 81 Sask. R. 79; Baird c. Corporation of the District of Oak Bay (1982), 21 M.P.L.R. 278; Wheeler c. Leicester City Council, [1985] A.C. 1054; R. c. Sharma, [1993] 1 R.C.S. 650; Roncarelli c. Duplessis, [1959] R.C.S. 121; Hignell c. City of Winnipeg, [1933] 3 W.W.R. 193.
Lois et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés, art. 2 , 15 .
Local Government Act 1972 (R.‑U.), 1972, ch. 70, art. 135.
Loi constitutionnelle de 1867, art. 91(2) .
Municipal Act, R.S.B.C. 1979, ch. 290, art. 223.
Race Relations Act 1976 (R.‑U.), 1976, ch. 74, art. 71.
Vancouver Charter, S.B.C. 1953, ch. 55, art. 137 [abr. & rempl. 1965, ch. 68, art. 18; mod. 1974, ch. 104, art. 30], 148, 151, 153, 188, 189, 190, 199, 203, 272 [mod. 1977, ch. 40, art. 52; mod. 1985, ch. 89, art. 5].
Doctrine citée
Arrowsmith, Sue. Government Procurement and Judicial Review. Toronto: Carswell, 1988.
Makuch, Stanley M. Canadian Municipal and Planning Law. Toronto: Carswell, 1983.
McDonald, Ann. «In the Public Interest: Judicial Review of Local Government» (1983), 9 Queen's L.J. 62.
Rogers, Ian MacFee. The Law of Canadian Municipal Corporations, 2nd ed. Toronto: Carswell, 1971 (feuilles mobiles).
POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel de la Colombie‑Britannique (1991), 57 B.C.L.R. (2d) 345, 81 D.L.R. (4th) 353, [1991] 6 W.W.R. 319, 6 M.P.L.R. (2d) 109, 3 B.C.A.C. 310, 7 W.A.C. 310, motifs supplémentaires (1991), 58 B.C.L.R. (2d) 285, 84 D.L.R. (4th) 157, [1991] 6 W.W.R. 325, 6 M.P.L.R. (2d) 109, à la p. 116, 3 B.C.A.C. 310, à la p. 314, 7 W.A.C. 310, à la p. 314, qui a infirmé une décision du juge Maczko (1990), 46 B.C.L.R. (2d) 346, 70 D.L.R. (4th) 374, 49 M.P.L.R. 185, annulant des résolutions adoptées par la ville de Vancouver. Pourvoi accueilli, le juge en chef Lamer et les juges L'Heureux‑Dubé, Gonthier et McLachlin sont dissidents.
David W. Donohoe et John G. Mendes, pour l'appelante.
Terrance R. Bland, pour l'intimée.
Yvonne E. Milosevic, pour l'intervenant le procureur général du Canada.
M. David Lepofsky, pour l'intervenant le procureur général de l'Ontario.
Françoise Saint‑Martin, pour l'intervenant le procureur général du Québec.
Version française des motifs du juge en chef Lamer et des juges L'Heureux-Dubé, Gonthier et McLachlin rendus par
Le juge McLachlin (dissidente) ‑‑ Le présent pourvoi soulève la question de savoir si les représentants élus d'une municipalité peuvent décider, par vote, que celle‑ci ne fera pas affaire avec une société en raison de sa conduite à l'extérieur de la municipalité.
Les faits sont simples. En 1989, le conseil de la ville de Vancouver a adopté deux résolutions (les «résolutions»): la première voulant que la ville s'abstienne de traiter avec Shell Canada et le groupe Royal Dutch‑Shell tant que Shell ferait des affaires en Afrique du Sud, et la seconde voulant que Vancouver soit une zone «sans Shell» jusqu'à ce que cette dernière se départisse de ses investissements en Afrique du Sud. À l'époque, l'apartheid était le régime légal en Afrique du Sud. La discrimination légalisée que maintenait ce régime répugnait à bien des Canadiens. En signe de protestation, des nations du monde entier, dont le Canada, avaient suspendu leurs opérations commerciales avec l'Afrique du Sud. Shell a toutefois continué de faire affaire avec ce pays en lui fournissant du carburant et d'autres produits essentiels à son économie. En particulier, Shell exportait du soufre vers l'Afrique du Sud depuis le port de Vancouver, ce qui choquait bien des Vancouverois.
Une délégation de citoyens a fait des démarches auprès du conseil municipal pour qu'il appuie le boycottage de Shell. Le 12 septembre 1989, le conseil s'est penché sur la question. Les conseillers ont entendu les observations des partisans du boycott. Ils ont également entendu les observations et reçu un dossier d'un représentant de Shell Canada qui s'opposait au boycottage. On a indiqué au conseil qu'une trentaine de villes avaient adopté, en matière d'achats, une politique préférentielle boycottant les produits Shell. Après avoir écouté les deux points de vue, les élus de la ville de Vancouver ont adopté les résolutions contestées en l'espèce.
Le refus de la ville de faire affaire avec Shell n'est pas en tant que tel attaqué, ni ne saurait l'être. La ville a sans aucun doute le pouvoir général d'acheter son carburant de qui elle veut. Ce sont les raisons ou les motifs de la décision de ne pas traiter avec Shell qui sont contestés parce qu'ils concernent la conduite de Shell à l'extérieur de la ville et qu'ils se rapportent donc à des questions étrangères aux préoccupations municipales. On prétend donc que la décision, valide en soi, de ne pas traiter avec Shell est devenue invalide du fait qu'elle a été prise à des fins excédant la compétence de la ville.
Comme nous allons le constater, j'estime qu'il nous faut en l'espèce examiner la façon dont il convient d'aborder le contrôle judiciaire des décisions d'une municipalité. D'une manière générale, deux modes d'interprétation se dégagent de la jurisprudence: l'interprétation étroite et restrictive et l'interprétation large fondée sur une plus grande retenue. Si je comprends bien ses motifs, mon collègue le juge Sopinka adopte une interprétation étroite des pouvoirs municipaux et aborde de manière stricte le contrôle judiciaire de décisions municipales. Je préfère une perception plus libérale des pouvoirs municipaux et une plus grande retenue dans la façon d'aborder le contrôle judiciaire. À mon avis, cette dernière interprétation est la meilleure des deux, compte tenu à la fois de la doctrine et de la jurisprudence ainsi que de la conception moderne des villes et des municipalités.
À l'instar du juge Sopinka, je suis d'avis que les questions fondamentales qui se posent en l'espèce sont celles de savoir si les résolutions en cause excèdent les pouvoirs de la ville de Vancouver et si ces résolutions constituent une forme de discrimination non autorisée. Je crois toutefois qu'avant d'examiner ces questions précises, il convient de s'interroger sur la possibilité d'un contrôle en l'espèce et sur la norme à appliquer.
A. La possibilité de contrôle judiciaire et la norme applicable
1. Les résolutions peuvent‑elles faire l'objet d'un contrôle judiciaire?
Dans la première résolution, on décide de ne pas faire affaire avec Shell. Dans la seconde, on déclare que Vancouver sera une zone «sans Shell» jusqu'à ce que celle‑ci se départisse de ses investissements en Afrique du Sud. Bien que cette seconde résolution soit plus vague que la première, Shell se plaint surtout de ce que la ville a résolu de ne pas traiter avec elle. Elle se plaint essentiellement de ce que la ville a résolu de ne pas conclure de contrats d'achat de carburant avec Shell.
Il existe au Canada un long courant de jurisprudence voulant que les décisions d'une municipalité en matière d'achats ‑‑ ce qu'on appelle le pouvoir d'approvisionnement ‑‑ échappent au contrôle judiciaire: Haggerty c. City of Victoria (1895), 4 B.C.R. 163 (C.S.); Rogers c. City of Toronto (1915), 33 O.L.R. 89 (H.C.); Re Midnorthern Appliances Industries Corp. and Ontario Housing Corp. (1977), 17 O.R. (2d) 290 (C. div.); Transhelter Group Inc. c. Committee on Works and Operations (1984), 27 M.P.L.R. 244 (C.A. Man.). La présomption que l'approvisionnement gouvernemental échappe au contrôle judiciaire repose sur le point de vue traditionnel selon lequel le droit des contrats relève entièrement du domaine du droit privé: S. Arrowsmith, Government Procurement and Judicial Review (1988), aux pp. 10 à 21.
Plus récemment, toutefois, certains tribunaux se sont montrés disposés à contrôler les pouvoirs gouvernementaux en matière contractuelle: Re Webb and Ontario Housing Corp. (1978), 93 D.L.R. (3d) 187 (C.A. Ont.); Prysiazniuk c. Regional Municipality of Hamilton‑Wentworth (1985), 10 O.A.C. 208 (C. div.). D'autres ont maintenu le principe de l'immunité relative au contrôle: Re Ainsworth Electric Co. and Board of Governors of Exhibition Place (1987), 58 O.R. (2d) 432 (C. div.); Associated Respiratory Services Inc. c. British Columbia (Purchasing Commission) (1992), 70 B.C.L.R. (2d) 57 (C.S.); Peter Kiewit Sons Co. c. Richmond (City) (1992), 11 M.P.L.R. (2d) 110 (C.S.C.‑B.).
On oppose au contrôle judiciaire du pouvoir gouvernemental en matière d'achats l'argument voulant qu'il s'agisse là d'une question de droit privé. Suivant le droit privé en matière de contrats, chacun, qu'il s'agisse d'une personne physique ou d'une personne morale, a le droit de contracter avec qui il veut et aux conditions qu'il choisit. Les tribunaux n'ont pas restreint cette liberté contractuelle et ils s'en tiennent à la mise à exécution et à l'interprétation des contrats. On a dit que l'organisme public qui cherche à obtenir des biens ou des services est dans la même situation que n'importe quel particulier ou société privée qui veut passer un contrat avec une autre partie. C'est l'opinion qu'a exprimée le juge Vickers dans la décision Peter Kiewit Sons, précitée, où il a statué que les règles ordinaires du droit privé s'appliquent au processus public de passation de contrats et que les décisions des autorités publiques en matière commerciale ne sauraient faire l'objet d'un contrôle judiciaire. Il a expliqué (à la p. 120) qu'[traduction] «il ne conviendrait pas de permettre à la fois un recours de droit public et un recours de droit privé dans le cas de contrats gouvernementaux qui ne sont assujettis à aucune procédure particulière prescrite par une loi ou un règlement». L'argument selon lequel les décisions gouvernementales en matière d'achats devraient échapper au contrôle judiciaire est renforcé par le risque d'un nombre excessif de litiges qui peuvent à leur tour causer de graves inconvénients au public en perturbant le processus d'approvisionnement.
On fait valoir, à l'appui du contrôle judiciaire du pouvoir gouvernemental en matière d'approvisionnement ou d'achats, que ce principe, quoique valable pour les contrats privés, ne s'applique pas aux municipalités en raison de leur nature publique. Comme l'affirme Arrowsmith, op. cit., à la p. 14, [traduction] «bon nombre de considérations applicables aux organismes publics, mais non aux organismes privés, peuvent justifier de les traiter différemment, même lorsque les activités exercées sont similaires». La différence la plus importante vient du fait que les municipalités se servent de deniers publics pour se livrer à leurs activités commerciales et contractuelles. Un traitement différent pour les contrats publics se justifie également par le fait que l'exercice par la municipalité de son pouvoir de contracter peut avoir des incidences sur d'autres intérêts qui n'entrent pas en ligne de compte dans les relations purement consensuelles qui existent entre le conseil et la partie qui obtient le contrat. Par exemple, certaines préoccupations du public, comme l'égalité d'accès aux marchés gouvernementaux, l'intégrité dans la conduite des affaires gouvernementales ainsi que la promotion et le maintien de valeurs collectives, exigent que la fonction d'approvisionnement public soit considérée comme distincte du domaine purement privé du droit des contrats. Enfin, il faut se rappeler que les municipalités, à la différence des particuliers, sont des créations de la loi et doivent toujours agir dans les limites de leurs pouvoirs légaux. En particulier, les membres du conseil ne sauraient défendre leurs propres intérêts privés en agissant, mais ils sont tenus d'exercer dans l'intérêt public leurs pouvoirs en matière contractuelle.
Somme toute, j'estime que le principe voulant que les pouvoirs d'approvisionnement échappent au contrôle judiciaire ne devrait pas s'appliquer aux municipalités. Si une municipalité exerce son pouvoir de dépenser les deniers publics à des fins ou d'une manière illégitimes, sa conduite devrait alors être assujettie au contrôle judiciaire.
2. La portée légitime du contrôle judiciaire
Le contrôle judiciaire des décisions municipales s'impose. Il importe que les municipalités ne s'arrogent pas des pouvoirs qui ne leur ont pas été attribués, qu'elles ne violent pas des libertés civiles, que les différends entre elles et d'autres organismes créés par la loi soient résolus et que les abus de pouvoir soient réprimés. Par ailleurs, il est important que les tribunaux ne limitent pas indûment les municipalités dans l'exercice responsable des pouvoirs dont le législateur les a investies.
C'est ici qu'entrent en jeu les deux façons différentes, évoquées plus haut, d'interpréter les pouvoirs municipaux: voir A. McDonald, «In the Public Interest: Judicial Review of Local Government» (1983), 9 Queen's L.J. 62, à la p. 64. La première est l'interprétation étroite et interventionniste formulée par la Cour d'appel de l'Ontario dans l'arrêt Merritt c. City of Toronto (1895), 22 O.A.R. 205, à la p. 207:
[traduction] Dans l'exercice de leur pouvoir légal d'adopter des règlements municipaux, les municipalités devraient se conformer strictement à ce pouvoir et toute tentative de leur part de l'excéder devrait être repoussée énergiquement par les tribunaux.
La décision souvent citée City of Hamilton c. Hamilton Distillery Co. (1907), 38 R.C.S. 239, à la p. 249, illustre bien la seconde méthode. Dans cette décision, on a statué ceci:
[traduction] En interprétant la présente loi, je ne souhaiterais pas appliquer les principes techniques et stricts d'interprétation parfois appliqués aux mesures législatives qui autorisent la perception d'impôts. À mon avis, compte tenu de l'objet et de l'intention manifestement visés, les articles peuvent être interprétés d'une manière libérale et raisonnable, ou à tout le moins «bienveillante», comme le lord juge en chef Russell l'a écrit dans l'arrêt Kruse c. Johnson [[1898] 2 Q.B. 91], à la p. 99. En outre, si le langage utilisé ne conférait pas expressément les pouvoirs revendiqués, mais le faisait par déduction juste et raisonnable, je n'hésiterais pas à adopter l'interprétation ainsi sanctionnée.
Cette façon plus libérale d'aborder l'interprétation de lois habilitantes municipales se reflète également dans l'arrêt Re Howard and City of Toronto (1928), 61 O.L.R. 563, à la p. 575, où la Cour d'appel de l'Ontario a conclu:
[traduction] C'est au conseil municipal qu'il revient de déterminer si une question relève de l'intérêt public; sa décision, si elle est prise de bonne foi et dans le cadre de ses pouvoirs, n'est pas susceptible de révision par la cour . . .
. . .
La détermination des avantages et des inconvénients relatifs d'un règlement pour différentes personnes est une question que le législateur a confiée au conseil municipal. Son jugement sur ce point, s'il l'exerce de bonne foi dans ce qu'il estime être l'intérêt public, ne sera pas modifié par la cour . . .
L'énoncé classique de la seconde méthode plus libérale et plus souple est celui que fait le maître des rôles lord Greene dans l'arrêt Associated Picture Houses, Ltd. c. Wednesbury Corp., [1948] 1 K.B. 223 (C.A.), à la p. 228:
[traduction] Il ne faut pas supposer de prime abord que des organismes responsables, comme les autorités locales en l'espèce, excéderont leurs pouvoirs [et] [. . .] la cour [. . .] ne doit pas se substituer à ces autorités.
L'intervention de la cour, a dit lord Greene, serait justifiée s'il y a preuve de mauvaise foi ou d'absurdité et si la décision a été déraisonnable en ce sens que des autorités raisonnables n'auraient jamais pu la prendre. Mais, a‑t‑il ajouté, à la p. 230, [traduction] «il faudrait une preuve accablante pour établir cela . . .».
À au moins une reprise, notre Cour s'est prononcée en faveur d'une interprétation libérale des pouvoirs municipaux. Dans l'affaire Kuchma c. Rural Municipality of Tache, [1945] R.C.S. 234, on contestait un règlement municipal prévoyant la fermeture d'un chemin pour le motif, notamment, qu'il n'était pas conforme à l'intérêt public. Le juge Estey a, au nom de la Cour à l'unanimité, confirmé la validité du règlement en affirmant, à la p. 243:
[traduction] En ce qui concerne l'intérêt public, les tribunaux ont reconnu que c'est le conseil municipal qui, connaissant bien la situation locale, est le mieux placé pour déterminer ce qui est ou ce qui n'est pas dans l'intérêt public, et ils ont refusé de toucher à la décision du conseil à moins que l'on ait établi l'existence de motifs valables et suffisants de le faire.
À la page 687 de l'arrêt R. c. Greenbaum, [1993] 1 R.C.S. 674, dans un passage cité en l'espèce par le juge Sopinka, le juge Iacobucci fait remarquer au nom de la Cour que:
Les municipalités doivent leur existence aux lois provinciales. En conséquence, elles ne peuvent exercer que les pouvoirs qui leur sont expressément conférés par une loi provinciale.
Dans les mêmes motifs, toutefois, le juge Iacobucci, citant l'extrait de l'arrêt City of Hamilton c. Hamilton Distillery Co., reproduit plus haut, préconise (à la p. 688) une interprétation «bienveillante» de la loi habilitante provinciale.
Les commentateurs actuels ont nettement tendance à critiquer l'interprétation étroite et interventionniste du contrôle des pouvoirs municipaux, et appuient plutôt une interprétation plus libérale fondée sur une plus grande retenue: S. M. Makuch, Canadian Municipal and Planning Law (1983), aux pp. 5 et 6; McDonald, loc. cit.; Arrowsmith, op. cit., à la p. 219. Ces critiques ne sont pas sans fondement. Plutôt que de se borner à redresser les cas évidents d'excès de pouvoir, les tribunaux, sous prétexte d'appliquer de vagues notions doctrinales comme les «considérations non pertinentes», la «fin illégitime», le «caractère raisonnable» ou la «mauvaise foi», se sont souvent arrogé un large pouvoir de substituer leur point de vue à celui des élus municipaux. Ils ont, dans le même sens, eu recours à des principes d'interprétation législative comme celui voulant qu'un règlement municipal ne puisse porter atteinte aux «droits de common law» à moins que cela ne soit permis «par une loi formelle ou par voie d'interprétation nécessaire»; Ville de Prince George c. Payne, [1978] 1 R.C.S. 458, à la p. 463. Il en résulte, pour citer McDonald (à la p. 79), que [traduction] «malgré qu'ils se défendent de le faire, les tribunaux mettent effectivement en question la sagesse dont font preuve les conseils municipaux».
Il ressort d'un commentaire récent que l'on commence à s'accorder pour dire que les tribunaux doivent respecter la responsabilité qu'ont les conseils municipaux élus de servir leurs électeurs et de prendre garde de substituer à l'opinion de ces conseils leur propre avis quant à ce qui est dans le meilleur intérêt des citoyens. À moins qu'il ne soit clairement démontré qu'une municipalité a excédé ses pouvoirs en prenant une décision donnée, les tribunaux ne devraient pas conclure qu'il en est ainsi. Dans les cas où il n'y a pas d'attribution expresse de pouvoirs, mais où ceux‑ci peuvent être implicites, les tribunaux doivent se montrer prêts à adopter l'interprétation «bienveillante» évoquée par notre Cour dans l'arrêt Greenbaum et à conférer les pouvoirs par déduction raisonnable. Quelles que soient les règles d'interprétation appliquées, elles ne doivent pas servir à usurper le rôle légitime de représentants de la collectivité que jouent les conseils municipaux.
Pareille interprétation sert un certain nombre de fins que ne sert pas l'interprétation étroite et interventionniste. Premièrement, elle est conforme à l'axiome fondamental selon lequel les tribunaux doivent accorder aux responsabilités démocratiques des élus municipaux et aux droits de leurs électeurs le respect qui leur revient. Cela est important pour assurer le maintien du bon fonctionnement de la démocratie au niveau municipal. Pour pouvoir répondre aux besoins et à la volonté de leurs citoyens, les municipalités doivent être investies d'une large compétence pour prendre des décisions locales qui reflètent des valeurs locales.
Deuxièmement, une interprétation libérale des pouvoirs municipaux favorisera l'efficacité des conseils municipaux tout en permettant d'éviter les frais et l'incertitude que comporte le recours excessif aux tribunaux. L'ingérence judiciaire excessive dans le processus décisionnel municipal peut avoir comme conséquence, à la fois non voulue et regrettable, que les conseils municipaux dépenseront des quantités considérables de deniers publics pour tenter de défendre la validité de l'exercice de leurs pouvoirs légaux. Le contrôle judiciaire des pouvoirs municipaux devrait avoir pour but d'accorder aux municipalités l'autonomie qu'il leur faut pour exercer leurs activités sans aucune intervention des tribunaux qui ne soit pas nettement justifiée.
Troisièmement, on peut soutenir qu'une interprétation libérale des pouvoirs municipaux s'accorde davantage avec la véritable nature des municipalités modernes. Comme l'affirme McDonald (loc. cit., à la p. 100), les municipalités [traduction] «ont beaucoup évolué depuis leurs origines dans une société rurale qui n'exigeait du gouvernement que peu de choses». Elle et d'autres commentateurs (voir Makuch et Arrowsmith) préconisent que les conseils municipaux soient libres de définir eux‑mêmes, dans la mesure du possible, l'étendue de leurs pouvoirs légaux. L'intervention judiciaire excessive dans les décisions de conseils municipaux élus, comme l'illustre la présente affaire, peut avoir pour effet d'enfermer les municipalités modernes dans le carcan de la tradition. Cette justification d'une façon mesurée d'aborder l'intervention des tribunaux dans les décisions de conseils municipaux est éloquemment exposée par McDonald (aux pp. 100 et 101):
[traduction] Une fois élu [. . .] le conseil se voit confier la responsabilité de gouverner, non seulement dans l'intérêt de ceux qui ont élu les conseillers, mais dans l'intérêt de la collectivité en général, c'est‑à‑dire dans l'intérêt public. C'est là toutefois un concept assez vague et controversé. Il s'agit d'une appréciation généralisée de ce qui est préférable pour des particuliers en tant que membres d'une collectivité. Certains particuliers et groupes d'intérêts peuvent percevoir différemment l'intérêt public et ils en auront inévitablement des conceptions opposées. Le conseil municipal qui se prononce sur l'intérêt public identifiera et soupèsera toute une gamme de considérations opposées: les revendications de diverses parties intéressées, les conseils de ses experts, les données recueillies grâce à ses propres ressources en matière de recherche. Et il sera indubitablement influencé par les préférences exprimées par l'électorat. La décision est, en fin de compte, une question de choix et le parti que prend le conseil traduit nécessairement sa propre perception collective de l'intérêt public.
Les électeurs d'une collectivité confient à leurs conseillers élus la tâche de trancher. Quant à savoir si les conseillers ont exercé leur jugement de manière juste ou erronée, cela tient à la position avantageuse de la personne qui fait l'appréciation, mais quoi qu'il en soit, c'est pour prendre ces décisions qu'ils ont été élus. Il se peut en fait qu'on n'ait ni tort ni raison en répondant à cette question. Les personnes auxquelles une décision du conseil déplaît peuvent «exprimer leur désaccord aux élections suivantes». [Renvoi omis.]
Il n'appartient pas aux tribunaux de prendre, directement ou indirectement, ces décisions. La prise de décisions touchant le bien‑être de la collectivité incombe d'abord et avant tout à la municipalité. Si les tribunaux prennent sur eux de juger du caractère bon ou mauvais des décisions du conseil sur ces questions, ils se trouvent, en tant qu'organismes n'ayant aucun lien avec la population locale, à faire le choix que celle‑ci a, par le processus démocratique, confié au conseil. Pour intervenir dans ce processus, les tribunaux doivent avoir un motif concret de le faire, lequel doit se rapporter à leurs propres nature et fonction. [En italique dans l'original.]
En dernier lieu, la façon plus large et circonspecte d'aborder l'intervention judiciaire dans les décisions de municipalités concorde davantage avec la méthode que notre Cour a adoptée dans sa jurisprudence récente en ce qui concerne le contrôle judiciaire d'organismes administratifs: Syndicat canadien de la Fonction publique, section locale 963 c. Société des alcools du Nouveau‑Brunswick, [1979] 2 R.C.S. 227; Bell Canada c. Canada (Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes), [1989] 1 R.C.S. 1722; National Corn Growers Assn. c. Canada (Tribunal des importations), [1990] 2 R.C.S. 1324; Domtar Inc. c. Québec (Commission d'appel en matière de lésions professionnelles), [1993] 2 R.C.S. 756. La Cour a souligné, à maintes reprises, la nécessité d'être sensible au contexte et à l'expertise particulière des tribunaux administratifs. Dans les cas où cette expertise est établie, il peut convenir de faire preuve de retenue même à l'égard de l'interprétation que le tribunal administratif donne des pouvoirs que lui confère la loi: Syndicat des camionneurs, section locale 938 c. Massicotte, [1982] 1 R.C.S. 710. Il est difficilement justifiable d'assujettir les décisions de conseillers municipaux concernant le bien‑être des citoyens à une norme de contrôle plus stricte que celle applicable aux décisions de commissions et d'organismes non élus constitués en vertu d'une loi.
Ces considérations m'amènent à conclure que, dans le contrôle des décisions de municipalités, les cours de justice devraient appliquer une norme libérale et fondée sur la retenue. Il n'y a là rien de nouveau. Lord Greene l'a dit dans l'arrêt Wednesbury, et ses propos ont souvent été cités au Canada. Nombre de tribunaux ont néanmoins continué d'adopter une interprétation étroite et interventionniste des décisions municipales. C'est ce qui a amené certains auteurs à préconiser l'application d'un critère «préliminaire» à l'intervention des tribunaux. McDonald, par exemple, dit (à la p. 108) que les tribunaux devraient [traduction] «laisser à la municipalité le soin de déterminer ce que commande l'intérêt public relativement à l'exercice de ses pouvoirs», pourvu que les [traduction] «mesures prises par la municipalité puissent rationnellement se justifier et ne soient pas contraires à quelque intérêt que peuvent avoir les tribunaux dans l'affaire». En d'autres termes, on pourrait soutenir, par analogie avec le contrôle judiciaire des décisions de tribunaux administratifs, qu'à moins que l'interprétation qu'une municipalité donne de ses pouvoirs ne soit «manifestement déraisonnable» au sens d'être empreinte de mauvaise foi ou d'être de quelque autre manière abusive, il y a lieu de la maintenir.
Il se peut qu'à mesure que les décisions s'accumulent, il se dégage un critère préli