Société du musée canadien des civilisations c. Alliance de la fonction publique du canada (Section locale 70396)

Société du musée canadien des civilisations c. Alliance de la fonction publique du canada (Section locale 70396)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2006-06-06
Référence neutre
2006 CF 703
Numéro de dossier
T-1442-05
Notes
Fiche analytique
Contenu de la décision
Date : 20060606
Dossier : T-1442-05
Référence : 2006 CF 703
Ottawa (Ontario), le 6 juin 2006
EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE RUSSELL
ENTRE :
LA SOCIÉTÉ DU MUSÉE CANADIEN DES CIVILISATIONS
demanderesse
et
L’ALLIANCE DE LA FONCTION PUBLIQUE DU CANADA (SECTION LOCALE 70396)
défenderesse
et
LA COMMISSION CANADIENNE DES DROITS DE LA PERSONNE
intervenante
MOTIFS DE L’ORDONNANCE ET ORDONNANCE
INTRODUCTION
[1] La présente demande découle d’une plainte en matière de droits de la personne (la plainte) déposée par l’Alliance de la Fonction publique du Canada (l’AFPC) au mois de mars 2000 à l’encontre de la Société du Musée canadien des civilisations (la SMCC). Dans sa plainte, l’AFPC allègue que le plan d’évaluation des emplois (le Plan) de la SMCC comporte une partialité fondée sur le sexe et qu’il viole les articles 10 et 11 de la Loi canadienne sur les droits de la personne, L.R.C. 1985, ch. H‑6 (la Loi).
[2] Après avoir mené une enquête, et les parties n’étant pas arrivées à un règlement au moyen de la conciliation, la Commission canadienne des droits de la personne (la Commission) a demandé au président du Tribunal canadien des droits de la personne (le Tribunal) de procéder à un autre examen de la plainte. Par la suite, au cours d’une conférence de cas que les parties et le Tribunal ont tenue, la Commission a fait savoir qu’elle ne citerait pas à titre de témoin Mme Lois Haignière, l’expert‑conseil qui avait préparé le rapport (le rapport Haignière) sur lequel la Commission s’était fondée en renvoyant au Tribunal la plainte déposée par l’AFPC. La Commission a ajouté qu’elle tentait de retenir les services d’un autre expert.
[3] Le 20 juillet 2005, la Commission a soumis au Tribunal son mémoire, auquel était joint le rapport du nouvel expert de la Commission, Mme Nan Weiner. La Commission a déclaré qu’après avoir examiné les éléments additionnels communiqués par les parties, le nouvel expert avait conclu que le Plan, bien qu’il fasse une différenciation en raison du sexe, ne comportait selon elle aucune partialité importante fondée sur le sexe. La Commission a également déclaré que la preuve n’étayait pas la plainte que l’AFPC avait déposée en vertu de l’article 11 de la Loi. Compte tenu de la nouvelle preuve, la Commission a fait savoir qu’elle ne chercherait pas à obtenir une réparation du Tribunal.
[4] Compte tenu de ces renseignements, la SMCC a conclu que le fondement sur lequel la Commission s’était appuyée pour renvoyer la plainte au Tribunal (c’est‑à‑dire le rapport Haignière) était complètement disparu, de sorte que la Commission devait s’acquitter du devoir public qui lui incombait et mettre fin à l’examen.
[5] Dans la présente demande de contrôle judiciaire, qui a été présentée en vertu des articles 18 et 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. 1985, ch. F‑7, la SMCC conteste le refus de la Commission de retirer la plainte d’entre les mains du Tribunal. La SMCC sollicite une ordonnance annulant la décision de la Commission et enjoignant à celle‑ci de rejeter la plainte déposée par l’AFPC. Subsidiairement, la SMCC demande à la Cour d’ordonner à la Commission de [Traduction] « s’acquitter d’une façon appropriée de l’obligation légale qui lui incombe de décider si la plainte doit être rejetée compte tenu du fait qu’eu égard aux circonstances, l’examen de la plainte n’est pas justifié ou parce que la plainte est frivole ou vexatoire ».
HISTORIQUE
[6] Le 6 mars 2000, l’AFPC a déposé devant la Commission une plainte formelle dans laquelle elle alléguait que le Plan violait les articles 10 et 11 de la Loi. L’article 10 interdit à l’employeur de fixer ou d’appliquer les lignes de conduite susceptibles d’annihiler les chances d’emploi d’un individu pour un motif de distinction illicite. Selon l’article 11, constitue un acte discriminatoire le fait de pratiquer la disparité salariale entre les hommes et les femmes qui exécutent, dans le même établissement, des fonctions équivalentes.
[7] Dans sa plainte, l’AFPC allègue que le Plan comporte une partialité fondée sur le sexe, ce qui entraîne le paiement d’une rémunération insuffisante pour les emplois exercés par des femmes par rapport aux emplois d’une valeur comparable exercés par des hommes. En outre, l’AFPC affirme que le Plan fait une distinction défavorable entre les emplois à prédominance féminine comparativement aux emplois à prédominance masculine.
[8] Après avoir pris l’initiative de la plainte, la Commission a nommé un enquêteur. L’enquête a été suspendue afin de donner aux parties la possibilité d’essayer de régler l’affaire. Un comité mixte syndical‑patronal a été formé au mois d’octobre 2000 en vue d’élaborer un nouveau plan d’évaluation des emplois. Malgré les efforts qu’elles ont déployés, les parties ne sont pas arrivées à s’entendre. La Commission a donc remis en état son enquête formelle au mois de janvier 2003.
[9] Au mois de mars 2003, la Commission a embauché un expert‑conseil de l’extérieur, Mme Lois Haignière, spécialisée en parité salariale, en vue de déterminer s’il existait une partialité fondée sur le sexe dans le Plan et, dans l’affirmative, dans quelle mesure. On a remis à Mme Haignière un certain nombre de documents, notamment un formulaire de plainte de l’AFPC, diverses descriptions de travail, ainsi que des documents se rapportant au système d’évaluation des emplois de la SMCC. Mme Haignière a soumis son rapport à la Commission au mois de juin 2003. Elle a conclu que [Traduction] « selon toute probabilité, le [Plan] est entaché d’une partialité fondée sur le sexe ».
[10] Le 15 septembre 2003, l’enquêteur de la Commission a présenté son rapport, dans lequel il recommandait à la Commission, conformément à l’alinéa 44(3)a) de la Loi, de demander la constitution d’un tribunal des droits de la personne chargé d’examiner plus à fond la plainte déposée par l’AFPC. En arrivant à cette conclusion, l’enquêteur a déclaré ce qui suit :
[Traduction] 46. Compte tenu des constatations de l’expert‑conseil et conformément à l’article 10, il s’avère nécessaire de charger un tribunal de procéder à un examen plus poussé.
47. Selon la décision rendue par le Tribunal et conformément à l’article 11, une analyse relative à l’écart des salaires peut être effectuée, à la suite d’une évaluation des emplois, afin de permettre de déterminer s’il faut rajuster la structure salariale afin d’éliminer les inégalités salariales qui peuvent exister.
[11] Après avoir examiné le rapport de l’enquêteur et les réponses données par les parties à l’égard du rapport, la Commission a informé ces dernières, le 9 janvier 2004, qu’elle avait décidé de nommer un conciliateur conformément à l’article 47 de la Loi en vue d’en arriver à un règlement de la plainte. La Commission a également déclaré que, si les parties n’arrivaient pas à un règlement dans un délai de 60 jours, elle renverrait l’affaire au Tribunal étant donné qu’elle avait conclu que, compte tenu des circonstances, un examen plus poussé était justifié.
[12] La conciliation a échoué et la Commission a renvoyé la plainte au Tribunal. La SMCC n’a pas demandé le contrôle judiciaire de la décision concernant le renvoi.
[13] Le 11 mai 2005, le Tribunal a tenu avec les parties une conférence de cas téléphonique au cours de laquelle l’avocat de la Commission a fait savoir que la Commission ne citerait pas Mme Haignière comme témoin parce qu’elle n’était pas disponible, et que la Commission cherchait à avoir recours à un autre expert. La Commission a par la suite retenu les services de Mme Nan Weiner pour qu’elle réévalue le Plan à la lumière de la preuve additionnelle communiquée par les parties.
[14] Pendant la conférence de cas, l’AFPC a également fait savoir qu’elle envisageait de faire appel à son propre expert indépendant pour examiner la question de la partialité fondée sur le sexe existant dans le Plan. Le 13 juillet 2005, l’AFPC a informé le Tribunal qu’elle avait décidé de le faire.
[15] Le 20 juillet 2005, l’avocat de la Commission a envoyé au Tribunal le mémoire de la Commission, auquel était joint le rapport de Mme Weiner. En ce qui concerne la plainte déposée par l’AFPC en vertu de l’article 10 de la Loi, la Commission a déclaré ce qui suit :
[Traduction] Pendant l’enquête menée sur la présente plainte, la Commission a retenu, au mois de juin 2003, les services d’un expert en évaluation des emplois, Mme Lois Haignière, Ph.D, pour effectuer sa propre analyse. La Commission s’est fondée sur le rapport de Mme Haignière, qui a été communiqué aux deux parties, pour conclure qu’un examen plus poussé était justifié. À la suite d’une communication documentaire complète effectuée par les parties conformément aux règles du Tribunal, la Commission n’a pas pu faire appel à Mme Haignière afin de soumettre un rapport d’expert plus détaillé aux fins de la préparation de l’audience. Mme Haignière ne sera donc pas citée comme témoin pour le compte de la Commission. Toutefois, la Commission a pu retenir les services de Nan Weiner, Ph.D, expert en évaluation des emplois. Après avoir examiné la preuve documentaire fournie par les parties, Mme Weiner a soumis son rapport d’expert dans lequel elle conclut que même si le [Plan] comporte des caractéristiques indiquant une partialité fondée sur le sexe, ces caractéristiques ne sont pas suffisamment importantes pour que le Plan soit sujet à caution. La Commission citera Mme Weiner comme témoin à l’audience.
La Commission a également déclaré ne pas être au courant de l’existence de quelque élément de preuve à l’appui de la plainte déposée en vertu de l’article 11 de la Loi. Enfin, la Commission a déclaré que [Traduction] « compte tenu de la preuve mise à sa disposition, [elle] ne cherchera[it] pas à obtenir une réparation pour le moment ».
[16] Par la suite, l’avocat de la SMCC a envoyé à l’avocat de la Commission, le 25 juillet 2005, une lettre dans laquelle il demandait que la Commission [Traduction] « retire immédiatement la plainte qu’elle a renvoyée au Tribunal canadien des droits de la personne ». La SMCC a pris la position selon laquelle, compte tenu du rapport de Mme Weiner, la plainte devait être retirée parce qu’un examen n’était plus justifié ou, subsidiairement, parce que la plainte était [Traduction] « frivole ou vexatoire ». L’avocat de la SMCC, qui n’avait pas reçu de réponse, a téléphoné à l’avocat de la Commission le 12 août 2005. Il n’est pas contesté que, pendant l’appel téléphonique, l’avocat de la Commission a fait savoir que la Commission n’avait pas le pouvoir voulu pour retirer la plainte, et qu’elle pouvait uniquement se désister à titre de partie.
[17] Le 17 août 2005, l’AFPC a soumis son mémoire détaillé, auquel était joint le rapport de son expert, Mme Jeannine David‑McNeil. Mme David‑McNeil a conclu que le Plan était entaché de partialité fondée sur le sexe et qu’il n’était pas conforme à la Loi.
[18] Le 19 août 2005, la SMCC a présenté la demande de contrôle judiciaire ici en cause.
[19] En plus de la présente procédure, la SMCC a soumis deux autres demandes de contrôle judiciaire à l’égard de la plainte. Dans ces demandes, elle conteste les décisions rendues par le Tribunal. Le 19 avril 2005, la SMCC a demandé le contrôle judiciaire de la décision du 21 mars 2005, dans laquelle le Tribunal rejetait la requête que la SMCC avait présentée en vue de faire radier la plainte pour ce qui est de l’article 11 de la Loi (T‑679‑05). Le 10 février 2006, la SMCC a présenté une demande de contrôle judiciaire de la décision du 13 janvier 2006, dans laquelle le Tribunal rejetait la requête de la SMCC de rejeter la plainte pour le motif que la Commission avait « retiré » le rapport Haignière (T‑249‑06).
CONTEXTE LÉGISLATIF
[20] Les dispositions pertinentes de la Loi canadienne sur les droits de la personne et de la Loi sur les Cours fédérales sont jointes à l’Annexe A. Certaines dispositions législatives précises seront au besoin incluses dans les présents motifs pour plus de commodité.
ARGUMENTS
LA SMCC
[21] La SMCC soutient avant tout qu’après avoir « retiré » le rapport Haignière, la Commission était également tenue de retirer la plainte parce que le fondement du renvoi devant le Tribunal n’existait plus. La SMCC fait valoir que le rapport Haignière a été incorporé par renvoi dans le rapport de l’enquêteur et qu’il a donc également été inclus dans la décision de la Commission de renvoyer la plainte au Tribunal en vertu de l’article 44 de la Loi. En citant la décision McKeown c. Banque Royale du Canada, [2001] 3 C.F. 139, comme faisant autorité, la SMCC soutient que si le rapport Haignière est écarté, le fondement sur lequel la Commission s’appuie pour renvoyer la plainte au Tribunal est également écarté, et qu’il en va de même pour le pouvoir du Tribunal de statuer sur la plainte.
[22] La SMCC affirme donc qu’en refusant de retirer la plainte, la Commission n’a pas exercé l’obligation légale qui lui incombait. Plus précisément, la SMCC soutient que la Commission a une obligation positive, en vertu de l’article 41, de ne pas statuer sur une affaire qui est « frivole ou vexatoire » et qu’en vertu de l’article 44, la Commission doit rejeter la plainte si elle est convaincue, compte tenu des circonstances, qu’un examen plus poussé n’est pas justifié.
[23] À l’appui de cet argument, la SMCC cite les motifs énoncés par le Tribunal canadien des droits de la personne dans la décision Kamani c. Société canadienne des postes, 1993 23 CHRR D/98, et elle se fonde d’une façon toute particulière sur les paragraphes 27, 28 et 30, où le président du Tribunal, Sidney Lederman, a dit ce qui suit :
[27] Il est malheureux que ces allégations graves aient pesé sur M. Bruce et sur la Société pendant les cinq dernières années. Un examen rapide de l'affaire aurait permis de conclure qu'aucun des motifs de distinction illicite prévus dans la Loi canadienne sur les droits de la personne n'a joué un rôle dans le congédiement de la plaignante. La Commission n'a même pas réussi à établir à l'audience un cas prima facie de discrimination ni quoi que ce soit qui s'y rapproche. Pourquoi cette affaire n'a-t-elle pas été rejetée soit par la Commission soit à une étape ultérieure par l'avocate de la Commission au moment de la préparation de l'audience?
[28] En vertu de l'alinéa 41d) de la Loi canadienne sur les droits de la personne, la Commission a l'obligation positive de ne pas statuer sur une plainte si elle estime que celle-ci est irrecevable parce qu'elle est frivole, vexatoire ou entachée de mauvaise foi. Sur réception du rapport de l'enquêteur, la Commission a l'obligation impérative en vertu de l'alinéa 44(3)b) de la Loi canadienne sur les droits de la personne de rejeter la plainte si elle est convaincue soit que, compte tenu des circonstances relatives à la plainte, l'examen de celle-ci n'est pas justifié, soit que la plainte doit être rejetée pour l'un des motifs énoncés aux alinéas 41c) à e).
[...]
[30] Un examen rapide et approprié de la preuve en l'espèce aurait dû permettre de conclure qu'il n'y avait aucun motif raisonnable de renvoyer cette affaire devant un tribunal. De plus, l'obligation pour la Commission d'analyser minutieusement la preuve ne prend pas fin avec l'examen du rapport de l'enquêteur. En effet, la Commission doit continuer d'examiner si une audience devant un tribunal est justifiée. [Non souligné dans l’original.]
[24] À l’appui de la conclusion selon laquelle il existe une obligation continue, le président, dans la décision Kamani, a cité la décision Nimako c. Canadian National Hotels (1987), 8 C.H.R.R. D/3985, dans laquelle la commission d’enquête de l’Ontario a dit ce qui suit, à la page D/4007, paragraphe 31711 :
[Traduction] [...] il me semble qu'il peut devenir évident pour la Commission, à un certain stade d'une audience, que la plainte est en réalité frivole, vexatoire ou entachée de mauvaise foi. Le cas échéant (et je ne veux pas dire que c'était le cas en l'espèce), je devrais penser qu'il serait possible pour la Commission d'exercer le pouvoir discrétionnaire qui lui est conféré par l'alinéa 33(1)b) du Code de 1981 dans de telles circonstances. Le pouvoir discrétionnaire « de ne pas traiter la plainte » comporte sûrement celui de la retirer à n'importe quelle étape, sous réserve du droit du plaignant de faire réexaminer cette décision et sous réserve de l'approbation de la commission d'enquête chargée de connaître de l'affaire. Par exemple, si la mauvaise foi du plaignant ne devient évidente pour la Commission qu'une fois que l'audience a commencé, la Commission n'est certes pas tenue de poursuivre inexorablement ce qu'elle considère être une demande spécieuse.
[Non souligné dans l’original.]
Dans la décision Kamani, le président Lederman a ensuite dit que la Commission possède des pouvoirs extraordinaires, qu’elle doit exercer de manière responsable dans l’intérêt public. En outre, étant donné que le « simple fait qu’une allégation de discrimination raciale soit soulevée », soit le motif sur lequel la plainte était fondée dans l’affaire dont il était saisi, était nuisible et portait atteinte à la réputation du particulier, le président a conclu que « la Commission [était] tenue d’examiner avec soin à toutes les étapes du processus la preuve qui don[nait] lieu à une allégation de discrimination raciale ».
[25] La CMCC ajoute que le pouvoir que possède la Commission de retirer une plainte à n’importe quelle étape de la procédure a été confirmé dans les décisions Sehmi c. Canada (Via Rail), [1995] D.C.D.P. 9 (QL), et Canada (Procureur général) c. Grover, 2004 CF 704.
[26] À l’appui de la thèse selon laquelle la Commission est autorisée à retirer une plainte à la suite d’un renvoi et qu’elle a une obligation positive de le faire eu égard aux faits de la présente affaire, la SMCC se fonde avant tout sur une décision dans laquelle une enquête publique avait été entamée en vertu de la Police Act de la Colombie‑Britannique, R.S.B.C. 1996, ch. 367. La SMCC signale les similitudes entre la procédure des plaintes prévue par cette loi et la procédure ici en cause. Dans la décision British Columbia (Police Complaint Commissioner) c. Vancouver (City) Police Department, 2003 B.C.S.C. 279, le juge Goepel a fait les remarques suivantes :
[Traduction] 22. Lorsque le PPC reçoit une demande écrite en vue de la tenue d’une audience publique, il doit organiser l’audience en vertu de l’article 60.1 de la Loi si la demande est faite par un agent de police défendeur et si l’on se proposait de prendre à l’égard de l’agent une mesure disciplinaire ou corrective plus rigoureuse qu’une réprimande verbale, ou encore si le PCC conclut qu’il y a lieu de croire que l’intérêt public exige la tenue d’une audience publique. Conformément au paragraphe 60(4) de la Loi, le PCC peut tenir un audience sans que le plaignant ou le défendeur le demande s’il estime qu’il y a lieu de croire que l’intérêt public l’exige.
23. Selon le paragraphe 60(5) de la Loi, en décidant si l’intérêt public exige la tenue d’une audience publique, le PCC doit tenir compte de tous les facteurs pertinents, notamment de la gravité de la plainte, de la gravité du préjudice que le plaignant aurait censément subi, de la question de savoir s’il existe une possibilité raisonnable que l’audience permette d’arriver à connaître la vérité, de la question de savoir s’il est possible de présenter une cause défendable montrant que l’enquête était viciée, qu’il ne convient pas de prendre les mesures disciplinaires ou correctives envisagées ou que le comité de discipline a interprété le Code d’éthique professionnelle d’une façon erronée, ou encore de la question de savoir s’il faut tenir une audience afin de préserver ou de rétablir la confiance du public dans la procédure des plaintes ou dans les services de police.
24. Si la tenue d’une audience publique est ordonnée, la législation prévoit que celle‑ci est tenue devant un arbitre qui est un juge à la retraite de la Cour provinciale, de la Cour suprême ou de la Cour d’appel. Le paragraphe 61(2) de la Loi autorise le PCC à désigner un avocat qui agira pour le compte de la Commission afin de présenter à l’arbitre la preuve relative aux présumées fautes disciplinaires qui sont à l’origine de la plainte fondée sur la confiance du public. Dans le cadre de l’audience, l’avocat de la Commission peut citer tout témoin qui, à son avis, est en mesure de fournir une preuve pertinente et de produire en preuve tout document, notamment tout document se rattachant à la procédure relative à la plainte, jusqu’à la date de l’audience.
25. Dans le cadre de l’audience publique, l’agent de police défendeur est autorisé à interroger ou à contre‑interroger les témoins (alinéa 64(4)a)). Le plaignant et le défendeur sont autorisés à présenter des conclusions finales, oralement ou par écrit, une fois la preuve soumise (alinéa 64(4)b)), et ils peuvent être représentés par un avocat à ces fins (alinéa 64(4)c)). La Loi ne semble pas conférer aux plaignants le droit d’interroger ou de contre‑interroger les témoins.
26. Le paragraphe 60.1(8) de la Loi accorde à l’arbitre les protections, privilèges et pouvoirs conférés à un commissaire en vertu des articles 12, 15 et 16 de la Inquiry Act, R.S.B.C. 1996, ch. 224.
27. Conformément au paragraphe 61(6) de la Loi, l’arbitre décide si chaque présumée faute disciplinaire invoquée dans la plainte a été prouvée selon la norme civile de preuve. L’arbitre peut imposer toute mesure disciplinaire ou corrective qui aurait pu être imposée par le comité de discipline, ou il peut confirmer les mesures disciplinaires ou correctives que le comité de discipline a initialement proposées, prendre des mesures plus sévères ou atténuer les mesures imposées.
28. Un appel portant sur une question de droit peut être interjeté devant la Cour d’appel avec l’autorisation de celle‑ci, à l’encontre de la décision rendue par un arbitre en vertu du paragraphe 61(6) de la Loi. Les erreurs techniques quant à la forme, l’omission de déposer ou de donner des avis dans le délai imparti et les autres erreurs procédurales mineures n’influent pas sur la compétence et ne peuvent pas donner lieu à un appel devant la Cour d’appel pour quelque motif que ce soit, à moins que l’erreur n’ait empêché une détermination équitable des questions litigieuses lors de l’audience publique.
[...]
87. La charge du PCC a été créée en vue d’assurer une supervision civile efficace sur les questions de discipline mettant en cause les services de police. La législation confère au PCC de larges pouvoirs en vue de s’acquitter de ce mandat, notamment le droit de tenir une audience publique lorsqu’il conclut qu’il est dans l’intérêt public de le faire. Une audience peut être tenue, et ce, quel que soit l’avis du comité de discipline qui a enquêté sur l’affaire, de l’agent de police défendeur ou du plaignant qui peut avoir retiré la plainte. D’un autre côté, la législation autorise également le PCC à refuser, indépendamment des voeux du plaignant, d’ordonner la tenue d’une audience publique s’il ne considère pas qu’il est dans l’intérêt public de procéder à une telle audience.
88. La question précise dont je suis saisi est de savoir si, une fois qu’il a entamé l’audience publique, le PCC perd tout pouvoir d’y mettre fin en l’absence du consentement du plaignant ou de l’arbitre. Je ne le crois pas. En toute déférence pour les décisions des arbitres de Villiers et Murphy, je ne crois pas que leur nomination à titre d’arbitres leur permette d’agir dans l’intérêt public. En effet, les arbitres sont nommés afin d’exercer les fonctions précises prévues par la Loi. Ces fonctions se limitent à décider si la présumée faute disciplinaire invoquée dans la plainte a été prouvée selon la norme civile de preuve. Cette tâche ne confère pas à l’arbitre la compétence voulue pour décider si la procédure, une fois entamée, se poursuivra.
89. Le PCC a été désigné en vue de protéger l’intérêt public. Il s’agit d’un agent indépendant de l’assemblée législative. Conformément à la législation, il incombe au PCC de déterminer ce qui est dans l’intérêt public. Je conclus que le PCC possède les pouvoirs accessoires nécessaires afin de retirer un avis d’audience publique une fois qu’il a été décidé d’en délivrer un. Un tel pouvoir existe par déduction nécessaire, compte tenu du libellé de la Loi, de sa structure et de son objet.
90. C’est le PCC qui décide de prime abord si une audience publique sera tenue. C’est le PCC qui retient les services de l’avocat de la Commission et qui donne des instructions à celui‑ci. C’est l’avocat de la Commission, conformément au paragraphe 61(2) de la Loi, qui présente à l’arbitre la preuve relative aux présumées fautes disciplinaires. L’analogie que le requérant a établie avec le rôle de l’avocat du ministère public est juste.
91. Si le PCC n’est pas autorisé à mettre fin à l’audience publique, il s’agit alors de savoir comment il est possible de mettre fin à une telle audience si, par suite d’un changement de circonstances, il n’est plus dans l’intérêt public de la tenir. Je ne souscris pas à la conclusion tirée par l’arbitre Murphy, à savoir qu’une fois qu’il a été décidé de tenir une audience publique, cette audience prend son propre essor. Il doit y avoir quelqu’un qui est chargé d’une façon continue de décider si, compte tenu du changement de circonstances, il convient de procéder à l’audience.
92. À coup sûr, cette personne ne peut pas être le plaignant, puisque celui‑ci n’est pas autorisé à décider en tout premier lieu s’il faut tenir une audience publique et qu’il ne possède que des droits restreints dans le cadre de cette audience, si elle est tenue. De même, avec égards, je ne crois pas que l’arbitre, qui a été nommé afin de mener une audience, soit en mesure de décider si la cessation de cette audience servira l’intérêt public. L’arbitre ne possède pas les éléments de preuve ou le mandat législatif nécessaires pour prendre une telle décision.
93. Comme il en a été fait mention dans les diverses décisions citées par le requérant, la règle générale veut que, si la partie qui demande la tenue d’une audience se désiste, rien ne permette la tenue de l’audience et que le tribunal n’ait pas compétence pour poursuivre sa tâche. Il est à mon avis possible de faire une distinction à l’égard de la décision Hanson, soit la seule décision contraire qui a été citée. En effet, dans la décision Hanson, la cour, en se fondant sur la législation invoquée devant elle, a statué que le tribunal est le protecteur de l’intérêt public et qu’il doit lui-même décider si le retrait de la plainte nuit à l’intérêt public. En vertu de la Loi, le PCC est le protecteur de l’intérêt public. Il incombe au PCC de décider si l’audience doit se poursuivre. Quant aux audiences demandées par un agent de police, c’est à celui‑ci qu’il appartient en tout premier lieu de décider si l’audience doit se poursuivre. Toutefois, il ne peut être mis fin à l’audience demandée par un agent de police qu’avec le consentement du PCC parce que, en pareil cas, le PCC possède un droit indépendant d’entamer une audience publique. Il n’est pas nécessaire d’obtenir le consentement de l’arbitre avant de retirer l’avis d’audience.
94. Par conséquent, je me prononce en faveur du requérant et j’accorde la réparation qu’il a sollicitée. La décision que l’arbitre Murphy a rendue le 28 octobre 2002, à savoir que le PCC n’est pas autorisé à retirer unilatéralement un avis d’audience publique, est annulée; il en va de même pour l’ordonnance de l’arbitre Murphy prévoyant que l’audience se poursuivra. J’interdis en outre à l’arbitre Murphy de tenir l’audience.
L’AFPC et la Commission
[27] L’AFPC et la Commission sont dans l’ensemble d’accord quant aux arguments invoqués au sujet de la compétence de la Commission de prendre les mesures demandées par la SMCC ainsi qu’au sujet du rôle de la Commission devant le Tribunal. La Commission, en sa qualité d’intervenante dans la présente demande de contrôle judiciaire, a limité ses arguments à son rôle institutionnel dans la procédure applicable aux droits de la personne et s’est contentée de verser ces arguments au dossier dans la demande ici en cause.
[28] L’AFPC prend la position selon laquelle la demande de la SMCC doit être rejetée parce que la compétence de la Cour, conformément aux articles 18 et 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales, n’est pas déclenchée. En vertu de ces dispositions, une partie peut demander à la Cour d’examiner la décision d’un « office fédéral ». L’AFPC soutient qu’une fois que la Commission a renvoyé l’affaire au Tribunal et que le Tribunal a entamé l’examen, la Commission a perdu sa compétence à l’égard de la plainte à titre de « décideur administratif ». Par conséquent, lorsque la Commission a pris une décision au sujet du retrait de la plainte de l’AFPC, elle ne l’a pas prise en sa qualité d’« office fédéral ».
[29] Même si la Commission a pris une décision qui était susceptible de révision par la Cour, l’AFPC et la Commission soutiennent toutes deux que la Commission n’a pas compétence pour retirer la plainte une fois que celle‑ci a été renvoyée au Tribunal. À ce stade, la Commission peut uniquement se désister à titre de partie à l’instance. Les deux parties signalent les deux rôles distincts que la Commission a à l’égard d’une plainte fondée sur les droits de la personne. Initialement, la Commission agit à titre d’organisme chargé de procéder à un examen préalable, ou elle a une fonction de contrôle, afin de décider si la plainte doit être renvoyée au Tribunal ou si elle doit être rejetée : voir les articles 41 à 44 de la Loi. Si la plainte est renvoyée au Tribunal, le rôle de la Commission consiste alors à participer à titre de partie à la procédure du Tribunal et à soumettre des arguments compatibles avec ce qui, à son avis, est l’intérêt public dans ce cas‑là : voir l’article 51 de la Loi.
[30] En ce qui concerne la première étape, la Commission dit que, sur réception du rapport d’enquête, elle doit décider, conformément à l’article 44, si l’affaire doit être renvoyée à un conciliateur ou au Tribunal ou si elle doit être rejetée. La Commission ne renverra pas une plainte au Tribunal si elle est convaincue, entre autres motifs, que le plaignant devrait épuiser les recours internes ou les procédures d’appel ou de règlement de griefs qui lui sont normalement ouverts (alinéa 44(2)a)), que la plainte est frivole, vexatoire ou entachée de mauvaise foi (sous‑alinéa 44(3)a)(ii)), ou encore que compte tenu des circonstances relatives à la plainte, un examen plus poussé de celle‑ci n’est pas justifié (alinéa 44(3)b)). La Commission fait remarquer que, conformément au paragraphe 49(1), elle peut demander au Tribunal d’entamer un autre examen de la plainte sans mener d’abord une enquête.
[31] L’AFPC et la Commission soutiennent toutes deux que les tribunaux ont confirmé que le rôle de la Commission à cette étape initiale consiste à exercer une « fonction d’examen préalable ». Dans l’arrêt Bell c. Canada (Commission des droits de la personne), [1996] 3 R.C.S. 854 (également répertorié sous l’intitulé Cooper c. Canada (Commission des droits de la personne)), la Cour suprême du Canada a dit ce qui suit au paragraphe 53 :
La Commission n’est pas un organisme décisionnel; cette fonction est remplie par les tribunaux constitués en vertu de la Loi. Lorsqu’elle détermine si une plainte devrait être déférée à un tribunal, la Commission procède à un examen préalable assez semblable à celui qu’un juge effectue à une enquête préliminaire. Il ne lui appartient pas de juger si la plainte est fondée. Son rôle consiste plutôt à déterminer si, aux termes des dispositions de la Loi et eu égard à l’ensemble des faits, il est justifié de tenir une enquête. L’aspect principal de ce rôle est alors de vérifier s’il existe une preuve suffisante. [...]
[32] L’AFPC affirme que la Commission a satisfait à son obligation légale en décidant qu’il existait suffisamment d’éléments de preuve pour justifier le renvoi au Tribunal ainsi qu’à l’obligation qui lui incombait sur le plan de l’équité procédurale, en menant une enquête neutre approfondie sur la plainte.
[33] Quant à la deuxième étape du traitement d’une plainte en matière de droits de la personne, l’AFPC fait remarquer qu’en vertu de la Loi, le Tribunal assume une compétence décisionnelle sur la plainte : voir le paragraphe 49(2). L’AFPC et la Commission font toutes deux valoir qu’à ce stade, la Commission n’agit plus à titre d’« office fédéral », mais qu’elle devient plutôt partie à l’examen, avec les parties : voir le paragraphe 50(1) de la Loi. La Commission cite l’arrêt Bell Canada c. Association canadienne des employés de téléphone, [2003] 1 R.C.S. 884, dans lequel la Cour suprême du Canada a dit ce qui suit à la page 903 :
Lorsque la Commission comparaît devant le Tribunal, elle n’est pas dans une situation différente de tout représentant du gouvernement qui comparaît devant un tribunal ou un organisme administratif.
[34] L’AFPC affirme qu’en sa qualité de partie, la Commission a le droit de déterminer l’attitude qu’elle adoptera à l’audience afin de s’acquitter de son mandat en matière d’intérêt public, ce qui comprend le droit de se désister en tant que partie. Toutefois, la Commission n’a pas le droit de retirer la plainte elle‑même.
[35] L’AFPC et la Commission font valoir que, devant le Tribunal, le rôle de la Commission est distinct de celui du plaignant. À l’appui de leur position, elles citent l’arrêt McKenzie Forest Products Inc. c. Ontario Human Rights Commission et al. (2000), 48 O.R. (3d) 150, dans lequel la Cour d’appel de l’Ontario a dit ce qui suit aux paragraphes 33 et 34 :
[Traduction] Je suis d’accord avec l’appelante pour dire qu’une fois que la Commission a exercé le pouvoir discrétionnaire qu’elle possède de renvoyer une plainte à la commission d’enquête, le rôle de la Commission change d’une façon fondamentale. La Commission n’agit plus comme organisme exerçant une fonction d’enquête et d’examen préalable, mais elle devient partie à l’instance. À ce stade, c’est à la commission d’enquête qu’il revient de régler la plainte.
Bien entendu, il incombe à la Commission de faire valoir ce qu’elle considère comme étant l’intérêt public et, ce faisant, la Commission peut également faire valoir les intérêts du plaignant. Cependant, le rôle dévolu à la Commission à titre de partie à l’instance ne peut déroger au statut indépendant conféré à un plaignant.
[36] L’AFPC et la Commission font en outre remarquer que la conclusion tirée dans l’arrêt McKenzie Forest Products selon laquelle le plaignant a devant le Tribunal un statut indépendant de celui de la Commission a été adoptée par le Tribunal canadien des droits de la personne dans la décision Premakumar c. Air Canada, [2002] D.C.D.P. no 17 (QL), dans laquelle la présidente Anne Mactavish a dit ce qui suit sur ce point, aux paragraphes 27 et 28 :
Dans l’arrêt McKenzie, la Cour d’appel de l’Ontario a statué que le plaignant avait le droit de faire instruire sa plainte en toute indépendance, même si la Commission s’était désistée du dossier. La Cour d’appel a conclu en ce sens et ce, malgré les dispositions du Code des droits de la personne de l’Ontario attribuant à la Commission la responsabilité de se saisir de la cause. [Renvoi omis.] Le texte de la Loi canadienne sur les droits de la personne ne contient aucune disposition au même effet. Compte tenu de la différence ainsi relevée au niveau du libellé de ces deux textes de loi, les commentaires de la Cour d’appel de l’Ontario au sujet du statut indépendant conféré à un plaignant me semblent d’autant plus pertinents à la description du statut d’un plaignant aux termes de la Loi canadienne sur les droits de la personne.
Par conséquent, j’en arrive à la conclusion que la Commission et le plaignant ont des rôles distincts devant le Tribunal en vertu de la Loi canadienne sur les droits de la personne. Le rôle incombant à la Commission est de faire valoir ce qu’elle considère comme étant l’intérêt public, alors que le rôle du plaignant est tout simplement de faire valoir ses propres intérêts. L’avocat de la Commission ne représente pas un plaignant.
[37] L’AFPC et la Commission font remarquer que même si les remarques incidentes qui ont été faites dans les décisions Kamani et Sehmi – les décisions du Tribunal citées par la SMCC – peuvent être considérées comme disant que la Commission est autorisée à retirer une plainte pendant l’audience tenue par le Tribunal, elles ne sont pas conformes au libellé et à l’économie générale de la Loi. En outre, l’AFPC et la Commission font observer que ces décisions ont été rendues avant que la Cour d’appel de l’Ontario ne se soit prononcée dans l’affaire McKenzie Forest Products.
[38] L’AFPC affirme également, en citant la décision Shepherd c. Ontario Corp. 1110494 (2000), 38 C.H.R.R. D/284 rendue par la commission d’enquête de l’Ontario, qu’une fois qu’il a assumé sa compétence à l’égard d’une plainte, le Tribunal est obligé de procéder à un examen. L’AFPC déclare que, cela étant, le fondement de la décision de la Commission de renvoyer la plainte n’a rien à avoir avec la compétence du Tribunal de statuer au fond sur la plainte de l’AFPC.
[39] Quoi qu’il en soit, en ce qui concerne le fondement des arguments invoqués par la SMCC dans la présente demande de contrôle judiciaire, la Commission déclare que la prétention de la SMCC selon laquelle elle a retiré le rapport Haignière est erronée. La Commission affirme qu’il ressort clairement de la transcription de la conférence de cas du 11 mai 2005 que l’avocat de la Commission n’a jamais dit que la Commission retirait le rapport Haignière; la Commission a plutôt simplement dit qu’elle ne citerait pas Mme Haignière comme témoin devant le Tribunal.
LES POINTS LITIGIEUX
[40] J’ai examiné les arguments des parties et je conclus que les questions soulevées dans la présente demande de contrôle judiciaire sont les suivantes :
1. La Cour a-t-elle compétence pour examiner la présente demande de contrôle judiciaire?
2. La Commission a‑t‑elle le pouvoir ou a‑t‑elle l’obligation de retirer une plainte déposée en matière de droits de la personne une fois qu’elle a renvoyé l’affaire au Tribunal?
3. Dans l’affirmative, la Commission a‑t‑elle commis une erreur en refusant de retirer la plainte de l’AFPC compte tenu des circonstances de l’espèce?
LA NORME DE CONTRÔLE
[41] À mon avis, les première et deuxième questions sont essentiellement des questions de compétence et d’interprétation de la loi. Il est généralement reconnu que de telles questions de droit doivent être examinées selon la norme de la décision correcte : voir par exemple Sketchley c. Canada (Procureur général), 2005 CAF 404. Comme je l’expliquerai ci‑dessous dans les présents motifs, la troisième question est de savoir si la Commission a réellement retiré le rapport Haignière. Cela étant, je suis d’avis qu’aucune norme de contrôle n’est applicable; la Cour doit simplement décider si, eu égard aux faits, le rapport Haignière a été « retiré ».
ANALYSE
1. La Cour a-t-elle compétence pour examiner la présente demande de contrôle judiciaire?
[42] En tant que question préliminaire, l’AFPC et la Commission soutiennent que la Cour n’a pas compétence pour entendre la présente demande de contrôle judiciaire, et ce, pour deux raisons. En premier lieu, l’AFPC prend la position selon laquelle aucune « décision » n’a été prise par la Commission et que la SMCC ne dispose donc d’aucun recours devant la Cour. L’AFPC fait valoir que, pendant la conférence de cas du 11 mai 2005, dans le mémoire de la Commission en date du 20 juillet 2005, ou pendant la conversation téléphonique qu’il a eue avec l’