Alliance de la fonction publique du Canada c. Canada (Procureur général)

Alliance de la fonction publique du Canada c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2013-08-30
Référence neutre
2013 CF 918
Numéro de dossier
T-1050-13
Contenu de la décision
Cour fédérale
Federal Court
Date : 20130830
Dossier : T-1050-13
Référence : 2013 CF 918
[TRADUCTION FRANÇAISE CERTIFIÉE, NON RÉVISÉE]
Ottawa (Ontario), le 30 août 2013
En présence de madame la juge Gleason
ENTRE :
L’ALLIANCE DE LA FONCTION PUBLIQUE DU CANADA
demanderesse
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
[1] La demanderesse, l’Alliance de la fonction publique du Canada [l’Alliance], est l’agente négociatrice accréditée des fonctionnaires de l’Agence des services frontaliers du Canada [l’ASFC] appartenant au groupe Services frontaliers (que les parties désignent du nom de « FB »). Le groupe FB comprend les agents des services frontaliers [les ASF], affectés principalement aux points d’entrée au Canada ainsi qu’aux opérations postales de l’ASFC. Aux fins des questions reliées aux relations du travail, précisons que l’employeur des ASF est le Conseil du Trésor du Canada (Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, LC 2003, c 22, art 2 [la LRTFP]; Loi sur la gestion des finances publiques, LRC 1985, c F-11, annexe IV). Dans le cas de l’unité de négociation FB, c’est la LRTFP qui régit les relations de travail entre le Conseil du Trésor [l’employeur] et l’Alliance[1]. L’Alliance et l’employeur sont engagés dans des négociations visant le renouvellement de la deuxième convention collective applicable à l’unité de négociation FB.
[2] Le 7 juin 2013, le ministre du Patrimoine canadien, en sa qualité de ministre chargé de l’application de la LRTFP [le ministre], a donné au président de la Commission des relations de travail dans la fonction publique [la CRTFP] l’ordre de tenir un scrutin auprès des membres de l’unité de négociation FB sur la dernière offre faite par l’employeur. L’ordre a été donné en vertu de l’article 183 de la LRTFP, qui autorise le ministre à exiger la tenue d’un vote sur les dernières offres d’un employeur s’il estime qu’il y va de l’intérêt public de tenir ce scrutin. Les dispositions de l’article 183 figurent (dans leur version actuelle ou sous une forme analogue) depuis un certain temps dans la LRTFP, mais lorsqu’il a rendu sa décision du 7 juin, c’était la première fois que le ministre se prévalait du pouvoir prévu à cet article et ordonnait la tenue d’un vote sur une offre de l’employeur.
[3] Dans sa demande de contrôle judiciaire, l’Alliance sollicite l’annulation de la décision rendue par le ministre le 7 juin pour trois motifs. Premièrement, elle soutient que la décision du ministre était déraisonnable, car rien ne lui permettait de conclure à juste titre que la tenue du scrutin servait l’intérêt public, vu l’état des négociations entre les parties. À cet égard, elle affirme que la décision d’ordonner un vote constitue une « atteinte directe » au droit de négocier collectivement dans la fonction publique fédérale et que la décision du ministre doit par conséquent être annulée. Deuxièmement, l’Alliance prétend qu’il y a eu atteinte à ses droits en matière d’équité procédurale, car elle n’a pas reçu avis du fait que l’employeur avait demandé au ministre d’exercer le pouvoir que lui confère l’article 183 de la LRTFP et n’a pas eu la possibilité de présenter des observations à cet égard, alors que l’employeur a lui‑même présenté des arguments au ministre quant à la nécessité de tenir un scrutin. Troisièmement, l’Alliance fait valoir qu’on peut raisonnablement craindre que le ministre a fait preuve de partialité, car il a repris de nombreux passages de l’esquisse d’une lettre destinée au président de la CRTFP qui lui a été soumise par l’employeur et qu’en acceptant ainsi les arguments de l’employeur sans consulter l’Alliance, le ministre est intervenu à tort dans le déroulement des négociations collectives. Par ailleurs, l’Alliance sollicite la radiation de l’affidavit souscrit par Rachel Auclair, directrice de la Division des programmes frontaliers du secteur commercial à l’ASFC. Elle soutient que cet affidavit, déposé par le défendeur, renferme des renseignements dont le ministre ne disposait pas lorsqu’il a rendu la décision du 7 juin et qu’il est donc irrecevable dans le cadre de la présente demande. Pour terminer, l’Alliance sollicite des dépens calculés selon un barème élevé; selon elle, le comportement du ministre a été à ce point inacceptable qu’il a rendu nécessaire une telle mesure.
[4] Pour sa part, le défendeur soutient que l’Alliance n’a pas qualité pour introduire la présente demande : en effet, elle n’est pas touchée par la question de la tenue d’un scrutin sous le régime de l’article 183 de la LRTFP, car celui‑ci traite des droits des fonctionnaires et non de ceux de leur agent négociateur. Le défendeur fait également valoir que la décision du ministre ne peut faire l’objet d’un contrôle judiciaire sous le régime de la Loi sur les Cours fédérales, LRC 1985, c F-7 [la LCF] parce qu’elle ne soulève aucune question susceptible d’être tranchée par voie judiciaire. En ce qui concerne le fondement de la demande, le défendeur soutient que l’Alliance ne pouvait exiger à bon droit d’être avisée de l’ordre de tenir un scrutin vu qu’elle n’avait pas qualité pour agir et vu la nature de la décision en cause; il ajoute qu’en tout état de cause, l’Alliance a reçu un avis en bonne et due forme, mais a négligé de présenter des observations et de donner suite à la lettre qu’elle a envoyée au bureau des affaires parlementaires du ministre. Ainsi, selon le défendeur, l’Alliance ne peut affirmer qu’il y a eu atteinte à ses droits en matière d’équité procédurale. À titre subsidiaire, le défendeur affirme que même s’il y avait eu manquement à l’équité procédurale, il n’y aurait pas lieu d’annuler la décision du ministre, car celle-ci aurait abouti à un résultat identique si l’Alliance avait eu la possibilité de présenter des observations. Sur ce point, le défendeur prétend qu’il était amplement justifié d’en venir à la conclusion que la tenue d’un scrutin sur l’offre finale de l’employeur servait l’intérêt public, au vu de la longueur des négociations, de la position adoptée par l’Alliance dans ces négociations (notamment en cherchant à obtenir des modifications aux droits à pension des fonctionnaires, lesquels sont régis par la loi et ne peuvent faire l’objet d’une convention collective), de sa position concernant l’offre finale, de l’importance des fonctions exécutées par les ASF et des conséquences que pourrait avoir une interruption de travail au cours de l’été. En outre, le défendeur affirme que rien ne permet d’étayer la conclusion de partialité du ministre et que l’affidavit de Mme Auclair (sauf peut‑être la pièce « B » jointe à cet affidavit) est validement présenté à la Cour. Enfin, le défendeur avance que rien ne justifie l’adjudication de dépens plus élevés et qu’il y a lieu de s’en tenir aux principes généralement applicables en vertu desquels les dépens sont adjugés à la partie ayant obtenu gain de cause suivant la colonne III du tarif B des Règles des Cours fédérales, DORS/98-106.
[5] Pour les motifs exposés ci‑dessous, je suis arrivée à la conclusion que les trois premiers paragraphes de la pièce « A » jointe à l’affidavit de Mme Auclair sont validement présentés à la Cour, que l’Alliance a bel et bien qualité pour introduire la présente demande, que les questions qu’elle soulève sont du ressort des tribunaux et que l’Alliance avait droit à l’équité procédurale, mais qu’elle a été privée de ce droit. J’ai également conclu que le manquement à l’équité procédurale a empêché le ministre de prendre connaissance de faits importants ainsi que du point de vue de l’Alliance, ce qui peut avoir eu un impact sur sa décision. Partant de là, j’ai jugé que la décision rendue par le ministre le 7 juin devait être annulée. Il s’ensuit qu’il faut mettre fin au processus entrepris pour la tenue du scrutin en raison de la nullité de la décision dont il procède.
[6] Cela dit, les faits ne permettent pas d’affirmer que le ministre ne disposait d’aucun fondement légitime pour conclure que la tenue d’un vote allait dans le sens de l’intérêt public. L’Alliance n’a pas non plus établi l’existence d’une crainte raisonnable de partialité de la part du ministre. Par ailleurs, le passage du temps a modifié le climat de la négociation collective entre l’employeur et l’Alliance, car la commission de l’intérêt public [la CIP] établie sous le régime de l’article 167 de la LRTFP et chargée de la conduite de procéder à une conciliation non contraignante a remis son rapport peu de temps avant que le ministre ne rende sa décision sans toutefois que ce dernier en soit informé et ait la possibilité de le consulter. Dans ces circonstances, j’ai conclu qu’il n’était pas approprié de renvoyer l’affaire au ministre pour qu’il rende une nouvelle décision puisque le dépôt du rapport de la CIP constitue un fait nouveau important et qu’en tout état de cause, l’article 183 de la LRTFP permet la présentation d’une nouvelle demande de scrutin si cela est indiqué (en plus d’autoriser le ministre à ordonner d’office un nouveau scrutin s’il estime que la tenue d’un second scrutin est commandée par l’intérêt public). Enfin, j’ai conclu que l’adjudication de dépens plus élevés n’est pas justifiée dans les circonstances propres à la présente affaire.
[7] Mes conclusions sont le résultat de l’analyse des questions suivantes :
a. Y a-t-il lieu de radier l’affidavit de Mme Auclair?
b. L’Alliance a-t-elle qualité pour introduire la présente demande? Celle‑ci peut-elle être tranchée par voie judiciaire?
c. Y a-t-il eu manquement à l’équité procédurale à l’endroit de l’Alliance?
d. Le cas échéant, devrais-je refuser d’en ordonner la réparation, ainsi que le demande le défendeur?
e. Les autres motifs invoqués par l’Alliance ont-ils quelque fondement?
f. Quelle est la réparation appropriée?
g. Comment convient-il d’adjuger les dépens?
[8] Chacune de ces questions est examinée ci-dessous. Afin de les situer dans leur contexte, il convient d’examiner la toile de fond de la présente demande de même que l’historique des négociations collectives entre l’employeur et l’Alliance concernant le groupe FB.
Contexte
[9] En 2009, les parties ont signé une première convention collective pour l’unité de négociation FB; cette convention a été en vigueur jusqu’au 20 juin 2011. (Les parties et les fonctionnaires de l’unité de négociation FB continuent d’être liés par les conditions d’emploi stipulées dans cette convention en raison du gel prévu à l’article 107 de la LRTFP).
[10] Pour le deuxième cycle de négociation portant sur l’unité FB, l’Alliance a opté pour la voie de la conciliation. Suivant la LRTFP, le syndicat peut choisir parmi deux procédures pour dénouer les impasses du processus de négociation, à savoir l’arbitrage (où les questions non réglées dans le cadre de la négociation sont tranchées par un conseil d’arbitrage qui est formé d’un ou plusieurs membres de la CRTFP et dont la décision lie les parties) ou la conciliation (qui permet divers modes de règlement des différends, y compris la grève et le lock-out) (voir le paragraphe 103(1) de la LRTFP).
[11] La LRTFP interdit à une organisation syndicale d’autoriser une grève et aux fonctionnaires d’y prendre part à moins que certaines conditions soient remplies. Au nombre de ces conditions, les parties doivent avoir conclu une entente sur les services essentiels (ESE) applicable à l’unité de négociation, ou à défaut, la CRTFP doit en avoir fixé les clauses (voir les alinéas 194(1)f) à j) de la LRTFP). Sont des services essentiels les services qui sont nécessaires à la sécurité de tout ou partie du public; quant à l’ESE, elle précise les types de postes compris dans l’unité de négociation qui sont nécessaires pour permettre à l’employeur de fournir les services essentiels, ainsi que le nombre de ces postes et les postes en question (voir l’article 4 de la LRTFP). L’Alliance et l’employeur ne se sont pas encore entendus sur les clauses d’une ESE à l’égard de l’unité FB, mais ils ont accompli des progrès substantiels en ce sens dans le cadre de leurs négociations.
[12] En février 2011, l’Alliance a signifié à l’employeur un avis de négocier en vue du renouvellement de la convention collective de l’unité FB et, en mars 2011, les parties ont entamé les négociations collectives. D’avril 2011 à avril 2012, les parties ont négocié directement pendant quelque 38 jours, mais ont été incapables d’arrêter les clauses de l’accord de l’entente de renouvellement. Rappelons qu’au nombre des améliorations qu’elle tentait d’obtenir, l’Alliance demandait la modification des droits à pension des ASF, qui sont régis par Loi sur la pension de la fonction publique, LRC 1985, c P‑36. Or, suivant l’article 113 de la LRTFP, les améliorations souhaitées en matière de pension débordent du cadre prévu d’une convention collective.
[13] Le 19 avril 2011, l’Alliance a demandé un renvoi à la conciliation en vertu de l’article 161 de la LRTFP. Le 29 juin 2012, le président de la CRTFP a demandé au ministre d’établir une CIP conformément à la section 10 de la LRTFP. La CIP est l’organe de conciliation prévu par la LRTFP. Les parties ont arrêté leur choix sur une CIP tripartite et, le 25 juillet 2012, le ministre a approuvé les candidatures proposées par les parties pour le poste de président de la CIP.
[14] Selon les articles 162 à 167 de la LRTFP, le ministre ne dispose pas du pouvoir discrétionnaire d’établir ou non une CIP, cependant qu’il jouit d’une certaine latitude quant au choix de la personne qu’il nommera à la présidence. La LRTFP confère plutôt au président de la CRTFP la responsabilité de décider s’il est opportun d’établir une CIP. Ainsi, suivant les articles 162 et 163 de la LRTFP, le président de la CRTFP peut refuser d’accéder à la demande que lui adresse une partie en vue de l’établissement d’une CIP; il peut tout autant décider, de sa propre initiative, qu’il y a lieu d’établir une telle CIP. La Loi ne confère aucun pouvoir de cet ordre au ministre.
[15] Sur le plan du fonctionnement de la CIP, la LRTFP prévoit que la CIP doit présenter son rapport au président de la CRTFP dans les 30 jours qui suivent la date de son établissement, à moins qu’un délai plus long ne soit convenu entre les parties ou accepté par le président de la CRTFP. Dans la présente affaire, l’employeur et l’Alliance se sont entendus pour prolonger le délai et ont clos leurs arguments devant la CIP en décembre 2012. Puis, pendant que cette dernière délibérait, les parties ont poursuivi leurs négociations. Le 29 avril et le 6 mai 2013, l’employeur a présenté à l’Alliance deux offres globales de règlement en vue de la conclusion de la convention collective de l’unité FB. (La deuxième offre venait bonifier l’offre du 29 avril.)
[16] Le 6 mai 2013, l’Alliance a annoncé à ses membres, par l’entremise d’un site Web, qu’elle rejetterait l’offre finale présentée le jour même par l’employeur et qu’elle ne la soumettrait pas au vote des membres de l’unité de négociation.
[17] Le 21 mai 2013, l’honorable Tony Clement, président du Conseil du Trésor, a écrit au ministre pour lui demander d’ordonner la tenue d’un vote sur l’offre finale de l’employeur conformément à l’article 183 de la LRTFP. Dans sa lettre, le président fait un certain nombre de déclarations, dont les suivantes :
Le rapport de la CIP n’avait pas encore été reçu, en dépit du fait que la demande d’établissement de la CIP avait été faite plus d’un an auparavant. Par contre, comme le signale à juste raison l’avocat de l’Alliance, le président du Conseil du Trésor a omis de mentionner que les parties avaient prolongé le délai imparti à la CIP pour le dépôt de son rapport; On s’attendait à ce que le rapport de la CIP n’aurait pas pour effet de favoriser un règlement; Le président du Conseil du Trésor s’inquiétait de la possibilité que les ASF aient recours à des moyens de pression; L’Alliance demandait des améliorations aux conditions d’emploi des ASF (notamment en matière de pension), améliorations dont le coût annuel était estimé à 116 millions de dollars, abstraction faite des rajustements salariaux. Selon le président, de telles mesures [traduction] « outrepassaient le mandat conféré, étaient coûteuses et constituaient un précédent et, s’agissant de la réforme des pensions, [elles] n’étaient pas autorisées par la [LRTFP] »; L’employeur avait déposé une offre de règlement que le président du Conseil du Trésor jugeait équitable et qui comportait des augmentations salariales et d’autres améliorations; Le président du Conseil du Trésor était d’avis que [traduction] « le fait de ne pas tenir de vote sur une offre finale fera traîner en longueur les négociations et entraînera un débrayage et peut-être même une grève prolongée ».
[18] Le président du Conseil du Trésor a joint à la lettre adressée au ministre une copie de l’offre finale présentée par l’employeur à l’Alliance ainsi que le brouillon de la lettre qu’il proposait que le ministre envoie au président de la CRTFP pour lui donner l’ordre de tenir un vote.
[19] L’Alliance n’a pas reçu copie de la lettre adressée au ministre le 21 mai par le président du Conseil du Trésor; en fait, elle n’a pas été avisée du fait que l’employeur s’apprêtait à demander au ministre d’ordonner un vote suivant l’article 183 de la LRTFP. Sur ce point, la preuve portée à l’attention de la Cour établit que l’employeur s’est contenté de dire à l’Alliance qu’il songeait à effectuer une telle démarche.
[20] Le 7 mai 2013, la présidente de l’Alliance, Robyn Benson, a écrit au ministre pour lui demander d’autoriser l’Alliance à présenter des observations quant aux raisons pour lesquelles il ne convenait pas d’ordonner le vote prévu à l’article 183 de la LRTFP. Dans sa lettre, la présidente affirme que l’employeur avait [traduction] « laissé entendre » qu’il chercherait à obtenir un vote sur ordre du ministre donné en vertu de l’article 183 de la LRTFP, ajoutant que l’Alliance [traduction] « a eu le sentiment » que cela se produirait.
[21] La lettre rédigée le 7 mai par la présidente de l’Alliance a été envoyée au bureau des affaires parlementaires du ministre. Les documents produits en cour montrent que cette lettre n’a été transmise au cabinet du ministre que longtemps après la prise de la décision d’ordonner un vote et qu’au moment de prendre cette décision, le ministre n’avait pas connaissance de cette lettre. En revanche, on n’a pas expliqué à la Cour pourquoi la lettre n’avait pas été portée à l’attention du ministre ni pourquoi le personnel du bureau des affaires parlementaires du ministre avait attendu plusieurs semaines avant de la faire suivre au ministère (où on peut présumer qu’elle aurait été traitée rapidement au vu des normes de service applicables à l’organisation).
[22] Au final, l’Alliance n’a pas été invitée à présenter ses observations quant à l’opportunité de tenir un vote sous le régime de l’article 183 de la LRTFP, bien qu’elle ait écrit au ministre pour lui demander de lui accorder cette possibilité, et bien que l’employeur ait fait connaître ses propres vues sur la question.
[23] Le 5 juin 2013, soit à peine deux jours avant que le ministre décide d’ordonner la tenue d’un vote sur l’offre finale de l’employeur, la CIP a déposé son rapport. Exception faite d’un point particulier, il s’agissait d’un rapport unanime et les représentants de l’employeur et du syndicat avaient souscrit à son contenu sur tous les autres points. Dans ce rapport, la CIP recommandait le rejet de nombreuses propositions faites par l’Alliance dans le cadre des négociations, dont sa demande d’améliorations en matière de pension (la CIP observait d’ailleurs que cette dernière proposition ne pouvait pas faire partie d’une convention collective en raison des dispositions de l’article 113 de la LRTFP). En revanche, les conditions du règlement recommandé par la CIP étaient légèrement plus avantageuses pour les ASF que ne l’étaient celles proposées par l’employeur dans son offre finale.
[24] Il est prévu, dans la LRTFP, que le rapport de la CIP ne lie pas les parties à moins que celles-ci acceptent l’une et l’autre d’être liées par tout ou partie de son contenu. L’Alliance et l’employeur n’ayant pas donné leur accord, il s’ensuit que le rapport de la CIP ne constitue que la recommandation d’un point de départ pour un règlement, même s’il convient de préciser qu’il s’agit d’un point de départ largement accepté par les représentants de l’employeur et de l’Alliance au sein de la CIP ainsi que par son président, qui occupe une position neutre.
[25] Le ministre ne disposait pas du rapport de la CIP lorsqu’il a décidé d’ordonner la tenue du vote et sa décision n’y fait aucunement allusion ; il y a donc lieu de se demander s’il savait que la CIP avait déposé son rapport au moment d’ordonner le vote. Par contre, le ministre disposait des observations du président du Conseil du Trésor de même que d’une note documentaire datée du 4 juin 2013 dans laquelle son sous‑ministre lui recommandait d’ordonner la tenue du vote. Puisque cette note a été rédigée avant la sortie du rapport de la CIP, celui-ci n’y est pas mentionné.
[26] Après avoir décidé d’ordonner un vote, le ministre a fait parvenir une lettre au président de la CRTFP et une autre à sa direction. Dans ces lettres, il expose succinctement les motifs pour lesquels ordre était donné de tenir un vote. Essentiellement, le ministre expliquait être d’avis qu’il devait y avoir un scrutin sur l’offre finale de l’employeur parce qu’il estimait qu’il était dans l’intérêt public de donner aux ASF la possibilité de voter [traduction] « vu le contexte financier actuel, les risques posés à la sécurité publique et nationale et les conséquences financières importantes que pourrait avoir une grève pour le pays ».
[27] Ayant reçu l’ordre du ministre de procéder à la tenue d’un vote, la CRTFP a entrepris des démarches à cette fin et est toujours à faire le nécessaire. Étant donné les difficultés inhérentes à l’organisation d’un scrutin à l’échelle nationale, il semble que le vote ne sera pas terminé avant le 5 septembre 2013, au mieux.
[28] Avec ce contexte à l’esprit, nous pouvons maintenant examiner les questions que soulève la présente demande de contrôle judiciaire.
Y a-t-il lieu de radier l’affidavit de Mme Auclair?
[29] Examinons d’abord la demande de radiation de l’affidavit de Mme Auclair. L’Alliance fait valoir que, puisque le ministre ne disposait pas de cet affidavit lorsqu’il a décidé d’ordonner le vote, je ne peux valablement en tenir compte ici, car ne peuvent être produits, dans le cadre d’une demande de contrôle judiciaire, que les éléments de preuve dont le décideur administratif était saisi.
[30] Le défendeur reconnaît qu’il s’agit bien de la règle générale, mais il relève des exceptions. L’une d’elles autorise la production d’une certaine quantité de renseignements de base afin d’étayer le dossier de faits d’ordre général susceptibles d’aider le tribunal. À titre d’exemple de ce qu’il avance, le défendeur cite Chopra c Canada (Conseil du Trésor), [1999] ACF no 835 (1re inst.) et Armstrong c Canada (Procureur général), 2005 CF 1013, 141 ACWS (3d), où la Cour a jugé être valablement saisie d’éléments de preuve très semblables à ceux que renferme l’affidavit de Mme Auclair (à l’exception, peut-être, de la pièce B jointe à cet affidavit).
[31] La règle générale, considérée comme [traduction] « bien établie en droit », veut que l’auteur d’une demande de contrôle judiciaire ne peut se fonder que sur la preuve dont disposait le décideur (p. ex. Association des universités et collèges du Canada et Université du Manitoba c Canadian Copyright Licensing Agency, 2012 CAF 22, au paragraphe 19, 428 NR 297; Première Nation d’Ochapowace c Canada (Procureur général), 2007 CF 920 au paragraphe 9, 316 FTR 19). Par contre, comme le signale à juste titre le défendeur, cette règle souffre un nombre limité d’exceptions, l’une d’elles autorisant la production de renseignements généraux supplémentaires susceptibles d’aider le tribunal.
[32] C’est ce genre de renseignements que l’on trouve, en l’espèce, dans les deux premiers paragraphes de l’affidavit de Mme Auclair, qui ne font que décliner l’identité de l’affiante et résumer le rôle et la mission de l’ASFC. À mon sens, le troisième paragraphe de l’affidavit renferme des renseignements généraux qu’il m’est également permis de considérer, puisqu’il énonce des principes généraux, à savoir que la gestion des frontières est une préoccupation à l’échelle de la planète et que le Canada et les États‑Unis ont signé, en 2011, un plan d’action témoignant de leur engagement à poursuivre l’harmonisation de leurs échanges commerciaux, à faciliter les déplacements entre les deux pays et à accroître leurs efforts en matière de sécurité. Dans ce troisième paragraphe, Mme Auclair mentionne la pièce A jointe à l’affidavit, soit un exemplaire du Rapport sur les plans et les priorités de l’ASFC pour 2013‑2014, dont les parties reconnaissent qu’il s’agit d’un document public que l’Alliance était en mesure de consulter depuis déjà un certain temps. Ce rapport, qui est lui aussi de nature générale, donne des renseignements de base et expose le contexte sans porter préjudice à l’Alliance. À mon avis, cette pièce accompagnant l’affidavit de Mme Auclair et le paragraphe 3 de l’affidavit sont donc admissibles.
[33] En revanche, le paragraphe 4 de l’affidavit de Mme Auclair et la pièce B qui y est jointe vont beaucoup plus loin et exposent en la résumant une analyse faite par Mme Auclair elle‑même au sujet des conséquences des temps d’attente à la frontière canado‑américaine sur la gestion de la chaîne d’approvisionnement et la productivité industrielle. Il s’agit là de renseignements qui ne sont pas de nature générale, qui ont été produits par Mme Auclair, dont le ministre ne disposait pas lorsqu’il a décidé d’ordonner le vote et dont l’Alliance n’a pu prendre connaissance qu’au moment où ils ont été déposés relativement à la présente demande de contrôle judiciaire. À mon avis, ils ne devraient pas figurer au dossier, car leur teneur va bien au-delà du genre de renseignement qu’il est permis de soumettre, c’est-à-dire des renseignements généraux susceptibles d’aider la Cour. Par conséquent, le paragraphe 4 de l’affidavit de Mme Auclair et la pièce B jointe à l’affidavit seront radiés, et je ne les ai donc pas pris en compte pour parvenir à la présente décision.
L’Alliance a-t-elle qualité pour introduire la présente demande? Celle‑ci peut-elle être tranchée par voie judiciaire?
[34] La seconde question préliminaire qu’ont soulevée les parties concerne la capacité de l’Alliance d’introduire la présente demande. Le défendeur soutient qu’elle n’a pas cette capacité et soumet deux arguments à l’appui de ce qu’il avance. D’une part, il fait valoir qu’aux termes du paragraphe 18.1(1) de la LCF, seuls le procureur général et les personnes directement touchées par « l’objet de la demande » peuvent présenter une demande de contrôle judiciaire. Or, selon lui, l’Alliance n’est pas directement touchée par la décision d’ordonner un vote, ce qui implique qu’elle ne peut introduire la demande. D’autre part, le défendeur affirme, dans son mémoire écrit (l’argument n’ayant pas été repris lors de la plaidoirie), que la décision d’ordonner un vote en vertu de l’article 183 de la LRTFP ne peut faire l’objet d’un recours en justice puisqu’elle ne [traduction] « convient pas à une solution judiciaire » (paragraphe 112 du mémoire des faits et du droit du défendeur).
a) La qualité pour agir
[35] À l’appui du premier argument selon lequel l’Alliance ne serait pas directement touchée par la décision du ministre, le défendeur soutient que cette décision a des conséquences uniquement pour les ASF, et non pour l’Alliance. À cet égard, il invoque la décision rendue par la Cour d’appel fédérale dans l’affaire Air Canada c Administration portuaire de Toronto, 2011 CAF 347, 426 NR 131, [Air Canada], dont il prétend qu’elle est assimilable à la présente situation. Dans cette affaire, la Cour d’appel fédérale a jugé qu’Air Canada n’était pas autorisée à contester par le biais d’une demande de contrôle judiciaire présentée sous le régime de la LCF, deux bulletins d’information publiés par l’Administration portuaire de Toronto afin de décrire le processus qu’elle entendait suivre pour l’attribution des créneaux de décollage et d’atterrissage. Pour conclure qu’il y avait lieu de confirmer le rejet sommaire des demandes de contrôle judiciaire d’Air Canada en première instance, la Cour d’appel s’est fondée en partie sur le fait que ces demandes ne contestaient aucun élément « touchant les droits d’Air Canada, l’imposition d’obligations juridiques à cette société ou des effets préjudiciables qui lui seraient causés » (au paragraphe 42). Le défendeur soutient que le même constat s’applique à la décision du ministre d’ordonner un vote en vertu de l’article 183 de la LRTFP en l’espèce, car cette décision n’a aucun effet sur l’Alliance et n’a de conséquences que pour les fonctionnaires.
[36] En toute déférence, je ne partage pas cet avis. En fait, je crois qu’il serait difficile de trouver décision plus susceptible de porter atteinte aux intérêts d’une organisation syndicale que celle d’ordonner un vote auprès des membres de l’unité de négociation en vertu de dispositions comme celles de l’article 183 de la LRTFP.
[37] Suivant la LRTFP (et il en va de même pour l’ensemble de la législation du travail au Canada), dès lors qu’un syndicat acquiert les droits de négociation collective, il assume à la fois le droit et la responsabilité de négocier la convention collective au nom de l’unité de négociation. Et il est reconnu depuis longtemps en droit (dans un arrêt de la Cour suprême du Canada datant d’un demi-siècle : Syndicat catholique des employés de magasins c Paquet Ltée, [1959] RCS 206, aux pp. 212‑213) que la convention collective supplante tous les contrats individuels de travail des membres de l’unité de négociation (voir aussi McGavin Toastmaster Ltd c Ainscough, [1976] 1 RCS 718, aux pp. 724‑726, 54 DLR (3d) 1). Il s’ensuit que les seules parties à la convention collective sont l’employeur et le syndicat et que la convention collective est l’unique contrat régissant les conditions d’emploi des membres de l’unité de négociation.
[38] Le scrutin prévu à l’article 183 est l’un des mécanismes offerts par la LRTFP aux parties pour parvenir à arrêter définitivement les modalités d’une convention collective. Si les fonctionnaires acceptent la dernière offre de l’employeur, cette offre (ainsi que les éléments sur lesquels l’employeur et le syndicat se sont déjà entendus) formera la teneur de la convention collective. Or, puisque l’Alliance sera liée par cette convention collective, elle a forcément un intérêt de nature juridique dans l’issue du processus visant à arrêter ses modalités, de la même façon que toute partie à un contrat est nécessairement intéressée par le libellé de ses clauses et qu’elle a qualité pour soulever une question s’y rapportant.
[39] Mais ce qui est plus important encore, c’est que l’argument du défendeur donne une idée fausse du processus de négociation collective et de la nature des intérêts en cause dans un cas comme celui‑ci. La LRTFP (à l’instar de l’ensemble de la législation canadienne du travail) interdit à l’employeur de négocier directement avec les fonctionnaires : il est tenu de négocier avec l’agent négociateur de ces derniers. Et dans la mesure où il mène ses négociations en toute bonne foi, le comité de négociation du syndicat a le droit d’accepter ou de rejeter les offres de l’employeur selon ce qui, selon lui, sert au mieux les intérêts des membres de l’unité de négociation. Toutefois, il doit exercer ce droit avec prudence et les lois adoptées par les divers ordres de gouvernement prévoient des mécanismes variés pour remédier aux erreurs de jugement commises par les comités de négociation syndicaux. Par exemple, un vote de grève est normalement requis pour conférer au syndicat le mandat de déclencher une grève[2], et un comité de négociation négligent pourrait ne pas obtenir un tel mandat. De la même façon, un syndicat peut se voir retirer son accréditation si les employés sont si mécontents qu’ils souhaitent se débarrasser de leur agent négociateur[3]. Enfin, la législation d’un bon nombre de ressorts permet à l’employeur de demander un vote des employés sur son offre finale[4], comme c’est le cas en l’espèce. Si un vote est ordonné et que les employés se prononcent en faveur de l’acceptation de l’offre de l’employeur initialement rejetée par le comité de négociation, la crédibilité du syndicat en sera ébranlée. L’Alliance est donc foncièrement concernée par la question de savoir s’il y aura tenue d’un vote sur l’offre finale de l’employeur, car l’acceptation de l’offre par scrutin risque de modifier le rapport de force des négociations et sa position vis‑à‑vis des ASF.
[40] Ainsi, la présente affaire diffère fondamentalement de celle d’Air Canada invoquée par le défendeur. Dans cette affaire, les bulletins contestés n’avaient aucune incidence sur Air Canada puisqu’ils se limitaient à décrire le processus que l’Autorité portuaire de Toronto entendait suivre. En revanche, en l’espèce, pour les raisons exposées plus haut, la décision d’ordonner le vote a bel et bien un impact sur l’Alliance.
[41] Le défendeur n’a pas cité le moindre précédent tiré du contexte des relations de travail qui tendrait à soutenir la thèse selon laquelle un syndicat n’a pas qualité pour contester la décision d’ordonner un vote sur une offre faite dans le cadre de négociations. Toutefois, pour appuyer une hypothèse d’un tout autre ordre, le défendeur a invoqué une décision étayant fortement la conclusion voulant que l’Alliance ait qualité pour introduire la présente demande. En effet, dans Corner c Ontario (Minister of Labour), 2011 ONSC 5979, 287 OAC 176, ayant confirmé que les membres d’une unité de négociation n’ont généralement pas qualité pour prendre part à une instance concernant l’arbitrage de la première convention collective et le déroulement des votes ordonnés par le ministre, la Cour divisionnaire de l’Ontario a souligné que les parties ayant naturellement un intérêt dans de telles instances sont l’employeur et le syndicat (voir les paragraphes 49 et 52). (Voir également, dans le même sens : Jamal c Crown Employees Grievance Settlement Board, 221 OAC 67, au paragraphe 5; Alford c Yukon (Public Service Commission), 2006 YKCA 9, au paragraphe 14, 273 DLR (4th) 140).
[42] Par ailleurs, selon la LRTFP, dans une affaire portée devant la CRTFP et une CIP concernant des questions de droits de négociation et de conventions collectives, les parties intéressées sont invariablement l’employeur et l’organisation syndicale qui est titulaire de ces droits de négociation ou qui cherche à les obtenir. Ces dispositions législatives viennent confirmer que l’Alliance est concernée par la décision du ministre d’ordonner la tenue d’un scrutin auprès des membres de l’unité de négociation FB en l’espèce.
[43] Il faut donc rejeter la première objection formulée par le défendeur à l’encontre de la capacité de l’Alliance d’introduire la présente demande.
b) L’assujettissement à la compétence des tribunaux
[44] Est également sans fondement valable le deuxième motif de contestation du défendeur, à savoir que la décision ne relève pas de la compétence des tribunaux. À l’appui de ce qu’il avance, le défendeur cite Cummins c Canada (Ministre des Pêches et Océans), [1996] 3 CF 871, 41 Admin LR (2d) 151 [Cummins], Fogo (Town) c Newfoundland, 190 Nfld & PEIR 228, 23 Admin LR (3d) 138 [Fogo] et Les Ami(e)s de la Terre - Friends of the Earth c Canada (Gouverneur en Conseil), 2008 CF 1183, 299 DLR (4th) 583 [Les Ami(e)s de la Terre ], où les tribunaux ont jugé que les questions soulevées n’étaient pas du ressort de la justice. Or, dans ces affaires, les questions contentieuses se rapportaient à des choix délicats de politique publique que l’exécutif avait faits ou était appelé à faire : dans Cummins, il s’agissait d’une décision d’aller de l’avant en délivrant des permis de pêcher le saumon, décision dont la Cour a statué qu’elle ne pouvait empêcher la mise en œuvre par voie d’injonction; dans Fogo, du choix d’un site pour la construction d’un hôpital, que la municipalité n’a pas été autorisée à contester; enfin, dans Les Ami(e)s de la Terre, d’un éventuel retrait du Protocole de Kyoto de la part du Canada. De plus, dans chacune de ces affaires, la partie demanderesse priait le tribunal de forcer ou d’empêcher la prise d’une décision donnée.
[45] La possibilité de régler une question par voie judiciaire est liée au principe de retenue dont les tribunaux doivent faire preuve (Renvoi relatif au Régime d’assistance publique du Canada (C.‑B), [1991] 2 RCS 525, au paragraphe 33, 83 DLR (4th) 297). Ainsi que l’a noté le juge en chef Dickson dans l’arrêt Canada (Vérificateur général) c Canada (Ministre de l’Énergie, des Mines et des Ressources), [1989] 2 RCS 49, 61 DLR (4th) 604 [Vérificateur général], la question de l'assujettissement d’une question à la compétence des tribunaux consiste en « un examen normatif de l’opportunité pour les tribunaux, sur le plan de la politique judiciaire constitutionnelle, de trancher une question donnée ou, au contraire, de la déférer à d’autres instances décisionnelles de l’administration politique » (paragraphe 50).
[46] Dans une décision récente, Kelly c Canada (Attorney General), 2013 ONSC 1220, 226 ACWS (3d) 654 [Kelly], le juge Perell procède à un examen utile de la jurisprudence sur l'assujettissement à la compétence des tribunaux et en déduit qu’il existe vraisemblablement quatre grandes catégories de différends qui n’ont pas vocation à être tranchés par voie judiciaire (paragraphe 148) :
[traduction]
(1) le différend porte sur un objet ou une question qui ne relève pas de la compétence institutionnelle des tribunaux;
(2) le différend porte sur un objet ou une question dont la teneur n’est pas suffisamment juridique;
(3) le différend est d’ordre politique, et non juridique, un aspect qui constitue peut-être une variante de la teneur juridique insuffisante;
(4) le différend peut nécessiter l’investigation d’un problème et des négociations, ou encore la recommandation d’une solution, plutôt qu’un règlement du problème par l’application du droit aux faits allégués et établis.
[47] Dans l’affaire Kelly, il était question du Traité no 3 intervenu entre la Couronne et la Première nation des Ojibways. Ce traité obligeait la Couronne à « maintenir des écoles » sur les terres visées par le traité. La Première Nation alléguait que depuis 200 ans, la Couronne négligeait d’assurer un financement adéquat aux écoles et demandait à ce que cette violation du Traité no 3 soit constatée dans un jugement déclaratoire. Estimant que les véritables enjeux de l’affaire relevaient du domaine des politiques en matière d’éducation et de leur financement, le juge Perell a conclu que les questions soulevées [traduction] « devaient être réglées à l’extérieur de la salle d’audience » (paragraphe 155), étant donné que le véritable objet de la poursuite était de pousser le gouvernement à négocier.
[48] Or, la décision en cause ici diffère foncièrement de celles examinées dans l’affaire Kelly et dans les trois autres affaires invoquées par le défendeur. D’abord, l’Alliance ne demande pas de forcer ou d’empêcher la prise d’une décision particulière : elle sollicite un simple contrôle judiciaire de la décision prise par le ministre en vertu d’un pouvoir qui lui est conféré par une loi. Le contrôle judiciaire des décisions discrétionnaires prises par les membres du gouvernement en vertu de pouvoirs d’origine législative est monnaie c