La Rose c. Canada

La Rose c. Canada
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2023-12-13
Référence neutre
2023 CAF 241
Numéro de dossier
A-289-20, A-308-20
Contenu de la décision
Date : 20231213
Dossiers : A-289-20
A-308-20
Référence : 2023 CAF 241
[TRADUCTION FRANÇAISE]
CORAM :
LE JUGE RENNIE
LE JUGE LASKIN
LE JUGE LEBLANC
Dossier : A-289-20
ENTRE :
CECILIA LA ROSE, représentée à l’instance par Andrea Luciuk, SIERRA RAINE ROBINSON, représentée à l’instance par Kim Robinson, SOPHIA SIDAROUS, IRA JAMES REINHART-SMITH, représenté à l’instance par Lindsey Ann Reinhart, MONTAY JESSE BEAUBIEN-DAY, représenté à l’instance par Sarah Dawn Beaubien, SADIE AVA VIPOND, représentée à l’instance par Joseph Conrad Vipond, HAANA EDENSHAW, représentée à l’instance par Jaalen Edenshaw, LUCAS BLAKE PRUD’HOMME, représenté à l’instance par Hugo Prud’homme, ZOE GRAMES-WEBB, représentée à l’instance par Annabel Webb, LAUREN WRIGHT, représentée à l’instance par Heather Wright, SÁJ MILAN GRAY STARCEVICH, représentée à l’instance par Shawna Lynn Gray, MIKAEEL MAHMOOD, représenté à l’instance par Asiya Atcha, ALBERT JÉRÔME LALONDE, représenté à l’instance par Philippe Lalonde, MADELINE LAURENDEAU, représentée à l’instance par Heather Dawn Plett, et DANIEL MASUZUMI
appelants
et
SA MAJESTÉ LE ROI DU CHEF DU CANADA et LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
intimés
Dossier : A-308-20
ET ENTRE :
DINI ZE’ LHO’IMGGIN, alias ALPHONSE GAGNON, en son propre nom et au nom de tous les membres de la maison MISDZI YIKH, et DINI ZE’ SMOGILHGIM, alias WARNER NAZIEL, en son propre nom et au nom de tous les membres de la maison SA YIKH
appelants
et
SA MAJESTÉ LE ROI DU CHEF DU CANADA
intimé
Audience tenue par vidéoconférence organisée par le greffe, les 14 et 15 février 2023.
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 13 décembre 2023.
MOTIFS DU JUGEMENT :
LE JUGE RENNIE
Y ONT SOUSCRIT :
LE JUGE LASKIN
LE JUGE LEBLANC
Date : 20231213
Dossier : A-289-20
A-308-20
Référence : 2023 CAF 241
CORAM :
LE JUGE RENNIE
LE JUGE LASKIN
LE JUGE LEBLANC
Dossier : A-289-20
ENTRE :
CECILIA LA ROSE, représentée à l’instance par Andrea Luciuk, SIERRA RAINE ROBINSON, représentée à l’instance par Kim Robinson, SOPHIA SIDAROUS, IRA JAMES REINHART-SMITH, représenté à l’instance par Lindsey Ann Reinhart, MONTAY JESSE BEAUBIEN-DAY, représenté à l’instance par Sarah Dawn Beaubien, SADIE AVA VIPOND, représentée à l’instance par Joseph Conrad Vipond, HAANA EDENSHAW, représentée à l’instance par Jaalen Edenshaw, LUCAS BLAKE PRUD’HOMME, représenté à l’instance par Hugo Prud’homme, ZOE GRAMES-WEBB, représentée à l’instance par Annabel Webb, LAUREN WRIGHT, représentée à l’instance par Heather Wright, SÁJ MILAN GRAY STARCEVICH, représentée à l’instance par Shawna Lynn Gray, MIKAEEL MAHMOOD, représenté à l’instance par Asiya Atcha, ALBERT JÉRÔME LALONDE, représenté à l’instance par Philippe Lalonde, MADELINE LAURENDEAU, représentée à l’instance par Heather Dawn Plett, et DANIEL MASUZUMI
appelants
et
SA MAJESTÉ LE ROI DU CHEF DU CANADA et LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
intimés
Dossier : A-308-20
ET ENTRE :
DINI ZE’ LHO’IMGGIN, alias ALPHONSE GAGNON, en son propre nom et au nom de tous les membres de la maison MISDZI YIKH, et DINI ZE’ SMOGILHGIM, alias WARNER NAZIEL, en son propre nom et au nom de tous les membres de la maison SA YIKH
appelants
et
SA MAJESTÉ LE ROI DU CHEF DU CANADA
intimé
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE RENNIE
I. Aperçu
[1] Les présents motifs portent sur deux décisions de la Cour fédérale radiant les déclarations des appelants. Je ferai référence aux appels en tant qu’« appel La Rose » ou « appel Misdzi Yikh », le cas échéant.
[2] Les appelants dans l’appel La Rose sont 15 enfants et jeunes (les jeunes appelants) qui étaient âgés de 10 à 19 ans au moment du dépôt de leur déclaration. Ils sont répartis un peu partout au Canada, dans sept provinces et un territoire. Ensemble, les jeunes appelants ont intenté une action contre le Canada pour son échec à régler le problème des changements climatiques. Ils ont demandé des réparations en vertu des articles 7 et 15 de la Charte canadienne des droits et libertés, partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, constituant l’annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada, 1982, ch. 11 (R.-U.) (la Charte), soutenant que les répercussions des changements climatiques [traduction] « portent atteinte à leur intégrité physique et psychologique, ainsi qu’à leur capacité de faire des choix de vie fondamentaux » (déclaration des jeunes appelants, par. 6). Ils affirment que la réponse législative du Canada aux changements climatiques a un effet disproportionné sur leur génération, et qu’ils en ont subi et continueront d’en subir les conséquences, compte tenu de leur vulnérabilité et de leur âge.
[3] Les appelants dans l’appel Misdzi Yikh sont deux groupes de maison Wet’suwet’en du clan Likhts’amisyu (Épilobe) – la maison Misdzi Yikh (Maison du Hibou) et la maison Sa Yikh (Maison du Soleil) – et le Dini Ze’, ou chef, de chaque maison. Le Dini Ze’ de chaque groupe de maison Wet’suwet’en représente sa maison et est responsable de la protection des membres, des biens et des territoires de sa maison.
[4] Les Dini Ze’ ont déposé leur déclaration en tant qu’instance par représentation en vertu de l’article 114 des Règles des Cours fédérales, DORS/98-106, soutenant que le Canada avait contribué aux changements climatiques d’une manière qui porte [traduction] « atteinte à leur identité, à leur culture, à leur relation avec la terre et la vie sur celle-ci, ainsi qu’à leur sécurité alimentaire » (déclaration des Dini Ze’, par. 2). Ils indiquent que la réponse législative aux changements climatiques et les actions exécutives aggravent la menace et violent les protections et les droits qui leur sont conférés en vertu des articles 7 et 15 de la Charte. Ils indiquent que les lois et les règlements autorisant les niveaux actuels d’émissions de gaz à effet de serre (GES), ainsi que les approbations continues et passées de projets émetteurs de GES, ont mené à la violation par le Canada de ses obligations en vertu du droit international prévu dans l’Accord de Paris, 12 décembre 2015, 3156 R.T.N.U. 79 (l’Accord de Paris). Cela constitue une violation du droit national, puisque les cibles de l’Accord de Paris ont été consacrées à l’article 7 de la Loi canadienne sur la responsabilité en matière de carboneutralité, L.C. 2021, ch. 22. De plus, ils soutiennent que le Parlement a outrepassé son pouvoir général en vertu de l’article 91 de la Loi constitutionnelle de 1867, 30 & 31 Vict., ch. 3 (R.-U.), reproduite dans L.R.C. (1985), appendice II, no 5 (la Loi constitutionnelle de 1867), de faire des lois pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement du pays (le pouvoir général).
[5] Le Canada a répondu à chacune de ces actions par une requête en radiation. La position du Canada est que les changements climatiques causés par les GES sont réels, scientifiquement établis et objectivement mesurables. Les émissions de GES ont aujourd’hui des effets négatifs manifestes sur l’environnement, l’économie et la santé des Canadiens, et auront de graves conséquences à l’avenir, à moins qu’elles soient traitées d’urgence. Toutefois, le Canada a soutenu que les revendications des appelants ne soulevaient aucune question justiciable ou, si elles soulevaient une question justiciable, ne révélaient aucune cause d’action parce qu’il n’y avait aucun lien entre le préjudice qui est subi et qui sera subi et les lois contestées.
[6] La Cour fédérale a accueilli les requêtes du Canada et radié la déclaration des jeunes appelants (2020 CF 1008, le juge Manson) et la déclaration des Dini Ze’ (2020 CF 1059, la juge McVeigh), toutes deux sans autorisation de modification.
II. Décisions de l’instance inférieure
[7] Je vais d’abord décrire la décision du juge Manson, à l’égard de laquelle l’appel La Rose a été interjeté, puis je décrirai la décision de la juge McVeigh dans l’affaire Misdzi Yikh.
[8] Le juge Manson a radié la déclaration des jeunes appelants et, comme il a été mentionné, l’a fait sans autorisation de modification (décision La Rose, par. 101). Il a conclu que leurs revendications fondées sur les articles 7 et 15 de la Charte ne soulevaient aucune question justiciable, puisqu’elles étaient si politiques qu’elles ne pouvaient pas être tranchées par le système de justice. Le juge Manson a soutenu que « l’approche des [jeunes appelants] consistant à reprocher [au Canada] un nombre trop vaste et indéterminable d’actions et d’inactions ne respecte pas [la] condition préliminaire [voulant qu’une réponse politique se traduise par une mesure législative ou un acte de l’État avant un examen constitutionnel] et constitue effectivement une tentative d’examiner en fonction de la Charte une réponse politique globale en matière de changement climatique » (décision La Rose, par. 40). Il a ajouté que, même si ces revendications soulevaient une question justiciable, elles ne révélaient aucun acte de l’État suffisamment précis pour permettre une analyse fondée sur la Charte (décision La Rose, par. 59, 61 et 79). Le juge Manson a également fait remarquer que les réparations demandées par les jeunes appelants ne permettraient pas de corriger concrètement une violation de la Charte, même si une telle violation était établie (décision La Rose, par. 55).
[9] Fait important aux fins des présents appels, le juge Manson n’a pas contesté la revendication des jeunes appelants fondée sur l’article 7 de la Charte parce qu’il a confirmé l’existence de droits positifs, soulignant la réticence du pouvoir judiciaire à plafonner définitivement les droits protégés par l’article 7 au titre des arrêts Gosselin c. Québec (Procureur général), 2002 CSC 84, [2002] 4 R.C.S. 429 [arrêt Gosselin], et Kreishan c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2019 CAF 223, [2020] 2 R.C.F. 299 [arrêt Kreishan] (décision La Rose, par. 67 à 70).
[10] En ce qui concerne l’argument des jeunes appelants selon lequel le Canada a le devoir de préserver et de protéger les ressources publiques, le juge Manson a déterminé que cette revendication fondée sur la fiducie d’intérêt public soulevait une question justiciable, mais qu’elle ne révélait aucune cause d’action raisonnable (décision La Rose, par. 58 et 87). Il a tenu compte des arrêts Colombie-Britannique c. Canadian Forest Products Ltd., 2004 CSC 38, [2004] 2 R.C.S. 74 [arrêt Canfor], et Burns Bog Conservation Society c. Canada, 2014 CAF 170 [arrêt Burns Bog], qui, selon les jeunes appelants, soulignaient la possibilité qu’une doctrine de la fiducie d’intérêt public puisse exister en common law, mais il a en fin de compte conclu que cette jurisprudence n’offrait aucun fondement juridique à « l’ampleur des droits et des intérêts conférant un droit d’action » soulevée par la revendication des jeunes appelants (décision La Rose, par. 88 à 92). Le juge Manson a qualifié la revendication fondée sur la doctrine de la fiducie d’intérêt public de « révélatric[e] d’un [TRADUCTION] “résultat” pour lequel on recherche une [TRADUCTION] “cause d’action” » (décision La Rose, par. 88).
[11] Dans l’action des Dini Ze’, la juge McVeigh a accueilli la requête du Canada et radié la déclaration des Dini Ze’ au motif qu’elle ne soulevait aucune question justiciable, sans autorisation de modification (décision Misdzi Yikh, par. 8 et 116). La juge McVeigh a conclu que les modifications que les Dini Ze’ proposaient d’apporter à leur déclaration ne comblaient pas ses lacunes (décision Misdzi Yikh, par. 114).
[12] La juge McVeigh a souligné que les Dini Ze’ étaient essentiellement en faveur d’une interprétation du pouvoir général qui obligerait le législateur à adopter des mesures législatives particulières, et que cette interprétation imposerait une obligation positive au législateur qui n’existait pas jusque-là en droit canadien (décision Misdzi Yikh, par. 46). Elle n’était pas d’accord que le pouvoir général pourrait créer une telle obligation et a radié cette revendication (décision Misdzi Yikh, aux par. 27, 84 et 85).
[13] En ce qui concerne les revendications des Dini Ze’ fondées sur la Charte, la juge McVeigh a fait remarquer que les Dini Ze’ n’avaient invoqué aucune mesure législative ni aucun acte de l’État qui aurait violé leurs droits garantis à l’article 7 ou l’article 15 de la Charte (décision Misdzi Yikh, par. 50, 75 et 91). Elle a en outre conclu que, quoi qu’il en soit, les revendications fondées sur la Charte outrepassaient les attributions institutionnelles des tribunaux en raison de la nature principalement politique des revendications (décision Misdzi Yikh, par. 56, 57, 72, 74 et 77). Elle a explicitement fait remarquer que, « [m]ême si elle est sans aucun doute importante, la question des changements climatiques est foncièrement politique, et non juridique, et elle relève des pouvoirs exécutif et législatif du gouvernement » (décision Misdzi Yikh, par. 77).
[14] La juge McVeigh a refusé de permettre que les revendications fondées sur la Charte soient jugées au regard de la possibilité que l’article 7 ou l’article 15 puisse englober des obligations positives (décision Misdzi Yikh, par. 58) :
L’arrêt Gosselin a entrouvert la porte relativement aux obligations positives qui peuvent être imposées à un gouvernement pour corriger des violations de la Charte susceptibles d’être examinées par les tribunaux. Ce n’est toutefois pas le cas en l’espèce. Il n’y a pas de loi ou d’action contestée à évaluer, il n’y a pas d’allégation spécifique concernant des actions gouvernementales, et les obligations positives – ou les restrictions – invoquées par les Dini Ze’ sont trop vagues et imprécises pour leur permettre d’obtenir les résultats qu’ils souhaitent.
III. Questions soulevées en appel
[15] Les jeunes appelants soutiennent que le juge Manson a commis une erreur en concluant que leurs revendications fondées sur la Charte ne soulevaient aucune question justiciable en raison de la nature « flou[e] qui ratiss[e] large » de la conduite alléguée de l’État. Ils soutiennent que, malgré l’ampleur de leurs revendications, la Cour fédérale serait néanmoins en mesure d’appliquer une [traduction] « norme judiciaire susceptible de mener à la découverte d’un aspect précis et gérable de la conduite du gouvernement » (mémoire des faits et du droit des jeunes appelants, par. 4). Ils soutiennent également que le juge Manson a conclu à tort que leur revendication portant sur la fiducie d’intérêt public était vouée à l’échec, puisque la Cour suprême était ouverte à la possibilité qu’une telle revendication puisse être accueillie, et que la cause d’action ne marque qu’un changement progressif à la common law sous sa forme actuelle. Enfin, les jeunes appelants affirment que le juge Manson a prématurément évalué la viabilité des réparations qu’ils demandaient, une évaluation qui, selon eux, aurait dû être laissée à l’appréciation d’un juge de première instance.
[16] Les Dini Ze’ appelants adoptent une position semblable à celle des jeunes appelants à l’égard de la décision de la juge McVeigh de radier leurs revendications fondées sur la Charte, soutenant que les revendications soulevaient en fait une question justiciable. Ils soutiennent également que la juge McVeigh a mal interprété leur allégation selon laquelle le pouvoir général conféré par l’article 91 de la Loi constitutionnelle de 1867 confirme une obligation positive de légiférer. De même, les Dini Ze’ appelants affirment que la juge McVeigh a négligé ce qu’ils décrivent comme des décisions pertinentes rendues au Royaume-Uni qui appuient leur argument selon lequel le pouvoir général peut être interprété comme une restriction de la capacité du gouvernement à légiférer.
[17] En réponse, le Canada soutient que les contestations des appelants à l’égard des mesures législatives du Canada sont si floues et générales qu’elles ne tiennent pas compte de la séparation des pouvoirs au Canada – en demandant effectivement au pouvoir judiciaire d’assumer la fonction qui est réservée au pouvoir législatif ou au pouvoir exécutif – et qu’elles ne sont donc pas adaptées à une décision judiciaire. Le Canada soutient en outre que les revendications des appelants fondées sur les articles 7 et 15 sont des revendications de droits positifs, lesquelles obligeraient le législateur à agir de façon positive. Le Canada soutient que les obligations positives ne figurent dans aucune jurisprudence relative à la Charte à ce jour et que les revendications ne sont pas fondées sur ce seul motif. Le Canada souligne que les appelants n’identifient pas précisément les lois ou les politiques particulières qui violent leurs droits garantis par la Charte et que les revendications ne sont pas fondées, faute d’un manque de précision. Enfin, le Canada indique que ni la revendication fondée sur la fiducie d’intérêt public des jeunes appelants ni la revendication fondée sur l’article 91 des Dini Ze’ ne divulgue de cause d’action raisonnable, compte tenu de l’absence de jurisprudence à l’appui de la fiducie d’intérêt public alléguée ou de l’interprétation du pouvoir général qui est proposée.
IV. Requêtes en radiation
[18] La question pertinente soulevée dans les requêtes en radiation est de savoir s’il est évident et manifeste que les revendications soulevées n’ont aucune chance raisonnable de succès (Société des loteries de l’Atlantique c. Babstock, 2020 CSC 19, [2020] 2 R.C.S. 420, par. 14 [arrêt Loteries de l’Atlantique]; Canada (Attorney General) v. Nasogaluak, 2023 FCA 61, par. 18, autorisation de pourvoi à la CSC demandée).
[19] Trois principes auxiliaires guident l’application de ce critère. Premièrement, les faits doivent être considérés comme prouvés, à moins qu’ils ne puissent manifestement pas être prouvés. Deuxièmement, l’acte de procédure doit être lu de la façon la plus libérale qui soit et, reconnaissant que la loi n’est pas statique et évolue pour tenir compte des situations nouvelles et émergentes, le juge saisi des requêtes doit permettre l’instruction des revendications inédites, mais soutenables (R. c. Imperial Tobacco Canada Ltée, 2011 CSC 42, [2011] 3 R.C.S. 45, par. 21 [arrêt Imperial Tobacco]; Mohr c. Ligue nationale de hockey, 2022 CAF 145, par. 48, autorisation de pourvoi à la CSC refusée, no 40426 (20 avril 2023)). Troisièmement, il incombe à l’intimé d’établir qu’il n’existe aucune cause d’action raisonnable (Edell c. Canada, 2010 CAF 26, par. 5).
[20] La question dans les présents appels est de savoir si les revendications sont rejetées pour des motifs fondés sur la justiciabilité, le droit positif, les actes de procédure, ou peut-être les trois. Si les questions soulevées dans les revendications ne sont pas justiciables, il s’agit de la réponse finale à la question : les revendications doivent être radiées. Toutefois, si les revendications soulèvent une question justiciable, elles peuvent aussi être rejetées à la deuxième opposition – à savoir qu’elles ne divulguent aucune cause d’action raisonnable – ou à la troisième opposition – une lacune dans les actes de procédure. La deuxième opposition, si elle est accueillie, serait normalement fatale; dans les circonstances appropriées, la troisième opposition pourrait être corrigée par des modifications.
[21] J’expliquerai pourquoi les revendications fondées sur le pouvoir général, sur la doctrine de la fiducie d’intérêt public et sur l’article 15 de la Charte sont rejetées. Elles n’ont aucune chance raisonnable de succès et ont été dûment radiées sans autorisation de modification.
[22] Les revendications fondées sur l’article 7 soulèvent une question justiciable, mais elles devraient néanmoins être radiées, bien qu’avec autorisation de modification. Les revendications fondées sur l’article 7 sont rejetées, non pas parce qu’elles sont vouées à l’échec dans ce contexte ou qu’elles n’ont aucune chance raisonnable de succès, mais parce que les actes de procédure relatifs aux revendications fondées sur l’article 7, tels que formulés, sont incompatibles avec les décisions de nature constitutionnelle. Les revendications fondées sur l’article 7 sont rejetées, non pas parce qu’elles sont vouées à l’échec dans ce contexte ou qu’elles n’ont aucune chance raisonnable de succès, mais parce que la portée floue et large des actes de procédure, tels que formulés, est incompatible avec une décision de nature constitutionnelle.
V. Justiciabilité
[23] Je commence par la justiciabilité. Comme je l’ai mentionné, le juge Manson et la juge McVeigh ont adopté des approches quelque peu différentes à l’égard de cette question.
[24] La justiciabilité permet de distinguer les revendications pouvant faire l’objet d’une décision judiciaire et celles qui ne le peuvent pas. Lorsqu’il évalue la justiciabilité, « [l]e tribunal qui est appelé à le faire doit se demander s’il dispose des attributions institutionnelles et de la légitimité requises pour trancher la question » (Highwood Congregation of Jehovah’s Witness (Judicial Committee) c. Wall, 2018 CSC 26, [2018] 1 R.C.S. 750 [arrêt Highwood], par. 34, citant Lorne M. Sossin, Boundaries of Judicial Review: The Law of Justiciability in Canada, 2e éd., Toronto, Carswell, 2012, p. 7 et 294 [Sossin, Boundaries of Judicial Review]). La question des attributions institutionnelles porte sur ce que le tribunal peut faire; la question de la légitimité porte sur ce que le tribunal devrait faire. Les tribunaux refusent de trancher des questions qui exigent qu’ils agissent au-delà de leurs attributions institutionnelles ou de leur légitimité.
[25] Deux considérations motivent l’analyse de la justiciabilité. La première est constitutionnelle, et la seconde est plus pragmatique.
[26] La considération constitutionnelle concerne le respect par le tribunal du rôle qui lui est conféré dans une démocratie parlementaire de type Westminster. La sagesse des choix de politique faits par le législateur en réponse aux problèmes sociaux, économiques et environnementaux est différente de leur constitutionnalité. Les tribunaux ne remettent pas en doute la sagesse du choix du législateur; ils évaluent plutôt la validité de la mesure législative qui en résulte et son application, et ils doivent tenir compte des limites entre les deux. L’examen de la justiciabilité consiste à évaluer l’opportunité pour les tribunaux, sur le plan de la politique judiciaire constitutionnelle, de trancher une question donnée ou, au contraire, de la déférer à d’autres pouvoirs constituant le gouvernement (Canada (Vérificateur général) c. Canada (Ministre de l’Énergie, des Mines et des Ressources), [1989] 2 R.C.S. 49, 1989 CanLII 73, p. 90 et 91).
[27] La considération pragmatique découle des limites imposées à la capacité d’un tribunal à créer et à mettre en œuvre des réparations. Il s’agit d’un aspect des limites institutionnelles.
[28] Il n’existe aucun critère strict pour évaluer la justiciabilité, et les limites entre les affaires justiciables et non justiciables ne sont pas toujours claires. Le point en litige se limite souvent à une seule question : la revendication comporte-t-elle un aspect juridique suffisant sur lequel un tribunal peut se prononcer? En l’espèce aussi, la réponse à cette question peut être masquée par les dimensions morales, sociales ou politiques de l’affaire qui rendent toute décision par un tribunal inappropriée (Tanudjaja v. Canada (Attorney General), 2014 ONCA 852, 379 D.L.R. (4th) 467, par. 33 [arrêt Tanudjaja]; mais, pour comparer, voir Operation Dismantle c. La Reine, [1985] 1 R.C.S. 441, 1985 CanLII 74, p. 472 [arrêt Operation Dismantle]; Renvoi relatif au Régime d’assistance publique du Canada (C.-B.), [1991] 2 R.C.S. 525, 1991 CanLII 74, p. 545 et 546).
[29] Toutefois, nous savons que les revendications ne sont pas considérées comme non justiciables simplement parce qu’elles soulèvent des questions complexes ou controversées. Les tribunaux doivent faire preuve de souplesse lorsqu’ils déterminent si une affaire soulève une question justiciable et tenir compte du contexte de la revendication en question (arrêt Highwood, par. 34). Sur ce point, la Cour suprême est catégorique : « Le fait que la question soit complexe ou controversée ou encore qu’elle mette en cause des valeurs sociales ne signifie pas pour autant que les tribunaux peuvent renoncer à exercer leur responsabilité constitutionnelle de vérifier la conformité à la Charte d’une mesure législative contestée par des citoyens » (Chaoulli c. Québec (Procureur général), 2005 CSC 35, [2005] 1 R.C.S. 791, par. 107 [arrêt Chaoulli]).
[30] Les tribunaux n’ont pas hésité à se prononcer sur des questions controversées qui soulèvent de nombreuses questions politiques complexes et multidimensionnelles. Quelques exemples viennent immédiatement à l’esprit : les défis liés aux mesures législatives visant à réduire l’accès à un traitement médical dans le secteur privé (arrêt Chaoulli); la question de savoir si les délais d’attente pour une chirurgie contreviennent à l’article 7 (Cambie Surgeries Corporation v. British Columbia (Attorney General), 2022 BCCA 245, 473 D.L.R. (4th) 1); la question de savoir si des dispositions du Code criminel, L.R.C. (1985), ch. C-46, relatives à la prostitution violent l’article 7 (Canada (Procureur général) c. Bedford, 2013 CSC 72, [2013] 3 R.C.S. 1101 [arrêt Bedford]); l’accès à l’avortement (R. c. Morgentaler, [1988] 1 R.C.S. 30, 1988 CanLII 90); la disponibilité de sites d’injection supervisés pour améliorer la sécurité de la consommation de drogues (Canada (Procureur général) c. PHS Community Services Society, 2011 CSC 44, [2011] 3 R.C.S. 134 [arrêt PHS]); et les effets d’interdictions quant à l’aide d’un médecin pour mourir (Carter c. Canada (Procureur général), 2015 CSC 5, [2015] 1 R.C.S. 331 [arrêt Carter]).
[31] En l’espèce, les juges saisis des requêtes ont conclu que les revendications ne soulevaient aucune question justiciable parce qu’elles obligeraient la Cour à se prononcer sur des aspects flous et généraux de la conduite du gouvernement qui touchent des questions d’économie et de politique étrangère et commerciale se rapportant à des programmes administrés par divers ministères. La question des changements climatiques était « controversée » et « politique » et, par conséquent, ne relevait pas de la compétence des tribunaux.
[32] En toute déférence, je ne suis pas d’accord que les revendications ne soulèvent aucune question justiciable simplement parce que la question des changements climatiques est complexe ou que la loi reflète un choix politique quant à la façon d’aborder le problème. Bien que la loi puisse être controversée, cela n’a pas pour effet de cristalliser le débat en règle de droit; des choix législatifs ont été faits. Par exemple, le préambule de la Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre, L.C. 2018, ch. 12, art. 186, reconnaît que le gouvernement du Canada doit prendre, et prendra, des mesures pour atténuer les pressions liées aux changements climatiques, indiquant que « le gouvernement du Canada est déterminé à atteindre et à dépasser la contribution déterminée au niveau national du Canada établie dans le cadre de l’Accord de Paris, à l’aide d’une approche intégrée de réduction des émissions de gaz à effet de serre dans tous les secteurs d’activités économique[s], permettant la croissance accélérée d’une économie propre et le développement d’une résilience face aux répercussions des changements climatiques ».
[33] Un choix politique sous-tend toutes les mesures législatives et certains exercices discrétionnaires du pouvoir exécutif; les deux sont toujours guidés par un large éventail de considérations liées à la politique publique. Toutefois, une fois les choix faits, les compromis politiques envisagés et la réponse législative cristallisée, la mesure législative ne peut pas être soustraite à un examen fondé sur la Charte. Comme la Cour suprême l’a déclaré dans l’arrêt PHS, « lorsqu’une politique se traduit par une mesure législative ou un acte de l’État, cette mesure législative ou cet acte peut faire l’objet d’un examen fondé sur la Charte » (arrêt PHS, par. 105). Il ne faut pas oublier que les revendications des appelants visent des mesures législatives – lois, instruments réglementaires et décrets en vigueur.
[34] Les questions de politique publique relèvent exclusivement du pouvoir exécutif et du pouvoir législatif, et, en soi, ne peuvent manifestement pas faire l’objet d’une décision judiciaire. C’est pourquoi, lorsqu’une affaire ne porte que sur une politique sous-jacente, un tribunal considérera qu’un acte de procédure ne soulève aucune question justiciable (Sossin, Boundaries of Judicial Review, p. 267 à 270). Cependant, dans des motifs concordants sur un point accepté par la majorité, la juge Wilson a déclaré qu’un tribunal ne peut pas renoncer à sa compétence à l’égard d’une question simplement parce que celle-ci soulève une « question politique » (arrêt Operation Dismantle, p. 459 et 472). Elle a ensuite fait la distinction, dans le contexte de la justiciabilité, entre les questions purement politiques et les questions juridiques comportant un certain aspect politique (arrêt Operation Dismantle, p. 472) :
Donc je conclus que si nous devons rechercher dans la Constitution la réponse à la question de savoir s’il est approprié que les tribunaux « prêtent des intentions » à l’Exécutif en matière de défense, nous conclurions que non. Mais si on nous demande de décider si un acte spécifique de l’Exécutif porte atteinte aux droits des citoyens, non seulement est‑il approprié que nous répondions à la question, mais c’est notre devoir en vertu de la Charte d’y répondre.
[35] La controverse publique ou le contexte politique associé aux mesures législatives ne peut donc pas être un motif suffisant, à lui seul, pour établir que la revendication ne soulève aucune question justiciable (arrêt Operation Dismantle, p. 472), et la doctrine américaine de la « question politique » n’a jamais été acceptée au Canada (D. Geoffrey Cowper et Lorne Sossin, « Does Canada Need a Political Questions Doctrine? » (2002), 16 S.C.L.R. (2d) 343, p. 345). La Cour suprême a explicitement rejeté cette doctrine et, comme je viens de le souligner, lorsque la revendication est dûment présentée comme visant une violation d’un droit garanti par la Charte (mise en garde importante sur laquelle je reviendrai ci-dessous), le tribunal a l’obligation de trancher l’affaire (arrêt Operation Dismantle, p. 472). On entend dans les motifs de la Cour fédérale un faible écho de la doctrine de la question politique.
[36] Comme je l’ai décrit ci-dessus, les considérations politiques sont inhérentes à toutes les mesures gouvernementales, mais ce fait à lui seul ne soustrait pas la loi à un examen judiciaire. Ce qui importe dans une évaluation de la justiciabilité, c’est plutôt que la revendication comporte un aspect juridique suffisant ou ait un fondement juridique suffisant. En fin de compte, la question qui se pose en ce qui concerne la justiciabilité est de savoir si le tribunal peut trancher les questions en fonction d’une norme juridique objective. En ce sens, l’analyse de la justiciabilité exige une certaine compréhension de la jurisprudence qui sous-tend la revendication, ce qui, à son tour, exige un examen quelque peu probant des allégations de fond formulées dans la revendication.
[37] L’affaire Tanudjaja est un bon exemple de l’exigence voulant qu’une revendication comporte un aspect juridique suffisant pour soulever une question justiciable. Dans cette affaire, les appelants ont demandé des déclarations selon lesquelles le défaut de l’Ontario à régler efficacement le problème de l’itinérance violait leurs droits garantis aux articles 7 et 15 de la Charte. Les appelants n’ont contesté aucune mesure législative ni aucune application de mesures législatives en particulier; ils ont simplement contesté l’approche générale des gouvernements à l’égard du problème social. Les revendications ne comportaient pas l’aspect juridique requis aux fins de la décision judiciaire et ne soulevaient donc aucune question justiciable (arrêt Tanudjaja, par. 19, 27, et 35 à 56).
[38] Cependant, en l’espèce, les appelants établissent un lien entre la privation de leurs droits garantis à l’article 7 et le fait que le Canada n’a pas respecté ses engagements au titre de l’Accord de Paris (contributions déterminées au niveau national), des engagements ratifiés par le Parlement et, par conséquent, des normes objectives juridiquement définies en fonction desquelles les revendications fondées sur la Charte peuvent être évaluées. Les revendications ne visent pas à indiquer au Canada comment respecter ses engagements. À cet égard, la Cour fédérale a mal défini les revendications lorsqu’elle a jugé que celles-ci constituaient des contestations d’une politique.
[39] Le Canada s’appuie sur la décision Ami(e)s de la Terre c. Canada (Gouverneur en conseil), 2008 CF 1183, [2009] 3 R.C.F. 201 [décision Ami(e)s de la Terre], comme jurisprudence pour étayer la proposition selon laquelle la doctrine de la justiciabilité exclut l’intervention judiciaire dans les affaires de changements climatiques.
[40] Dans cette affaire, la demanderesse avait demandé une déclaration et une injonction pour les manquements allégués du ministre de l’Environnement et du gouverneur en conseil à leurs obligations en vertu de la Loi de mise en œuvre du Protocole de Kyoto, L.C. 2007, ch. 30 (LMOPK). La demanderesse a fait valoir que le ministre était tenu, en vertu de la LMOPK, de préparer un plan sur les changements climatiques qui respecte les obligations du Canada en vertu du Protocole de Kyoto, et que le gouverneur en conseil devait prendre des mesures réglementaires pour s’assurer que le Canada respecterait ses engagements en vertu du Protocole de Kyoto (décision Ami(e)s de la Terre, par. 3 à 5).
[41] La demande de contrôle judiciaire a été rejetée au motif qu’elle ne soulevait aucune question justiciable (décision Ami(e)s de la Terre, par. 46 et 48). La Cour fédérale a conclu que la LMOPK n’imposait aucune obligation au ministre ou au gouverneur en conseil qui exigeait le respect strict du Protocole de Kyoto, et que les parties pertinentes de la LMOPK n’imposaient aucun rôle d’exécution aux tribunaux (décision Ami(e)s de la Terre, par. 33 à 35, et 38 à 45). L’octroi d’un mandamus a été refusé parce que l’obligation du ministre en vertu de la LMOPK consistait à déposer un rapport au Parlement; il n’y avait aucune obligation publique, et c’est pour ce motif que la demande a été rejetée (voir, comme un exemple d’application récente du même principe, Sierra Club of British Columbia Foundation v. British Columbia (Minister of Environment and Climate Change Strategy), 2023 BCSC 74, 54 C.E.L.R. (4th) 328).
[42] La conclusion de la Cour fédérale concernant la justiciabilité a été entièrement guidée par le contenu de la LMOPK; comme l’a fait remarquer la Cour fédérale, « [l]a justiciabilité de toutes ces questions relève de l’exercice d’interprétation des lois, un exercice dont l’objet est de définir l’intention du législateur » (décision Ami(e)s de la Terre, par. 31). La décision Ami(e)s de la Terre n’appuie donc pas la proposition selon laquelle toutes les revendications portant sur les changements climatiques ne soulèvent intrinsèquement aucune question justiciable; la revendication a plutôt été radiée au motif que le ministre avait des obligations en vertu de la LMOPK envers le législateur et que la loi n’a pas créé d’obligation publique exécutoire par mandamus. Aucune de ces circonstances n’est présente dans les présents appels.
[43] Dans la mesure où la Cour fédérale, dans la décision Ami(e)s de la Terre, a examiné le fond d’un rapport du gouvernement et sa propre capacité à se prononcer sur le degré de conformité du gouvernement au Protocole de Kyoto, les observations étaient à la fois incidentes et hypothétiques puisqu’aucun rapport n’avait été préparé.
[44] Je note également la décision de la Cour supérieure de justice de l’Ontario intitulée Mathur v. Ontario, 2020 ONSC 6918, 42 C.E.L.R. (4th) 124 [décision Mathur 2020]. Dans ce litige, comme en l’espèce, la question sous-jacente était une contestation fondée sur la Charte en ce qui a trait à la pertinence de la réponse d’un gouvernement aux changements climatiques. La Cour supérieure de l’Ontario a rejeté la requête de l’Ontario en vue de radier la revendication pour absence de justiciabilité, estimant plutôt que la revendication avait une chance raisonnable de succès et que la revendication contestait dûment des mesures législatives particulières et une conduite particulière du gouvernement (décision Mathur 2020, par. 132, 139 et 140). Ni la complexité ni la nature controversée de l’objet de la revendication ne faisait intrinsèquement en sorte que la revendication ne soulevait aucune question justiciable.
[45] En l’espèce, les appelants ont soutenu qu’il y a, dans les lois et les décrets, une norme ou un fondement juridique objectif en fonction duquel les droits garantis à l’article 7 peuvent être évalués. Leurs revendications comportent donc un aspect juridique suffisant, et elles satisfont à la partie relative à la légitimité de l’analyse de la justiciabilité. Toutefois, il ne s’agit pas d’une réponse complète à la question de savoir si les revendications des appelants, comme il a été soutenu, soulèvent une question justiciable; il reste la question des compétences institutionnelles et la question des réparations.
[46] Les deux juges saisis des requêtes ont statué que les revendications étaient rejetées parce qu’elles étaient trop floues et générales : elles étaient fondées sur plusieurs mesures législatives, approbations préalables de projets par décret et accords internationaux, ainsi que sur la politique nationale en matière de changements climatiques et la participation du Canada aux industries et aux activités touchant aux combustibles fossiles par l’entremise de subventions et de mesures fiscales. Dans la décision La Rose, la Cour fédérale a également examiné certaines des réparations demandées et a conclu qu’elles outrepassaient les compétences institutionnelles de la Cour fédérale (décision La Rose, par. 8, 9, 10, 40 et 46).
[47] Dans certains cas, les réparations demandées peuvent être si clairement hors-jeu qu’elles nuisent à l’ensemble de l’instance. On doit pouvoir exécuter les réparations. Si un tribunal ne peut pas désigner des réparations efficaces et exécutoires pour remédier de façon significative aux préjudices allégués, la revendication peut ne pas soulever de question justiciable.
[48] Toutefois, les réparations, du moins au début du litige, ne sont pas nécessairement déterminantes de la justiciabilité d’une revendication. Par exemple, une mesure de redressement déclaratoire est parfois accordée à titre de réparation, mais suspendue lorsque son exécution est incompatible avec le rôle du pouvoir judiciaire dans le cadre constitutionnel (Canada (Premier ministre) c. Khadr, 2010 CSC 3, [2010] 1 R.C.S. 44 [arrêt Khadr]). Plus particulièrement, toutefois, c’est que cet argument, du moins comme il nous a été présenté, omet un sujet récurrent dans la jurisprudence en matière constitutionnelle; les tribunaux fournissent rarement une solution lorsque des mesures législatives sont jugées inconstitutionnelles. Les déclarations sont souvent suspendues afin de laisser au législateur le temps de formuler une réponse conforme à la Constitution (voir, par exemple, Schachter c. Canada, [1992] 2 R.C.S. 679, 1992 CanLII 74, p. 722 à 725; R. c. Demers, 2004 CSC 46, [2004] 2 R.C.S. 489, par. 60 et 66; arrêt Bedford, par. 165 et 169; arrêt Carter, par. 128; Anne M. Turley et Zoe Oxaal, « The Significance of R. v. Albashir in the Evolution of Constitutional Remedies » (2023), 108 S.C.L.R. (2d) 139).
[49] La nécessité de faire preuve de prudence lorsqu’il s’agit de définir les réparations non justiciables est reflétée dans la décision Mathur v. His Majesty the King in Right of