Compagnie des chemins de fers nationaux de Canada c. Canada (Procureur général)

Compagnie des chemins de fers nationaux de Canada c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2007-04-11
Référence neutre
2007 CF 371
Numéro de dossier
T-1744-05
Notes
Fiche analytique
Contenu de la décision
Date : 20070411
Dossier : T‑1744‑05
Référence : 2007 CF 371
Ottawa (Ontario), le 11 avril 2007
En présence de monsieur le juge Kelen
ENTRE :
COMPAGNIE DES CHEMINS DE FER NATIONAUX DU CANADA
demanderesse
et
WESTERN CANADIAN COAL CORPORATION
défenderesse
et
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA et
PROCUREUR GÉNÉRAL DE LA COLOMBIE-BRITANNIQUE
intervenants
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
[1] Dans la présente demande de contrôle judiciaire d’une décision d’un arbitre, la Cour doit décider si l’équité procédurale imposée par l’alinéa 2e) de la Déclaration canadienne des droits, L. C. 1960, ch. 44 [reproduite dans L.R.C. 1985, app. III], s’applique au régime d’arbitrage (l’arbitrage) prévu par le législateur aux articles 159 à 169 de la Loi sur les transports au Canada, L.C. 1996, ch. 10 (la Loi). La demanderesse, la Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada, soutient que le régime d’arbitrage l’a privée du droit à une audition impartiale de sa cause, selon les principes de justice fondamentale, suivant la Déclaration canadienne des droits pour les raisons suivantes :
1. Le délai rapide prévu pour le dépôt de documents et pour la réponse à un avis d’arbitrage n’accorde pas à la demanderesse suffisamment de temps pour préparer sa cause ou pour connaître la preuve qu’elle doit réfuter.
2. La Loi ne prévoit aucun critère juridique intelligible devant être appliqué par l’arbitre lorsqu’il rend sa décision.
3. La Loi prive la demanderesse d’un accès aux motifs de la décision de l’arbitre.
Les parties
[2] La défenderesse, Western Canadian Coal Corporation (WCCC), est une société ouverte qui exploite une mine de charbon, la Dillon Coal Mine, dans le nord-est de la Colombie-Britannique. WCCC expédie son charbon à des clients sur les marchés d’outre-mer. La société dépend totalement du service ferroviaire pour le transport du charbon de la Dillon Mine aux terminaux de Prince Rupert, en Colombie-Britannique, où le charbon est chargé sur des navires. La Dillon Mine n’a commencé sa production qu’en 2004.
[3] La demanderesse, la Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada (le CN), a acquis la société BC Rail en 2004 et elle est la seule ligne ferroviaire desservant la région de la Dillon Mine.
[4] Le procureur général du Canada et le procureur général de la Colombie-Britannique sont intervenus pour appuyer la position de WCCC, et ils soutiennent que la Déclaration canadienne des droits ne s’applique pas au régime d’arbitrage prévu par la Loi et, subsidiairement, qu’elle ne prive pas une personne du droit à une audition impartiale de sa cause, selon les principes de justice fondamentale, comme l’exige l’alinéa 2e) de la Déclaration canadienne des droits.
Le régime d’arbitrage
[5] En 1987, le législateur a déréglementé les prix du transport ferroviaire de marchandises et a mis en application des dispositions conçues de façon à faciliter le règlement des différends survenant entre des transporteurs et des expéditeurs quant aux prix et aux services. L’arbitrage, qui est exposé à la partie IV de la Loi, prévoit que les impasses à cet égard sont réglées par un arbitre ou par une formation de trois arbitres.
[6] La Cour d’appel fédérale a examiné le régime d’arbitrage que j’expose en paraphrasant de la façon suivante :
1. les dispositions à l’égard de l’arbitrage visent à régler les différends en matière de relations contractuelles de nature commerciale entre des expéditeurs et des transporteurs ferroviaires;
2. le régime d’arbitrage met en œuvre un recours à un arbitre pour un différend qui survient entre des entreprises privées;
3. le régime d’arbitrage fait partie du régime législatif choisi par le législateur pour réglementer les prix du transport de marchandises sans que les autorités gouvernementales interviennent;
4. l’arbitrage est un règlement de différends contractuels rapide, simple et hors cour (voir Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada c. Canada (Office national des transports), [1996] 1 C.F. 355 (C.A.F.).
[7] Un expéditeur peut demander l’arbitrage si un contrat avec un transporteur ne peut pas être négocié. L’expéditeur demande l’arbitrage en déposant auprès de l’Office national des transports, à titre confidentiel, la « dernière offre » de l’expéditeur. Le transporteur dépose alors sa dernière offre. Les deux offres sont ensuite montrées aux parties. L’arbitre doit choisir une des offres après que, au soutien de leurs offres, les parties ont procédé à un échange de renseignements, à des interrogatoires, à des réponses aux interrogatoires, et s’il y a lieu ont déposé de la contre-preuve, de la preuve et des observations lors d’une audition devant l’arbitre. Ainsi, l’arbitrage lorsqu’il s’agit d’une dernière offre, n’est pas comme un arbitrage ordinaire lors duquel les parties s’entendent pour soumettre le différend à un arbitre. Dans les arbitrages ordinaires, l’arbitre décide du montant raisonnable pour le contrat.
[8] Étant donné que l’arbitrage écarte la possibilité pour l’arbitre de choisir une position de compromis entre les deux offres, la façon selon laquelle l’arbitrage est conçu encourage les parties à régler le différend au moyen de leurs propres négociations.
[9] Le processus d’arbitrage impose une discipline aux parties en les incitant à présenter des offres modérées parce que plus la position d’une partie est extrême, plus grande est la probabilité que l’arbitre choisisse la dernière offre de l’autre partie. La décision d’arbitrage ne s’applique qu’aux contrats d’un an ou moins. Par conséquent, il doit être utilisé comme une mesure palliative visant à permettre aux parties de mener leurs affaires avec efficacité et certitude suivant la Loi de 1987 sur les transports nationaux, qui a établi l’arbitrage comme une mesure visant à accroître le pouvoir de négociations des expéditeurs, en particulier des expéditeurs captifs qui sont desservis par une seule ligne ferroviaire et qui n’ont aucune autre possibilité de services de transport. La Loi prévoit que le processus d’arbitrage doit être achevé dans les 60 jours de son déclenchement et que l’arbitre n’énonce pas de motifs quant à son choix de l’une ou l’autre des offres, à moins que les deux parties le demandent. La Loi prévoit qu’une décision rendue à la suite d’un arbitrage sera définitive et obligatoire et qu’il n’y a pas d’appel sauf le contrôle judiciaire.
Le contexte factuel
[10] En 2004, WCCC a entamé des négociations avec le CN quant à des prix et à des conditions à l’égard du transport de charbon de la Dillon Mine. En septembre 2004, le CN a demandé à WCCC de payer à l’avance le coût des immobilisations pour les mises à niveau nécessaires pour que le CN transporte le charbon de la mine de WCCC. WCCC a refusé les conditions à cet égard en septembre 2004 et a soulevé la possibilité d’un arbitrage.
[11] Étant donné qu’aucune entente n’a pu être conclue, WCCC a signé un contrat de sept mois avec le CN pour la période du 1er décembre 2004 au 30 juin 2005. WCCC a adopté la position voulant que les prix facturés étaient excessifs, mais qu’elle n’avait pas d’autre choix que d’expédier son charbon à ces prix étant donné que le CN était le seul fournisseur de service, et que WCCC avait pris des engagements envers des clients. À la suite du contrat de décembre, des négociations ont été entamées en vue de la conclusion d’un nouveau contrat de transport par voie ferrée. Étant donné que les négociations ont échoué, WCCC a signifié le 23 juin 2005 un avis de son intention de procéder par arbitrage à l’égard des prix du transport ferroviaire et d’autres conditions du service ferroviaire.
Les mesures et les délais d’exécution du présent arbitrage
[12] Les articles 159 à 169 de la Loi énumèrent les mesures et les délais d’exécution de l’arbitrage. La défenderesse a présenté le résumé qui suit quant aux huit étapes de l’arbitrage dans la présente affaire :
1. Un avis de l’intention de soumettre la question à l’arbitrage doit être envoyé par l’expéditeur au transporteur au moins cinq jours avant que la question soit soumise à l’Office. (paragraphe 161(3))
Dans l’arbitrage devant M. Roberts, un avis d’intention a été signifié le 23 juin 2005.
2. La demande d’arbitrage contenant la dernière offre de l’expéditeur sans mention de sommes d’argent est déposée auprès de l’Office et est signifiée à la compagnie de chemins de fer (alinéa 161(2)a)).
Dans l’arbitrage devant M. Roberts, la demande d’arbitrage contenant la dernière offre de l’expéditeur sans mention de sommes d’argent a été déposée auprès de l’Office le 2 juillet 2005.
3. Dans les 10 jours après le dépôt de la demande d’arbitrage, l’expéditeur et la compagnie de chemins de fer déposent chacun auprès de l’Office leur dernière offre en y incluant la mention de sommes d’argent (article 161.1). L’Office communique à chaque partie la dernière offre de l’autre partie.
Dans l’arbitrage devant M. Roberts, la dernière offre de chaque partie avec mention de sommes d’argent a été déposée le 12 juillet 2005.
4. Dans les cinq jours de la réception des dernières offres incluant la mention de sommes d’argent, l’Office renvoie la question à un arbitre (paragraphe 162(1))
Dans l’arbitrage devant M. Roberts, l’Office a renvoyé la question à un arbitre le 18 juillet 2005.
5. Dans les 15 jours de la nomination de l’arbitre, les parties s’échangent les renseignements qu’elles ont l’intention de présenter à l’appui de leurs dernières offres (paragraphe 163(3)).
Dans l’arbitrage devant M. Roberts, les parties ont échangé les renseignements qu’elles avaient l’intention de présenter à l’appui de leurs dernières offres le 2 août 2005.
6. Dans les sept jours suivant l’échange de renseignements, chaque partie peut adresser à l’autre des interrogatoires écrits (paragraphe 163(4)).
Dans l’arbitrage devant M. Roberts, les parties ont adressé des interrogatoires à l’autre partie le 9 août 2005.
7. Dans les 15 jours suivant la réception des interrogatoires, les parties s’échangent leurs réponses aux interrogatoires (paragraphe 163(4)).
Dans l’arbitrage devant M. Roberts, les parties ont échangé les réponses aux interrogatoires le 24 août 2005.
8. Sauf accord à l’effet contraire entre les parties, la décision de l’arbitre est rendue dans les 60 jours suivant le dépôt de la demande d’arbitrage (alinéa 165(2)b)).
Dans l’arbitrage devant M. Roberts, l’audience a eu lieu les 30 et 31 août et les 1er et 2 septembre 2005. La décision de l’arbitre a été rendue le 6 septembre 2005.
[13] Par une lettre datée du 13 septembre 2005, le CN a sollicité l’accord de WCCC conformément au paragraphe 165(5) de la Loi pour demander à l’arbitre les motifs de sa décision datée du 6 septembre 2005. Par une lettre datée du même jour, WCCC a refusé de donner son accord à la demande présentée par la demanderesse en vue d’obtenir les motifs.
Les textes de loi pertinents
[14] Les textes de lois pertinents quant à la présente demande sont les suivants :
1. la Loi sur les transports au Canada, L.C. 1996, ch. 10;
2. la Déclaration canadienne des droits, L.C. 1960, ch. 44 [reproduite dans
L.R.C. 1985, app. III].
Les extraits pertinents de ces lois sont reproduits à l’annexe « A » des présents motifs.
Les questions en litige
[15] Les questions en litige soulevées dans la présente demande sont les suivantes :
1. L’alinéa 2e) de la Déclaration canadienne des droits s’applique-t-il au processus décisionnel de l’arbitrage?
2. Le processus d’arbitrage établi suivant les articles 159 à 169 de la Loi est-il incompatible avec l’alinéa 2e) de la Déclaration canadienne des droits du fait qu’il n’accorde pas à la demanderesse le temps voulu pour préparer sa cause ou pour connaître la preuve qu’elle doit réfuter?
3. Les articles de la Loi qui portent sur l’arbitrage sont-ils incompatibles avec l’alinéa 2e) de la Déclaration canadienne des droits du fait qu’ils ne prévoient aucun critère juridique devant être appliqué par un arbitre pour rendre sa décision?
4. Le paragraphe 165(4) de la Loi est-il incompatible avec l’alinéa 2e) de la Déclaration canadienne des droits du fait qu’il refuse à la demanderesse l’accès aux motifs de la décision de l’arbitre?
La norme de contrôle
[16] Toutes les objections soulevées dans la présente demande portent sur des questions d’équité procédurale. La Cour suprême du Canada a tranché que les questions d’équité procédurale ou de justice naturelle sont assujetties à la norme de la décision correcte : Ellis-Don Ltd. c. Ontario (Commission des relations de travail), [2001] 1 R.C.S. 221, au paragraphe 65. Si on conclut qu’il y a eu un manquement à l’obligation d’équité, la décision doit être annulée : voir par exemple, Congrégation des témoins de Jéhovah de St-Jérôme-Lafontaine c. Lafontaine (Village), [2004] 2 R.C.S. 650, à la page 665.
L’analyse
Première question en litige : L’alinéa 2e) de la Déclaration canadienne des droits s’applique-t-il au processus décisionnel de l’arbitre?
[17] Avant de traiter des prétendus manquements au droit à une audition impartiale selon les principes de justice fondamentale soulevés dans la présente demande, il est nécessaire d’établir si l’alinéa 2e) de la Déclaration canadienne des droits s’applique au processus décisionnel de l’arbitre. L’alinéa 2e) est rédigé comme suit :
Interprétation de la législation
2. Toute loi du Canada, à moins qu’une loi du Parlement du Canada ne déclare expressément qu’elle s’appliquera nonobstant la Déclaration canadienne des droits, doit s’interpréter et s’appliquer de manière à ne pas supprimer, restreindre ou enfreindre l’un quelconque des droits ou des libertés reconnus et déclarés aux présentes, ni à en autoriser la suppression, la diminution ou la transgression, et en particulier, nulle loi du Canada ne doit s’interpréter ni s’appliquer comme […]
Construction of law
2. Every law of Canada shall, unless it is expressly declared by an Act of the Parliament of Canada that it shall operate notwithstanding the Canadian Bill of Rights, be so construed and applied as not to abrogate, abridge or infringe or to authorize the abrogation, abridgment or infringement of any of the rights or freedoms herein recognized and declared, and in particular, no law of Canada shall be construed or applied so as to […]
e) privant une personne du droit à une audition impartiale de sa cause, selon les principes de justice fondamentale, pour la définition de ses droits et obligations;
(e) deprive a person of the right to a fair hearing in accordance with the principles of fundamental justice for the determination of his rights and obligations;
[18] La Déclaration canadienne des droits a été adoptée en 1960 le gouvernement Diefenbaker en tant que loi ordinaire du Parlement fédéral ayant une application seulement quant aux lois fédérales. La Déclaration canadienne des droits a perdu une grande partie de son importance en 1982 en raison de l’adoption de la Charte canadienne des droits et libertés étant donné que la plupart des droits et libertés garantis par la Déclaration canadienne des droits sont maintenant garantis par la Charte.
[19] Deux dispositions de la Déclaration canadienne des droits ne sont pas reprises dans la Charte, à savoir : la disposition visant « l’application régulière de la loi », à l’alinéa 1a), qui s’étend à protection des biens, et la garantie prévue à l’alinéa 2e) visant une audition impartiale pour la définition des droits et obligations. Ces deux dispositions vont au-delà des garanties de la Charte et continuent à être des contraintes applicables quant aux activités du gouvernement fédéral. Voir l’ouvrage de Peter W. Gogg, Constitutional Law of Canada, Toronto: Carswell, édition à feuilles mobiles, à 32-2.
[20] Dans l’arrêt Hogan c. La Reine, [1975] R.C.S. 282, aux pages 294 et 295, le juge Laskin (devenu plus tard juge en chef) a décrit la Déclaration canadienne des droits de la façon suivante : « La Déclaration canadienne des droits est à mi‑chemin entre un système fondé uniquement sur la Common Law et un système constitutionnel; on peut à juste titre la décrire comme un document quasi constitutionnel ». La description de la Déclaration canadienne des droits comme une « loi quasi constitutionnelle » a été confirmée dans l’arrêt de la Cour suprême du Canada Bell Canada c. Association canadienne des employés de téléphone, [2003] 1 R.C.S. 884, au paragraphe 28.
[21] Plus récemment, la Cour suprême du Canada a appliqué la Déclaration canadienne des droits dans l’arrêt Authorson c. Canada (Procureur général), [2003] 2 R.C.S. 40, dans lequel un groupe d’anciens combattants invalides soutenaient avoir été privés de l’application régulière de la loi en raison de l’adoption d’une loi fédérale qui rendait irrecevable toute demande visant les intérêts payables sur des comptes de pension pour la période antérieure à 1990. Dans l’arrêt Authorson, les anciens combattants n’ont pas eu gain de cause parce que la Cour suprême a déclaré que l’alinéa 2e) ne s’appliquait pas au processus législatif lui-même. Les anciens combattants n’avaient pas droit à une « audition impartiale » par le Parlement avant que leurs biens fassent l’objet d’une expropriation par suite de l’adoption d’une loi. Les commentaires de la Cour suprême à l’égard de la Déclaration canadienne des droits, énoncés par le juge Major, fournissent une orientation utile :
10 La Déclaration canadienne des droits est une loi fédérale qui rend inopérante toute loi fédérale incompatible avec les garanties qu’elle prévoit. […]
[…]
32 En cas de conflit entre une loi fédérale et les garanties établies dans la Déclaration canadienne des droits, celle‑ci s’applique et rend la loi incompatible inopérante, à moins que cette loi ne déclare expressément qu’elle s’applique nonobstant la Déclaration canadienne des droits, comme l’exige l’art. 2. Voir l’arrêt R. c. Drybones, [1970] R.C.S. 282 […].
[…]
34 De nombreuses garanties établies dans la Déclaration canadienne des droits ont accédé au rang de garanties constitutionnelles lorsque la Constitution a été modifiée et que la Charte est entrée en vigueur en 1982. Toutefois, la Déclaration canadienne des droits prévoit deux garanties que la Charte n’accorde pas expressément. L’alinéa 1a) garantit à tout individu la jouissance de ses biens, dont il ne peut être privé que par l’application régulière de la loi. L’alinéa 2e) garantit à chacun une audition impartiale, selon les principes de justice fondamentale, pour la définition de ses droits et obligations. Ces deux dispositions sont au cœur du présent pourvoi.
[Non souligné dans l’original.]
[22] En matière d’interprétation des lois, quatre conditions de base doivent être remplies pour que l’alinéa 2e) s’applique à l’égard de la décision de l’arbitre :
1. le demandeur doit être une « personne » au sens de l’alinéa 2e);
2. le processus d’arbitrage doit constituer une « audition […] pour la définition [des] droits et obligations [du demandeur] »;
3. il doit être conclu que le processus d’arbitrage enfreint « les principes de justice fondamentale »;
4. le prétendu défaut dans le processus d’arbitrage doit résulter d’une « loi du Canada » à l’égard de laquelle il n’a pas été expressément déclaré qu’elle s’appliquera nonobstant la Déclaration canadienne des droits.
Première condition
[23] Aucune controverse ne résulte de la première de ces conditions. En tant que société, la demanderesse a le droit aux avantages prévues par l’alinéa 2e) : voir Canada (Procureur général) c. Central Cartage Co., [1990] 2 C.F. 641; 71 D.L.R. (4th) 253; 109 N.R. 357; 45 Admin. L.R. 1 (C.A.F.), au paragraphe 32; voir l’ouvrage de D.J.M. Brown, c.r. et J.M. Evans (l’honorable juge), Judicial Review of Administrative Action in Canada, Toronto: Canvasback, 2004, aux pages 8 à 31.
Deuxième condition
[24] La deuxième condition est que le processus d’arbitrage constitue une « audition […] pour la définition [des] droits et obligations [du demandeur] ». La défenderesse soutient que le processus d’arbitrage n’accorde pas de droits à la demanderesse et ne lui impose pas d’obligations et qu’il n’est pas donc visé par la portée de l’alinéa 2e).
[25] À mon avis, le processus d’arbitrage contesté est un processus qui définit les droits et obligations des parties en cause. Notamment, l’arbitre a la tâche de définir les obligations de la demanderesse, à savoir l’obligation de fournir un service de transport de marchandises à titre de transporteur, les conditions associées au service et le prix qui lui sera payé pour la fourniture du service.
[26] En 2003, la Cour d’appel du Québec a conclu dans l’arrêt Air Canada c. Canada (Procureure générale) (2003), 222 D.L.R. (4th) 385, que la Déclaration canadienne des droits protège les droits et obligations de nature purement économique qui sont touchés par une loi du Canada. Par conséquent, la partie concernée a le droit à une audition impartiale selon les principes de justice fondamentale. La Cour d’appel a déclaré ce qui suit :
¶40 A priori, la procureure générale du Canada (intimée) nie qu’Air Canada puisse invoquer la Déclaration canadienne. Elle soutient que cette loi est désuète et que, de façon générale, les tribunaux se refusent de l’utiliser pour invalider des lois adoptées postérieurement. L’intimée ajoute qu’on ne sait pas quel est le droit d’Air Canada qui serait violé et qu’il est loin d’être accepté que l’article 2e) de la Déclaration canadienne protège des droits de nature purement économique.
¶41 Je ne partage pas cette approche restrictive de l’intimée qui a pour effet de stériliser à toutes fins utiles la Déclaration canadienne. […]
[…]
¶49 Pour avoir droit à la protection de l’article 2e), une partie n’a pas nécessairement à invoquer un droit fondamental. Dès que ses droits et ses obligations au sens large sont affectés, elle a droit à « une audition impartiale de sa cause ».
[27] La défenderesse soutient que le processus d’arbitrage ne fait que régler les différends de nature privée et commerciale entre les parties. À mon avis, la nature unique du régime d’arbitrage imposé par la loi fait qu’il est distinct de l’arbitrage commercial ordinaire. Il ne s’agit pas d’une situation dans laquelle les parties consentent de plein gré à régler leur différend au moyen de l’arbitrage ou consentent à ce que les conditions de leur contrat soient définies par l’arbitre. Je définirais plutôt le processus comme un processus dans lequel un contrat est, en fait, formé dès que la question est soumise à l’Office par l’expéditeur pour un renvoi à l’arbitrage. À ce moment, le transporteur est lié par les conditions de l’offre, quelle quel soit, que l’arbitre choisira – une obligation qui lui est imposée par la loi.
[28] La décision de l’arbitre n’est pas comme l’octroi d’un simple « privilège » comme la citoyenneté ou un permis discrétionnaire, auquel l’alinéa 2e) a été déclaré inapplicable : voir Dowhopoluk c. Martin, [1972] 1 O.R. 311 (H.C.J. Ont.); McCaud, Ex p., [1970] 1 O.R. 772 (H.C.J. Ont.). Comme il en sera traité plus en détail ci-après, l’article 5 de la Loi énonce certains objectifs dont un arbitre doit tenir compte lorsqu’il rend sa décision. À mon avis, le régime de l’arbitrage entraîne « l’application de la loi à des situations individuelles dans une instance tenue devant une cour de justice, un tribunal administratif ou un organisme semblable » et par conséquent donne lieu aux protections de l’alinéa 2e) de la Déclaration canadienne des droits : Authorson c. Canada (Procureur général), précité, au paragraphe 61.
Quatrième condition
[29] La troisième condition est examinée ci-après dans les questions en litige 2, 3 et 4. La dernière condition est que le défaut donnant lieu à l’incompatibilité avec l’alinéa 2e) doit résulter de l’application d’une « loi du Canada » à l’égard de laquelle il n’a pas été déclaré expressément qu’elle s’applique nonobstant la Déclaration canadienne des droits. Je rejette la prétention de la défenderesse selon laquelle la nature privée du différend entre les parties indique que l’arbitrage ne comporte pas une mesure gouvernementale nécessaire pour qu’il soit visé par la portée de la Déclaration canadienne des droits. Les articles 159 à 169 de la Loi constituent le fondement juridique du régime de l’arbitrage. Le Parlement du Canada a imposé la participation au processus d’arbitrage et l’obligation de se conformer à son résultat; par conséquent, les protections prévues à l’alinéa 2e) s’appliquent.
[30] Je conclus donc que l’alinéa 2e) s’applique à l’égard du processus décisionnel de l’arbitre.
Deuxième question en litige : Le processus d’arbitrage établi suivant les articles 159 et 169 de la Loi est-il incompatible avec l’alinéa 2e) de la Déclaration canadienne des droits du fait qu’il n’accorde pas à la demanderesse le temps voulu pour préparer sa cause ou pour connaître la preuve qu’elle doit réfuter?
[31] La demanderesse soutient que divers aspects du régime d’arbitrage ont pour effet de la priver de la possibilité de préparer adéquatement sa cause et de connaître la preuve qu’elle doit réfuter. La demanderesse conteste notamment les caractéristiques suivantes du régime d’arbitrage qui, selon ce qu’elle soutient, causent un préjudice injuste et constituent une violation de l’alinéa 2e) de la Déclaration canadienne des droits :
1. L’alinéa 161(2)a) prévoit qu’est exclu, pendant les 10 jours suivant la dernière offre de l’expéditeur, le montant qu’il est disposé à payer pour le service de transport contenu dans l’offre. Par conséquent, le transporteur doit répondre à la dernière offre de l’expéditeur sans connaître le montant que l’expéditeur est disposé à payer;
2. la Loi ne prévoit pas la communication par l’expéditeur de ses observations initiales quant aux faits et aux moyens de droit sur lesquels il entend se fonder au soutien de son offre. Par conséquent, le transporteur doit répondre à la dernière offre de l’expéditeur sans connaître les faits sur lesquels l’offre est fondée;
3. les dernières offres des parties, une fois qu’elles ont été présentées à l’Office, ne peuvent pas être retirées ou modifiées;
4. le transporteur ne dispose que de 30 jours à compter de la première demande d’arbitrage par l’expéditeur pour fournir la preuve sur laquelle il entend se fonder au soutien de sa dernière offre;
5. le transporteur ne peut pas obtenir une prolongation de délai quant au processus d’arbitrage ou une suspension de ce processus sans le consentement de l’expéditeur.
[32] Comme la Cour suprême du Canada a déclaré dans l’arrêt R. c. Duke, [1972] R.C.S. 917, l’alinéa 2e) prévoit qu’un tribunal fédéral appelé à se prononcer sur des droits doit « agir équitablement, de bonne foi, sans préjugé et avec sérénité, et qu’il doit donner à [la partie] l’occasion d’exposer adéquatement sa cause ». Dans l’arrêt Canada (Procureur général) c. Central Cartage Co., précité, le juge en chef Iacobucci a déclaré ce qui suit :
¶40 Il est indubitable que l’équité dans la procédure sous-entend généralement le droit de présenter sa cause de façon appropriée. Ce droit fait partie de la règle plus large exprimée par les mots latins audi alteram partem (entendre l’autre partie).
¶41 Cependant, il est bien reconnu qu’il y a des cas où la règle audi alteram partem peut être restreinte et ces restrictions ont été créées au fil des années par la common law et par le droit d’origine législative. […]
[33] L’obligation d’équité procédurale est variable et dépend du contexte de chaque affaire, de la loi applicable et des droits visés. Dans l’arrêt Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817, la juge L’Heureux-Dubé a déclaré ce qui suit à la page 837 :
L’existence de l’obligation d’équité, toutefois, ne détermine pas quelles exigences s’appliqueront dans des circonstances données. […] [L]a notion d’équité procédurale est éminemment variable et son contenu est tributaire du contexte particulier de chaque cas ». Il faut tenir compte de toutes les circonstances pour décider de la nature de l’obligation de l’équité procédurale.
Dans l’arrêt Baker, la Cour suprême du Canada a énoncé les facteurs non exhaustifs suivants comme étant des facteurs pertinents pour décider du contenu de l’obligation d’équité procédurale :
a) la nature de la décision recherchée et le processus suivi pour y parvenir;
b) la nature du régime législatif et les termes de la loi régissant l’organisme;
c) l’importance de la décision pour les personnes visées;
d) les attentes légitimes de la personne qui conteste la décision;
e) les choix de procédure que l’organisme fait lui-même.
[34] Pour examiner la nature contextuelle du processus décisionnel en cause dans la présente demande, il est utile d’examiner la description faite par la Cour d’appel fédérale à l’égard des dispositions en matière d’arbitrage contenues dans l’ancienne Loi de 1987 sur les transports nationaux, L.R.C. 1985 (3e supp.), ch. 28, dans l’arrêt Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada c. Canada (Office national des transports), précité, au paragraphe 15 :
[…] Il est vrai que les dispositions contestées visent les relations contractuelles de nature commerciale qu’entretiennent des expéditeurs et des transporteurs, qu’elles introduisent un recours en cas de litige opposant des parties privées sans mettre en cause de questions d’intérêt public, et qu’elles créent un mécanisme qui ne confère qu’au début un rôle direct à l’Office, la décision de l’arbitre étant définitive et exécutoire. Mais il est bien établi en droit, en l’absence de spéciosité, que des dispositions législatives qui portent sur un sujet relevant de la compétence du gouvernement fédéral peuvent avoir une incidence sur des questions relevant de la compétence des provinces, y compris les droits civils et de propriété. Les dispositions d’arbitrage de la LTN 1987 établissent un moyen de fixer des prix dans des cas spéciaux et, en tant que telles, font partie intégrante de tout le dispositif législatif choisi par le Parlement pour réglementer les prix du transport dans le nouveau contexte économique et commercial qui prévaut à l’heure actuelle au Canada. Ces dispositions visent expressément les différends portant sur les prix du transport de marchandises ou les conditions imposées à leur égard, des questions qui font partie intégrante de l’exploitation des chemins de fer. Le règlement rapide, simple et hors cour de ces différends, grâce à une intervention indirecte de l’Office, constitue sans aucun doute un moyen « un moyen important » d’atteindre l’objet et le but de la nouvelle Loi de 1987 sur les transports nationaux qui, ainsi qu’il est dit de manière plus détaillée à l’article 3 [mod. par L.C. 1992, ch. 21, art. 33] de cette dernière, vise, en fait, à rendre l’industrie ferroviaire, en particulier, plus efficace et plus concurrentielle, et le système de transport, en général, plus économique. Le fait que les questions de prix et de conditions de transport surviennent au cours ou dans le cadre de l’exécution d’un contrat privé ne peut avoir pour effet d’annuler leur importance par rapport à un objectif fédéral légitime et valable et, partant, de les exclure de la compétence législative du gouvernement fédéral.
[Non souligné dans l’original.]
[35] L’arbitrage a été décrit comme [traduction] « une forme d’arbitrage à risque intentionnellement élevé » qui favorise le règlement et assouplit les positions finales. L’arbitrage règle des différends isolés à l’égard des prix qu’un transporteur facture pour une période d’une année dans les cas où les parties ne peuvent s’entendre. La tâche de l’arbitre consiste à choisir la plus raisonnable des deux offres présentées. Comme l’indique l’alinéa 165(6)a) de la Loi, la décision de l’arbitre a pour but d’apporter une finalité au différend. La durée limitée de l’effet obligatoire de la décision pour les parties est étroitement liée au cadre limité dans lequel l’arbitrage a lieu. La question soulevée par la demanderesse est de savoir si, en vertu de ce cadre limité, le régime d’arbitrage prive illicitement la demanderesse de la possibilité adéquate de préparer et de présenter sa cause.
[36] Le tableau joint comme « Annexe B » expose le nombre de jours dont disposaient les parties pour parachever les différentes étapes dans le présent arbitrage, notamment :
1. 31 jours pour déposer des éléments de preuve au soutien des dernières offres;
2. 7 jours pour mener des interrogatoires (après avoir reçu la preuve au soutien de la dernière offre);
3. 5 jours pour répondre aux interrogatoires;
4. dans le présent arbitrage les parties ont eu la possibilité de déposer de la contre-preuve 10 jours avant l’audition, laquelle contre-preuve a été examinée lors de l’audition;
5. 58 jours entre le début de la procédure d’arbitrage et le début de l’audition de quatre jours menée par l’arbitre.
[37] De plus, je remarque qu’au cours de cet arbitrage particulier, il y a eu deux conférences préparatoires avec l’arbitre à l’égard de l’admissibilité de la preuve et des procédures à suivre dans le cadre de l’arbitrage. Le CN ne s’est opposé à aucun aspect de l’arbitrage. De même, au cours de l’arbitrage, l’arbitre a demandé au CN des renseignements quant au coût du transport du charbon. Le CN n’a pas fourni de renseignements à cet égard. L’arbitre a alors demandé une prolongation de délai pour la tenue de l’arbitrage afin d’obtenir de l’assistance technique de la part de l’Office. Le CN a refusé d’accorder la prolongation demandée.
[38] Le cœur des prétentions de la demanderesse sur la présente question est que le processus d’arbitrage est injustement désavantageux pour les transporteurs qui sont obligés de participer à des procédures d’arbitrage une fois qu’elles sont engagées par un expéditeur. L’expéditeur, en choisissant le moment auquel il présente une question à l’Office en vue d’un arbitrage, a l’avantage de pouvoir préparer ses témoins, sa preuve et ses observations avant de déposer une demande d’arbitrage. La demanderesse soutient que, pour sa part, le transporteur est obligé de répondre dans une courte période à une offre sans connaître le montant en cause et sans avoir une possibilité semblable de préparer sa cause pour l’arbitrage.
[39] Même si le cadre législatif prévoit un processus d’arbitrage rapide, on ne saurait dire que la participation de la demanderesse à ce processus n’a commencé que lorsque la défenderesse a signifié un avis de son intention de soumettre une question à l’arbitrage. L’article 161 de la Loi prévoit le recours à l’arbitrage « lorsque le transporteur et [l’expéditeur] ne sont pas en mesure de régler eux-mêmes la question ». La Loi prévoit que les parties auront négocié, ou du moins communiqué entre elles, afin de tenter d’établir les prix et les conditions applicables d’expédition. Dans la présente affaire, les négociations de la défenderesse avec la demanderesse au sujet des prix et des conditions ont débuté peu après que la demanderesse a acquis B.C. Rail le 14 juillet 2004. Dans une lettre datée du 15 septembre 2004, la demanderesse a présenté à la défenderesse une proposition se rapportant aux prix, aux suppléments pour le carburant, à une demande de mise de fonds initiale pour les améliorations, à une demande visant à ce que la défenderesse fournisse une mise de fonds pour les systèmes de communications et visant un partage des coûts d’amélioration de la voie ferrée. Dès le 22 septembre 2004, la défenderesse a soulevé auprès de la demanderesse la perspective de soumettre à l’arbitrage les questions se rapportant aux prix et aux conditions. Cela s’est produit 9 mois avant que la défenderesse soumette la question à l’arbitrage.
[40] La défenderesse soutient que, en tant qu’expéditeur captif, elle n’avait d’autre choix que de se rendre aux demandes de la demanderesse et, par conséquent, elle a conclu un contrat confidentiel de transport de 7 mois en vigueur du 1er décembre 2004 au 30 juin 2005. Les parties ont ensuite entamé des négociations en vue de conclure un nouveau contrat de transport ferroviaire. Les renseignements soumis à l’arbitre font état de ces négociations, qui se sont poursuivies jusqu’au 23 juin 2005, date à laquelle la défenderesse a signifié un avis de son intention de recourir à un arbitrage. Parmi les questions qui ont été négociées, il y avait les prix du transport ferroviaire, le paiement des infrastructures de la demanderesse, les horaires, la grosseur des trains, les types de wagons et la fréquence, le niveau de service de la demanderesse et la durée du contrat.
[41] Compte tenu du cadre législatif, du fait que les deux parties étaient de façon évidente préparées pour l’audition, puisqu’elles avaient toutes deux déposé des renseignements techniques complexes et approfondis, et du fait que le CN n’a soulevé à aucun moment au cours du processus d’arbitrage une objection fondée sur le fait qu’il n’avait pas eu la possibilité de connaître la preuve qu’il devait réfuter en raison des contraintes de temps, la Cour conclut qu’il n’y a pas de fondement à l’allégation selon laquelle il y aurait eu un manquement au droit à une audition impartiale.
[42] Lorsqu’il prépare une dernière offre, le transporteur a l’avantage d’avoir des renseignements généraux quant au marché et je ne vois aucune raison de conclure que le régime d’arbitrage adopté par le Parlement prive le transporteur de renseignements importants nécessaires pour présenter une offre raisonnable. L’absence de connaissance complète de la demanderesse à l’égard des prix et des conditions de la dernière offre de la défenderesse ne donne pas lieu à une violation des principes de justice fondamentale. Le régime d’arbitrage est conçu de façon à exiger que le transporteur soumette sa dernière offre avant de connaître les sommes d’argent contenues dans la dernière offre de l’expéditeur. Cette particularité entraîne que l’arbitrage est un risque élevé pour le transporteur; l’arbitrage est conçu de façon à faire en sorte que le transporteur tempère son offre en la faisant la plus raisonnable possible. Bien que le CN estime cela injuste, il s’agit du régime conçu par le Parlement pour équilibrer le pouvoir de négociation entre une compagnie ferroviaire dans une position de monopole et un expéditeur qui dépend totalement cette compagnie.
[43] Compte tenu de l’intention du Parlement de faire du processus d’arbitrage un processus rapide, et après examen par la Cour des volumineux renseignements déposés par les deux parties lors de cet arbitrage, la Cour est convaincue que la demanderesse a eu le temps voulu pour préparer sa cause et connaître la preuve qu’elle devait réfuter. Par conséquent, la demanderesse ne peut avoir gain de cause dans sa contestation sur ce fondement.
Troisième question en litige : Les articles de la Loi qui sont contestés sont-ils incompatibles avec l’alinéa 2e) de la Déclaration canadienne des droits du fait qu’ils ne prévoient aucun critère juridique devant être appliqué par un arbitre pour rendre sa décision?
[44] La demanderesse soutient que la Loi ne prévoit aucun critère juridique ni aucune norme juridique devant être appliqués par l’arbitre pour rendre sa décision. La demanderesse soutient que l’absence de critère juridique est contraire aux principes de justice fondamentale étant donné qu’elle peut mener à une décision arbitraire de la part de l’arbitre.
[45] Un examen de la Loi dans son ensemble, et des dispositions en matière d’arbitrage en particulier, révèle qu’il existe des critères juridiques à prendre en compte par un arbitre pour rendre sa décision. Le paragraphe 164(2) de la Loi prévoit ce qui suit :
Éléments à prendre en considération
(2) Sauf accord entre les parties à l’effet contraire, l’arbitre tient également compte de la possibilité pour l’expéditeur de faire appel à un autre mode de transport efficace, bien adapté et conc