Alberta (Procureur général) c. Colombie-Britannique (Procureur général)

Alberta (Procureur général) c. Colombie-Britannique (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2021-04-26
Référence neutre
2021 CAF 84
Numéro de dossier
A-386-19
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20210426
Dossier : A-386-19
Référence : 2021 CAF 84
[TRADUCTION FRANÇAISE]
CORAM :
LE JUGE NADON
LA JUGE RIVOALEN
LE JUGE LEBLANC
ENTRE :
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DE L’ALBERTA
appelant
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DE LA COLOMBIE-BRITANNIQUE
intimé
Audience tenue par vidéoconférence organisée par le greffe
le 15 octobre 2020.
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 26 avril 2021.
MOTIFS DU JUGEMENT :
LE JUGE LEBLANC
Y A SOUSCRIT :
LA JUGE RIVOALEN
MOTIFS CONCOURANTS :
LE JUGE NADON
Date : 20210426
Dossier : A-386-19
Référence : 2021 CAF 84
CORAM :
LE JUGE NADON
LA JUGE RIVOALEN
LE JUGE LEBLANC
ENTRE :
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DE L’ALBERTA
appelant
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DE LA COLOMBIE-BRITANNIQUE
intimé
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE NADON (motifs concourants)
[1] J’ai lu les motifs présentés par mon collègue le juge LeBlanc à l’appui de sa conclusion selon laquelle l’appel devrait être accueilli avec dépens en faveur de l’appelant, le procureur général de l’Alberta (l’Alberta). Bien que je sois entièrement d’accord avec lui sur sa décision proposée concernant l’appel, j’en arrive à cette conclusion pour des motifs différents.
I. Introduction
[2] Le 18 mai 2018, le lieutenant-gouverneur de l’Alberta a donné la sanction royale à la Preserving Canada’s Economic Prosperity Act (Loi visant à préserver la prospérité économique du Canada), S.A. 2018, ch. P-21.5 (la Loi), laquelle est entrée en vigueur par proclamation le 30 avril 2019. La Loi habilite le ministre de l’Énergie (le ministre) à établir un régime de permis pour l’exportation de gaz naturel, de pétrole brut et de combustibles raffinés. La Loi laisse au ministre le pouvoir discrétionnaire de définir les paramètres du régime de permis, en tenant compte de l’intérêt public de la province. Avant d’établir un régime de permis, le ministre doit déterminer s’il existe des oléoducs ayant une capacité adéquate pour maximiser le rendement économique du pétrole brut et du bitume dilué produit en Alberta et si l’Alberta dispose de ressources et de réserves adéquates de gaz naturel, de pétrole brut et de combustibles raffinés pour répondre à ses besoins actuels et futurs. Le ministre peut également tenir compte de toute autre question jugée pertinente. La Loi autorise aussi le lieutenant-gouverneur en conseil à prendre des règlements, notamment les règlements nécessaires pour permettre au ministre de s’acquitter des obligations qui lui incombent au titre de la Loi.
[3] Durant les débats parlementaires ayant précédé l’adoption de la Loi, des députés de l’assemblée législative de l’Alberta ont fait des déclarations selon lesquelles la Loi avait pour véritable objectif d’infliger des mesures de représailles politiques. La Loi permettrait à l’Alberta de restreindre l’exportation de ressources naturelles vers la Colombie-Britannique, en représailles de l’opposition de cette dernière province au projet d’expansion de l’oléoduc Trans Mountain. Durant toute la période pertinente en l’espèce, le ministre n’avait toujours pas établi de régime de permis, et le lieutenant-gouverneur en conseil n’avait pris aucun règlement en vertu de la Loi.
[4] Le 1er mai 2019, le procureur général de la Colombie-Britannique (la Colombie-Britannique) a intenté une action devant la Cour du Banc de la Reine de l’Alberta (la Cour de l’Alberta) afin d’obtenir un jugement déclarant la Loi invalide. L’Alberta a répondu à l’action de la Colombie-Britannique en déposant une requête en rejet de l’action au motif que la Cour de l’Alberta ne pouvait connaître de l’affaire et que la Colombie-Britannique n’avait pas qualité pour intenter cette action.
[5] En attendant qu’il soit statué sur le litige ci-dessus, le 14 juin 2019, la Colombie-Britannique a intenté une action devant la Cour fédérale en vertu de l’article 19 de la Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. (1985), ch. F-7 (la LCF), pour demander un jugement déclarant que la Loi était inconstitutionnelle. Plus précisément, au paragraphe 4 de sa déclaration, la Colombie-Britannique présente les motifs sur lesquels elle se fonde pour faire valoir l’invalidité constitutionnelle de la Loi :
[traduction] 4. Le demandeur affirme que la Loi est inconstitutionnelle pour les motifs suivants :
a. La Loi concerne des exportations interprovinciales et internationales et outrepasserait par conséquent la compétence provinciale étant donné le paragraphe 91(2) de la Loi constitutionnelle de 1867, à moins qu’elle puisse être validée par l’article 92A.
b. Le paragraphe 92A(2) de la Loi constitutionnelle de 1867 autorise les assemblées législatives des provinces à édicter des lois qui, autrement, outrepasseraient la compétence provinciale en raison du paragraphe 91(2), mais uniquement si :
i. ces lois concernent l’exportation, à destination d’une autre partie du Canada, de la « production primaire » tirée des ressources naturelles non renouvelables;
ii. ces lois « [n’]autoris[ent] ou [ne] prév[oient] [pas] des disparités de prix ou des disparités dans les exportations destinées à une autre partie du Canada ».
c. La Loi est censée concerner l’exportation de « combustibles raffinés », notamment l’essence, le diésel, le carburant d’aviation et le carburant pour locomotives, lesquels ne sont pas de la production primaire tirée des ressources pétrolières au sens de l’article 92A et de la Sixième annexe de la Loi constitutionnelle de 1867.
d. La Loi autorise des disparités dans les exportations de gaz naturel et de pétrole brut vers la Colombie-Britannique.
e. L’article 121 de la Loi constitutionnelle de 1867 garantit que les articles du crû, de la provenance ou manufacture de chaque province seront « admis en franchise dans chacune des autres provinces ». La Loi, par son essence et son objet, vise à accroître le coût du commerce du gaz naturel, du pétrole brut et des combustibles raffinés entre l’Alberta et la Colombie-Britannique à l’instar d’un tarif, par représailles contre la Colombie-Britannique. La Loi contrevient donc à l’article 121 de la Loi constitutionnelle de 1867.
[6] La Colombie-Britannique affirme en outre que son action concerne un litige entre la Colombie-Britannique et l’Alberta et que les deux provinces ont adopté des lois par lesquelles elles reconnaissent la compétence de la Cour fédérale sur les litiges entre leur province et une autre province.
[7] L’affirmation que fait la Colombie-Britannique au paragraphe 1 de sa déclaration est également importante : elle affirme avoir intenté son action à titre de parens patriae [traduction] « dans l’intérêt public des résidents de la Colombie-Britannique ».
[8] Le 19 juillet 2019, le juge Hall de la Cour de l’Alberta a suspendu l’action de la Colombie-Britannique jusqu’à ce que la Cour fédérale se prononce sur sa compétence pour entendre l’action intentée devant elle par la Colombie-Britannique le 14 juin 2019.
[9] Les 12 et 13 septembre 2019, la Cour fédérale a entendu deux requêtes. D’abord, l’Alberta a déposé une requête au titre de l’article 221 des Règles des Cours fédérales, D.O.R.S./98-106 (les Règles), demandant à la Cour de radier l’action de la Colombie-Britannique au motif qu’elle ne révèle aucune cause d’action valable. Plus précisément, l’Alberta a affirmé que la Cour fédérale n’avait pas compétence pour entendre l’action intentée par la Colombie-Britannique en vertu de l’article 19 de la LCF et que l’action était prématurée. Ensuite, la Colombie-Britannique a déposé une requête en injonction interlocutoire pour qu’il soit interdit au ministre d’exercer les pouvoirs qui lui ont été conférés par la Loi jusqu’à ce que les questions faisant l’objet des procédures soient tranchées définitivement.
[10] Le 24 septembre 2019, le juge Grammond (le juge de la Cour fédérale) a rejeté la requête en radiation de l’Alberta et a accueilli la requête en injonction interlocutoire de la Colombie-Britannique (2019 CF 1195).
[11] Le 4 octobre 2019, l’Alberta a interjeté appel de la décision du juge de la Cour fédérale et a demandé à notre Cour d’annuler la décision du juge et de rejeter l’action de la Colombie-Britannique. L’Alberta a également demandé les dépens.
[12] Pour les motifs qui suivent, j’accueillerais l’appel de l’Alberta.
II. Dispositions légales
[13] Les dispositions pertinentes en l’espèce sont reproduites ici :
Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. (1985), ch. F-7
Federal Courts Act, R.S.C. 1985, c. F-7
Différends entre gouvernements
Intergovernmental disputes
19 Lorsqu’une loi d’une province reconnaît sa compétence en l’espèce, — qu’elle y soit désignée sous le nom de Cour fédérale, Cour fédérale du Canada ou Cour de l’Échiquier du Canada — la Cour fédérale est compétente pour juger les cas de litige entre le Canada et cette province ou entre cette province et une ou plusieurs autres provinces ayant adopté une loi semblable. [Je souligne.]
19 If the legislature of a province has passed an Act agreeing that the Federal Court, the Federal Court of Canada or the Exchequer Court of Canada has jurisdiction in cases of controversies between Canada and that province, or between that province and any other province or provinces that have passed a like Act, the Federal Court has jurisdiction to determine the controversies. [My emphasis.]
Judicature Act, R.S.A. 2000, ch. J-2 (Alberta)
[traduction] Actions intentées par le procureur général ou le ministre de la Justice et solliciteur général
25(1) La Cour a compétence pour entendre les actions visant l’obtention d’un jugement déclaratoire quant à la validité d’une loi de l’assemblée législative, même si aucune autre mesure n’est demandée, intentées par l’une ou l’autre des personnes ci-après :
a) le procureur général du Canada;
b) le ministre de la Justice et solliciteur général de l’Alberta.
[Non souligné dans l’original.]
(2) L’action visant l’obtention d’un jugement déclaratoire sur la validité d’une loi intentée au titre du présent article est réputée suffisamment constituée si le procureur général du Canada ainsi que le ministre de la Justice et solliciteur général de l’Alberta y sont parties.
(3) Les jugements rendus dans les actions intentées au titre du présent article sont susceptibles d’appel comme tout autre jugement rendu par la Cour.
[…]
Compétence des cours fédérales
27 Conformément aux dispositions de la Loi sur la Cour suprême et de la Loi sur les Cours fédérales édictées par le législateur fédéral, la Cour suprême du Canada et la Cour fédérale du Canada, ou la Cour suprême du Canada seule, ont compétence pour entendre :
a) les litiges entre le Canada et l’Alberta;
b) les litiges entre l’Alberta et toute autre province ou territoire du Canada où une loi semblable à la présente loi est en vigueur;
c) les procédures où les parties, dans leurs actes de procédure, ont soulevé la question de la validité d’une loi du législateur fédéral ou d’une loi de l’assemblée législative de l’Alberta lorsque, de l’avis d’un juge de la cour où les procédures ont été intentées, la question est importante; dans un tel cas, le juge doit ordonner, si les parties le demandent, et peut ordonner, si les parties ne le demandent pas mais qu’il le juge bon, que l’affaire soit renvoyée à la Cour suprême du Canada pour qu’elle tranche la question.
Acte de la Cour Suprême et de l’Échiquier, S.C. 1875, ch. 11
Supreme and Exchequer Courts Act, S.C. 1875, c. 11
54. Lorsque la législature d’une province formant partie du Canada aura passé un acte convenant et décrétant que la Cour Suprême et la Cour de l’Echiquier, ou la Cour Suprême seulement, selon le cas, auront juridiction dans aucun des cas suivants, savoir : (1.) Les contestations entre la Puissance du Canada et cette Province; (2.) Les contestations entre cette province et quelque autre province ou quelques autres provinces qui auront passé un acte semblable; (3.) Les poursuites, actions ou procédures dans lesquelles les parties auront, par leur plaidoyer, soulevé la question de la validité d’un acte du parlement du Canada, lorsque dans l’opinion d’un juge de la cour devant laquelle elle est pendante, cette question est essentielle; (4.) Les poursuites, actions ou procédures dans lesquelles les parties auront, par leur plaidoyer, soulevé la question de la validité d’un acte de la législature de cette province, lorsque, dans l’opinion d’un juge de la cour devant laquelle elle est pendante, cette question est essentielle; alors la présente section et les trois sections immédiatement suivantes du présent acte seront en vigueur dans la catégorie ou les catégories de cas à l’égard desquels tel acte convenant et décrétant comme susdit, pourra avoir été passé. [Non souligné dans l’original.]
54. When the Legislature of any Province forming part of Canada shall have passed an Act agreeing and providing that the Supreme Court, and the Exchequer Court, or the Supreme Court alone, as the case may be, shall have jurisdiction in any of the following cases, viz.: - (1st) Of controversies between the Dominion of Canada and such Province; (2nd) Of controversies between such Province and any other Province or Provinces, which may have passed a like Act; (3rd) Of suits, actions, or proceedings in which the parties thereto by their pleadings shall have raised the question of the validity of an Act of the Parliament of Canada, when in the opinion of a Judge of the Court in which the same are pending such question is material; (4th) Of suits, actions, or proceedings in which the parties thereto by their pleadings shall have raised the question of the validity of an Act of the Legislature of such Province, when in the opinion of a Judge of the Court in which the same are pending such question is material; then this section and the three following sections of this Act shall be in force in the class or classes of cases in respect of which such Act so agreeing and providing, may have been passed. [My emphasis.]
55. La procédure dans les cas en premier et en second lieux mentionnés dans la section immédiatement précédente, aura lieu dans la Cour de l’Echiquier, et appel pourra être interjeté, dans tous les cas, à la Cour Suprême. [Non souligné dans l’original.]
55. The procedure in the cases firstly and secondly mentioned in the next preceding section shall be in the Exchequer Court, and an appeal shall lie in any such case to the Supreme Court. [My emphasis.]
56. Dans les cas en troisième et en quatrième lieux mentionnés dans l’avant-dernière section immédiatement précédente, le juge qui aura décidé que cette question est essentielle ordonnera que la cause soit portée devant la Cour Suprême afin que cette question soit décidée, et elle y sera portée en conséquence; et après la décision de la Cour Suprême, la cause sera renvoyée, avec copie du jugement sur la question soulevée, à la cour ou au juge dont elle provient, pour y être alors décidée suivant la justice.
56. In the cases thirdly and fourthly mentioned in the next preceding section but one, the Judge who has decided that such question is material, shall order the case to be removed to the Supreme Court in order to the decision of such question, and it shall be removed accordingly, and after the decision of the Supreme Court, the said case shall be sent back, with a copy of the judgment on the question raised, to the Court or Judge whence it came, to be then and there dealt with as to justice may appertain.
57. Les deux sections immédiatement précédentes ne s’appliqueront qu’aux causes d’une nature civile et s’appliqueront dans les cas qui y sont prescrits respectivement, quelle que soit la valeur de la matière en litige, et il n’y aura pas d’autre appel à la Cour Suprême sur aucun point qu’elle aura décidé dans aucun cas, ni sur aucun autre point, à moins que la valeur de la matière en litige ne dépasse cinq cent piastres.
57. The next two preceding sections apply only to cases of a civil nature and shall take effect in the cases therein provided for respectively, whatever may be the value of the matter in dispute, and there shall be no further appeal to the Supreme Court on any point decided by it in any such case, nor on any other point unless the value of the matter in dispute exceeds five hundred dollars.
Loi concernant la Cour de l’Échiquier du Canada, S.R. 1906, ch. 140
An Act respecting the Exchequer Court of Canada, R.S. 1906, c. 140
32. Quand la législature d’une province a adopté une loi qui convient que la Cour de l’Echiquier doit avoir juridiction en cas de différend, -
32. When the legislature of any province of Canada has passed an Act agreeing that the Exchequer Court shall have jurisdiction in case of controversies, -
(a) entre le Dominion du Canada et cette province;
(a) between the Dominion of Canada and such province;
(b) entre cette province et toute autre province ou toutes provinces qui ont adopté un loi semblable
(b) between such province and any other province or provinces which have passed a like Act;
la Cour de l’Echiquier a juridiction pour juger ces différends. [Non souligné dans l’original.]
the Exchequer Court shall have jurisdiction to determine such controversies. [My emphasis.]
2. Dans tous les cas, il y a appel de la Cour de l’Echiquier à la Cour Suprême.
2. An appeal shall lie in such cases from the Exchequer Court to the Supreme Court.
Loi sur la Cour suprême, L.R.C. (1985), ch. S-26
Supreme Court Act, R.S.C. 1985, c. S-26
Différends entre gouvernements
Inter-Governmental Disputes
35.1 Les décisions rendues par la Cour d’appel fédérale en matière de litige entre le Canada et une province, ou entre deux ou plusieurs provinces, sont susceptibles d’appel devant la Cour.
35.1 An appeal lies to the Court from a decision of the Federal Court of Appeal in the case of a controversy between Canada and a province or between two or more provinces.
III. La décision de la Cour de l’Alberta
[14] Avant de présenter les motifs exposés par le juge de la Cour fédérale à l’appui de sa conclusion, il sera utile, pour bien comprendre sa décision et les questions dont nous sommes saisis, de présenter les motifs pour lesquels le juge Hall de la Cour de l’Alberta a jugé bon de suspendre l’action de la Colombie-Britannique en attendant que la Cour fédérale rende sa décision sur la question de savoir si elle a compétence en vertu de l’article 19 de la LCF. Le juge Hall a tiré cette conclusion pour les motifs ci-après.
[15] Premièrement, au paragraphe 8 de ses motifs, le juge Hall a indiqué que la principale question qu’il devait trancher était celle de savoir si le procureur général d’une province avait qualité pour solliciter un jugement déclaratoire sur la constitutionnalité d’une loi d’une autre province. À son avis, cette question nécessitait qu’il examine les règles de droit relatives à la qualité pour agir du fait d’un intérêt direct ou de l’intérêt public dans le contexte de procédures intentées contre la Couronne.
[16] Il a indiqué que l’un des objectifs des règles de droit relatives à la qualité pour agir est de s’assurer que les personnes lésées par une loi inconstitutionnelle aient accès à un tribunal indépendant et impartial pouvant obliger une assemblée législative à se conformer au droit et à la Constitution. Le juge Hall a également indiqué que le jugement déclaratoire est l’une des principales mesures demandées dans les affaires constitutionnelles et que déclarer une loi inconstitutionnelle, qu’il s’agisse d’une loi fédérale ou d’une loi provinciale, relève des pouvoirs inhérents des cours supérieures provinciales.
[17] Le juge Hall s’est ensuite penché sur la question de savoir si la Colombie-Britannique avait qualité pour intenter l’action dont il était saisi. Il a indiqué que la Colombie-Britannique était d’avis qu’elle avait qualité pour intenter l’action à titre de représentante de l’intérêt public provincial, ajoutant que l’Alberta était d’avis que la Colombie-Britannique ne pouvait établir avoir qualité pour agir en raison d’un intérêt direct ou privé parce que la Loi n’avait pas et n’aurait pas d’incidence directe sur ses droits.
[18] Après examen attentif de l’article 25 de la Judicature Act de l’Alberta (Judicature Act), R.S.A. 2000, ch. J-2, qui dispose que, dans les cas où aucune autre mesure n’est demandée, seuls le procureur général du Canada ou le ministre de la Justice et solliciteur général de l’Alberta peuvent intenter une action visant l’obtention d’un jugement déclaratoire sur la validité d’une loi édictée par l’assemblée législative de l’Alberta, et après examen des observations respectives des parties à ce sujet, le juge Hall a conclu que, hormis le ministre de la Justice et solliciteur général de l’Alberta, le procureur général d’une province ne pouvait pas intenter de procédure devant les tribunaux albertains concernant la validité d’une loi édictée par l’assemblée législative de l’Alberta.
[19] Dans ses observations, le juge Hall a clairement affirmé que toute personne lésée par une loi adoptée par l’assemblée législative de l’Alberta pouvait en contester la validité constitutionnelle soit dans le cadre d’une procédure intentée au titre du paragraphe 24(1) de la Charte canadienne des droits et libertés, partie 1 de la Loi constitutionnelle de 1982, constituant l’annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (R.-U.), 1982, ch. 11 (la Charte), soit dans le cadre, par exemple, d’une demande légitime sollicitant des dommages-intérêts ou toute autre mesure. Pour citer le juge Hall, au paragraphe 22 de ses motifs, [traduction] « les actions où une partie chercher à obtenir plus qu’une simple déclaration ne sont pas visées par l’article 25. Cela s’explique vraisemblablement par le fait que, pour pouvoir demander des dommages-intérêts ou une autre mesure, le demandeur doit avoir été directement touché par la loi, autrement dit il doit avoir un intérêt direct pour la contester. »
[20] Le juge Hall a ensuite souligné qu’en raison de l’existence de l’article 19 de la LCF, la Colombie-Britannique n’était pas sans recours. Il a ensuite renvoyé à l’article 27 de la Judicature Act, selon lequel, à son avis, l’Alberta avait accepté de confier à la Cour fédérale la compétence sur les différends interprovinciaux. Il a affirmé que le législateur fédéral avait adopté une disposition semblable à l’article 27 de la Judicature Act, soit l’article 19 de la LCF, ajoutant qu’une disposition semblable existait déjà dans les lois fédérales depuis 1875, date à laquelle le législateur a adopté l’article 54 de l’Acte de la Cour Suprême et de l’Échiquier, L.C. 1875, ch. 11.
[21] Après avoir examiné de près ces dispositions et une partie de la jurisprudence sur le sujet, le juge Hall a conclu, au paragraphe 39 de ses motifs, [traduction] « [qu’]à [s]on avis, le différend actuel entre le procureur général de la Colombie-Britannique et le procureur général de l’Alberta est visé par ces définitions », c’est-à-dire par les définitions du terme « litige » expliquées dans la décision Bande de Fairford c. Canada (Procureur général), [1995] 3 C.F. 165 (C.F. 1re inst.), 1995 CanLII 3597, conf. par [1996] A.C.F. no 1242 (QL) (C.A.F.); Southwind c. Canada, 2011 CF 351, [1996] A.C.F. no 561 (QL) , et Alberta c. Canada, 2018 CAF 83 [Alberta c. Canada].
[22] Ainsi, le juge Hall a expliqué que, même s’il retenait l’argument de l’Alberta selon lequel seuls le procureur général du Canada et le ministre de la Justice et solliciteur de l’Alberta pouvaient demander, indépendamment de toute autre mesure, un jugement déclaratoire sur la validité des lois de l’Alberta devant les tribunaux albertains, cette conclusion ne laissait pas la Colombie-Britannique sans recours et ne permettait pas à l’Alberta d’échapper à toute contestation constitutionnelle de la Loi.
[23] Au paragraphe 44 de ses motifs, le juge Hall a affirmé ce qui suit :
[traduction] La discussion qui précède montre que le législateur fédéral et les législateurs provinciaux ont adopté les lois nécessaires pour conférer compétence à la Cour fédérale dans les différends interprovinciaux de cette nature, ce qui montre également que le procureur général de la Colombie-Britannique a qualité pour intenter son action devant cette cour. Les observations de la Cour d’appel fédérale, citées plus haut, étayent ce point de vue, puisqu’elle a affirmé que, « sans l’article 19 de la Loi sur les CF », une province devrait poursuivre l’autre devant les tribunaux de la province défenderesse, ce qui signifie qu’avec l’article 19 de la Loi sur les Cours fédérales, c’est la Cour fédérale qui a compétence.
[Souligné dans l’original.]
[24] Enfin, le juge Hall a ensuite examiné s’il devait exercer son pouvoir discrétionnaire et reconnaître à la Colombie-Britannique qualité pour agir dans l’intérêt public, ce qui selon lui [traduction] « n’est pas nécessairement exclu par l’article 25 de la Judicature Act » (motifs du juge Hall, par. 45).
[25] Bien que le juge Hall ait semblé réceptif à la requête de la Colombie-Britannique visant à obtenir qualité pour agir dans l’intérêt public, il a refusé de tirer une conclusion définitive, parce qu’il était d’avis que la qualité pour agir de la Colombie-Britannique devant la Cour fédérale conférée d’office par l’article 19 de la LCF pesait contre la reconnaissance de la qualité pour agir dans l’intérêt public. Ainsi, [traduction] « l’effet combiné de l’article 27 de la Judicature Act et de l’article 19 de la Loi sur les Cours fédérales fait en sorte que la Loi ne sera pas à l’abri » (motifs du juge Hall, par. 52). Autrement dit, l’existence d’un recours devant la Cour fédérale fait en sorte que la Loi ne pourra pas échapper à un examen rigoureux.
[26] En conclusion, le juge Hall a suspendu l’action de la Colombie-Britannique, laissant le soin à la Cour fédérale de juger si elle avait compétence sur les questions soulevées dans l’action intentée par la Colombie-Britannique.
[27] J’en viens maintenant à la décision de la Cour fédérale.
IV. La décision de la Cour fédérale
[28] Comme je l’ai déjà indiqué, le juge de la Cour fédérale a statué sur deux requêtes. À l’égard de la requête en injonction interlocutoire de la Colombie-Britannique, il a conclu qu’il avait été satisfait au critère établi par la Cour suprême dans une série d’arrêts, soit que le requérant doit convaincre la cour qu’il existe une question sérieuse à juger, qu’il subira un préjudice irréparable en cas de rejet de la requête et que la prépondérance des inconvénients le favorise : voir Manitoba (P.G.) c. Metropolitan Stores Ltd., [1987] 1 R.C.S. 110, 1987 CanLII 79; RJR—Macdonald Inc. c. Canada (Procureur général), [1994] 1 R.C.S. 311, 1994 CanLII 117, et Harper c. Canada (Procureur général), 2000 CSC 57, [2000] 2 R.C.S. 764.
[29] Non seulement le juge de la Cour fédérale a conclu que la requête de la Colombie-Britannique soulevait une question sérieuse, mais, en plus, il a jugé que la Colombie-Britannique avait un dossier solide montrant que la Loi était invalide. Il a en outre conclu que la Colombie-Britannique subirait un préjudice irréparable si l’injonction ne lui était pas accordée et que la prépondérance des inconvénients favorisait l’octroi de l’injonction.
[30] En ce qui a trait à la requête en radiation de l’Alberta, le juge de la Cour fédérale a conclu que la contestation constitutionnelle de la Colombie-Britannique relevait de la compétence de la Cour fédérale. Il en est arrivé à cette conclusion après avoir examiné le texte, le contexte et l’objet de l’article 19 de la LCF. À son avis, le terme « litige » (ou « controversies » en anglais) était suffisamment large pour inclure les différends concernant la validité constitutionnelle d’une loi provinciale. Plus précisément, le juge de la Cour fédérale était d’avis qu’il ne faisait aucun doute qu’il existait un litige entre la Colombie-Britannique et l’Alberta concernant la constitutionnalité de la Loi.
[31] Le juge de la Cour fédérale a conclu que les circonstances entourant l’adoption en 1875 de l’article 54 de l’Acte de la Cour Suprême et de l’Échiquier, qui est plus tard devenu l’article 19 de la LCF, étayaient la portée élargie du sens ordinaire du terme litige. Le juge de la Cour fédérale a également indiqué que son examen de ces circonstances l’avait amené à rejeter l’argument de l’Alberta, selon lequel le législateur avait expressément envisagé la mise en question de la validité de lois provinciales et avait choisi de conférer compétence sur cette question à la Cour suprême uniquement.
[32] Plus précisément, le juge de la Cour fédérale a rejeté, parce qu’elle était sans fondement, l’observation de l’Alberta selon laquelle les deux premiers paragraphes de l’article 54 de l’Acte de la Cour Suprême et de l’Échiquier, qui conféraient aux juges d’instances inférieures le pouvoir discrétionnaire de renvoyer les questions constitutionnelles à la Cour suprême du Canada, montraient que le législateur entendait limiter aux questions non constitutionnelles la compétence de la Cour de l’Échiquier sur les litiges intergouvernementaux. Selon le juge de la Cour fédérale, les deux mécanismes prévus à l’article 54, soit le règlement des litiges intergouvernementaux et le renvoi des questions constitutionnelles à la Cour suprême, « ne sont tout simplement pas liés et ne s’excluent pas l’un l’autre » (motifs du juge de la Cour fédérale, par. 46).
[33] Outre ce résumé de ses motifs, j’aimerais également souligner certaines autres observations formulées par le juge de la Cour fédérale. Au paragraphe 30 de ses motifs, au sujet de la requête de l’Alberta présentée au titre de l’article 221 des Règles, le juge de la Cour fédérale a indiqué que l’Alberta ne contestait pas l’action de la Colombie-Britannique pour des motifs constitutionnels. Plus précisément, l’Alberta ne soutenait pas que l’article 101 de la Loi constitutionnelle de 1867 (R.‑U.), ch. 3, empêchait l’action de la Colombie-Britannique intentée en vertu de l’article 19 de la LCF, mais que, si la disposition était interprétée comme il le fallait, la contestation de la Colombie-Britannique ne constituait pas un litige visé par l’article 19.
[34] Au paragraphe 48 de ses motifs, le juge de la Cour fédérale a conclu que le contexte dans lequel l’article 19 de la LCF avait été adopté étayait le point de vue selon lequel le terme « litige » visait nécessairement les litiges relatifs à la validité des lois.
[35] Le juge de la Cour fédérale a également examiné l’observation de l’Alberta selon laquelle, pour qu’une action soit visée par l’article 19, elle devait soulever des questions relatives à un droit, à une obligation ou à une responsabilité, ce qui n’était clairement pas le cas en l’espèce. Pour répondre à cette observation, le juge de la Cour fédérale a tenu compte de certaines décisions (et il y en a très peu) portant sur l’article 19 de la LCF ou les dispositions l’ayant précédé. Plus précisément, il a examiné l’arrêt de la Cour suprême Province of Ontario v. Dominion of Canada (1909), 42 S.C.R. 1, 1909 CarswellNat 23 (WL Can), conf. par [1910] UKPC 40 (C.P.) [Ontario v. Canada 1909, avec renvois aux S.C.R.] et les arrêts de notre Cour La Reine du chef du Canada c. La Reine du chef de l’Île-du-Prince-Édouard, [1978] 1 C.F. 533 (C.A.F.) [Canada c. Î.‑P.-É.] et Alberta c. Canada. Même si dans aucune de ces affaires les parties n’ont demandé de déclaration d’inconstitutionnalité d’une loi provinciale ou fédérale, le juge de la Cour fédérale a affirmé que cet aspect n’était pas pertinent parce qu’il estimait que, si un litige pouvait être tranché sur des fondements juridiques, plutôt que des fondements de morale ou de politique publique, il s’agissait d’un litige visé par l’article 19. Pour étayer son point de vue, il a renvoyé aux observations de ma collègue la juge Gauthier dans l’arrêt Alberta c. Canada, où elle s’est exprimée en ces termes, au paragraphe 26 de ses motifs :
En ce qui concerne les matières visées par ces dispositions, et plus particulièrement l’article 19 de la Loi sur les CF, il semble qu’il n’y a pas de limite quant au type de litige auquel elles s’appliqueraient. À ce stade et sans le bénéfice d’arguments complets, l’évolution législative de l’article 19, de même que la manière dont les deux dispositions ont été appliquées, semble étayer la portée générale suggérée par le sens ordinaire des mots « litige » ou « controversy » en anglais.
[Non souligné dans l’original.]
[36] Au paragraphe 80 de ses motifs, le juge de la Cour fédérale a indiqué que le simple fait que l’action intentée par la Colombie-Britannique représente la toute première fois dans l’histoire juridique du Canada que le procureur général d’une province tente de faire invalider une loi d’une autre province en ayant recours à l’article 19 ne signifiait pas que la Cour fédérale n’avait pas compétence. Le juge de la Cour fédérale s’est exprimé dans les termes suivants :
J’ajouterai simplement que le fait qu’il s’agisse de la première tentative de lancer une telle contestation devant notre Cour ne prouve pas que nous n’avons pas compétence. Nous ne savons pas si cette possibilité a été envisagée dans les affaires précitées ou dans une affaire mentionnée par l’Alberta, Attorney-General for Manitoba c Manitoba Egg and Poultry Association, [1971] R.C.S. 689. Les avocats pourraient avoir été dissuadés par l’absence de précédents positifs. Cependant, il n’existe pas non plus de précédent négatif.
[37] De plus, le juge de la Cour fédérale s’est penché sur l’argument de l’Alberta selon lequel l’action de la Colombie-Britannique était prématurée. Dans son analyse de la question, il a souligné qu’il existait un « litige actuel », au sens où l’entendait la Cour suprême du Canada dans l’arrêt Daniels c. Canada (Affaires indiennes et du Nord canadien), 2016 CSC 12, [2016] 1 R.C.S. 99. Selon le juge de la Cour fédérale, il était particulièrement pertinent que des députés de l’assemblée législative de l’Alberta aient fait des déclarations selon lesquelles la Loi visait à causer des difficultés économiques pour la Colombie-Britannique. Compte tenu de ces déclarations, la simple adoption de la Loi, sans autre intervention du ministre, suffisait pour conclure qu’il existait un litige actuel.
[38] Comme je conclus que nous devrions annuler la décision du juge de la Cour fédérale, il n’est par conséquent pas nécessaire que j’examine la partie de ses motifs portant sur la requête en injonction interlocutoire de la Colombie-Britannique.
V. La thèse de l’Alberta
[39] Pour contester la décision du juge de la Cour fédérale, l’Alberta fait valoir plusieurs arguments. Toutefois, pour les besoins du présent appel, je me limiterai à ceux qui suivent.
[40] Premièrement, l’Alberta soutient que la Cour fédérale n’a pas compétence en vertu de l’article 19 pour rendre une simple déclaration d’invalidité à l’égard d’une loi provinciale. Elle soutient que la question est assujettie à la Judicature Act, laquelle n’autorise pas le procureur général d’une province, mis à part le ministre de la Justice et solliciteur général de l’Alberta, à solliciter, sans qu’il soit en même temps demandé une autre forme de réparation, une déclaration concernant la validité des lois adoptées par l’Alberta.
[41] L’Alberta soutient en outre que l’examen de la constitutionnalité d’une loi provinciale relève clairement de la compétence des cours supérieures provinciales et que toute personne touchée par la Loi peut contester sa constitutionnalité devant la Cour de l’Alberta. Ainsi, la constitutionnalité de ses lois ou de celles d’une autre province ne tombe pas dans un vide juridictionnel qui serait à combler.
[42] En ce qui concerne le sens du terme « litige », l’Alberta soutient qu’il doit exister un litige réel à propos de droits et d’obligations pour que la Cour fédérale puisse exercer sa compétence en vertu de l’article 19 de la LCF. À l’appui de cet argument, l’Alberta invoque l’arrêt de notre Cour Canada c. Î.‑P.‑É. (motifs du juge Le Dain, p. 582 et 583) et l’arrêt de la Cour suprême Ontario v. Canada 1909 (motifs du juge Duff, p. 119).
[43] L’Alberta affirme également que le libellé du titre coiffant l’article 19, « Différends entre gouvernements », connote l’existence d’un désaccord réel entre deux provinces ou entre une province et le Canada, et non une action visant l’obtention d’une simple déclaration d’invalidité d’une loi provinciale ou fédérale.
[44] Donc, si je comprends bien la thèse de l’Alberta, il est soutenu qu’il n’existe pas de litige dont peut être saisie la Cour fédérale, puisque la Colombie-Britannique n’a pas établi qu’il existait un droit, une obligation ou une responsabilité entre la Colombie-Britannique et l’Alberta. Il va sans dire que la Colombie-Britannique s’oppose à cette thèse et qu’elle souscrit aux motifs du juge de la Cour fédérale dans leur totalité.
VI. La question en litige
[45] Les parties formulent chacune la question à trancher d’une manière quelque peu différente. Dans son mémoire des faits et du droit, au paragraphe 16, l’Alberta affirme que la question à trancher est la suivante :
[traduction] Le juge des requêtes a-t-il commis une erreur en concluant que la Cour fédérale avait compétence pour entendre la demande du procureur général de la Colombie-Britannique en vue d’obtenir une simple déclaration d’inconstitutionnalité d’une loi de l’Alberta? Le procureur général de l’Alberta soutient que le juge des requêtes a commis cette erreur.
[46] Quant à la Colombie-Britannique, elle affirme, au paragraphe 26 de son mémoire des faits et du droit, que la question à trancher est la suivante :
[traduction] Est-il évident et manifeste qu’une action intentée par une province en vue d’obtenir une déclaration d’inconstitutionnalité d’une loi d’une autre province n’est pas un « litige » au sens de l’article 19 de la Loi sur les Cours fédérales?
[47] Donc, nous devons décider si l’action de la Colombie-Britannique relève de l’article 19 de la LCF. Plus précisément, existe-t-il un « litige » entre les provinces de la Colombie-Britannique et de l’Alberta?
VII. Discussion
[48] Avant d’aller plus loin, commençons par quelques mots sur la norme de contrôle applicable.
[49] Notre Cour est saisie d’un appel de la décision du juge de la Cour fédérale sur une requête présentée par l’Alberta en vue de faire rejeter une action au titre de l’article 221 des Règles. Les deux parties reconnaissent que la norme applicable est celle de la décision correcte puisque la question à trancher est de savoir s’il est « évident et manifeste » que la Cour fédérale n’a pas compétence pour entendre l’action de la Colombie-Britannique en vertu de l’article 19.
[50] Je suis d’accord avec la Colombie-Britannique pour dire que l’appel doit être rejeté si nous souscrivons à l’opinion du juge de la Cour fédérale selon laquelle la Cour fédérale a compétence en vertu de l’article 19 ou si nous estimons que cette thèse est soutenable. Pour les motifs que je vais maintenant expliquer, je suis d’avis qu’il est impossible de soutenir que la Cour fédérale a compétence en l’espèce.
[51] Je commence par énoncer une évidence : l’article 19 confère à la Cour fédérale compétence pour trancher des litiges entre deux provinces ou entre une province et le Canada. La compétence de la Cour fédérale au titre de l’article 19 repose sur la prémisse que les parties qui comparaissent devant la Cour, soit en l’espèce les provinces de l’Alberta et de la Colombie-Britannique, ont donné leur consentement à ce que la Cour ait compétence à l’égard du litige. J’ajouterais que la compétence de la Cour fédérale au titre de l’article 19 concerne une compétence sur des questions à l’égard desquelles elle n’aurait normalement pas compétence.
[52] Le raisonnement du juge de la Cour fédérale, de la façon dont je le perçois, est qu’il existe un litige entre les provinces de la Colombie-Britannique et de l’Alberta parce que le procureur général de la Co