Vic Restaurant Inc. v. City of Montreal

Vic Restaurant Inc. v. City of Montreal
Collection
Supreme Court Judgments
Date
1958-12-18
Report
[1959] SCR 58
Judges
Taschereau, Robert; Rand, Ivan Cleveland; Locke, Charles Holland; Fauteux, Joseph Honoré Gérald; Abbott, Douglas Charles
On appeal from
Quebec
Subjects
Constitutional law
Courts
Decision Content
Supreme Court of Canada
Vic Restaurant Inc. v. City of Montreal, [1959] S.C.R. 58
Date: 1958-12-18
Vic Restaurant Incorporated (Plaintiff) Appellant;
and
The City Of Montreal (Defendant) Respondent.
1957: March 15, October 1, 1958: June 9, 10; 1958: December 18.
Present: Taschereau, Rand, Locke, Fauteux and Abbott JJ.
Present: Kerwin C.J. and Taschereau, Rand, Locke, Cartwright, Fauteux, Abbott, Martland and Judson JJ.
The Chief Justice, owing to illness, did not take part in the judgment.
ON APPEAL FROM THE COURT OF QUEEN'S BENCH, APPEAL SIDE, PROVINCE OF QUEBEC.
Constitutional law—Municipal corporations—By-laws—Validity—Licensing of restaurants and places of amusement—Licence requiring approval of chief of police—Whether delegation of power of municipality—Charter of the City of Montreal, ss. 299, 299a, 300, 300(c).
Courts—Supreme Court of Canada—Jurisdiction—Mandamus for issuance of licence to operate restaurant—Licence would have expired prior to notice of appeal—Restaurant sold prior to argument in this Court— Whether lis remains between parties.
By-law no. 1862 of the City of Montreal, which provides for the licensing of restaurants and establishments licensed by provincial authorities to sell liquor, and which requires the prior approval of, among others, the director of the police department, is not within the powers of the City under its charter. (Taschereau, Fauteux and Abbott JJ., contra.)
The plaintiff company applied to the City of Montreal for a renewal of its permits to sell liquor and to operate a restaurant for the year 1955-56, as required by by-law 1862. The director of police refused his approval and the permits were not granted. The plaintiff applied for a writ of mandamus and contended that the by-law was ultra vires. The application was dismissed by the trial judge and by the Court of Appeal.
The appeal to this Court was first argued in March 1957, and a rehearing was ordered in October 1957. The business was sold prior to the second argument in this Court. The restaurant had been permitted to operate without a licence in the years 1955, 1956, 1957, however, some ten charges had been laid against it and were held in abeyance pending the determination of this appeal. Leave to amend was asked for the years 1955-58 inclusive.
Held (Taschereau, Fauteux and Abbot JJ. dissenting): The plaintiff was entitled to an order directing that a permit be issued for the year 1955.
Per curiam: The motion for leave to amend the conclusions of the petition should be dismissed. Per Rand, Locke, Martland and Judson JJ.: The City of Montreal, in regards to the granting or withholding of licences, has the powers and only the powers vested in it by its charter. That charter does not authorize or purport to authorize the delegation to the director of police or to anyone else of the power to fix the terms upon which permits may be granted. The by-law is therefore in this respect beyond the powers of the council. The good government clause in s. 299 of the charter is no warrant for what is being attempted, since ss. 299 and 300 have granted specific authority to the council in respect of the matter.
The by-law contains no directions to the director of police as to the manner in which he is to exercise the discretion given to him and accordingly he could refuse to give his approval upon any ground which he might consider sufficient. For the council to say that before the licence is to be issued the director, in his discretion, may prevent its issue by refusing approval is not to fix the terms but is rather an attempt to vest in the director power to prescribe the terms upon which the right to a licence depends.
The fact that by-law 247 defines the duties of the members of the city police force to include, inter alia, the duty to cause the public peace to be preserved and to see that all the laws and ordinances are enforced cannot assist the position of the city in the matter of the delegation of the power vested in council. Nor is the matter affected by the language of s. 57 of the Interpretation Act which provides that "the authority to do a thing shall carry with it all the powers necessary for that purpose" since the power to delegate quasi-judicial functions in the matter of licences was not given to the council.
Bridge v. The Queen, [1953] 1 S.C.R. 8, followed; Merritt v. Toronto, 22 O.A.R. 205; Re Kiely, 13 O.R. 451; Re Elliott, 11 Man. R. 358; Hall v. Moose Jaw, 12 W.L.R. 693, and Rex v. Sparks, 18 B.C.R. 116, approved.
As the sole ground of the refusal was that the director of police had refused to give his approval, the plaintiff was, as of the date of its application for a writ of mandamus, entitled to an order directing that a permit be issued for the year 1955.
The fact that the licence year for which the permit was sought had expired before the appeal came before this Court did not affect its jurisdiction to declare the rights of the plaintiff. Archibald v. De Lisle, 25 S.C.R. 1; Coca-Cola Co. v. Matthews, [1944] S.C.R. 385; Regent Taxi & Transport v. Congrégation des Petits Frères de Marie, [1932] A.C. 295, referred to.
Per Rand and Cartwright JJ.: The portions of the by-law which require approval of the director of police are fatally defective in that no standard, rule or condition is prescribed for the guidance of the director in deciding whether to give or to withhold his approval. The effect of the by-law is to leave it to the director, without direction, to decide whether an applicant should or should not be permitted to carry on any of the numerous lawful callings set out in the by-law. The suggestion that because the director is charged with the duty of maintaining the public peace and enforcing the penal laws of the land he is thereby sufficiently instructed as to the standard to be applied and the conditions to be looked for in deciding whether to grant his approval of an application, cannot be accepted. The rule that this Court will not entertain an appeal if, pendente lite, the subject-matter has ceased to exist or other circumstances have arisen by reason of which the Court could make no order effective between the parties except as to costs, is one of practice which the Court may relax. In the special circumstances of this case, the appeal should be entertained.
Per Taschereau, Fauteux and Abbott JJ., dissenting: There was no delegation by the council of its legislative authority. The discretion as to what the by-law shall be should not be confused with the discretion it conferred as to its execution. In order to give full effect to ss. 299 and 300 and to extend and complete the same so as to secure full autonomy for the city and to avoid any interpretation of such sections or their paragraphs which might be considered as a restriction of its powers, the city is authorized by s. 300(c) to adopt, repeal or amend and to carry out all necessary by-laws concerning the proper administration of its affairs. This section derogates from the strictness of the principle generally applicable and referred to in Phaneuf v. Corporation du village de St. Hugues, 61 Que. K.B. 83.
The by-law gives to each director a precise direction as to the considerations which should guide him in the exercise of the authority conferred and the discharge of the duty imposed upon him by the by-law, and these considerations are none other than the special considerations presiding at the establishment of each department and governing its maintenance and effective operation. It is therefore not open to the director of a department to decide arbitrarily in the case of a request for a permit, and no exception is made in the case of the police department.
There was no conflict between by-law 1862 and the Quebec Alcoholic Liquor Act.
The finding of the Courts below that the refusal to approve was not arbitrary, unjust or discriminatory was not shown to have been erroneous.
There was no substance in the objection that the refusal was made by the assistant director of police.
In the present case, the question as to whether this Court should entertain the appeal is not limited to ascertaining whether the Court should adopt the practice followed in cases where there is only a question of costs to be determined but includes as well that of deciding whether the Court has the power to render a judgment different from that which the Court of Appeal could have rendered in similar circumstances. Had the fact of the sale of the restaurant been established before either the Superior Court or the Court of Appeal, as it was before this Court, those Courts would have been powerless to adjudicate on the merits of the original issue.
APPEAL from a judgment of the Court of Queen's Bench, Appeal Side, Province of Quebec1, affirming a judgment of Prévost J. Appeal allowed, Taschereau, Fauteux and Abbott JJ. dissenting.
J. Ahem, Q.C., for the plaintiff, appellant. L. Tremblay, Q.C., and T. Lespérance, for the defendant, respondent.
The judgment of Taschereau, Fauteux and Abbott JJ. was delivered by
Fauteux J. (dissenting) :—En avril 1955, la compagnie appelante exploitait un café-restaurant au n° 97 est, de la rue Ste-Catherine, à Montréal, ayant droit d'y servir des liqueurs alcooliques suivant un permis émis pour son bénéfice par la Commission des Liqueurs de Québec, au nom de Vincent Cotroni, l'un des directeurs de la compagnie et, à toutes fins pratiques, maître de l'établissement. Avant la fin du mois, date d'expiration des permis annuels exigés et accordés par la cité pour cette exploitation, l'appelante demanda au directeur des finances de l'intimée de nouveaux permis couvrant l'exercice financier 1955-1956, soit (i) le permis exigé par la section 20 du règlement 1862 pour toute personne qui détient un permis de la Commission des Liqueurs pour la vente des liqueurs alcooliques, et qui de fait en vend, pour consommation sur les lieux et (ii) le permis exigé par la section 8 du même règlement pour un restaurant. Cette demande de l'appelante fut accompagnée de l'offre du montant prescrit pour chacun des cas. Le règlement 1862 vise quelque soixante-et-dix cas, exercice d'activités, usage de choses ou garde d'animaux ou d'articles, où la cité exige un permis dont la demande doit, suivant la nature du permis recherché, être soumise à la considération d'un ou plusieurs services établis par la cité, soit les services d'urbanisme, de santé, d'incendie, de police ou de la division des marchés. L'article 2(B) du règlement statue qu'aucun permis ne peut être émis par le directeur des finances à moins qu'il n'obtienne l'approbation écrite de chacun des directeurs des services concernés. Le directeur du service de la police, l'un des services concernés en l'espèce, refusa son approbation et les permis ne purent être accordés.
L'appelante s'est alors adressée à la Cour supérieure par voie de mandamus. Alléguant dans sa demande que le règlement est en partie ultra vires de la cité, et que ce refus d'approbation du directeur du service de la police était illégal et arbitraire, elle a conclu à ce que le bien-fondé de ces allégations soit reconnu au jugement et qu'il soit enjoint à la cité et à ses officiers d'émettre les permis demandés. La cité plaida particulièrement la validité du règlement et la légalité du refus d'approbation. La Cour supérieure a rejeté les prétentions de l'appelante et cette décision fut confirmée à l'unanimité par la Cour d'appel2. D'où le pourvoi devant cette Cour.
A la suite d'une première audition, cette Cour formula trois questions sur lesquelles elle ordonna une réaudition. Cette réaudition eut lieu les 9 et 10 juin derniers. La première se lit comme suit:
In view of the fact that the licence period in respect of which the mandamus was sought would have expired on May 1, 1956, prior to the giving of the notice of appeal to this Court, is there any issue remaining between the parties other than as to costs?
Suivant la jurisprudence citée par M. le Juge Taschereau dans Switzman v. Elbling and Attorney General of Quebec3, aux pages 290 et seq., cette Cour refuse d'entretenir un appel dans les cas où il ne reste autre chose à déterminer entre les parties qu'une simple question de frais; et c'est là la raison d'être de cette première question. La pertinence de cette question est devenue subséquemment encore plus manifeste en raison d'un fait posé par l'appelante elle-même quelque temps seulement avant la réaudition, soit la vente de son exploitation à Pal's Café Inc.
Vu l'avis de la majorité des membres de cette Cour sur ce premier point et que, dans mon opinion, l'appel doit, de toutes façons, être rejeté sur le mérite, je ne vois aucune utilité à discuter de la question. Je dirai, cependant, qu'à mes vues, il ne fait aucun doute qu'entre les parties,—et c'est ce qui doit nous guider dans la détermination de la question,—il ne saurait rester devant la Cour, en raison surtout de l'acte posé par l'appelante elle-même, soit la vente de son établissement, qu'une simple question de frais. Il ne s'agit pas ici d'une référence. Et les questions au mérite, y compris celle de la validité du règlement, sont clairement, dans la présente cause, devenues, entre les parties, des questions purement académiques.
Suivant la Loi de la Cour Suprême, S.R., c. 139, cette Cour peut prononcer le jugement et décerner l'adjudication ou autre ordonnance que la Cour, dont le jugement est porté en appel, aurait dû prononcer ou décerner. L'art. 541 du Code de procédure civile prescrit qu'un jugement doit contenir les causes de la demande et doit être susceptible d'exécution; et l'art. 996, relatif au jugement final en matière de mandamus, statue que si la requête est déclarée bien fondée, le juge peut ordonner l'émission d'un bref peremptoire, enjoignant au défendeur de faire l'acte requis. Il me paraît bien évident que si le fait de cette vente s'était présenté et avait été établi, comme il l'a été devant cette Cour, au temps où la Cour supérieure ou la Cour d'appel étaient saisies de cette cause, que ces Cours n'auraient pu adjuger que sur la question de frais. Le fait de cette vente fait disparaître la raison de la demande de mandamus et la demande de mandamus elle-même. Dans le cas qui nous occupe, la question ne se limite pas à savoir si cette Cour doit adopter la ligne de conduite suivie dans les cas où il n'y a qu'une question de frais à déterminer, mais comprend également celle de savoir si la Cour a le pouvoir de rendre un jugement autre que la Cour d'appel, placée dans les mêmes circonstances, aurait pu rendre.
La situation ici est différente de celle qui se présentait dans la cause de Switzman v. Elbling and Attorney General of Quebec, supra, en ce que dans cette dernière, la contestation engagée par l'intervention du Procureur Général sur la validité de la loi attaquée, demeurait sujette à détermination par jugement final.
* * *
Les deux autres questions posées par cette Cour portent sur la validité du règlement et, suivant l'ordre dans lequel elles sont posées, il y sera ci-après référé comme première et deuxième question. Il convient de noter immédiatement que le règlement attaqué vise quelque soixante-dix cas où des permis sont requis, et que, suivant la preuve au dossier, il y a environ soixante-quinze mille demandes de permis faites annuellement à la cité de Montréal.
Ces deux questions sont libellées comme suit:
Does the portion of By-Law 1862 complained of amount to a delegation of legislative authority vested in the City Council to the Director of the Police Department?
If the portion of By-Law 1862 complained of amounts to a delegation of the legislative authority vested in the City Council to the Director of the Police Department, is the by-law ultra vires as infringing the principle stated in Biggar's Municipal Manual, pp. 238-239; Meredith and Wilkinson's Canadian Municipal Manual, at p. 265, and Robson and Hugg's Municipal Manual, at p. 347. Argument is requested as to the application of the following cases:—
Re Kiely (1887) 13 O.R. 451, Reg. v. Webster (1888) 16 O.R. 187, Merritt v. City of Toronto (1895) 22 A.R. 215, Re Elliott (1896) 11 M.R. 358, Taylor v. City of Winnipeg, 11 M.R. 420, Hall v. City of Moose Jaw (1910) 12 W.L.R. 693, Rex v. Sparks 18 B.C.R. 116, Bridge v. The Queen 1953 1 S.C.R. 8.
La deuxième question ne présente aucun problème. Personne, en effet, n'a songé à contester que si le conseil de la cité a, par le règlement en question, délégué à qui que ce soit une autorité législative dont seul il était nanti par la Législature, le règlement est ultra vires du conseil.
De plus, et en toute déférence, j'ajouterai immédiatement que les décisions mentionnées, en fin de cette question, bien que s'appuyant sur des principes généralement applicables en la matière, ne peuvent, à mon avis, avoir sur la première question posée par la Cour, aucun caractère décisif; car, ainsi qu'il apparaîtra ci-après, les dispositions de la charte de la cité de Montréal et celles de l'art. 2(B) du règlement de la cité sont toutes deux fondamentalement différentes des dispositions gouvernant l'autorité législative des municipalités concernées dans ces décisions et des règlements qu'elles ont adoptés.
Aussi bien, la seule question qui doit nous occuper, est-elle de savoir si le conseil de la cité a délégué son pouvoir législatif en édictant cet art. 2(B) du règlement 1862, ou, pour être plus précis, si, aux termes de cet article, le conseil de la cité a délégué aux directeurs des services municipaux l'autorité de faire la loi sur les conditions auxquelles un permis peut être obtenu,—ce qui impliquerait une délégation de la discrétion donnée au conseil par la Législature— ou si, au contraire, aux termes de cet article, le conseil de la cité a lui-même fait la loi sur la question, i.e., indiqué ces conditions et conféré aux directeurs de services une autorité et une discrétion relatives à l'exécution de cette loi dans chaque demande de permis. Ainsi qu'il est opportunément précisé dans McQuillin, Municipal Corporations, 3rd ed., vol. 2, no. 10.40:
There is a distinction between the delegation of power to make a law, which involves a discretion as to what the law shall be, and conferring an authority or discretion as to its execution, to be exercised under and in pursuance of the law. The first cannot be done legally, but there is no objection to the latter. En somme, la discrétion conférée pour faire un règlement ne peut être confondue avec la discrétion que ce règlement accorde aux fins de son exécution.
Il faut donc considérer l'autorité législative, donnée par la Législature de Québec à la cité de Montréal, en tenant compte de toute règle spéciale d'interprétation établie dans la charte par la Législature, et examiner ensuite l'art. 2(B) du règlement, en l'interprétant, non pas isolément, mais à la lumière des autres ordonnances municipales qu'il incorpore par référence expresse, afin de lui donner son sens, son esprit et sa fin véritables.
La charte de la cité.—L'art. 299 de la charte de la cité de Montréal, 62 Vict., c. 58, donne au conseil de la cité la juridiction la plus étendue pour faire des règlements "concernant la paix, l'ordre, le bon gouvernement et le bien-être général de la cité de Montréal et toutes les matières qui intéressent et affectent ou qui pourront intéresser et affecter la cité de Montréal comme cité et comme corporation, pourvu toutefois que ces règlements ne soient pas incompatibles avec les lois de cette province ou du Canada ni contraires à quelque disposition spéciale de cette charte".
L'article 300, section 22, de la charte décrète:
300. Et, sans limiter les pouvoirs et l'autorité conférés au conseil par l'article précédent, le conseil de la cité, pour les fins et pour les objets compris dans l'article précédent ainsi que pour les matières énumérées dans le présent article, a autorité:
* * *
22. Pour prescrire moyennant quel montant, à quelles conditions et de quelle manière sont octroyés les permis non incompatibles avec la loi et sujets aux dispositions de la présente charte, pourvu qu'aucun permis ne soit octroyé pour plus qu'une année;
L'article 300(c) décrète:
300c. Afin de donner plein effet aux articles 299 et 300, de les étendre et de les compléter de façon à assurer la complète autonomie de la cité et à éviter toute interprétation de ces articles ou de leurs sous-sections, qui pourrait être considérée comme une restriction de ses pouvoirs, la cité est autorisée à faire, abroger ou amender et mettre à exécution tous les règlements nécessaires concernant la bonne administration de ses affaires, la paix, l'ordre, la sécurité ainsi que toutes les matières pouvant intéresser ou affecter de quelque manière que ce soit l'intérêt public et le bien-être des citoyens; pourvu toutefois que ces règlements ne soient pas incompatibles avec les lois du Canada ou de cette province, ni contraires à quelque disposition spéciale de cette charte. Les dispositions de cet article, sur lesquelles s'appuie particulièrement le jugement de la Cour d'Appel, dérogent manifestement de la rigueur du principe généralement applicable et auquel Sir Mathias Tellier, alors juge en chef de la province de Québec, référait dans Phaneuf v. Corporation du Village de St-Hugues4, dans les termes suivants:
En matière de législation, les corporations municipales n'ont de pouvoirs que ceux qui leur ont été formellement délégués par la Législature; et ces pouvoirs, elles ne peuvent ni les étendre ni les excéder.
Dans aucune des décisions, mentionnées en fin de la deuxième question soumise par cette Cour, appert-il que les municipalités dont les règlements furent attaqués aient reçu un semblable pouvoir de la Législature. C'est là une particularité distinguant fondamentalement le pouvoir législatif de la cité de Montréal de celui de ces municipalités. La Législature de Québec ne pouvait en termes plus clairs manifester l'intention d'assurer l'autonomie complète de la cité et de prohiber toute interprétation restrictive du pouvoir législatif conféré.
Le règlement.—L'article 2(B) du règlement 1862 se lit comme suit:
Art. 2(B) Toute personne désirant un permis en vertu du présent règlement doit faire sa demande au directeur des finances sur la formule requise. Avant l'émission d'un permis, le directeur des finances est requis d'obtenir l'approbation écrite de chacun des directeurs des services concernés. Si cette approbation écrite n'est pas donnée par tous les directeurs concernés, ledit directeur des finances informera le demandeur, par écrit, que le permis ne sera pas émis.
A la suite de l'art. 2(M), apparaît un groupe de sections numérotées de 1 à 70. Chacune d'elles mentionne soit l'exercice d'une activité, soit l'usage ou la garde d'une chose ou d'un animal, où un permis est exigé, et indique le ou les services concernés en l'espèce.
Les services dont il est question dans ces sections sont tous des services municipaux, établis sous l'autorité de la charte de la cité, soit les services de l'urbanisme, des incendies, de police, de santé ou de la division des marchés.
Ce qu'il faut entendre par les expressions "services concernés" ou "directeurs concernés", mentionnées en l'article 2(B), est très clair. Tel que généralement défini, le mot "concerné" et le mot "concerned", apparaissant respectivement dans la version française et dans la version anglaise, signifient "intéressé", "affecté", "interested", "affected". C'est là le sens que la Cour d'Appel d'Ontario a donné à ce mot dans Nichol School Trustees v. Maitland5. Que, dans la réglementation qui nous occupe, les expressions "services concernés" ou "directeurs concernés" signifient "services et directeurs intéressés et affectés", résulte clairement de cette relation qui, en raison des divers hasards, risques ou dangers que peut, suivant l'expérience, comporter, dans la métropole, l'exercice d'une activité déterminée, et en raison du service particulier établi pour y parer, apparaît généralement dans ces sections, entre la nature de l'activité assujettie à un permis et le service particulier qui est déclaré concerné par la demande de ce permis. C'est ainsi que pour le commerce en gros ou en détail de bois, charbon ou huile de chauffage, le conseil prescrit que les services concernés sont ceux de l'urbanisme, d'incendie et de police; et que pour l'exercice des diverses activités où entrent des produits alimentaires, c'est le service de la santé à qui l'autorité et le devoir d'enquêter sur la demande de permis sont donnés et imposés, respectivement.
Il faut attribuer un sens et donner un effet à cette sélection et à cette raison sur laquelle elle se fonde. L'intérêt qu'un service, déclaré intéressé ou affecté par une demande de permis, peut avoir en celle-ci, ne peut être autre que celui pour la promotion duquel ce service est institué et maintenu en opération sous l'autorité de la charte et des règlements où sont définies ses responsabilités propres.
Saisi d'une demande de permis, où le service des incendies et celui de la santé sont déclarés concernés, le directeur du service des incendies comprendra sûrement que, pour donner un sens et un effet à cette réglementation, c'est au regard des responsabilités propres à son service, et non à celles qui sont propres au service de la santé, qu'il doit considérer la demande aux fins de l'approbation recherchée de lui-même.
Le règlement donne donc à chaque directeur de service une direction précise quant aux considérations qui doivent le guider dans l'exercice de l'autorité conférée et l'accomplissement du devoir imposé par ce règlement, considérations qui ne sont autres que celles qui président à l'institution, au maintien et à l'effective opération du service. En somme, cette direction, donnée par le règlement au directeur du service concerné, est de ne pas approuver la demande de permis si l'approuver serait promouvoir la réalisation de ces hasards, risques ou dangers que le service qu'il dirige a précisément pour mission de prévenir ou combattre. C'est là une condition que le conseil de la cité avait, en vertu des pouvoirs à lui donnés par la Législature, l'autorité d'imposer pour l'obtention d'un permis.
Aussi bien me paraît-il impossible d'admettre qu'en vertu de cette réglementation,—fondamentalement différente, dans sa structure et ses termes, des réglementations considérées dans les causes citées en fin de la deuxième question posée par la Cour,—il soit loisible à un directeur de service de décider arbitrairement de la demande d'un permis. Ce directeur est lié par la directive du conseil et, s'il s'en écarte, il n'exerce plus ni la discrétion ni la juridiction qui lui ont été conférées, et la décision qu'il prétend rendre reste assujettie au pouvoir de contrôle des tribunaux, sinon au pouvoir de contrôle du conseil de la cité sur ses propres officiers.
Le conseil de la cité a non seulement le droit d'émettre des licences, mais il a aussi celui de prélever des argents par l'imposition de taxes; et rien ne s'oppose à ce que ces deux droits soient exercés simultanément dans un même règlement. De fait, le règlement mentionne certains cas d'exercice d'activités, usage ou garde d'animaux ou d'articles, n'offrant aucun de ces risques, hasards ou dangers. Dans ces cas particuliers, il est bien évident que si on applique le règlement tel qu'ici interprété, la demande de permis, vu l'absence de ces risques, hasards ou dangers, devra nécessairement être approuvée. Aussi bien, et en tout respect, je ne vois pas que la mention au règlement de ces cas particuliers puisse justifier le rejet de cette interprétation dans tous les autres cas où—comme dans celui qui nous occupe—ces risques, hasards ou dangers sont présents et où c'est au directeur du service institué pour les conjurer ou les combattre, que doit être soumise la demande d'approbation. A la vérité, l'appelante a admis la validité des dispositions de l'article 2(B) et des sections 8 et 20, en ce qu'elles exigent l'approbation des directeurs de tous les services y mentionnés, sauf en ce qui concerne celle du directeur du service de la police. Ce service, soumet-elle,—et c'est là, sur la question de délégation, le seul grief invoqué par elle devant toutes les Cours,—n'est l'objet d'aucun contrôle par règlement, contrairement à ce qui est le cas pour les autres services; le conseil de la cité aurait ainsi abandonné à l'arbitraire du directeur du service de la police la détermination des conditions d'obtention de permis.
Rien dans l'article 2(B) n'autorise d'en varier l'interprétation suivant qu'il s'agisse du service de la police ou d'un autre service municipal.
Comme les autres services, celui de la police est établi sous l'autorité de la charte. La section 2 du règlement no 247, règlement qui établit ce service, prescrit en partie ce qui suit, en ce qui concerne le directeur de ce service:
Il sera de son devoir de faire maintenir la paix publique, d'assurer la protection de la propriété et de voir à ce que les lois et ordonnances soient observées et mises en vigueur. Et chaque fois que quelque infraction à une de ces lois ou ordonnances viendra ou sera portée à sa connaissance, il en fera faire une plainte régulière et verra à ce que les témoignages nécessaires soient produits pour établir la culpabilité des contrevenants ou inculpés.
L'exécution de ce devoir de maintenir la paix publique et de protéger la propriété commence, évidemment, avant que ne soient actuellement violés la paix publique et le droit de propriété. Ce devoir spécifique a donc, en particulier, autant que celui qui est imposé au directeur du service des incendies et à celui du service de santé, un caractère préventif. Et, comme c'est le cas pour les directeurs des autres services, le directeur du service de la police est, en ce qui regarde l'examen et la décision d'une demande de permis, soumis à la même directive quant aux considérations dont il doit tenir compte dans l'exercice de l'autorité et du devoir qui lui sont assignés par le règlement.
Aussi bien, la prétention que le règlement ferait, quant à lui, une exception, et lui permettrait de disposer arbitrairement et à sa convenance des demandes de permis qui lui sont référées par le règlement lui-même, me paraît intenable. Dans l'exercice de son pouvoir discrétionnaire, il se peut, dans son cas comme dans celui des autres directeurs de services, qu'il abuse de son pouvoir; mais cet abus ne va pas à la validité de l'établissement de ce pouvoir.
Pour terminer, sur ce point, je dois ajouter que la décision rendue par cette Cour dans Bridge v. The Queen6 n'est, à mon avis, d'aucune assistance à la solution de la question qui nous occupe. Dans cette cause, le conseil de la cité de Hamilton, assumant agir sous l'autorité des arts. 82(3) et 82(a) d'une loi intitulée The Factory, Shop and Office Building Act, R.S.O. 1937, c. 194, adopta un règlement aux termes duquel il fut particulièrement décrété que le greffier de la cité devait omettre de la liste des ayants-droit de certains permis, ceux qui, "according to evidence satisfactory to the city clerk", avaient omis de tenir leurs établissements ouverts, tel qu'autorisé. Considérant les arts. 82(3) et 82(a) de la loi précitée, cette Cour a conclu à l'invalidité et M. le Jugé Cartwright, parlant pour la majorité, s'en est exprimé comme suit:
It is within the powers of the Council to prescribe a state of facts the existence of which shall render an occupier ineligible to receive a permit for a stated time ; but express words in the enabling Statute would be necessary to give the Council power to confer on an individual the right to decide, on such evidence as he might find sufficient, whether or not the prescribed state of facts exists and there are no such words.
Si, pour donner à l'art. 2(B) du règlement de la cité, comme ci-dessus indiqué, son sens, son esprit et sa fin véritables, on doit adopter l'interprétation précitée, il s'ensuit que le conseil de la cité de Montréal a effectivement indiqué la situation dans laquelle un directeur de service ne doit pas donner son approbation à une demande de permis. Le conseil confère à ce dernier le droit de vérifier, dans chaque cas, si cette situation existe et la décision a prendre doit reposer "on such evidence as is sufficient" et non pas "on such evidence as he might find sufficient." De toutes façons, les dispositions des arts. 82(3) et 82(a) de The Factory, Shop and Office Building Act, supra, ne donnent, contrairement à ce qui est le cas à l'art. 300(c) de la charte de la cité de Montréal, aucune autorité aux cités, villes et villages ayant droit de se prévaloir de cette loi, d'étendre et de compléter l'autorité législative conférée et l'autorité de faire les règlements nécessaires pour assurer la bonne administration de leurs affaires. Aussi bien, le ratio decidendi dans Bridge v. The Queen, supra, ne saurait trouver d'application en la présente cause. Je ne crois pas qu'il y ait lieu de s'attarder à démontrer que, pour assurer la bonne administration de ses affaires et pour rendre possible l'application de ce règlement relatif à l'émission des permis, et disposer annuellement de 75,000 demandes de permis, il était nécessaire pour le conseil de la cité de conférer aux directeurs des services concernés l'autorité pour en disposer conformément à la directive donnée au règlement.
L'appelante a prétendu de plus que la section 20 du règlement 1862 subordonne l'exercice du droit lui résultant du permis de la Commission des Liqueurs, à l'approbation du directeur du service de la police et que pour autant la section est ultra vires du conseil de la cité vu que seule, suivant la Loi des Liqueurs Alcooliques de Québec, S.R.Q. 1941, c. 255, la Commission des Liqueurs de Québec a le droit d'accorder et d'annuler ce permis et d'en régir les conditions d'exploitation. L'appelante ne conteste pas, cependant, le pouvoir du conseil de la cité de réglementer et contrôler, au point de vue de l'urbanisme, de la santé et de la protection contre l'incendie, comme il l'a fait en la section 20, les restaurants bénéficiant d'un permis de la Commission des Liqueurs. Rien ne paraît justifier l'adoption d'une position différente en ce qui concerne le pouvoir du conseil de la cité de réglementer ces restaurants, au point de vue de la paix, l'ordre public, ou autres autorisés par la charte. La charte de la cité de Montréal et la Loi des Liqueurs Alcooliques de Québec ont été édictées par la même Législature. Il serait étonnant que la Loi des Liqueurs Alcooliques de Québec ait l'effet de soustraire le détenteur du permis qu'elle autorise, à la réglementation que la Législature autorise les municipalités d'adopter.
Si l'appelante avait raison, il s'ensuivrait que la Commission des Liqueurs pourrait imposer l'établissement de magasins de liqueurs alcooliques dans les quartiers résidentiels de la cité.
La proposition que le refus d'approbation serait arbitraire, partial et injuste a été rejetée par les deux Cours inférieures et le mal fondé de ce rejet n'a pas été démontré. L'appelante a également invoqué le fait que ce n'est pas le directeur mais l'assistant-directeur du service de la police qui a considéré la demande des permis sollicités. Le deuxième paragraphe de l'art. 1 du règlement 1862 pourvoit spécifiquement qu'en ce qui a trait à l'approbation préalable d'un directeur de service pour l'émission d'un permis, l'autorité donnée au directeur du service s'étend à toute personne dûment autorisée à le remplacer ou à agir en son nom. La preuve démontre que le directeur Leggett avait autorisé l'assistant-directeur Plante à agir en son nom.
Au mérite, étant d'avis, comme le Juge de première instance et les Juges de la Cour d'Appel, que la requête en mandamus est mal fondée, je renverrais l'appel avec dépens.
Quant à la motion faite par l'appelante pour amender les conclusions originaires de sa requête en mandamus, et à celle de Pal's Café Inc., pour obtenir la permission d'intervenir, rien n'autorisant de les accorder, je les rejetterais avec dépens.
Rand J:—For the reasons given by my brothers Locke and Cartwright I would allow the appeal and dispose of the matter as proposed by them.
The judgment of Locke, Martland and Judson JJ. was delivered by
Locke J.:—The charter of the City of Montreal, certain of the terms of which are to be considered in determining this appeal, is c. 58 of the Statutes of Quebec, 1899, as amended by subsequent legislation.
By s. 1 the word "council", where it appears in the statute, means the council of the City, and by the opening clause of s. 299 it is provided that it shall be lawful for such council:
to enact, repeal or amend, and enforce by-laws for the peace, order, good government, and general welfare of the city of Montreal, and for all matters and things whatsoever that concern and affect, or that may hereafter concern and affect the city of Montreal as a city and body politic and corporate, provided always that such by-laws be not repugnant to the laws of this Province or of Canada, nor contrary to any special provisions of this charter.
By the same section it is declared that the authority and jurisdiction of the council extends, inter alia, to "licences for trading and peddling." Subsection 22 of s. 300 provides that, for the purposes and objects included in s. 299, the city council shall have authority, inter alia:
To fix the amount, terms and manner of issuing licences, not inconsistent with the law and subject to the provisions of this charter, provided that no licence shall be issued for a longer time than one year.
Subsection 79 of s. 300 declares the power of the council:
To license, regulate or prohibit musical saloons or establishments where intoxicating liquors are sold and wherein instrumental and vocal music are used as a means of attracting customers.
Section 300c. reads:
In order to give full effect to articles 299 and 300 and to extend and complete the same, so as to secure full autonomy for the city and to avoid any interpretation of such articles or their paragraphs which might be considered as a restriction of its powers, the city is authorized to adopt, repeal or amend and carry out all necessary by-laws concerning the proper administration of its affairs, peace, order and safety as well as all matters which may concern or affect public interest and the welfare of the citizens; provided always that such by-laws be not inconsistent with the laws of Canada or of this Province, nor contrary to any special provisions of this charter.
Under the powers thus vested in the council, by-law 1862 was enacted, providing, inter alia, that no person shall operate any industry, business or establishment or carry on any trade within the limits of the city without having previously applied for and obtained from the Director of Finance of the City a permit to do so and paying a stipulated amount for such permit. By subs. (b) of art. 2 of the by-law, it is provided that every applicant for a new permit must make an application to the Director of Finance and that, prior to issuing such permit, the director is required to secure the written approval from each of the directors of the department concerned, and that :
If such written approval is not given by all the directors concerned the said Director of Finance shall inform the applicant in writing that the permit will not be issued.
For the operation of a restaurant and of premises where alcoholic liquors are sold by a person holding a permit from the Quebec Liquor Commission, the approval is required from, amongst others, the Director of the Police Department. The appellant company, at the time of the commencement of these proceedings, operate