Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations du Canada et autres. c. Procureur général du Canada (représentant le ministre des Affaires autochtones et du Nord canadien)

Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations du Canada et autres. c. Procureur général du Canada (représentant le ministre des Affaires autochtones et du Nord canadien)
Collection
Tribunal canadien des droits de la personne
Date
2020-05-28
Référence neutre
2020 TCDP 15
Numéro(s) de dossier
T1340/7008
Décideur(s)
Marchildon, Sophie; Lustig, Edward P.
Type de la décision
Décision sur requête
Motifs de discrimination
l'origine nationale ou ethnique
race
Notes
Le présent document pourrait faire l’objet de modifications de forme avant la parution de sa version définitive sur le site web du Tribunal.
Contenu de la décision
Tribunal canadien des droits de la personne
Canadian Human Rights Tribunal
Référence : 2020 TCDP
15
Date : le
28 mai 2020
Numéro du dossier :
T1340/7008
[TRADUCTION FRANÇAISE]
Entre :
Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations du Canada
- et -
Assemblée des Premières Nations
les plaignantes
- et -
Commission canadienne des droits de la personne
la Commission
- et -
Procureur général du Canada
(représentant le ministre des Affaires autochtones et du Nord canadien)
l'intimé
- et -
Chefs de l’Ontario
- et -
Amnistie internationale
- et -
Nation Nishnawbe Aski
les parties interessées
Décision sur requête
Membres :
Sophie Marchildon
Edward P. Lustig
Table des matières
Décision sur requête visant à trancher les questions en suspens relatives au processus d’indemnisation afin de finaliser le Projet de cadre d’indemnisation 1
I. Introduction 1
II. Réconciliation – Jordan River Anderson et sa famille 4
III. Cadre pour le versement des indemnités conformément à la Décision sur l’indemnisation (Projet de cadre d’indemnisation et Projet de plan de notification) 5
IV. Demande des Chefs de l’Ontario et de la NNA pour que l’ordonnance rendue dans la Décision sur l’indemnisation s’applique de manière égale aux membres des Premières Nations vivant dans les réserves et à ceux vivant hors réserve en Ontario 5
V. Demande des Chefs de l’Ontario et de la NNA pour que la catégorie des pourvoyeurs de soins admissibles, c’est‑à‑dire les parents ou les grands‑parents, soit élargie de manière à inclure d’autres personnes 12
VI. La demande de la NNA concernant les collectivités éloignées des Premières Nations 18
VII. Définitions des termes « service essentiel », « interruption de service » et « retard déraisonnable » 22
A. Interruption de service 23
B. Service essentiel 42
C. Retard déraisonnable 53
VIII. Le Tribunal conserve sa compétence 59
Annexe 1 : Principes généraux 60
Décision sur requête visant à trancher les questions en suspens relatives au processus d’indemnisation afin de finaliser le Projet de cadre d’indemnisation
I. Introduction
[1] La présente décision sur requête fait suite à la décision sur l’indemnisation et aux ordonnances connexes rendues par le Tribunal le 6 septembre 2019 (Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations du Canada et autres c. Procureur général du Canada (représentant le ministre des Affaires autochtones et du Nord canadien), 2019 TCDP 39 (la « Décision sur l’indemnisation »), de même qu’à la décision sur requête subséquente qui portait sur les demandes d’indemnisation supplémentaires émanant de certaines parties et découlant des ordonnances d’indemnisation (Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations du Canada et autres c. Procureur général du Canada (représentant le ministre des Affaires autochtones et du Nord canadien), 2020 TCDP 7).
[2] Dans la Décision sur l’indemnisation, le Canada a été condamné à payer une indemnité de 40 000 $ aux victimes des pratiques discriminatoires qu’il a appliquées dans le cadre du Programme des services à l’enfance et à la famille des Premières Nations (le « Programme des SEFPN ») au nom du principe de Jordan. La formation a aussi ordonné au Canada d’entamer des discussions avec l’Assemblée des Premières Nations (l’« APN ») et la Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations du Canada (la « Société de soutien ») et de mener des consultations auprès de la Commission canadienne des droits de la personne (la « Commission ») et des parties intéressées, les Chefs de l’Ontario et la Nation Nishnawbe Aski (la « NNA »), afin que soit élaboré conjointement un cadre relatif au processus d’indemnisation sécuritaire et adapté à la culture autochtone qui prévoit un moyen d’identifier les victimes et les survivants mentionnés dans la décision du Tribunal, à savoir les enfants des Premières Nations et leurs parents ou grands-parents. Les parties ont reçu le mandat d’étudier les diverses options pour ce cadre relatif au processus d’indemnisation, puis de soumettre des propositions au Tribunal. L’APN, la Société de soutien et le Canada ont indiqué conjointement que bon nombre des suggestions formulées par les Chefs de l’Ontario, la NNA et la Commission ont été prises en compte dans le Projet de cadre d’indemnisation et le Projet de plan de notification. La formation estime qu’il s’agit là d’un résultat positif.
[3] Toutefois, certains éléments du Projet de cadre d’indemnisation ne font pas l’unanimité parmi les parties et les parties intéressées. Plus précisément, les deux parties intéressées — les Chefs de l’Ontario et la NNA — ont présenté des demandes supplémentaires visant à élargir le champ d’application des ordonnances de la Décision sur l’indemnisation, auxquelles les autres parties n’ont pas souscrit, comme nous l’expliquerons ci-après. En outre, les Chefs de l’Ontario et la NNA ont présenté plusieurs demandes précises de modifications à apporter au Projet de cadre d’indemnisation. Les demandes de la NNA concernent surtout les collectivités des Premières Nations qui sont éloignées, un aspect qui sera abordé ci-dessous et qui illustre la complexité de l’affaire à bien des égards. La formation est particulièrement sensible au fait que chaque Première Nation est unique et a une expertise et des besoins particuliers. Elle porte aussi une attention particulière aux droits inhérents des Premières Nations à l’autodétermination et à l’autonomie gouvernementale, qui sont aussi des droits de la personne importants. Lorsque les parties des Premières Nations et les parties intéressées en l’espèce font valoir des perspectives opposées et demandent au Tribunal de préférer leur point de vue stratégique à celui de leurs pairs des Premières Nations, cela complexifie encore davantage la prise de décision. Néanmoins, aux yeux de la formation, les points de vue de toutes les parties et parties intéressées sont importants et précieux, et ils enrichissent le processus. Cela dit, c’est une chose que de rendre des décisions novatrices, mais c’en est une autre que de choisir entre les différents points de vue des Premières Nations. Mais puisqu’il lui faut trancher, la formation souscrit aux observations conjointes de la Société de soutien, de l’APN et du Canada, ainsi qu’aux observations supplémentaires de l’APN au sujet des pourvoyeurs de soins aux enfants, comme il sera expliqué ci-dessous. À ce stade-ci, la formation a trouvé des réponses à ses questions, et elle est satisfaite du Projet de cadre d’indemnisation et du Projet de plan de notification proposés. Elle n’abordera pas toutes les suggestions des parties intéressées qui n’ont pas été acceptées par les autres parties — c.‑à‑d. la Société de soutien, l’APN et le Canada — chargées par le Tribunal de travailler à l’élaboration du Projet de cadre d’indemnisation. La formation examinera plus loin le point en litige relatif aux définitions à donner à certains termes, mais aussi des suggestions de la NNA au sujet des collectivités éloignées des Premières Nations et deux demandes importantes présentées par les Chefs de l’Ontario et la NNA en vue d’élargir la portée de l’indemnisation. Pour les raisons exposées ci‑après, la formation souscrit à la position de la Société de soutien, de l’APN et du Canada à l’égard des demandes des Chefs de l’Ontario et de la NNA.
[4] Les discussions entre le Canada, l’APN et la Société de soutien concernant l’organisation de l’indemnisation ont commencé le 7 janvier 2020. Celles qui ont abouti au Projet de cadre d’indemnisation et au Projet de plan de notification ont été productives, et les parties ont pu s’entendre sur la manière de régler la plupart des problèmes. Cependant, à ce stade‑ci, elles ne parviennent toujours pas à trouver un terrain d’entente relativement à trois définitions importantes. Il s’agit des définitions des termes « service essentiel », « interruption de service » et « retard déraisonnable ». La formation n’imposera pas de libellés précis aux parties pour ces définitions, mais elle leur fournira des motifs et des conseils pour les aider à les finaliser, comme nous l’expliquerons plus loin.
[5] La Société de soutien, l’APN et le Canada souhaitent clarifier la procédure proposée pour l’exécution des ordonnances du Tribunal en matière d’indemnisation. Comme le procureur général du Canada (le « PGC ») l’a souligné dans sa lettre du 30 avril 2020, les plaignantes et l’intimé doivent soumettre le Projet de cadre d’indemnisation et le Projet de plan de notification au Tribunal pour qu’il les approuve en principe. Une fois que celui-ci se sera prononcé sur les points du processus d’indemnisation qui sont en litige, le Projet de cadre d’indemnisation sera modifié afin de tenir compte des ordonnances en question et fera l’objet d’une révision finale pour en assurer l’uniformité des termes. Les plaignantes et l’intimé examineront alors le document dans sa version définitive, pour ensuite en fournir un exemplaire au Tribunal afin qu’il l’intègre à son ordonnance finale. La formation approuve ce processus proposé.
[6] La formation tient à remercier la Société de soutien, l’APN, le Canada, les Chefs de l’Ontario, la NNA et la Commission de leurs importantes contributions à la réalisation du Projet de cadre d’indemnisation.
II. Réconciliation – Jordan River Anderson et sa famille
[7] Dans sa récente décision sur requête portant sur trois questions liées au processus d’indemnisation (2020 TCDP 7), la formation a demandé aux parties d’examiner s’il y a lieu de verser, dans le cadre relatif au processus d’indemnisation devant Tribunal, une indemnité à la succession de Jordan River Anderson, à la succession de sa mère décédée et à son père, de même qu’aux membres des Premières Nations qui se trouvent dans une situation semblable. Bien que la formation n’ait pas tranché la question de manière définitive, elle a demandé aux parties et aux parties intéressées de présenter des observations supplémentaires à ce sujet.
[8] Même si l’APN et la Société de soutien se sont dits d’accord avec l’esprit de cette éventuelle modification des ordonnances d’indemnisation du Tribunal, elles craignaient qu’elle ne vienne compromettre le processus d’indemnisation dans son ensemble, vu que le Canada s’y oppose. En effet, celui-ci a auparavant fait valoir qu’en ce qui concerne l’indemnisation en conformité avec le principe de Jordan, la formation s’est montrée claire. Selon le paragraphe 251 de la Décision sur l’indemnisation, l’indemnité est accordée pour une période définie, soit du 12 décembre 2007 au 2 novembre 2017. Ces dates ont également été indiquées en caractères gras dans le jugement.
[9] Selon le Canada, les commentaires de la formation sur la période susmentionnée ne laissaient pas entrevoir que les ordonnances d’indemnisation pourraient être rouvertes au nom du principe de Jordan. En outre, la plainte mentionnait le principe de Jordan, et non les services antérieurs à l’adoption du principe de Jordan, en décembre 2007.
[10] La NNA a également présenté des observations en faveur de telles ordonnances d’indemnisation élargies, comme il est dit plus haut. Cependant, après avoir examiné la question, la formation ne veut pas mettre en péril le processus d’indemnisation dans son ensemble.
[11] À la lumière de ce qui précède, la formation encourage vivement le Canada à indemniser la succession de Jordan River Anderson, de même que celle de sa mère, son père et ses frères et sœurs, à titre de puissant symbole de réconciliation.
III. Cadre pour le versement des indemnités conformément à la Décision sur l’indemnisation (Projet de cadre d’indemnisation et Projet de plan de notification)
[12] La formation a étudié le Projet de cadre d’indemnisation et le Projet de plan de notification parallèlement aux observations et aux demandes de toutes les parties, y compris les parties intéressées. La formation approuve « en principe » ces deux projets, à l’exception des points qui seront abordés ci-dessous. Il faut interpréter cette approbation « de principe » au regard du fait que le cadre n’est pas encore finalisé, et que les parties modifieront le Projet de cadre d’indemnisation et le Projet de plan de notification afin d’y intégrer les ordonnances et les motifs de la formation sur les points encore en litige concernant l’indemnisation. Le Projet de cadre d’indemnisation, le Projet de plan de notification et les explications qui les accompagnent dans les observations conjointes de la Société de soutien, de l’APN et du Canada jettent les bases d’un processus d’indemnisation national. L’option de retrait prévue dans le Projet de cadre d’indemnisation tient compte du droit de tout bénéficiaire de renoncer à une indemnité dans le cadre de ce processus et d’exercer d’autres recours s’il choisit de le faire. Elle protège les droits des personnes qui ne souscrivent pas au processus et qui préfèrent suivre d’autres voies. La formation s’attend à ce que les parties déposent la version finale du Projet de cadre d’indemnisation et du Projet de plan de notification en vue d’obtenir une ordonnance sur consentement du Tribunal.
[13] Les motifs relatifs aux questions d’indemnisation en litige sont présentés ci-après.
IV. Demande des Chefs de l’Ontario et de la NNA pour que l’ordonnance rendue dans la Décision sur l’indemnisation s’applique de manière égale aux membres des Premières Nations vivant dans les réserves et à ceux vivant hors réserve en Ontario
[14] La formation a examiné toutes les observations des parties et des parties intéressées pour statuer sur cette demande. Par souci de concision, elle ne les a pas reproduites ici en entier. En revanche, elle a mis l’accent sur les observations des Chefs de l’Ontario sur cette question— dont on trouvera le résumé plus loin —, étant donné qu’elle fournit aux Chefs de l’Ontario des motifs expliquant le rejet de leur demande.
Principales positions des parties
[15] Les Chefs de l’Ontario soutiennent que, en Ontario, l’ordonnance rendue dans la Décision sur l’indemnisation devrait s’appliquer de manière égale aux membres des Premières Nations vivant dans les réserves et à ceux vivant hors réserve. D’un point de vue propre à l’Ontario, les Chefs de l’Ontario demandent instamment à la formation d’examiner la portée de la définition du terme « bénéficiaire », dans l’intérêt des membres des Premières Nations de l’Ontario qui pourraient bénéficier de l’ordonnance rendue dans la Décision sur l’indemnisation. La NNA fait siennes les observations des Chefs de l’Ontario à cet égard.
[16] Selon les Chefs de l’Ontario, les conclusions de la formation au sujet des services à l’enfance et à la famille offerts en Ontario conformément au Protocole d’entente sur les programmes d’aide sociale pour les Indiens (l’« Entente de 1965 ») — conclusions tirées de la décision Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations du Canada et autres c. Procureur général du Canada (représentant le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien), 2016 TCDP 2 (la « Décision sur le bien-fondé ») (aux paragraphes 217 à 246) — placent, à juste titre, la discrimination raciale au centre de l’Entente de 1965 [1] . Au paragraphe 392, la formation a conclu qu’il y avait discrimination sous le régime de l’Entente de 1965 parce que les enfants des Premières Nations ne recevaient pas tous les services prévus par la législation ontarienne en matière de protection de l’enfance, c’est-à-dire la Loi sur les services à l’enfance et à la famille, L.R.O. 1990, ch. C.11 (la « LSEF »), aujourd’hui la Loi de 2017 sur les services à l’enfance, à la jeunesse et à la famille, L.O. 2017, ch. 14, ann. 1 (la « LSEJF », et les lois précédentes. Au contraire, le Canada a sous-financé les services aux enfants des Premières Nations au titre de l’Entente de 1965 en ne payant que certains des services prévus par la loi provinciale, et n’a pas suivi l’évolution de la loi de l’Ontario (Décision sur le bien-fondé, aux paragraphes 222 à 226).
[17] Les Chefs de l’Ontario soutiennent que la discrimination qui en découle affecte les programmes et les formules de financement de la province, qui s’appliquent de manière égale aux enfants des Premières Nations bénéficiant des services d’organismes d’aide à l’enfance des Premières Nations et à ceux qui reçoivent des services des organismes provinciaux « classiques » de protection de l’enfance, comme le relève la formation dans la Décision sur le bien-fondé, au paragraphe 222. En effet, les programmes et les formules de financement s’appliquent de la même façon, que ce soit dans les réserves ou hors réserve.
[18] Les Chefs de l’Ontario estiment utile de rappeler que l’Entente de 1965 a deux principaux effets. Premièrement, elle exige que le Canada paye une quote-part des coûts des services à l’Ontario, laquelle est effectivement calculée en fonction de la population des Indiens inscrits vivant principalement (mais pas exclusivement) dans une réserve. Deuxièmement, elle exige que l’Ontario mette les services énumérés à la disposition des « Indiens » de toute la province, et pas seulement de ceux qui vivent dans les réserves. Par sa nature même, l’Entente de 1965 fait en sorte que la prestation de services soit offerte, par l’intermédiaire du gouvernement de l’Ontario, à la fois dans les réserves et hors réserve.
[19] Les Chefs de l’Ontario font valoir que, du point de vue d’un enfant, d’un parent ou d’un grand-parent des Premières Nations, les services qu’ils ont reçus en tant que bénéficiaires, tant dans la réserve que hors réserve, étaient discriminatoires. En effet, au chapitre de la prestation de services, le système prévu par l’Entente de 1965 n’établit pas de distinction selon que les intéressés vivent ou non dans une réserve.
[20] Le Comité des chefs sur les enfants, les jeunes et les familles de la NNA a souligné que des membres des Premières Nations de la NNA qui vivent hors réserve en Ontario ont également été victimes de discrimination en matière de services à l’enfance et à la famille. La NNA estime que ces personnes ne devraient pas être privées de l’admissibilité à l’indemnisation pour le seul motif qu’elles résident hors réserve.
[21] En ce qui a trait à l’Entente de 1965, la NNA reprend à son compte les observations des Chefs de l’Ontario au sujet de l’admissibilité des enfants des Premières Nations vivant hors réserve et des personnes chargées de s’occuper d’eux.
Motifs concernant l’indemnisation hors réserve en Ontario
[22] La formation comprend les remarques formulées par les Chefs de l’Ontario à propos de la perspective des enfants, des parents ou des grands-parents des Premières Nations en tant que bénéficiaires de services : de fait, elle a jugé l’Entente de 1965 discriminatoire. De ce point de vue important, la formation a examiné le dossier, ses propres conclusions, la plainte, les exposés des précisions et les exposés des précisions modifiés des parties et des parties intéressées, de même que les plaidoiries des parties et des parties intéressées, les mesures de réparation demandées en 2014, 2019 et 2020, et les propres conclusions du Tribunal dans la Décision sur le bien-fondé. Après un examen approfondi des documents susmentionnés, la formation conclut qu’ils n’appuient pas la position des Chefs de l’Ontario en faveur d’une indemnisation au titre de la Décision sur l’indemnisation qui serait élargie de manière à inclure les enfants vivant hors réserve qui ont été retirés de leur foyer. Dans leur exposé des précisions, les Chefs de l’Ontario mentionnent les membres des Premières Nations qui vivent dans des réserves. Ils y approuvent la thèse avancée par la Commission, de même que les réparations réclamées dans l’exposé des précisions modifié de celle-ci, où il est question des membres des Premières Nations qui vivent dans des réserves. Même si elles traitent des effets préjudiciables de l’Entente de 1965, les plaidoiries de la Commission et des Chefs de l’Ontario ne fournissent pas d’éléments de preuve et d’arguments suffisants au sujet des enfants et des familles vivant hors réserve. La Commission et les Chefs de l’Ontario se sont plutôt concentrés sur les membres des Premières Nations vivant dans des réserves en Ontario et, ce faisant, ils sont parvenus à s’acquitter du fardeau qui leur incombait. Le Tribunal a formulé ses conclusions après avoir soigneusement examiné les positions des Chefs de l’Ontario et de la Commission, la preuve, les observations et les plaidoiries présentées. En outre, la formation a rédigé ses ordonnances figurant dans la Décision sur l’indemnisation en fonction de ce qui précède. Elle a posé des questions sur l’indemnisation aux parties avant l’audience sur l’indemnisation tenue en 2019. Les Chefs de l’Ontario n’ont pas présenté alors d’observations écrites sur la question de l’indemnisation. Dans leurs observations orales, ils ont plutôt fait savoir qu’ils étaient satisfaits des demandes d’indemnisation des autres parties.
[23] Certes, la formation a invité les parties à proposer des catégories d’enfants qui pourraient être ajoutées, de sorte que la demande des Chefs de l’Ontario et de la NNA est tout à fait compréhensible. Cependant, les réparations demandées doivent avoir un lien avec la plainte, et doivent être appuyées par les éléments de preuve et les conclusions. Pour rendre sa Décision sur le bien-fondé et ses décisions sur requête, la formation n’a pas cherché à savoir si des enfants des Premières Nations de l’Ontario avaient été retirés inutilement de leur foyer situé hors réserve en vertu de l’Entente de 1965, car jusqu’à présent, cette question n’avait jamais été soulevée, pas plus qu’elle n’a été débattue ni étayée par la preuve. La formation estime que pour ce faire, il faudrait disposer d’éléments de preuve et d’observations supplémentaires, et qu’il serait injuste d’autoriser pareille démarche à ce stade tardif de l’instance. En fait, dans sa décision sur requête accordant à la NNA le statut de partie intéressée, le Tribunal a écrit ce qui suit :
Toutefois, comme nous sommes à l’étape de la réparation, les observations écrites de la NAN ne devraient porter que sur des mesures de réparation qui n’ont pas encore été décidées, et non sur les questions déjà tranchées. L’audience relative au bien-fondé de la plainte est terminée et la preuve sur ces questions, close. Le rôle de la formation à ce stade-ci de l’instance est de concevoir une ordonnance qui tienne compte des circonstances particulières de l’affaire et des conclusions déjà tirées dans la décision [sur le bien-fondé]. (Voir 2016 TCDP 11, au paragraphe 14.)
[24] De plus, une réouverture des dossiers pour permettre la production d’éléments de preuve et d’arguments nouveaux pourrait compromettre l’ensemble du processus d’indemnisation, car cela risquerait d’être considéré comme injuste par certaines parties et de retarder considérablement l’indemnisation des victimes visées dans la présente affaire. Les nouveaux éléments de preuve admis par la formation doivent servir à des fins d’efficacité et de mise en œuvre de ses ordonnances visant des réformes immédiates, à moyen terme et à long terme, y compris l’ordonnance de cessation et d’abstention des pratiques discriminatoires décrites dans la Décision sur le bien-fondé et dans les décisions sur requête ultérieures. Il est possible de s’attaquer aux effets discriminatoires de l’Entente de 1965 pour les enfants de Premières Nations vivant hors réserve au moyen d’une réforme de l’Entente de 1965 et de l’application du principe de Jordan, mais, malheureusement, pas dans le cadre des ordonnances de la Décision sur l’indemnisation du Tribunal, mis à part les ordonnances prononcées relativement au principe de Jordan.
[25] Il n’en reste pas moins que dans la Décision sur le bien-fondé, la formation a confirmé que l’Entente de 1965 était discriminatoire et a conclu ce qui suit :
La conception, la gestion et le contrôle du Programme des SEFPN par AADNC, ainsi que ses modèles de financement et les autres ententes provinciales/territoriales connexes, se sont traduits par des refus de services et ont créé divers effets préjudiciables pour un grand nombre d’enfants et de familles des Premières Nations vivant dans les réserves. Voici une liste non exhaustive des principaux effets préjudiciables constatés par le Tribunal :
[…]
L’Entente de 1965 en Ontario n’a pas été mise à jour pour s’assurer que les collectivités des réserves puissent se conformer pleinement à la Loi sur les services à l’enfance et à la famille de l’Ontario. (Voir la Décision sur le bien-fondé, au paragraphe 458.)
[Non souligné dans l’original]
Bien qu’il soit au courant, depuis des années, des conséquences néfastes du Programme des SEFPN, AADNC ne l’a pas vraiment modifié depuis sa création en 1990. Les annexes de l’Entente de 1965 de l’Ontario n’ont pas été mises à jour non plus depuis 1998. De nombreux rapports et recommandations ont été publiés pour proposer des solutions aux effets préjudiciables susmentionnées, incluant les propres analyses et évaluations internes d’AADNC. Malgré tout, AADNC n’a donné suite que parcimonieusement aux conclusions de ces rapports. Certes, AANDC a fait des efforts pour améliorer le Programme des SEFPN, notamment par l’adoption de l’AAAP et l’injection de fonds supplémentaires. Toutefois, ces mesures sont loin de combler les lacunes constatées dans la prestation des services et de résoudre les problèmes d’interruption, de refus de services et les effets préjudiciables que nous avons évoqués. En fin de compte, ces mesures ne répondent pas à l’objectif de fournir aux enfants et aux familles des Premières Nations vivant dans les réserves des services adaptés à la culture autochtone, qui se comparent raisonnablement à ceux offerts aux personnes vivant hors réserve. (Voir la Décision sur le bien-fondé, au paragraphe 461.)
[Non souligné dans l’original]
Les plaignantes et la Commission réclament, en vertu de ces dispositions, une réparation immédiate au profit des enfants des Premières Nations. À leur avis, ce résultat peut être obtenu en ordonnant à AADNC de supprimer les aspects les plus discriminatoires des régimes de financement dont il se sert pour financer les organismes de SEFPN en vertu du Programme des SEFPN et des services à l’enfance et à la famille de l’Ontario en vertu de l’Entente de 1965. De plus, elles demandent que le Tribunal oblige AADNC à appliquer correctement le principe de Jordan. À plus long terme, les plaignantes et la Commission demandent au Tribunal d’ordonner à AADNC de modifier le Programme des SEFPN et l’Entente de 1965 de manière à assurer aux enfants et aux familles des Premières Nations vivant dans les réserves un niveau équitable de service et de financement de ces services. (Voir la Décision sur le bien-fondé, au paragraphe 475.)
[Non souligné dans l’original]
L’APN réclame une réforme semblable, incluant une étude pour déterminer les moyens les plus efficaces pour offrir des services aux enfants et aux familles des Premières Nations et un meilleur système de mesure et d’évaluation du rendement des employés d’AADNC dans la prestation des services aux enfants et aux familles des Premières Nations. De même, en Ontario, [les Chefs de l’Ontario] réclame[nt] la réalisation d’une étude indépendante portant sur le financement et les niveaux de service en matière d’aide aux enfants des Premières Nations de l’Ontario en vertu de l’Entente de 1965. (Voir la Décision sur le bien-fondé, au paragraphe 478.)
[Non souligné dans l’original]
En règle générale, le Tribunal est favorable aux demandes de réparation immédiate et aux méthodes de révision de la prestation de services aux enfants et aux familles des Premières Nations vivant dans les réserves, mais il reconnaît également le besoin d’équilibre préconisé par AADNC. Le Tribunal ordonne à AADNC de mettre fin à ses actes discriminatoires et de modifier le Programme des SEFPN et l’Entente de 1965 conformément aux conclusions de la présente décision. Le Tribunal enjoint également à AADNC de cesser d’appliquer sa définition étroite du principe de Jordan et de prendre des mesures pour appliquer immédiatement le principe de Jordan en lui donnant sa pleine portée et tout son sens. (Voir la Décision sur le bien-fondé, au paragraphe 481.)
[Souligné dans l’original]
[26] L’Entente de 1965 est discriminatoire et doit être entièrement réformée. L’étude spéciale sur l’Ontario relative à l’Entente de 1965 peut être utile pour atteindre cet objectif au bénéfice des enfants des Premières Nations de l’Ontario.
[27] Pour les motifs qui précèdent, la formation rejette la demande des Chefs de l’Ontario et de la NNA visant à élargir la portée de l’indemnisation de manière à inclure les enfants des Premières Nations qui ne résidaient pas dans des réserves ou n’y résidaient pas ordinairement et qui ont été retirés inutilement de leur foyer situé hors réserve.
V. Demande des Chefs de l’Ontario et de la NNA pour que la catégorie des pourvoyeurs de soins admissibles, c’est‑à‑dire les parents ou les grands‑parents, soit élargie de manière à inclure d’autres personnes
Principales positions des parties
[28] En résumé, les Chefs de l’Ontario estiment que, dans les familles des communautés des Premières Nations, la réalité est qu’il est bien possible que des tantes, des oncles et d’autres membres de la famille aient été ceux qui prenaient soin des enfants au moment du retrait. Ils soutiennent que ces personnes ne devraient pas être exclues du droit à l’indemnisation.
[29] En somme, la NNA affirme qu’il n’est pas inhabituel, au sein des Premières Nations de la NNA, que des personnes autres que les parents ou les grands-parents soient celles principalement chargées du soin des enfants. Or, cette réalité n’est pas prise en compte dans l’ordonnance rendue dans la Décision sur l’indemnisation. La NNA demande que la catégorie des pourvoyeurs de soins admissibles, c’est‑à‑dire les parents ou les grands‑parents, soit élargie pour y inclure les tantes, les oncles, les cousins, les sœurs et les frères aînés et d’autres membres de la famille et proches parents qui agissaient comme principaux pourvoyeurs de soins à l’enfant.
[30] Bien qu’elle ait rendu sa Décision sur l’indemnisation au terme de délibérations réfléchies, la formation a tout de même réexaminé sa décision à la lumière des suggestions de la NNA et des Chefs de l’Ontario. Toutefois, pour les motifs exposés ci-dessous, la formation rejette leur demande.
Motifs concernant l’admissibilité à l’indemnité pour les autres pourvoyeurs de soins
[31] Les Chefs de l’Ontario et la NNA ont formulé des propositions détaillées quant à la manière dont le processus d’indemnisation pourrait inclure une catégorie élargie de pourvoyeurs de soins. De nombreuses recommandations sont valables; cependant, l’approche proposée par la NNA et les Chefs de l’Ontario s’écarte considérablement de celle adoptée par le Tribunal dans la Décision sur l’indemnisation, dans laquelle il a convenu avec la Société de soutien et l’APN que les enfants ne devaient pas subir un nouveau bouleversement en étant forcés de témoigner au sujet de leur situation et de l’expérience traumatisante du retrait de leur foyer. Cette approche, qui est primordiale, est prise en compte dans la Décision sur l’indemnisation.
[32] La formation souscrit entièrement aux observations convaincantes de l’APN, qui sont résumées ci-après, et estime qu’elles apportent une réponse complète à la demande des Chefs de l’Ontario et de la NNA concernant cette question. En outre, les observations de l’APN reflètent les conclusions, l’objectif et l’approche de la formation en ce qui concerne l’indemnisation, ainsi que les motifs pour lesquels elle a choisi d’adopter une telle approche. La décision de la formation a été soigneusement rédigée en vue de protéger les enfants de tout traumatisme supplémentaire et de tenir compte de la nécessité d’adopter un processus sûr et adapté à la culture.
[33] Qui plus est, à moins que les parties en l’espèce ne conviennent, dans le cadre d’un règlement, de créer une fonction juridictionnelle en dehors du Tribunal, ce dernier n’a pas compétence pour ordonner la création d’un autre tribunal auquel il déléguerait ses fonctions au titre de la Loi canadienne sur les droits de la personne, LRC 1985, ch. H-6, afin qu’il statue sur les indemnisations découlant de ses ordonnances. L’APN, la Société de soutien et le Canada rejettent cette approche, et la formation est d’accord avec eux. Cette position est conforme à la Décision sur l’indemnisation rendue par la formation.
[34] En outre, l’APN se dit très préoccupée par la demande des Chefs de l’Ontario et de la NNA d’élargir la définition de « pourvoyeur de soins » pour y inclure d’autres personnes. Les propositions des Chefs de l’Ontario et de la NNA compliqueraient grandement le processus d’indemnisation et donneraient lieu à des revendications concurrentes quant à savoir qui est le pourvoyeur de soins légitime. La formation est du même avis.
[35] L’APN souligne que l’ordonnance rendue par la formation dans la Décision sur l’indemnisation suit le modèle du Paiement d’expérience commune de la Convention de règlement relative aux pensionnats indiens. L’élément qui déclencherait le droit à une indemnisation serait la prise en charge d’un enfant, ou encore le refus ou la prestation tardive d’un service au titre du principe de Jordan. Nul n’aurait à démontrer un quelconque préjudice personnel ou à fournir des éléments de preuve pour justifier son droit à l’indemnisation. La formation a opté pour une approche similaire à celle du Paiement d’expérience commune pour déterminer le droit des victimes à l’indemnité afin d’éviter la tâche lourde et potentiellement nuisible d'établir individuellement l’indemnité, laquelle est assujettie à un montant maximal. Une simple procédure administrative de vérification suffit pour pouvoir procéder aux versements, car le gouvernement est en possession des documents pertinents. Les recommandations des Chefs de l’Ontario et de la NNA marqueraient un écart important par rapport au modèle du Paiement d’expérience commune. Actuellement, une personne doit démontrer qu’elle-même, son enfant ou son petit-enfant a été pris en charge ou retiré de son foyer ou touché par la mauvaise application du principe de Jordan. Après vérification, elle recevra une indemnité. Toutefois, les Chefs de l’Ontario et la NNA proposent que le processus d’indemnisation comporte désormais une fonction juridictionnelle, par laquelle un parent ou un grand‑parent aurait à participer à une procédure contestée au même titre que les oncles, les tantes, les cousins ou autres membres de la parenté de l’enfant. Dans le cadre de ce processus, le parent ou grand-parent pourrait avoir à prouver : 1) qu’il était le pourvoyeur de soins concerné; 2) qu’il était financièrement responsable de l’enfant ou payait davantage pour subvenir à ses besoins; 3) qu’il aimait l’enfant plus que d’autres; et 4) qu’il maintenait un rôle parental ou entretenait un lien parental. On pourrait également lui demander d’obtenir de l’enfant un témoignage écrit dans lequel ce dernier affirmerait que ses parents ou grands‑parents étaient bien ses principaux pourvoyeurs de soins. Là encore, la formation juge cette description exacte.
[36] L’APN soutient que le processus proposé ne favorise pas l’intérêt supérieur des bénéficiaires. Il serait traumatisant pour toutes les personnes concernées, en particulier pour l’enfant, qui pourrait subir des pressions, de la coercition, de l’intimidation et du stress s’il avait à déclarer qui était la figure parentale dans sa vie.
[37] Tout comme les Chefs de l’Ontario et la NNA, l’APN reconnaît que chaque enfant est très important pour la famille élargie. Il est souvent dit, au sein des Premières Nations, qu’« il faut toute une communauté pour élever un enfant ». Ainsi, chacun des membres de la famille de l’enfant, ainsi que le chef et le conseil, les éducateurs, les professionnels de la santé et les autres intervenants ont tous un devoir sacré envers l’enfant. Les enfants sont la ressource la plus précieuse d’une communauté des Premières Nations.
[38] En poursuivant sur le sujet de l’importance de la famille invoquée par les Chefs de l’Ontario et la NNA, l’APN fait valoir que d’autres facteurs jouent également un rôle important dans l’éducation des enfants des Premières Nations. Par exemple, la formation a admis des éléments de preuve attestant l’existence d’une pénurie de logements dans les collectivités des Premières Nations. Généralement, cela fait en sorte que plus de deux familles vivent dans le même logement et, souvent, des membres d’une même famille cohabiteront de cette façon. Il n’est donc pas rare qu’un enfant vive avec ses parents, grands-parents, oncles, tantes ou cousins plus âgés. Dans un tel contexte, des liens familiaux solides se créent, et un enfant peut compter sur plusieurs figures adultes pour, par exemple, se procurer de la nourriture, obtenir de l’aide pour ses devoirs, etc.
[39] Selon l’APN, malgré ces relations étroites, les parents ou grands-parents biologiques de l’enfant restent les figures les plus importantes dans sa vie, suivis de ses frères et sœurs.
[40] De plus, l’APN affirme que la formation a pris en compte la pauvreté généralisée dont souffrent de nombreux membres des Premières Nations. Les problèmes liés à la pauvreté, la discrimination systémique dans le système de justice pénale et la recherche de débouchés économiques peuvent amener l’un des parents, ou les deux, à quitter la communauté pour une courte période. Pendant la brève absence d’un parent, un grand‑parent ou un autre membre de la famille peut s’occuper de l’enfant.
[41] Selon la proposition des Chefs de l’Ontario et de la NNA, tout adulte vivant dans le même logement que l’enfant, et quiconque s’occupe provisoirement de l’enfant pendant que ses parents travaillent ou sont incarcérés temporairement, pourrait contester une demande d’indemnisation présentée par un parent. L’APN fait valoir que le plan d’indemnisation doit être pratique et très clair quant aux personnes admissibles à l’indemnité.
[42] De leur côté, les Chefs de l’Ontario et la NNA affirment que des lignes directrices peuvent être élaborées par les parties pour traiter ces types de revendications concurrentes. Toutefois, pour déterminer quels types de soins ont été fournis, et la durée de ceux-ci, il faudrait mener une enquête intrusive et approfondie auprès du bénéficiaire potentiel afin de connaître ses antécédents. Il est évident que ce genre de processus d’indemnisation serait propice aux abus. Des personnes que l’enfant pris en charge ne connaît même pas, ou dont il ne se souvient pas, pourraient recevoir l’indemnité. Dans le cas d’un enfant qui a été pris en charge, ce système fait craindre que des personnes qui se sont occupées de l’enfant par intermittence pendant quelques mois puissent avoir droit à une indemnisation. Il pourrait aussi arriver qu’à l’insu des parents ou des grands-parents, un membre de la famille demande et obtienne une indemnisation avant même que ceux-ci en fassent la demande. La formation souscrit à la position de l’APN.
[43] L’APN avance que les Chefs de l’Ontario et la NNA semblent tous deux mettre l’accent sur les personnes disposées à contribuer aux soins apportés