Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations et al. c. Procureur général du Canada (représentant le ministre des Affaires autochtones et du Nord canadien)

Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations et al. c. Procureur général du Canada (représentant le ministre des Affaires autochtones et du Nord canadien)
Collection
Tribunal canadien des droits de la personne
Date
2022-12-20
Référence neutre
2022 TCDP 41
Numéro(s) de dossier
T1340/7008
Décideur(s)
Marchildon, Sophie; Lustig, Edward P.
Type de la décision
Décision sur requête
Motifs de discrimination
l'origine nationale ou ethnique
race
Contenu de la décision
Tribunal canadien des droits de la personne
Canadian Human Rights Tribunal
Référence : 2022 TCDP
41
Date : le
20 décembre 2022
Numéro du dossier :
T1340/7008
[TRADUCTION FRANÇAISE]
Entre :
Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations du Canada
‑ et ‑
Assemblée des Premières Nations
les plaignantes
‑ et ‑
Commission canadienne des droits de la personne
la Commission
‑ et ‑
Procureur général du Canada
(représentant le ministre des Affaires autochtones et du Nord canadien)
l’intimé
‑ et ‑
Chiefs of Ontario
‑ et ‑
Amnistie internationale
‑ et ‑
Nation Nishnawbe Aski
les parties interessées
Décision sur requête
Membres :
Sophie Marchildon
Edward P. Lustig
Table des matières
I. Introduction 1
II. Contexte 1
III. Résumé des positions des parties 6
A. L’APN et le Canada 6
(i) Observations initiales 6
(ii) Observations en réplique 23
B. Le Canada 27
C. Amnistie Internationale 29
D. Les Chefs de l’Ontario 29
E. La Nation Nishnawbe-Aski 30
F. La Société de soutien 30
(i) Faits 31
(ii) Arguments 35
G. La Commission 39
H. Observations postérieures à l’audience 41
IV. Functus officio et caractère définitif 41
A. Le droit relatif aux principes du functus officio et du caractère définitif des procédures 41
B. Compétence maintenue du Tribunal sur la question de l’indemnisation et questions relatives aux principes du functus officio et du caractère définitif de ses ordonnances 56
(i) Régime des droits de la personne 100
V. L’ERD et les écarts particuliers par rapport aux ordonnances d’indemnisation du Tribunal 114
A. Admissibilité des enfants des Premières Nations retirés de leur foyer qui ont fait l’objet d’un placement non financé par SAC 115
(i) Enfants retirés et interprétations divergentes des parties à la suite de la décision de la Cour fédérale 119
(ii) Enfants retirés de leur foyer dont le placement n’a pas été financé par SAC 119
B. Successions des parents et grands-parents pourvoyeurs de soins 146
C. Certains parents et grands-parents pourvoyeurs de soins recevront une indemnité moindre 152
D. Des victimes et des survivants lésés par le non-respect du principe de Jordan pourraient recevoir une indemnité moindre 154
E. Conclusion sur les écarts relevés 159
VI. Disposition d’exclusion 160
VII. Renseigner le public sur l’Entente de règlement définitive 162
VIII. La Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones et le consentement préalable, donné librement et en connaissance de cause; l’autonomie gouvernementale et les résolutions de l’APN 171
A. Droits individuels par rapport aux droits collectifs 185
IX. La demande de modification des ordonnances d’indemnisation du Tribunal pour tenir compte des conditions de l’ERD est rejetée 188
A. Le facteur des compromis pour en arriver à l’ERD vu sous l’angle des droits de la personne 190
B. L’ERD en tant que « nouveaux renseignements mis au jour » depuis que le Tribunal a rendu ses ordonnances 192
C. Les victimes recevront bientôt réparation 192
D. L’élargissement de la portée et l’augmentation de l’indemnité pour certaines victimes ou certains survivants 193
X. Conclusion 200
XI. Ordonnance 204
A. Le Tribunal fait partiellement droit à la requête et énonce les déclarations et les conclusions ci-après 204
XII. Le Tribunal conserve sa compétence 206
I. Introduction [1] La formation félicite l’Assemblée des Premières Nations (l’« APN ») et le Canada d’avoir fait des pas importants vers la réconciliation et d’avoir travaillé de concert à l’entente de règlement définitive sur l’indemnisation des membres du groupe visé par le recours collectif. Cette entente de règlement définitive (« ERD ») est remarquable à bien des égards : elle promet un paiement rapide, prévoit une distribution des fonds contrôlée par les Premières Nations et permet d’accorder à un grand nombre de victimes et de survivants une indemnisation supérieure à ce qui est autorisé en vertu de la Loi canadienne sur les droits de la personne (la « LCDP »). L’ERD vise à indemniser un plus grand nombre de victimes et de survivants pour des faits remontant jusqu’en 1991. La formation tient à préciser qu’elle reconnaît les droits inhérents des Premières Nations à l’autonomie gouvernementale ainsi que l’importance que celles-ci prennent elles-mêmes les décisions qui les concernent. Pareille autonomie devrait toujours être favorisée. De l’avis de la formation, telle est aussi l’approche préconisée par l’ERD, dont l’élaboration a été dirigée par les Premières Nations.
II. Contexte [2] En 2016, le Tribunal canadien des droits de la personne (le « Tribunal » ou le « TCDP ») a rendu la décision Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations du Canada et al. c. Procureur général du Canada (pour le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien), 2016 TCDP 2 (la « Décision sur le bien‑fondé ») et a conclu que la présente affaire concerne les enfants, ainsi que la façon dont les pratiques passées et actuelles en matière d’aide à l’enfance au sein des Premières Nations vivant dans des réserves du Canada, ont eu, et continuent d’avoir, des répercussions pour les enfants des Premières Nations, leurs familles et leurs collectivités. Le Tribunal a conclu que le Canada avait exercé de manière systémique une discrimination raciale à l’égard des enfants des Premières Nations dans les réserves et au Yukon, non seulement par le sous-financement du Programme des services à l’enfance et à la famille des Premières Nations (le « Programme des SEFPN »), mais aussi par la façon dont il l’avait conçu, géré et contrôlé. L’un des pires préjudices constatés par le Tribunal était le fait que le Programme des SEFPN n’assurait ni la prestation de services de prévention adéquats, ni un financement suffisant. Cette situation créait des incitatifs pour retirer les enfants des Premières Nations de leurs foyers, de leurs familles et de leurs collectivités comme solution de premier, plutôt que de dernier recours. Un autre préjudice important pour les enfants des Premières Nations était le fait qu’aucun dossier n’avait été approuvé au titre du principe de Jordan, compte tenu de l’interprétation étroite qu’en faisait le Canada et des critères d’admissibilité restrictifs établis par lui. Le Tribunal a conclu qu’en plus de fournir un financement adéquat, il fallait réorienter le programme de manière à respecter les principes des droits de la personne et à tenir compte des saines pratiques en matière de travail social dans l’intérêt supérieur des enfants. Le Tribunal a déclaré le Canada responsable de la discrimination systémique et raciale exercée. Il lui a ordonné de mettre fin à ses actes discriminatoires, de prendre des mesures pour les corriger et empêcher qu’ils ne se reproduisent, et de réformer le Programme des SEFPN et l’Entente de 1965 de l’Ontario de manière à tenir compte des conclusions tirées dans la Décision sur le bien-fondé. Le Tribunal a décidé qu’il procéderait par étapes (réparation immédiate, à moyen terme et à long terme) de façon à apporter des changements immédiats, puis à faire des ajustements en vue d’arriver un jour à une réparation durable, à long terme. Grâce à un tel processus, les mesures de réparation à long terme pourraient s’appuyer sur la collecte de données, les nouvelles études réalisées et les pratiques exemplaires déterminées par les experts, les collectivités et les organismes des Premières Nations en tenant compte des besoins particuliers de leurs diverses communautés, mais aussi par le Comité consultatif national sur la réforme des services à l’enfance et à la famille et les parties.
[3] Le Tribunal a également ordonné au Canada de cesser d’appliquer sa définition étroite du principe de Jordan, et de prendre des mesures pour le mettre en œuvre immédiatement en lui donnant sa pleine portée et tout son sens. Les ordonnances relatives au principe de Jordan et l’objectif de l’égalité réelle ont été énoncés plus en détail dans des décisions sur requête subséquentes, dont la décision 2020 TCDP 20, où le Tribunal a déclaré ce qui suit :
Le principe de Jordan est un principe des droits de la personne fondé sur l’égalité réelle. Le critère exposé dans la définition élaborée par le Tribunal dans la décision 2017 TCDP 14, qui vise la fourniture de services « au-delà de la norme établie », favorise l’égalité réelle des enfants des Premières Nations en se concentrant sur leurs besoins particuliers, ce qui doit tenir compte du traumatisme intergénérationnel et d’autres éléments importants qui découlent de la discrimination constatée dans la Décision sur le bien-fondé, ainsi que d’autres désavantages tels que le désavantage historique qu’ils peuvent subir. La définition et les ordonnances reflètent les besoins particuliers et la situation unique des Premières Nations. Le principe de Jordan vise à honorer les obligations nationales et internationales positives du Canada envers les enfants des Premières Nations en application de la LCDP, de la Charte, de la Convention relative aux droits de l’enfant et de la DNUDPA, entre autres. De plus, la formation, en s’appuyant sur le dossier de la preuve, a estimé que ce principe est le mécanisme en place le plus rapide pour commencer à éliminer la discrimination constatée en l’espèce dont sont victimes les enfants des Premières Nations, pendant la réforme du programme national. D’autant plus que son objectif d’égalité réelle tient également compte de l’effet cumulé des divers aspects de la discrimination dans tous les services gouvernementaux, qui affecte les enfants et les familles des Premières Nations. L’égalité réelle est tant un droit qu’une réparation en l’espèce : un droit qui est dû aux enfants des Premières Nations à titre de réparation constante et durable de la discrimination et afin d’empêcher qu’elle ne se reproduise. Cela s’inscrit bien dans la portée de la plainte.
[4] En conséquence, le Tribunal a conclu que tous les éléments précédemment mentionnés devaient être financés adéquatement. Et donc, qu’il fallait agir de façon significative et durable afin d’éliminer la discrimination systémique et d’empêcher qu’elle ne se reproduise.
[5] Le Tribunal a rendu une série de décisions sur requête et d’ordonnances visant à réformer complètement le Programme fédéral des services à l’enfance et à la famille des Premières Nations. En 2019, il a statué que la discrimination systémique et raciale exercée par le Canada avait causé des préjudices d’une extrême gravité aux enfants des Premières Nations et à leurs familles. Le Tribunal a donc ordonné qu’une indemnité soit versée aux victimes et aux survivants et, à la demande des plaignantes et des parties intéressées, il a rendu contre le Canada des ordonnances exécutoires à cet effet. Puis, le Tribunal a rendu une série de décisions à la suite de demandes présentées par les parties en ce qui concerne le processus d’indemnisation, lequel a pris fin en 2020, lorsque le Canada a décidé de solliciter le contrôle judiciaire des décisions du Tribunal portant sur l’indemnisation et d’interrompre ainsi l’achèvement des dernières étapes du processus, qui auraient permis la distribution des indemnités aux victimes et aux survivants.
[6] Le Tribunal avait annoncé en 2016 qu’il traiterait la question de l’indemnisation plus tard, en espérant que les parties régleraient la question avant que le Tribunal ne se prononce et ne rende des ordonnances définitives. Précisions que le Tribunal peut clarifier ses ordonnances d’indemnisation existantes, mais qu’il ne peut les modifier complètement d’une manière qui priverait les victimes et les survivants de leurs droits à l’indemnisation. Pour contester les conclusions essentielles du Tribunal à cet égard, il faut procéder par voie de contrôle judiciaire.
[7] Le Tribunal a encouragé pendant des années les parties à régler les questions relatives à l’indemnisation.
[8] Dans la décision 2016 TCDP 10, la formation avait clairement signalé qu’elle espérait que les parties fassent progresser la réconciliation en recourant à des négociations, plutôt qu’à l’arbitrage, pour régler les questions de réparation (au par. 42). Puis, dans la décision 2016 TCDP 16, la formation a souligné que certaines parties avaient mis en garde le Tribunal contre d’éventuels effets préjudiciables que pourraient avoir les ordonnances de réparation (au par. 13). Par conséquent, le Tribunal a fortement encouragé les parties à négocier les mesures de réparation, y compris les indemnités. Le Tribunal leur a offert de travailler avec elles dans le cadre d’une médiation-arbitrage afin de les aider à élaborer les mesures qui soient les plus à même de répondre à leurs besoins et les plus efficaces possible pour offrir réparation aux victimes. Seul le Canada a refusé.
[9] La question n’étant pas réglée, le Tribunal s’est alors vu dans l’obligation de se prononcer sur les indemnités et le processus d’indemnisation. En ce qui concerne les indemnités à accorder, le Tribunal devait rendre des décisions difficiles portant sur de nouvelles questions. Le Canada a présenté de multiples arguments contre l’indemnisation. Le Tribunal, quant à lui, a tiré des conclusions juridiques fondées sur les éléments de preuve, en établissant un lien entre ceux-ci et les préjudices causés, lesquels justifiaient ses ordonnances rendues en vertu de la LCDP. La formation du Tribunal a ainsi exercé le rôle quasi judiciaire qui lui est confié par une loi quasi constitutionnelle. Le Tribunal, guidé par toutes les parties à la présente affaire, y compris l’APN, a rendu des décisions audacieuses et complexes, dans l’intérêt supérieur des enfants des Premières Nations et de leurs familles. La Cour fédérale, par ailleurs, a confirmé les décisions du Tribunal. Maintenant que le Tribunal a rendu ces décisions relatives aux catégories de victimes et au montant à leur accorder, elles ne peuvent plus faire l’objet de négociations. Elles constituent un seuil d’indemnisation. Les négociations supposent des compromis; elles peuvent parfois donner lieu à deux pas en avant, un pas en arrière, ce qui peut être jugé acceptable par les parties à la négociation. Toutefois, en l’espèce, la négociation ne peut servir à faire un pas en arrière par rapport à ce que le Tribunal a déjà ordonné.
[10] Dès lors qu’elle a conclu à une discrimination systémique, la formation a travaillé avec rigueur afin de tirer des conclusions de fait et de droit solides qui reconnaissent les droits fondamentaux des enfants et des familles des Premières Nations au Canada, et qui protègent et défendent ces droits. Aujourd’hui, la même formation qui a rendu ces conclusions sur la responsabilité à l’encontre du Canada est priée de renoncer à l’approche qu’elle a retenue, pour adopter plutôt une approche de recours collectif, qui sert des fins juridiques différentes. La formation, consciente que des recours collectifs étaient imminents, a veillé à ce que le processus d’indemnisation du Tribunal n’y fasse pas obstacle. Or, ce sont maintenant les décisions du Tribunal qui se trouvent à être entravées par le fait que l’ERD applique une démarche propre aux premières étapes d’un recours collectif. De fait, les parties n’ont pas finalisé le processus de distribution devant permettre le versement des indemnités déjà ordonnées par le Tribunal en 2019. Elles ont opté pour une autre approche ne tenant pas pleinement compte du régime de la LCDP et des ordonnances du Tribunal.
[11] En mai 2022, l’APN et le Canada ont informé le Tribunal qu’ils avaient besoin qu’une audience soit fixée en juin pour pouvoir présenter l’ERD. Le Tribunal s’est réservé tout l’été afin d’avoir suffisamment de temps pour examiner adéquatement plus de 3 000 pages de documents, et afin de régler l’affaire rapidement, mais l’APN et le Canada ont fait savoir que les avocats du groupe n’étaient pas encore prêts à signer l’ERD. L’ERD a finalement été signée le 4 juillet 2022 et annoncée publiquement, mais elle n’a été présentée au Tribunal que le 22 juillet 2022. Puis, la requête visant à ce que le Tribunal évalue l’ERD a été instruite en septembre, afin d’assurer l’équité pour toutes les parties. La formation convient que les victimes et les survivants ont attendu assez longtemps, et tient à souligner qu’ils auraient pu être indemnisés à n’importe quel moment depuis la décision du Tribunal en 2016, à plus forte raison après la Décision sur l’indemnisation de 2019.
[12] Le Tribunal sait gré aux parties de leurs efforts pour se préparer à l’audience dans le court délai imparti, ainsi que des observations qu’elles ont présentées par écrit avant l’audience et formulées au cours de celle-ci. Après l’audience, la formation avait quelques questions en suspens, auxquelles la présidente de la formation a demandé aux parties de répondre. La formation remercie encore une fois les parties d’y avoir répondu rapidement.
[13] La formation insiste sur le fait qu’elle reconnaît les droits inhérents des Premières Nations à l’autodétermination et à l’autonomie gouvernementale. Elle reconnaît que, du point de vue du système juridique canadien, la présente requête constitue une mise en équilibre de droits individuels et de droits collectifs, tandis que les Premières Nations, elles, peuvent faire porter le dialogue sur les responsabilités. Le Tribunal insiste sur le fait que les titulaires de droits des Premières Nations sont les mieux placés pour prendre des décisions au nom de leurs propres citoyens, que ce soit devant les tribunaux ou ailleurs. Le Tribunal souligne un fait important, à savoir que les Premières Nations sont libres de conclure des ententes concernant leurs citoyens. Le Tribunal comprend les choix difficiles faits par l’APN, et les raisons pour lesquelles elle les a faits. Les Premières Nations devaient travailler avec la somme de 20 milliards de dollars, alors qu’elles réclamaient beaucoup plus pour toutes les affaires.
III. Résumé des positions des parties A. L’APN et le Canada (i) Observations initiales [14] Le 22 juillet 2022, l’APN et le Canada ont présenté un avis de requête conjoint et des documents à l’appui.
[15] L’APN et le Canada ont demandé au Tribunal de rendre un jugement déclaratoire selon lequel l’ERD satisfait entièrement aux conditions de la Décision sur l’indemnisation et des ordonnances d’indemnisation connexes rendues par la formation, de même qu’aux modalités du Cadre d’indemnisation. Subsidiairement, l’APN et le Canada demandent au Tribunal de modifier les diverses ordonnances d’indemnisation et le Cadre d’indemnisation afin de les harmoniser avec l’ERD. Quoi qu’il en soit, pareil jugement déclaratoire ou pareilles modifications de la part du Tribunal seraient assujettis à l’approbation de l’ERD par la Cour fédérale.
[16] L’APN a l’appui du procureur général du Canada ainsi que des représentants des demandeurs dans les recours collectifs intentés devant la Cour fédérale.
a) Contexte [17] L’APN décrit le contexte qui a mené à la présente requête. Elle explique comment le Canada a cherché à s’engager dans des négociations visant à indemniser, au moyen d’un règlement global concernant l’indemnisation, les enfants visés par les recours collectifs et l’instance devant le TCDP. En parallèle, le Canada a entrepris des négociations sur la réforme à long terme du Programme des SEFPN et de l’application du principe de Jordan. L’ERD prévoit le versement de 20 milliards de dollars en indemnités aux survivants.
[18] L’APN rappelle les efforts qu’elle a déployés depuis 1998 pour remédier à la discrimination exercée dans le cadre du Programme des SEFPN, y compris la production de rapports comme l’Examen de la politique nationale et les rapports Wen:de.
[19] L’APN indique avoir été la seule, parmi les parties à la présente instance du TCDP, à réclamer une indemnisation individuelle pour les enfants, les parents et les frères et sœurs touchés par la discrimination du Canada. Le Tribunal a finalement accordé l’indemnité maximale permise par la LCDP aux enfants des Premières Nations touchés et aux parents ou grands-parents qui s’occupaient d’eux. Cette indemnisation était destinée aux enfants retirés de leur foyer, de leur famille et de leur collectivité et à ceux ayant subi un retard, un refus ou une interruption dans la prestation d’un service essentiel. L’APN fait observer que le Tribunal a conservé sa compétence sur l’affaire de manière à pouvoir traiter les questions soulevées au cours du processus d’indemnisation, et qu’en plus, il a cherché à promouvoir une approche dialogique s’appuyant sur des discussions et des négociations entre les parties. L’APN décrit comment les parties ont participé aux discussions subséquentes, puis sont revenues devant le Tribunal pour obtenir d’autres décisions sur l’indemnisation. Le Tribunal a conservé sa compétence à l’égard de toutes les ordonnances d’indemnisation qu’il a rendues en l’espèce, y compris en ce qui concerne le Cadre d’indemnisation.
[20] L’APN relève que les décisions sur l’indemnisation ont été confirmées en contrôle judiciaire par la Cour fédérale. Devant celle-ci, l’APN et la Société de soutien ont fait valoir, au cours de leurs plaidoiries, que le Canada devait verser une indemnité pour chaque enfant concerné par le Programme des SEFPN qui avait été pris en charge à l’extérieur de son foyer et aux enfants touchés par l’interprétation stricte du principe de Jordan par le Canada. L’indemnité devait être versée aux enfants, mais aussi à leurs parents ou grands-parents. L’APN attire l’attention sur les remarques formulées par la Cour fédérale dans sa décision, où celle-ci encourageait les parties à engager des discussions de bonne foi pour parvenir à un règlement juste et équitable.
[21] L’APN détaille ensuite les recours collectifs intentés devant la Cour fédérale, qui prévoient une indemnité pour les victimes de la discrimination exercée par le Canada sur une période remontant jusqu’en 1991. Les groupes (ou catégories) de victimes admissibles à une indemnité dans le cadre des recours collectifs ont été définis en fonction des victimes mentionnées dans la Décision sur l’indemnisation. Six groupes ont ainsi été établis :
A)Enfants inutilement pris en charge : Enfants des Premières Nations ayant été retirés de leur foyer entre 1991 et 2022 alors qu’ils étaient mineurs et qu’eux‑mêmes ou l’un de leurs parents résidaient habituellement dans une réserve.
B)Familles touchées (enfants inutilement pris en charge) : Les parents, grands‑parents ou frères et sœurs d’un membre du groupe des enfants inutilement pris en charge.
C)Enfants lésés par le non-respect du principe de Jordan : Tout membre d’une Première Nation vivant au Canada qui, entre 2007 et 2017, était mineur et avait un besoin confirmé d’obtenir un service essentiel, mais a subi un refus de service, ou un retard ou une interruption dans la prestation de ce service essentiel requis.
D)Enfants du groupe Trout : Groupe comparable à celui des enfants lésés par le non-respect du principe de Jordan, mais concerne les enfants des Premières Nations visés par la période comprise entre 1991 et 2007.
E)Familles touchées (enfants lésés par le non-respect du principe de Jordan) : Les parents, grands-parents ou frères et sœurs d’un membre du groupe des enfants lésés par le non-respect du principe de Jordan.
F)Familles touchées (enfants du groupe Trout) : Les parents, grands-parents ou frères et sœurs d’un enfant du groupe Trout.
[22] L’APN présente ses estimations de la taille de chaque groupe. Ainsi, 115 000 membres composeraient le groupe des enfants inutilement pris en charge. Pour chacun de ces enfants, on compterait 1,5 parent ou grand-parent pourvoyeur de soins qui est admissible à une indemnité, et certains ont vu plusieurs enfants être retirés de leur foyer. La taille des autres groupes est plus difficile à déterminer. Le groupe des enfants lésés par le non-respect du principe de Jordan est estimé entre 58 385 et 69 728 membres. Le nombre d’enfants du groupe Trout est estimé à 104 000. Dans le cas des enfants lésés par le non-respect du principe de Jordan et dans celui des enfants du groupe Trout, il n’y a pas d’estimation du nombre de membres des groupes des familles touchées correspondants.
[23] L’APN retrace ensuite l’historique des négociations qui ont abouti à l’ERD. Les discussions ont d’abord eu lieu par l’intermédiaire d’un médiateur, dans le cadre de la procédure de la Cour fédérale liée aux recours collectifs. Les parties aux recours collectifs, mais aussi la Société de soutien, ont participé aux séances de médiation. Par la suite, les négociations se sont déroulées sous la supervision de l’honorable Murray Sinclair. Ce sont surtout les parties aux recours collectifs qui y ont pris part, mais certaines consultations ont été effectuées auprès de la Société de soutien et d’autres parties à la plainte devant le Tribunal. Les négociations en question ont débouché sur une entente de principe.
[24] Cette entente de principe prévoyait que le Canada verserait un montant de 20 milliards de dollars contre renonciation à toutes les demandes d’indemnisation présentées à son encontre dans le cadre de l’instance du Tribunal et des recours collectifs. Les fonds d’indemnisation inutilisés ne devaient pas être retournés au Canada. Les parties ont reconnu que le nombre de victimes admissibles à une indemnité était incertain. Par ailleurs, il revenait aux demandeurs dans les recours collectifs de déterminer de quelle manière procéder pour distribuer les fonds. L’entente de principe portait également sur le délai d’exclusion; le fait que les ordonnances satisferaient au processus d’indemnisation devant le Tribunal; le traitement fiscal appliqué à l’indemnité; la notification; les frais juridiques et une demande d’excuses publiques. Les parties ont utilisé l’entente de principe comme base pour élaborer l’ERD.
[25] L’APN indique que les avocats des recours collectifs ainsi que l’APN visaient les objectifs suivants lors de l’élaboration de l’ERD :
A)maintenir, voire augmenter le plus possible les montants accordés en vertu de la Décision sur l’indemnisation du Tribunal;
B)assurer la proportionnalité de l’indemnisation en fonction de facteurs objectifs;
C)advenant que des compromis soient nécessaires du point de vue de l’indemnisation, favoriser les enfants;
D)créer un processus adapté à la culture et tenant compte des traumatismes subis;
E)garantir que les survivants n’aient pas à subir une entrevue ou un contre-interrogatoire pour recevoir une indemnisation;
F)mettre en place un processus de demande suffisamment facile et simple pour qu’il ne soit pas nécessaire de recourir à une aide professionnelle pour pouvoir obtenir l’indemnité;
G)offrir du soutien aux survivants tout au long du processus d’indemnisation;
H)faire en sorte que la totalité des sommes du fonds de règlement aille aux survivants, sans que des frais d’avocat ou des paiements à des tiers en soient déduits.
b) Modalités de l’ERD [26] L’APN dresse ensuite le résumé des modalités de l’ERD.
[27] Le préambule de l’ERD énonce les objectifs poursuivis par celle-ci, dont une administration des fonds qui soit rapide, économique, conviviale, adaptée à la culture et qui tienne compte des traumatismes. Dans l’ensemble, les objectifs visent à faire en sorte que les survivants soient bien soutenus dans le processus et qu’ils ne rencontrent pas d’obstacles ni ne vivent de nouveaux traumatismes.
[28] Les 20 milliards de dollars de fonds du règlement seront versés en fiducie une fois que toutes les possibilités d’appel de l’ordonnance de règlement auront été épuisées.
[29] L’APN résume ainsi les groupes couverts par l’ERD :
A)Enfants inutilement pris en charge : s’entend de tout membre des Premières Nations :
B)Familles touchées (enfants inutilement pris en charge) : s’entend de tous les frères, sœurs, mères, pères, grands-mères et grands-pères d’un membre du groupe des enfants inutilement pris en charge au moment de la prise en charge.
C)Enfants lésés par le non-respect du principe de Jordan : s’entend de tout membre des Premières Nations qui, entre le 12 décembre 2007 et le 2 novembre 2017, n’a pas reçu du Canada un service essentiel (que ce soit en raison d’un refus ou d’une interruption de service) dont il avait un besoin confirmé, ou qui a vu la prestation d’un service essentiel lié à son besoin confirmé être retardée par le Canada, pour un motif tel qu’un manque de financement ou une absence de compétence, ou à cause d’une interruption de service ou d’un conflit de compétence.
D)Familles touchées (enfants lésés par le non-respect du principe de Jordan) : s’entend de tous les frères, sœurs, mères, pères, grands-mères ou grands-pères d’un membre du groupe des enfants lésés par le non-respect du principe de Jordan au moment du retard, du refus ou de l’interruption de service.
E)Enfants du groupe Trout : s’entend de tout membre des Premières Nations qui, entre le 1er avril 1991 et le 11 décembre 2007, n’a pas reçu du Canada un service essentiel (que ce soit en raison d’un refus ou d’une interruption de service) dont il avait un besoin confirmé, ou qui a vu la prestation d’un service essentiel lié à son besoin confirmé être retardée par le Canada, pour un motif tel qu’un manque de financement ou une absence de compétence, ou à cause d’une interruption de service ou d’un conflit de compétence.
F)Familles touchées (enfants du groupe Trout) : s’entend de tous les frères, sœurs, mères, pères, grands-mères ou grands-pères d’un membre du groupe des enfants Trout au moment du retard, du refus ou de l’interruption de service.
i. qui, alors qu’il n’avait pas atteint la majorité;
ii. que lui-même, ou au moins l’une des personnes qui s’occupaient de lui, résidait habituellement dans une réserve ou vivait au Yukon;
iii. a été retiré de son foyer par les services de protection de l’enfance ou a fait l’objet d’un placement volontaire entre le 1er avril 1991 et le 31 mars 2022;
iv. et dont la prise en charge a été financée par Services aux Autochtones Canada (« SAC »).
[30] L’expression « membres des Premières Nations » s’entend notamment des personnes qui possèdent le statut d’Indien inscrit sous le régime de la Loi sur les Indiens, de celles qui ont droit à l’inscription au titre des paragraphes 6(1) ou 6(2) de la Loi sur les Indiens (dans sa version en vigueur le 11 février 2022), et de celles qui répondent aux règles d’appartenance à une bande au titre des articles 10 à 12 de la Loi sur les Indiens (dans sa version en vigueur le 11 février 2022) et dont le nom est consigné sur la liste de bande. Aux fins de la catégorie des enfants lésés par le non-respect du principe de Jordan, l’expression renvoie également aux personnes reconnues comme membres par leur Première Nation en date du 11 février 2022.
[31] L’APN estime que 7,25 milliards de dollars d’indemnisation iront à la catégorie des enfants inutilement pris en charge; 5,75 milliards de dollars, à la catégorie des familles touchées (enfants inutilement pris en charge); 3 milliards de dollars, à la catégorie des enfants lésés par le non-respect du principe de Jordan; 2 milliards de dollars, aux membres du groupe des enfants Trout; et 2 milliards de dollars, aux familles touchées (enfants lésés par le non-respect du principe de Jordan et enfants du groupe Trout).
[32] Selon les indications de l’APN, les parties recommanderont qu’un administrateur soit nommé par le tribunal. L’administrateur sera chargé d’élaborer les processus d’indemnisation des réclamants individuels et de veiller à ce que les fonds leur soient versés en tenant compte des traumatismes subis. L’administrateur devra veiller à ce que les normes appropriées soient appliquées aux modes de distribution des fonds aux bénéficiaires. Une telle démarche est conforme aux objectifs du processus de demande, qui vise à réduire le plus possible le fardeau administratif imposé aux survivants. L’administrateur fournira régulièrement des rapports, ce qui aidera le comité de mise en œuvre du règlement dirigé par les Premières Nations et, en fin de compte, la Cour fédérale, à superviser le processus et à résoudre les éventuels problèmes systémiques.
[33] L’APN mentionne que l’ERD comprendra un plan exhaustif de notification des bénéficiaires. Il y aura un délai d’exclusion. Les bénéficiaires auront trois ans pour présenter une demande après avoir atteint l’âge de la majorité, et des prolongations seront possibles en fonction de la situation personnelle du bénéficiaire.
[34] Un fonds Cy-près sera établi au profit des bénéficiaires ne recevant pas d’indemnité directe. Il aura une dotation de 50 millions de dollars, et servira à financer des activités comme la réunification des familles, l’accès aux activités culturelles ou à des mesures de soutien à la transition, en plus de rendre accessibles, pour les bénéficiaires visés par le principe de Jordan, les services qu’ils sont susceptibles de perdre après avoir atteint l’âge de la majorité.
[35] L’APN souligne que la totalité des 20 milliards de dollars en fonds d’indemnisation sera versée aux survivants, parce que le Canada a accepté de payer séparément les coûts d’administration du règlement et les frais d’avocat. De plus, les 20 milliards de dollars seront investis, et tous les intérêts générés seront également versés aux survivants.
[36] L’APN ajoute que le Canada fera tout en son pouvoir pour s’assurer que les indemnités ne soient pas traitées comme un revenu imposable et qu’elles n’aient pas d’incidence sur les prestations d’aide sociale fédérales, provinciales ou territoriales.
[37] Selon les explications de l’APN, l’ERD prévoit des mesures de soutien au mieux-être pour les bénéficiaires, notamment la coordination des services, le renforcement du réseau existant de services de soins de santé et de soutien culturel, l’accès à des services de counseling en santé mentale et l’accès à une ligne de soutien destinée aux jeunes.
[38] L’APN explique le processus relatif à l’indemnisation de la succession des enfants qui auraient droit à une indemnité, mais qui sont décédés. Elle ajoute qu’un processus est en place pour les personnes qui sont dépourvues de la capacité juridique voulue en raison d’une déficience.
[39] Selon ce que prévoit l’ERD, le Canada proposera au cabinet du premier ministre que celui-ci présente des excuses.
[40] L’APN fait remarquer que, dans certains domaines, il y a encore du travail à faire. Par exemple, il faut mettre la dernière main à la méthode d’évaluation relative au principe de Jordan, approuver le plan de notification des bénéficiaires, regrouper les données qui relèvent du Canada, nommer un administrateur et obtenir de la Cour fédérale l’approbation de l’ERD.
c) Arguments [41] Premièrement, l’APN soutient que le Tribunal devrait entériner l’ERD, parce qu’elle-même appuie cette entente, à l’instar du Canada et les avocats des recours collectifs, qui souscrivent également aux observations présentées par l’APN. L’APN explique être favorable à l’ERD parce que celle-ci garantit un paiement rapide des indemnités, en plus d’élargir considérablement le nombre de survivants admissibles à l’indemnisation et de prévoir une indemnité plus élevée pour ceux qui ont subi le plus grand préjudice. L’APN considère l’ERD comme le moyen le plus efficace et efficient de verser les importantes indemnités accordées aux membres des Premières Nations victimes de la discrimination du Canada. L’APN souligne que, depuis le début de l’instance devant le Tribunal, elle a exercé des pressions en faveur d’une indemnité individuelle. Elle observe en outre qu’à titre d’organisme de gouvernance politique des Premières Nations à l’échelle nationale, elle est la mieux placée pour comprendre l’incidence de l’indemnisation pour les Premières Nations du Canada.
[42] Deuxièmement, l’APN fait valoir au Tribunal qu’il est habilité à entériner l’ERD. Elle lui rappelle les vastes pouvoirs de réparation que lui confère la LCDP, ainsi que la manière dont il a exercé ces pouvoirs pour rendre les ordonnances déjà rendues en l’espèce, tout en conservant sa compétence sur l’affaire, ce qui lui confère le large pouvoir discrétionnaire de revenir sur une question. Citant l’approche dialogique avalisée par la Cour fédérale, l’APN se dit d’avis que cette approche encourage les parties à participer à des négociations, et qu’elle leur donne suffisamment de latitude pour contribuer aux discussions qui ont eu lieu dans la présente affaire. La LCDP, par ailleurs, permet au Tribunal de faire preuve de souplesse et d’innovation dans l’octroi de réparations en matière de droits de la personne.
[43] L’APN soutient qu’au regard des pouvoirs de réparation dont il jouit, le Tribunal, avec sa compétence maintenue, a une latitude suffisamment grande pour pouvoir conclure que l’ERD satisfait à ses ordonnances d’indemnisation. En effet, le Tribunal a explicitement conservé sa compétence à l’égard des questions de réparation, si bien qu’il peut examiner la proposition de l’APN et du Canada visant à ce qu.il entérine l’ERD. L’ERD est le fruit de négociations tenues conformément à l’approche dialogique.
[44] Troisièmement, l’APN soutient que le Tribunal dispose d’un pouvoir discrétionnaire quant à la façon d’évaluer si l’ERD satisfait aux ordonnances d’indemnisation du Tribunal. L’APN fait valoir qu’il n’existe pas de précédents qui traiteraient précisément d’un cas où les parties auraient réussi à négocier, en dehors du processus du Tribunal, un règlement qui satisfasse à une ordonnance d’indemnisation. On peut certes établir certains parallèles avec le Cadre d’indemnisation négocié par les parties, mais, dans les circonstances, il existe tout de même des différences. Par conséquent, l’APN soutient que le Tribunal devrait interpréter sa vaste compétence en matière de réparation comme l’autorisant à examiner si l’ERD satisfait aux ordonnances d’indemnisation qu’il a rendues.
[45] De façon générale, l’APN soutient que le Tribunal devrait appliquer un critère consistant à évaluer si, en fonction de certains principes, l’ERD satisfait raisonnablement aux ordonnances d’indemnisation du Tribunal et au principe qui les sous-tend, et qui consiste à promouvoir les droits des survivants. L’APN propose des facteurs précis susceptibles d’être utiles aux fins d’une telle évaluation. Il s’agit notamment de déterminer si l’ERD répond aux objectifs d’indemnisation du Tribunal et de la LCDP, aux principes internationaux en matière de droits de la personne, aux résultats du processus dialogique et à l’objectif de réconciliation. L’APN demande également au Tribunal de s’appuyer sur les principes pris en compte par la Cour fédérale lorsqu’elle a approuvé les règlements de recours collectif indemnisant les membres des Premières Nations pour la discrimination historique exercée par le Canada. En pareilles circonstances, la Cour fédérale examinera si le règlement est juste et raisonnable et s’il sert les intérêts du groupe dans son ensemble. À cette fin, elle pourra notamment examiner : les modalités du règlement proposé; la probabilité de succès ou de recouvrement par voie de procédure judiciaire; les frais associés à la poursuite de la procédure et la durée de celle-ci; la dynamique des négociations en vue d’un règlement et les positions qui y ont été adoptées; les risques que présente le fait de ne pas approuver le règlement sans conditions; et la position des représentants des demandeurs. Notons que les risques de litige liés au fait de ne pas approuver l’entente et le point de vue des représentants des demandeurs sont des éléments