Muhammad c. Canada (Citoyenneté et Immigration)

Muhammad c. Canada (Citoyenneté et Immigration)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2014-05-09
Référence neutre
2014 CF 448
Numéro de dossier
IMM-3681-13
Contenu de la décision
Date : 20140509
Dossiers : IMM-3681-13
Référence : 2014 CF 448
[TRADUCTION FRANÇAISE CERTIFIÉE, NON RÉVISÉE]
Vancouver (Colombie‑Britannique), le 9 mai 2014
En présence de madame la juge Strickland
ENTRE :
ARSHAD MUHAMMAD
demandeur
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ
ET DE L’IMMIGRATION
défendeur
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
TABLE DES MATIÈRES
I. CONTEXTE PROCÉDURAL 4
A. Vue d’ensemble. 4
B. Première décision faisant suite à l’ERAR restreint 5
C. Seconde décision faisant suite à l’ERAR restreint (décision à l’examen) 8
D. Questions procédurales connexes. 9
II. CONTEXTE LÉGISLATIF.. 11
III. DÉCISION À L’EXAMEN.. 12
IV. QUESTIONS EN LITIGE.. 19
V. ANALYSE.. 21
Question 1 :... Quelle est la norme de contrôle applicable?. 21
Question 2 :... La déléguée du ministre est‑elle liée par les conclusions tirées de l’agent d’ERAR au sujet du risque de torture en cas de retour dans le pays d’origine?. 24
Question 3 :... Y a‑t‑il eu manquement aux principes d’équité procédurale et, plus précisément :
i) Le processus décisionnel prévu au paragraphe 112(3) est‑il structuré de manière indépendante et impartiale, et la déléguée du ministre prend‑elle ses décisions en toute indépendance ?
ii) Existe-t-il une crainte raisonnable de partialité en raison de l’intérêt manifesté au sujet de la liste des personnes recherchées par l’ASFC ou en raison d’un abus de procédure ?...........,........39
Résumé des éléments de preuve pertinents.............................................................. 50
i) La déléguée du ministre et la DGGC.. 50
ii) Intérêt pour la liste des personnes recherchées par l’ASFC.. 52
iii) Rencontre entre l’ASFC et CIC.. 53
Analyse 54
i) Indépendance ou impartialité structurelle et indépendance individuelle 54
ii) Crainte raisonnable de partialité ou abus de procédure?. 64
Question 4 :... Était‑il raisonnable de la part de la déléguée du ministre de conclure que le demandeur ne serait exposé à aucun risque s’il devait retourner au Pakistan ? 68
VI. CONCLUSION.. 85
[1] La Cour est saisie d’une demande de contrôle judiciaire d’une décision défavorable en date du 17 mai 2013 rendue par Mme Karine Roy-Tremblay, de la Direction générale du règlement des cas [la déléguée du ministre] à Citoyenneté et Immigration Canada [CIC]. Comme le demandeur est une personne visée à l’alinéa 112(3)c) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, LC 2001, c 27 [la LIPR], sa demande de protection a fait l’objet d’un examen selon le régime établi à l’article 172 du Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés, DORS/2002‑227 [le Règlement]. La présente demande de contrôle judiciaire a été introduite conformément au paragraphe 72(1) de la LIPR.
I. CONTEXTE PROCÉDURAL A. Vue d’ensemble [2] Le demandeur est un citoyen du Pakistan et un musulman sunnite. Il est arrivé au Canada en août 1999, muni d’un faux passeport italien. Il a présenté une demande d’asile, mais cette demande a été rejetée le 16 octobre 2001 au motif que la qualité de réfugié au sens de la Convention ne pouvait lui être reconnue en vertu de l’article 98 de la LIPR (lequel incorpore les alinéas 1Fa) et 1Fc) de la Convention des Nations Unies relative au statut des réfugiés (la Convention) de 1951, en raison de son appartenance à une organisation terroriste. Il a été débouté le 6 février 2002 de sa demande de contrôle judiciaire de cette décision.
[3] Le demandeur a par la suite présenté une demande de résidence permanente au Canada fondée sur des raisons d’ordre humanitaire, qui a été refusée le 5 novembre 2002. Il a soumis une première demande d’examen des risques avant renvoi [ERAR] le 30 octobre 2002. Cette demande a été refusée le 19 mars 2003. Avant de recevoir ces deux décisions défavorables, le demandeur aurait écrit à son ancien avocat pour lui faire savoir qu’il quittait Montréal pour retourner au Pakistan, mais il est en fait allé vivre à Toronto. Le demandeur a été convoqué à une entrevue avec l’ASFC en janvier 2003, mais il n’y a pas été, alléguant qu’il craignait d’être emprisonné et renvoyé au Pakistan s’il se présentait à l’entrevue. Un mandat de renvoi a été délivré à son encontre le 3 juillet 2003.
[4] Le demandeur a été arrêté en juillet 2011 après que l’Agence des services frontaliers du Canada (l’ASFC) eut publié son nom, sa photographie et sa dernière adresse connue sur son site Web avec des renseignements détaillés portant sur vingt-neuf autres individus sous la rubrique « Personnes recherchées par l’ASFC » [liste des personnes recherchées par l’ASFC]. On trouve les explications suivantes sur le site Internet de l’ASFC : « Les personnes suivantes sont visées par un mandat de renvoi pancanadien parce qu’elles sont interdites de territoire au Canada. Il a été établi que ces individus ont violé des droits humains ou internationaux en vertu de la Loi sur les crimes contre l’humanité et les crimes de guerre ou de la loi internationale ».
B. Première décision faisant suite à l’ERAR restreint [5] Le demandeur a déposé une deuxième demande d’ERAR le 3 août 2011, dans laquelle il alléguait que de faits nouveaux étaient survenus depuis juillet 2011. Il a soutenu qu’il avait maintenant la qualité de personne à protéger à cause de toute la publicité entourant sa situation et que les risques auxquels il pourrait être exposé au Pakistan comprenaient des agressions très graves pendant qu’il se trouverait sous la garde des autorités, la détention illégale et l’exécution sommaire. Le 7 octobre 2011, l’agent d’ERAR a conclu que le demandeur serait exposé à des risques s’il était renvoyé au Pakistan [ERAR].
[6] L’agent d’ERAR a évalué les risques auxquels le demandeur serait exposé en fonction du fait qu’il serait considéré comme un membre d’une organisation terroriste. Le demandeur avait d’abord affirmé qu’il s’était joint à cette organisation ou qu’il avait exprimé son intérêt à y adhérer, mais il ne se fondait plus sur cette assertion pour appuyer sa demande d’asile. Il affirmait maintenant qu’il n’était pas vraiment membre de ce genre d’organisation et qu’il avait menti aux autorités canadiennes parce qu’il pensait que cette allégation faciliterait l’acceptation de sa demande d’asile. Les nouvelles allégations qu’il formulait pour appuyer sa demande d’ERAR étaient donc fondées sur sa conviction qu’il serait considéré comme un membre d’une organisation terroriste.
[7] L’agent d’ERAR a pris connaissance d’éléments de preuve documentaire objectifs décrivant les violations des droits de la personne par des représentants de l’État et des organismes d’exécution de la loi au Pakistan. Il a constaté que le dossier du demandeur avait été largement diffusé au Canada et, jusqu’à un certain point, dans des médias de langue anglaise au Pakistan, et a conclu que les autorités pakistanaises étaient probablement au courant des allégations formulées contre le demandeur. Comme il était généralement admis, dans les documents objectifs examinés, que les policiers et les membres des forces de sécurité du Pakistan maltraitent les citoyens de ce pays, l’agent d’ERAR a conclu qu’il était plus probable que le contraire que le demandeur soit exposé à des risques s’il y était renvoyé. L’agent d’ERAR a estimé qu’il existait une possibilité de refuge intérieur (PRI) à l’égard à la menace que posaient les membres des groupes d’autodéfense, mais non en ce qui concerne la menace provenant des autorités.
[8] Ensuite, comme l’exige le sous‑alinéa 113d)(ii) de la Loi, l’ASFC a, le 15 décembre 2011, produit un rapport d’évaluation de la nature et de la gravité des actes commis par le demandeur et du danger qu’il constituait pour la sécurité du Canada [le rapport d’évaluation de sécurité] (dossier de la demande, vol 2, p 514 à 527). Elle a conclu qu’il n’existait pas de renseignements qui le liaient directement à un crime contre l’humanité ou à des actes terroristes, et a estimé qu’elle ne disposait pas de suffisamment de renseignements pour conclure que le demandeur constituait un danger pour la sécurité du Canada. L’ASFC a expliqué que, même si le demandeur était complice par association des actes commis par le groupe terroriste, la jurisprudence relative à la complicité par association exigeait que l’on soumette des éléments de preuve crédibles établissant que le demandeur avait commis des actes favorisant la perpétration d’un crime au sens du sous‑alinéa 113d)(ii). Or, il n’avait pas été établi que le demandeur avait participé directement à la perpétration de crimes internationaux et que sa complicité par association [traduction] « pouvait ne pas être suffisante pour justifier son renvoi du Canada s’il était établi qu’il est exposé à des risques ».
[9] Les résultats de l’ERAR et le rapport d’évaluation de sécurité établi par l’ASFC ont été transmis au demandeur en décembre 2011 pour qu’il présente ses observations avant qu’ils ne soient transmis à la déléguée du ministre chargée de prendre la décision finale. La déléguée du ministre a rejeté la demande d’ERAR du demandeur le 16 février 2012 [première décision faisant suite à l’ERAR restreint]. Le demandeur a présenté une demande de contrôle judiciaire qui a été accueillie par le juge Boivin le 18 décembre 2012 (Arshad Muhammad c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2012 CF 1483 [Muhammad]). Le juge Boivin a conclu que la déléguée du ministre n’avait pas réussi pas à expliquer adéquatement, en se fondant sur la preuve, pour quels motifs elle concluait que le demandeur ne serait probablement pas exposé à des risques.
C. Seconde décision faisant suite à l’ERAR restreint (décision à l’examen) [10] La déléguée du ministre qui a rendu la seconde décision était Mme Roy‑Tremblay. Le 17 mai 2013, elle a elle aussi conclu que le demandeur n’avait pas établi qu’il serait exposé au risque d’être soumis à la torture, à une menace à sa vie ou au risque de traitements ou peines cruels et inusités s’il était renvoyé au Pakistan [seconde décision faisant suite à l’ERAR restreint ou la décision)]. Il s’agit de la décision qui fait l’objet de la présente instance. Le demandeur a introduit sa demande de contrôle judiciaire le 24 mai 2013.
[11] Par la suite, le 28 mai 2013, le demandeur a appris, en prenant connaissance de l’affidavit souscrit par M. Reg Williams, ancien directeur, Exécution de la loi à l’ASFC, qu’une rencontre avait eu lieu le 3 février 2012 entre Mme Glenda Lavergne, ancienne directrice générale, Opérations frontalières, à l’ASFC, Mme Susan Kramer, directrice, Direction générale du règlement des cas à CIC, et M. Michel Dupuis, directeur général du Règlement des cas à CIC, pour discuter du cas du demandeur. Par conséquent, et conformément à l’ordonnance rendue le 26 juin 2013 par le juge Noël, le demandeur a contre-interrogé Mme Lavergne, Mme Kramer, M. Dupuis et Mme Roy‑Tremblay entre juillet et septembre 2013 au sujet des affidavits qu’ils avaient souscrits relativement à la rencontre en question et aux rapports entre l’ASFC et CIC.
[12] Le renvoi du demandeur du Canada vers le Pakistan, qui était prévu pour le 2 juin 2013, a été suspendu par l’ordonnance rendue le 1er juin 2013 par la juge Gleason jusqu’à ce qu’une décision soit rendue au sujet de la présente demande d’autorisation et de contrôle judiciaire. Le demandeur a demandé à de nombreuses reprises d’être relâché du centre de détention de l’immigration. Toutefois, à la suite de divers contrôles de la légalité de sa détention par la Commission de l’immigration et du statut de réfugié [la Commission], il a été maintenu en détention parce qu’on estimait qu’il se soustrairait vraisemblablement à son renvoi du Canada.
D. Questions procédurales connexes [13] La présente demande de contrôle judiciaire a fait l’objet de nombreux incidents de procédure liés d’une façon ou d’une autre à la présente instance. Nous ne signalerons que ceux qui ont un rapport direct avec la présente affaire.
[14] Le 26 juin 2013, le juge Noël a également ordonné la communication de tous les documents se rapportant aux allégations du demandeur suivant lesquelles il avait été victime d’un abus de procédure et que l’ASFC et CIC n’avaient pas respecté leur obligation de franchise. Lors du contrôle des motifs de la détention effectué en septembre 2013, le demandeur a soumis de nouveaux renseignements qu’il venait de découvrir et qu’il avait obtenus en prenant connaissance des documents qui lui avaient ainsi été communiqués, notamment des courriels échangés entre l’ASFC et CIC en octobre 2011. Dans les courriels en question, l’ASFC exprimait ses réserves au sujet de l’ERAR qui, à son avis, aurait des incidences sur le contrôle de la détention prévu pour le 21 octobre 2011 et sur le fait que la décision de l’ASFC ne serait pas portée à la connaissance du commissaire chargé de procéder au contrôle des motifs de la détention à temps pour le prochain contrôle de la détention.
[15] En réponse à l’allégation subséquente par laquelle le demandeur affirmait que l’ASFC avait manqué à son obligation de franchise en refusant de lui communiquer les résultats de l’ERAR, la Commission a conclu, le 26 septembre 2013, que le refus de communiquer ce document ne constituait pas un abus de procédure. Toutefois, le 16 octobre 2013, dans le dossier de la Cour no IMM‑6232‑13, le juge Beaudry a fait droit à la demande de contrôle judiciaire du demandeur visant cette décision de la Commission. Le juge a estimé que l’ASFC avait délibérément décidé de ne pas communiquer les renseignements en question au commissaire chargé de procéder au contrôle de la détention, ce qui équivalait à un manquement à son obligation de franchise.
[16] Par suite de la décision du juge Beaudry, la décision rendue au sujet du maintien en détention du demandeur a été renvoyée à la Commission pour qu’elle rende une nouvelle décision. Après réexamen, la Commission a décidé, le 25 octobre 2013, que le maintien en détention du demandeur était toujours justifié. Le 28 octobre 2013, le demandeur a soumis une demande de contrôle judiciaire de cette décision. Le 21 novembre 2013, la juge McVeigh a rejeté sa demande de contrôle judiciaire de la nouvelle décision en question en estimant que la Commission avait refusé de façon raisonnable de le remettre en liberté.
[17] Le 9 septembre 2013, le demandeur a déposé un avis de question constitutionnelle dans le cadre de la présente demande de contrôle judiciaire. Il alléguait que la déléguée du ministre n’était pas indépendante et impartiale et qu’elle ne pouvait donc se prononcer sur les risques de torture, question qui fait intervenir l’article 7 de la Charte canadienne des droits et libertés, partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, qui constitue l’annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (R.‑U.), 1982, c 11 [la Charte], ce qui exigeait que l’on recoure à un processus décisionnel indépendant.
II. CONTEXTE LÉGISLATIF [18] Dans le cas qui nous occupe, la procédure de renvoi est régie par le paragraphe 112(3) de la LIPR. Selon l’alinéa 112(3)c) de la Loi, une personne dont la demande d’asile est rejetée au titre de l’article F de l’article premier de la Convention sur les réfugiés, comme c’est le cas en l’espèce, ne peut obtenir la protection demandée. L’alinéa Fa) se trouve dans une annexe de la LIPR. Il prévoit que les dispositions de cette convention ne sont pas applicables aux personnes dont on a des raisons sérieuses de penser qu’elles ont commis un crime contre la paix, un crime de guerre ou un crime contre l’humanité, au sens des instruments internationaux élaborés pour réprimer ces crimes.
[19] Un ERAR visant une personne tombant sous le coup du paragraphe 112(3) de la Loi est souvent qualifié d’« ERAR restreint ». L’alinéa 113d) prévoit que, s’agissant du demandeur visé au paragraphe 112(3), il est disposé de la demande sur la base des éléments mentionnés à l’article 97 de la LIPR. Dans le cas qui nous occupe, les facteurs énumérés à l’article 97 doivent être examinés en tenant du fait que la demande devrait être rejetée en raison de la nature et de la gravité des actes commis par le demandeur ou du danger qu’il constitue pour la sécurité du Canada (sous‑alinéa 113d)(ii)).
[20] De plus, aux termes du paragraphe 114(1), une décision positive rendue à la suite d’un ERAR restreint a, en pareil cas, uniquement pour effet de surseoir à la mesure de renvoi visant l’intéressé, pour le pays à l’égard duquel il a été jugé qu’il avait qualité de personne à protéger. Elle n’aurait pas pour effet de conférer l’asile. Les paragraphes 172(1) et (2) du Règlement prévoient qu’avant de prendre sa décision accueillant ou rejetant la demande de protection du demandeur visé au paragraphe 112(3) de la Loi, le ministre (ou son délégué) tient compte de l’évaluation écrite effectuée au regard des éléments mentionnés à l’article 97 de la Loi (l’ERAR), de l’évaluation écrite effectuée au regard des éléments mentionnés aux sous-alinéas 113d)(i) ou (ii) de la LIPR (le rapport d’évaluation de sécurité) selon le cas (en l’espèce, du sous-alinéa 113d)(ii) de la LIPR) et de toute réponse écrite du demandeur à l’égard de ces évaluations. C’est bien la procédure qui a été suivie en l’espèce.
III. DÉCISION À L’EXAMEN [21] Comme nous l’avons déjà signalé, le 17 mai 2013, la déléguée du ministre a rendu une décision dans laquelle elle a conclu que le demandeur ne serait pas exposé au risque d’être soumis à la torture, à une menace à sa vie ou au risque de traitements ou peines cruels et inusités s’il était renvoyé au Pakistan. Étant donné qu’elle a estimé que le demandeur ne serait pas exposé aux risques énumérés à l’article 97 de la Loi, la déléguée du ministre a jugé qu’il n’était pas nécessaire de mettre en balance cette conclusion et le rapport d’évaluation établi par l’ASFC relativement à la gravité des actes du demandeur et au danger qu’il constitue pour le Canada.
[22] La déléguée du ministre a expliqué que, pour rendre sa décision, elle avait tenu compte de l’évaluation des risques de l’agent d’ERAR, du rapport d’évaluation de sécurité de l’ASFC et de la réponse du demandeur à ces deux documents.
[23] Elle a expliqué le processus suivi pour la désigner à son poste ainsi que son rôle et ses attributions. À ce propos, elle a fait observer que le Guide opérationnel IL3- Législation sur l’immigration (IL) de CIC – Désignation des agents et délégation des attributions [le Guide IL3], définit la désignation des agents et la délégation de pouvoir prévue dans l’Instrument de désignation et de délégation signé par le ministre en vertu des paragraphes 6(1) et 6(2) de la LIPR.
[24] La déléguée du ministre a décrit le Guide IL3 et a soumis un tableau des pouvoirs faisant l’objet d’une délégation. En ce qui concerne les articles 112 et 113 et le sous‑alinéa 113d)(ii) de la LIPR ainsi que l’article 172 du Règlement, elle a expliqué que les pouvoirs qui y sont énoncés lui avaient été délégués par le ministre en vertu du paragraphe 6(2) de la LIPR et que seules les personnes ayant fait l’objet d’une telle délégation de pouvoirs pouvaient se prononcer sur les demandes de protection présentées par des personnes dont la demande avait été rejetée en vertu de l’alinéa 112(3)c) de la LIPR. Les personnes désignées dans la liste, notamment elle-même en tant que directrice, Règlement des cas, se voient déléguer le pouvoir d’examiner et d’accueillir ou de rejeter la demande de protection présentée par une personne interdite de territoire pour raisons de sécurité, qui a porté atteinte aux droits de la personne ou aux droits internationaux, pour criminalité organisée, ou dont la demande d’asile a été rejetée en application de la section F de l’article premier de la Convention sur les réfugiés ou qui est désignée dans un certificat visé au paragraphe 77(1) de la LIPR. Les délégués en question peuvent déterminer si la demande devrait être rejetée en raison de la nature et de la gravité des actes commis par le demandeur ou en raison du danger qu’il constitue pour la sécurité du Canada.
[25] La déléguée du ministre a déclaré que l’agent d’ERAR qui avait procédé à l’évaluation des risques ne possédait pas les pouvoirs délégués en question et qu’il n’avait pas compétence pour prendre une décision au sujet d’une personne visée au paragraphe 112(3) de la LIPR. Elle a renvoyé à la décision Placide c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2009 CF 1056 [Placide] dans laquelle le juge Shore a conclu que l’évaluation à laquelle l’agent d’ERAR procède en vertu de l’article 97 ne saurait valoir décision, mais qu’il s’agit plutôt d’un avis ou d’une recommandation. Elle a affirmé que, si l’on devait considérer qu’elle est liée par l’ERAR ou par les rapports d’évaluation de sécurité, on entraverait l’exercice de son pouvoir discrétionnaire.
[26] En ce qui concerne les allégations du demandeur au sujet de l’existence d’une crainte raisonnable de partialité, la déléguée a affirmé que, dès lors qu’une délégation de pouvoirs est accordée à une personne visée par le Guide IL3, cette personne est entièrement indépendante et impartiale dans le cadre du processus décisionnel. Sa nomination au poste de directrice, Règlement des cas, faisait suite à un processus de sélection au mérite effectué en conformité avec la Loi sur l’emploi dans la fonction publique et était fondée sur son expérience et sur ses connaissances de la LIPR et de ses règlements d’application. Ce type de processus est à l’abri de toute intervention ministérielle, compte tenu du fait que la fonction publique du Canada est indépendante de l’organe exécutif du gouvernement.
[27] La déléguée du ministre a également affirmé qu’elle n’avait jamais participé au programme de la « Liste des personnes recherchées », qui, comme les renvois, relevait du mandat de l’ASFC. Elle a ajouté que le processus d’ERAR était impartial, indépendant et à l’abri de toute intervention, notamment du ministre et de son bureau ou des autres hauts fonctionnaires. Les directeurs chargés de régler les cas sont des fonctionnaires de CIC et non de l’ASFC, et ils ne font pas partie de la garde rapprochée du ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration ni de celle des hauts fonctionnaires chargés des renvois et de l’application de la loi. Même s’il y a, au sein de la Direction générale du règlement des cas, des personnes qui s’occupent de dossiers faisant l’objet d’une grande couverture médiatique, son rôle est entièrement distinct et elle ne participe à aucune de leurs discussions. Elle relève du directeur général qui, à son tour, relève du sous‑ministre adjoint délégué. Le directeur général ne s’immisce jamais dans ses dossiers ou ses décisions.
[28] La déléguée du ministre a ensuite expliqué en quoi consiste l’analyse exigée par l’article 97 de la LIPR au regard de l’article premier de la Convention contre la torture ainsi que le concept de « traitements ou peines cruels et inusités » à l’article 12 de la Charte. Elle a fait observer que le Pakistan est une république fédérale dont le régime démocratique a été rétabli en 2008 et que le Parti du peuple pakistanais (le PPP), auquel le demandeur avait adhéré en 1996, avait été élu en février 2008 et exerce présentement le pouvoir au Pakistan en coalition avec des partis plus petits.
[29] La déléguée du ministre a examiné la preuve documentaire, et plus précisément deux rapports, qu’elle a cités, l’US Department of State Country Report on Human Rights Practices 2011 [USSD 2011], qui fait état de violations des droits de la personne, notamment d’exécutions sommaires, de tortures et de disparitions, ainsi que le rapport publié en 2012 par la Border Agency du Royaume‑Uni intitulé Pakistan Country of Origin Information (COI) Report [UKBA 2012], qui signalait que la situation s’était améliorée en matière de respect des droits de la personne. Elle a déclaré que d’autres rapports non précisés mentionnaient que malgré le travail qu’il restait à faire au Pakistan en matière de respect des droits de la personne, des progrès sensibles avaient été accomplis.
[30] La déléguée du ministre a conclu que le risque auquel était exposé le demandeur était un risque généralisé. De plus, comme il était un homme adulte originaire du Pendjab et un musulman sunnite, son profil faisait en sorte qu’il était exposé à des risques moins élevés que la population générale du Pakistan.
[31] Quant à la situation actuelle au Pakistan en matière de sécurité, bien qu’elle se soit améliorée depuis 2001, la déléguée du ministre a reconnu qu’il restait encore beaucoup de choses à faire. De façon générale, toute personne est exposée à un risque de mort au Pakistan; toutefois, les éléments de preuve dont disposait la déléguée du ministre indiquaient que le Pendjab était l’une des régions les plus sûres du pays. La déléguée a conclu qu’elle ne disposait pas de suffisamment d’éléments de preuve pour conclure que le demandeur serait ciblé par des acteurs non étatiques au Pakistan du fait qu’il était associé à un groupe terroriste parce que son nom s’était retrouvé sur la liste des personnes recherchées par l’ASFC. Elle n’était pas convaincue, selon la prépondérance des probabilités, que le risque que le demandeur soit associé à un groupe terroriste par l’État ou par des acteurs non étatiques l’exposait à un risque au sens de l’article 97.
[32] La déléguée du ministre a conclu que le demandeur était exposé à un risque très faible d’attirer l’attention sur sa personne ou d’être arrêté ou détenu à son retour au Pakistan. Elle a ensuite examiné les risques auxquels il serait exposé à son arrivée au Pakistan.
[33] Elle a examiné chacune des raisons invoquées par le demandeur pour justifier les risques, y compris le fait qu’il est un demandeur d’asile débouté, qu’il a utilisé un document frauduleux pour se rendre au Canada, que son nom et son apparence ont été rendus publics par suite de la publication de la liste des personnes recherchées par l’ASFC et qu’il est considéré comme une personne ayant des liens avec une organisation terroriste.
[34] Elle a fait observer qu’il était indiqué, dans une lettre de mai 2005 de la Commission des droits de la personne du Pakistan citée dans l’UKBA 2012, que les demandeurs d’asile pakistanais déboutés n’étaient pas habituellement pas détenus à leur retour au Pakistan. En ce qui concerne l’usage d’un faux passeport, la déléguée du ministre a fait observer que le fait de voyager avec un document frauduleux est illégal au Pakistan et que le demandeur risquait donc d’être accusé, ce qui augmentait la probabilité qu’il soit détenu pendant un certain temps.
[35] Tout en reconnaissant qu’il serait exposé à des conditions difficiles s’il était détenu, telles que [traduction] « des prisons surpeuplées, peu de médecins disponibles pour examiner les détenus et les cas signalés de mauvais traitements, y compris des agressions, des périodes d’isolement prolongées et la privation de nourriture et de sommeil », elle a également fait observer que le rapport USSD 2011 indiquait que, si le demandeur était accusé d’une infraction criminelle, il serait traduit devant un juge dans les 24 heures et qu’il pourrait demander sa remise en liberté sous caution. Elle a conclu qu’affirmer qu’il serait probablement torturé ou exposé à des traitements cruels ou inusités au cours de sa détention relevait de la conjecture, étant donné qu’il n’existait pas suffisamment d’éléments de preuve pour démontrer qu’il serait personnellement exposé à un risque plus élevé de mauvais traitements que d’autres prisonniers. Elle a également conclu que la preuve documentaire indiquait que ces situations se présentaient dans des cas précis et qu’ils étaient surtout signalés dans les provinces du Balochistan et de Khyber Pakhtunkhwa (KP), ainsi que dans les Zones tribales sous administration fédérale (ZTAF).
[36] En ce qui concerne le fait que le nom du demandeur figurait sur la liste des personnes recherchées par l’ASFC en raison de ses présumés liens avec une organisation terroriste, la déléguée du ministre a conclu que le nom de l’organisation terroriste en question n’avait jamais été rendu public. Elle a par conséquent conclu que les autorités pakistanaises ne seraient pas en mesure d’établir un lien entre le demandeur et une organisation précise. La documentation relative à l’arrestation et à la détention de membres soupçonnés d’appartenir à des organisations terroristes démontrait que, dans la plupart des cas, les personnes arrêtées étaient associées à des actes terroristes précis. De plus, comme le demandeur vivait au Canada depuis 1996, la déléguée du ministre a estimé que les autorités pakistanaises ne seraient pas en mesure de le relier à une organisation terroriste en particulier ou à des actes terroristes précis commis au Pakistan. Il était donc plus probable que le contraire que le demandeur serait remis en liberté rapidement si jamais il était détenu en raison de ses présumés liens avec une organisation terroriste.
[37] La déléguée du ministre a fait observer que le rapport UKBA 2012 reprenait les observations formulées par la Commission des droits de la personne asiatique au sujet d’une allocution prononcée par le ministre pakistanais des Affaires étrangères, qui avait déclaré que le gouvernement pakistanais avait de la difficulté à traduire en justice les militants associés à des organisations terroristes ou à des actes terroristes sur le sol pakistanais.
[38] La déléguée du ministre a conclu que, même si la preuve documentaire indiquait que le Pakistan se trouvait aux prises avec une situation difficile en matière de respect des droits de la personne et en ce qui concerne la sécurité, et même si le demandeur était susceptible de faire l’objet d’une réclusion administrative et d’être interrogé à son arrivée, la preuve n’appuyait pas l’allégation qu’il serait exposé au risque d’être torturé, ou à une menace à sa vie ou à un risque de traitements cruels et inusités au sens de l’article 97.
[39] Ayant tiré une conclusion négative au sujet des risques, la déléguée du ministre a déclaré qu’elle n’était donc pas tenue de mettre en balance le risque mentionné dans l’ERAR et le rapport d’évaluation de sécurité de l’ASFC conformément au paragraphe 172(4) du Règlement. Elle a refusé la demande de protection.
IV. QUESTIONS EN LITIGE [40] Je formulerais comme suit les questions soulevées par la présente demande de contrôle judiciaire :
1. Quelle est la norme de contrôle applicable ?
2. La déléguée du ministre est‑elle liée par les conclusions de l’agent d’ERAR au sujet du risque de torture en cas de retour dans le pays d’origine ?
3. Y a‑t‑il eu manquement aux principes d’équité procédurale et, plus précisément :
i. Le processus décisionnel prévu au paragraphe 112(3) est‑il structuré de manière indépendante et impartiale, et la déléguée du ministre prend‑elle ses décisions en toute indépendance ?
ii. Existe-t-il une crainte raisonnable de partialité en raison de l’intérêt manifesté au sujet de la liste des personnes recherchées par l’ASFC ou en raison d’un abus de procédure ?
4. La déléguée du ministre a‑t‑elle eu raison de conclure que le demandeur ne serait exposé à aucun risque s’il devait retourner au Pakistan ?
[41] Suivant le défendeur, il n’est pas nécessaire d’examiner la Charte lorsqu’une affaire peut être tranchée en vertu des principes du droit administratif et de l’interprétation des lois (Baker c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 RCS 817, au paragraphe 11 [Baker]; Chieu c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [2002] 1 RCS 84, au paragraphe 19; Tran c Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2010 CF 175, au paragraphe 36).
[42] Je suis d’accord pour dire que notre Cour n’est nullement tenue de répondre à une question constitutionnelle s’il est possible de répondre aux questions posées en appliquant des principes de droit administratif. Ainsi que la juge L’Heureux Dubé l’a déclaré dans l’arrêt Baker, précité :
[11] Comme, à mon avis, l’appel peut être tranché en vertu des principes du droit administratif et de l’interprétation des lois, il n’est pas nécessaire d’examiner les divers moyens fondés sur la Charte qui ont été invoqués par l’appelante et les intervenants qui l’ont appuyée.
[43] À mon avis, il est possible de trancher le volet de la présente demande relative à l’équité procédurale en appliquant certains des principes en question. Il n’est donc pas nécessaire d’examiner le moyen tiré de la Charte.
V. ANALYSE Question 1 : Quelle est la norme de contrôle applicable? Observations du demandeur
[44] Le demandeur affirme que, hormis la question du caractère raisonnable de la décision, toutes les questions se rapportant à l’indépendance, à la partialité et à l’abus de procédure sont assujetties à la norme de contrôle de la décision correcte, puisqu’elles concernent l’équité procédurale (Kastrati c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2008 CF 1141, aux paragraphes 9 et 10).
[45] Pour ce qui est du caractère raisonnable de la décision, le demandeur affirme que l’arrêt Newfoundland and Labrador Nurses’ Union c Terre‑Neuve‑et‑Labrador (Conseil du Trésor), 2011 CSC 62, [2011] 3 RCS 708 [Newfoundland Nurses] ne se veut pas une invitation faite à la Cour de renoncer à son rôle de surveillance en matière de contrôle judiciaire (Alberta Information and Privacy Commissioner c Alberta Teachers’ Association, 2011 CSC 61, [2011] 3 RCS 654, au paragraphe 54) [Alberta Teachers]).
Observations du défendeur
[46] Le défendeur affirme que la norme de contrôle applicable en ce qui concerne l’appréciation de la preuve est celle de la décision raisonnable. L’évaluation des risques effectuée par un directeur chargé du règlement des cas commande une grande déférence en cas de contrôle judiciaire (décision Muhammad, précitée, au paragraphe 28; décision Placide, précitée, au paragraphe 92; Sing c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2011 CF 915, au paragraphe 39 [Sing]).
[47] Dès lors que la déléguée du ministre a tenu compte de facteurs pertinents et est arrivée à une conclusion raisonnablement étayée par la preuve, il n’est pas loisible au demandeur d’inviter la Cour à procéder à une nouvelle évaluation de la preuve, et ce, peu importe que la preuve ait également pu justifier une conclusion différente (arrêt Dunsmuir, précité, au paragraphe 47; Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration c Khosa, 2009 CSC 12, [2009] 1 RCS 339 [Khosa]). L’auteur de la décision n’est pas tenu de mentionner chaque élément de preuve et il est présumé avoir tenu compte de l’ensemble de la preuve dont il disposait (arrêt Newfoundland Nurses, précité, au paragraphe 16; Florea c Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1993] ACF no 598 (CA) (QL)).
[48] Le défendeur n’a formulé aucun argument au sujet de la norme de contrôle applicable pour ce qui est des autres questions.
Analyse
[49] Il n’est pas toujours nécessaire de se livrer à une analyse exhaustive pour arrêter la bonne norme de contrôle. Les tribunaux doivent plutôt d’abord vérifier si la jurisprudence établit déjà de manière satisfaisante le degré de déférence dont il convient de faire preuve envers l’auteur de la décision à l’égard d’une catégorie de questions en particulier (arrêt Khosa, précité, au paragraphe 53; arrêt Dunsmuir, précité, aux paragraphes 57 et 62).
[50] Quant à la seconde question, celle de savoir si la déléguée du ministre est liée par l’ERAR, le juge Boivin s’est déjà penché sur cette question dans la décision Muhammad, précitée : il a conclu qu’il s’agissait d’une question de compétence liée à l’interprétation de la LIPR et de son règlement et que cette question était susceptible de contrôle selon la norme de la décision correcte (arrêt Dunsmuir, précité, aux paragraphes 50 et 59; décision Muhammad, précitée, au paragraphe 28). À mon avis, la question pourrait également être contrôlée selon la norme de la décision raisonnable, étant donné que « [l]orsqu’un tribunal administratif interprète sa propre loi constitutive ou une loi étroitement liée à son mandat et dont il a une connaissance approfondie, la déférence est habituellement de mise » (arrêt Dunsmuir, précité, au paragraphe 54; McLean c Colombie‑Britannique (Securities Commission), 2013 CSC 67, aux paragraphes 19 à 23; arrêt Alberta Teachers, précité, au paragraphe 34).
[51] La troisième question concerne l’équité procédurale et la justice naturelle et elle doit être contrôlée selon la norme de la décision correcte (Kozak c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2006 CAF 124, [2006] 4 RCF 377, au paragraphe 44). Plus précisément, la question relative à l’économie du processus décisionnel du paragraphe 112(3) et celle de savoir si la déléguée du ministre est indépendante et impartiale sont des questions qui concernent l’équité procédurale (Douglas c Canada (Procureur général), 2014 CF 299, au paragraphe 71; Bell Canada c Association canadienne des employés de téléphone, 2003 CSC 36, [2003] 1 RCS 884, au paragraphe 21 [Bell Canada]). Les questions de partialité et d’indépendance institutionnelles sont également assujetties à la norme de contrôle de la décision correcte (Singh c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2008 CF 669, au paragraphe 25 [Singh]). Les questions d’abus de procédure concernent également l’équité procédurale et doivent être contrôlées selon la norme de la décision correcte (Pavicevic c Canada (Procureur général), 2013 CF 997, au paragraphe 29; Herrera Acevedo c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2010 CF 167, au paragraphe 10). Lorsqu’elle applique la norme de la décision correcte, la Cour n’a pas à faire preuve de déférence et elle procède à sa propre analyse des questions (arrêt Dunsmuir, précité, au paragraphe 50).
[52] Pour ce qui est de la quatrième question, la norme de contrôle applicable à l’évaluation que la déléguée du ministre a faite de la preuve est celle de la décision raisonnable (décision Muhammad, précitée, au paragraphe 28; arrêt Dunsmuir, précité). Lorsqu’elle contrôle une décision en fonction de la norme de la décision raisonnable, la Cour ne doit intervenir que si la Commission a tiré une conclusion qui n’était pas transparente, justifiable et intelligible ou qui n’appartenait pas aux issues possibles acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit (arrêt Dunsmuir, précité, au paragraphe 47; arrêt Khosa, précité, au paragraphe 59). La juridiction de révision ne peut substituer à la solution qui a été retenue celle qui serait à son avis préférable et elle ne peut procéder à une nouvelle appréciation de la preuve (arrêt Khosa, précité, au paragraphe 59).
Question 2 : La déléguée du ministre est‑elle liée par les conclusions de l’agent d’ERAR au sujet du risque de torture en cas de retour dans le pays d’origine ? Observations du demandeur
[53] Le demandeur affirme qu’il n’appartient pas à la déléguée du ministre de procéder à une nouvelle évaluation des risques. Son rôle se limite à la pondération et à la mise en balance de l’évaluation positive des risques déjà effectuée par l’agent d’ERAR et le rapport d’évaluation de sécurité de l’ASFC. Cette interprétation est étayée par le texte même de la Loi, notamment par le paragraphe 112(3) et l’article 114 de la LIPR ainsi que par l’article 172 du Règlement.
[54] Le demandeur renvoie au chapitre PP3, Examen des risques avant renvoi (ERAR), du Guide opérationnel de CCI (Guide opérationnel d’ERAR), qu’il interprète comme suit :
[traduction]
Étape 1 : L’agent d’ERAR examine la demande et conclut soit qu’il n’existe aucun risque − auquel cas il rejette la demande sur‑le‑champ et aucun autre examen n’a lieu), soit qu’il existe un risque, auquel cas il rédige ses motifs et les transmet à l’agent chargé des renvois. Il en va de même pour toute demande d’ERAR, sauf que l’évaluation positive de l’agent d’ERAR ne