Abdelrazik c. Canada (Affaires étrangères et Commerce international)

Abdelrazik c. Canada (Affaires étrangères et Commerce international)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2009-06-04
Référence neutre
2009 CF 580
Numéro de dossier
T-727-08
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20090604
Dossier : T‑727‑08
Référence : 2009 CF 580
Ottawa (Ontario), le 4 juin 2009
En présence de monsieur le juge Zinn
ENTRE :
ABOUSFIAN ABDELRAZIK
demandeur
et
LE MINISTRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES
et LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeurs
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
[1] M. Abdelrazik vit à l’ambassade du Canada à Khartoum, au Soudan, le pays dont il a la citoyenneté par naissance, craignant d’être éventuellement détenu et torturé s’il quitte ce refuge; il voudrait rentrer au Canada, le pays dont il a la citoyenneté par choix, mais il lui est impossible de le faire. Il vit seul en compagnie d’étrangers, tandis que sa famille immédiate – ses jeunes enfants – se trouve à Montréal. Il est tout aussi victime du terrorisme international que les innocents dont la vie a été emportée par de récents actes de terrorisme barbares.
[2] M. Abdelrazik dit que le gouvernement du Canada se livre à une conduite conçue pour faire échec à son retour au Canada et que, en agissant de la sorte, ce gouvernement porte atteinte au droit dont il jouit en tant que citoyen du Canada, aux termes de l’article 6 de la Charte canadienne des droits et libertés (la Charte), d’entrer ou de retourner au pays. Il qualifie les mesures prises par le Canada et l’inaction de ce dernier [traduction] « d’atermoiements, de réponses évasives, de dissimulation et, de façon générale, de mauvaise foi ».
[3] Le Canada conteste cette façon de décrire sa conduite. Il dit que ce n’est pas lui qui fait obstacle au retour de M. Abdelrazik, mais le Comité du Conseil de sécurité des Nations Unies créé par la résolution 1267, qui l’a inscrit sur la liste des personnes associées à Al‑Qaida, ce qui le soumet donc à trois mesures applicables dans le monde entier : un gel des avoirs, un embargo sur les armes et une interdiction de voyager.
[4] Il existe un conflit entre l’obligation qu’a le Canada, à titre de membre de l’Organisation des Nations Unies (ONU), de mettre en œuvre et de respecter les résolutions de cette dernière, notamment celles qui sont conçues pour assurer la sécurité contre le terrorisme international, et l’obligation qu’a le Canada, en ce faisant, de se conformer aux droits et aux libertés qu’il garantit à ses citoyens.
[5] Outre ce conflit entre les obligations internationales et nationales du Canada, il y a aussi, dans le cas présent, un conflit entre les rôles que jouent l’exécutif et le judiciaire. Il s’agit d’un conflit positif, qui découle du travail de mise en balance qu’il est nécessaire de faire dans une démocratie constitutionnelle respectant le concept de la primauté du droit. Le lord Woolf[1] a décrit comme suit ce conflit positif :
[traduction]
Le conflit […] est acceptable, car il démontre que les tribunaux accomplissent leur tâche consistant à veiller à ce que les mesures que prend le gouvernement au pouvoir soient conformes au droit. Le conflit
est une conséquence nécessaire du maintien de l’équilibre du pouvoir entre le législatif, l’exécutif et le judiciaire […]
[6] Le concept de la primauté du droit prévoit que le gouvernement et tous ceux qui exercent des pouvoirs dans le cadre de ce dernier sont tenus d’exercer ces pouvoirs d’une manière conforme aux lois en vigueur. Il s’agit de l’un des « principes constitutionnels directeurs fondamentaux » : Renvoi relatif à la sécession du Québec, [1998] 2 R.C.S. 217, au paragraphe 32. Quand le gouvernement prend des mesures qui ne concordent pas avec le droit et que ses mesures se répercutent sur un citoyen, ce dernier a donc droit à une réparation appropriée. C’est ce que M. Abdelrazik cherche à obtenir. Il sollicite une ordonnance dans laquelle la Cour enjoindra au Canada de le rapatrier [traduction] « par n’importe quel moyen sûr dont il dispose ». Les défendeurs soutiennent qu’il n’y a pas lieu d’accorder une telle réparation, parce que le Canada n’a pas porté atteinte aux droits de M. Abdelrazik et, en outre, qu’en sollicitant une telle ordonnance, le demandeur demande à la Cour d’empiéter à tort sur les droits et les pouvoirs de l’exécutif.
[7] Je conclus que les défendeurs ont porté atteinte au droit que la Charte confère à M. Abdelrazik d’entrer au Canada. Je ne conclus pas que le Canada s’est livré à une conduite et à une inaction qui équivalent à [traduction] « des atermoiements, des réponses évasives, de la dissimulation et, de façon générale, de la mauvaise foi », mais je suis d’avis qu’il y a eu une conduite et des gestes particuliers qui constituent une atteinte aux droits de M. Abdelrazik que les défendeurs n’ont pas réussi à justifier. Je conclus que M. Abdelrazik a droit à une réparation appropriée qui, dans les circonstances singulières de la situation dans laquelle il se trouve, exige que le gouvernement canadien intervienne immédiatement pour qu’il soit renvoyé au Canada. En outre, en conséquence des faits établissant la violation et des circonstances singulières de M. Abdelrazik, la réparation requiert que la Cour demeure saisie du dossier afin de s’assurer que M. Abdelrazik est retourné au Canada.
LE CONTEXTE FACTUEL
[8] La plupart des faits pertinents sont peu contestés. Quant aux détails et aux conclusions de fait qui sont contestés, il en est question, le cas échéant, dans l’analyse des positions des parties. Les dispositions applicables de la Charte, des instruments internationaux et d’autres documents pertinents de nature juridique sont reproduites à l’annexe A jointe aux présents motifs.
[9] M. Abdelrazik est né dans la République du Soudan et il détient toujours la citoyenneté soudanaise. Omar Hassan Ahmad al‑Bashir a accédé au pouvoir au Soudan en 1989 quand, en tant que colonel dans l’armée soudanaise, il s’est trouvé à la tête d’un groupe d’officiers prenant part à un coup d’État militaire. En 1989, M. Abdelrazik a été jeté en prison dans ce pays à titre d’opposant au nouveau gouvernement du président Omar al‑Bashir. M. Abdelrazik est arrivé au Canada en 1990, demandant l’asile à titre de réfugié au sens de la Convention. Aux termes de la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés de l’Organisation des Nations Unies, un réfugié est une personne qui, « craignant avec raison d’être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalité et qui ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays […] ». Le Canada a mis en œuvre cette convention par l’entremise de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27.
[10] En 1992, le Canada a souscrit à la demande d’asile de M. Abdelrazik. De nombreux réfugiés ne demandent jamais la citoyenneté; ils se contentent de résider dans le pays d’accueil sans assumer les responsabilités et se prévaloir des droits dont la citoyenneté est assortie. M. Abdelrazik n’était pas de cet avis. Il a pris les mesures nécessaires et a obtenu la citoyenneté canadienne en 1995. Il a eu deux épouses canadiennes, et il est le père de trois enfants nés au Canada. Même s’il est aussi ressortissant et citoyen du Soudan, il dit qu’il considère le Canada comme son chez soi.
[11] Entre 1990 et 2003, M. Abdelrazik a vécu à Montréal, où il était une connaissance d’Ahmed Ressam, qui a depuis ce temps été reconnu coupable aux États‑Unis d’avoir comploté en vue de faire exploser une bombe à l’aéroport de Los Angeles. M. Abdelrazik a témoigné pour le compte de la poursuite dans le cadre du procès de M. Ressam. Il signale qu’il l’a fait volontairement, et qu’il n’a pas témoigné sous la contrainte. Il connaissait également Adil Charkaoui, un résident permanent du Canada né au Maroc, qui a été arrêté en mai 2003 par le gouvernement canadien en vertu d’un certificat de sécurité délivré en application de l’article 77 de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés pour cause de danger pour la sécurité nationale. Chacun, dit‑on, est jugé par ses fréquentations, mais M. Abdelrazik n’a jamais été accusé d’une infraction criminelle quelconque, de nature terroriste ou d’une autre nature, au Canada ou à l’étranger. Le dossier soumis à la Cour ne comporte aucune preuve qui permettrait de conclure raisonnablement que M. Abdelrazik a un lien quelconque avec le terrorisme ou des terroristes, à part le fait d’avoir fréquenté ces deux individus.
[12] En mars 2003, M. Abdelrazik s’est rendu au Soudan pour rendre visite à sa mère malade et, dit‑il, pour éviter d’être harcelé par le Service canadien du renseignement de sécurité (SCRS) au lendemain des attaques terroristes menées contre les États‑Unis le 11 septembre 2001. Dans l’exposé des arguments des défendeurs, il est sous‑entendu que M. Abdelrazik, qui est retourné de son plein gré dans son pays de naissance, et ce, en dépit du fait que le président Omar al‑Bashir est toujours au pouvoir, est l’auteur de sa propre infortune. Il y a du vrai dans l’allégation selon laquelle, quel qu’ait été le motif de son retour au Soudan, cette décision était malavisée; s’il y avait un doute quelconque, les faits ultérieurs l’ont prouvé. Mais la sagesse ou la sottise d’avoir décidé de retourner dans son pays de naissance est peu pertinente à l’égard de la demande dont la Cour est saisie. Les droits que confère la Charte ne sont pas tributaires de la sagesse des choix que font les Canadiens, pas plus que de leurs convictions politiques. Une personne sotte ne jouit pas au regard de la Charte de droits moindres que les personnes qui ont fait des choix avisés ou qui sont considérées comme intègres sur le plan moral et politique.
[13] Le ou vers le 12 septembre 2003, M. Abdelrazik a été arrêté par les autorités soudanaises. Le demandeur a qualifié cette détention, pendant toute la durée de l’audience, [traduction] « d’arrestation et de détention illégales ». Du point de vue du droit canadien, cette description est indubitablement correcte; cependant, aucune preuve n’a été soumise à la Cour pour montrer que l’arrestation n’était pas conforme au droit soudanais. Il y a des preuves dans le dossier selon lesquelles des responsables soudanais ont admis que le maintien en détention de M. Abdelrazik, sans accusation aucune, portait atteinte à ses droits de la personne. C’est peut‑être pour cette raison‑là que les autorités ont finalement cherché à lui faire quitter le Soudan. Quoi qu’il en soit, la question de savoir si la détention était légitime ou non au Soudan est peu pertinente, selon moi, pour les questions dont la Cour est saisie. Le seul aspect de sa détention qui pourrait être pertinent est celui de savoir si, comme l’allègue le demandeur, les autorités canadiennes ont demandé qu’il soit détenu.
[14] M. Abdelrazik s’est rendu au Soudan muni d’un passeport canadien valide et il aurait pu revenir au pays avant d’être mis en détention. Son passeport a expiré pendant qu’il était en détention et n’a pas été renouvelé. Ce fait de même que d’autres circonstances l’ont empêché de rentrer au pays.
[15] La première période de détention de M. Abdelrazik a duré environ onze mois. Il a d’abord été détenu dans la prison de sécurité de l’État à Khartoum, ensuite dans la prison de Kober et, de là, dans les installations du Bureau soudanais des crimes contre la République. Il allègue que le SCRS a expressément demandé au Soudan de le détenir et de l’arrêter. Les défendeurs nient cette allégation. Il n’est pas contesté que M. Abdelrazik a été interrogé par des agents du SCRS pendant qu’il était détenu au Soudan.
[16] Lors de la première période de détention de M. Abdelrazik, l’ambassade du Canada à Khartoum lui a fourni une aide consulaire sous la forme de multiples visites consulaires et démarches diplomatiques, demandant aux Soudanais de le faire bénéficier de l’application régulière de la loi. M. Abdelrazik prétend avoir été torturé durant le temps qu’il a été détenu. Dans son affidavit du 25 juin 2008, il déclare qu’on l’a battu avec un tuyau de caoutchouc, qu’on lui a donné l’ordre de se tenir au garde‑à‑vous pendant des heures, qu’on l’a isolé dans une cellule glaciale et, en outre, qu’on lui a retiré ses médicaments contre l’asthme et ses lunettes. À la prison de Kober, il a fait trois grèves de la faim, et il dit avoir été puni en étant roué de coups et placé en isolement cellulaire. Le Canada nie être au courant que M. Abdelrazik a été torturé pendant qu’il était en détention.
[17] En juillet 2004, M. Abdelrazik a été transféré par les Soudanais dans ce qu’il décrit comme une [traduction] « maison de transition » à Khartoum, où il a bénéficié d’une liberté de mouvement partielle. Il était tenu de se présenter chaque semaine aux autorités soudanaises et il semble qu’officiellement celles‑ci le considéraient encore comme étant [traduction] « en détention ». Il s’est rendu à plusieurs reprises à l’ambassade du Canada, et a demandé avec insistance qu’on l’aide à rentrer au pays. Il a aussi tenté de rencontrer plusieurs envoyés canadiens de premier plan au Soudan.
[18] Il a semblé que M. Abdelrazik allait être en mesure de rentrer au Canada. Le ministère des Affaires étrangères a fait de réels efforts en juillet 2004 pour ramener M. Abdelrazik au pays par avion, via Francfort, en compagnie d’une escorte diplomatique, à bord d’un avion de la société aérienne Lufthansa. Le Canada a acheté des billets pour M. Abdelrazik, en utilisant les fonds de la femme qui, à l’époque, était son épouse. Cependant, quelques jours avant le départ prévu, la société Lufthansa a informé les défendeurs qu’elle ne pouvait pas prendre M. Abdelrazik à bord de l’un de ses avions parce que son nom figurait sur une liste de personnes [traduction] « interdites de vol ».
[19] Une idée, d’origine soudanaise, selon laquelle M. Abdelrazik pourrait être renvoyé au Canada à bord du jet d’un ministre canadien en visite, a été rejetée par le Canada en août 2004. Une autre possibilité de rapatriement est apparue quand, le 20 octobre 2004, M. Abdelrazik a informé le consul canadien à Khartoum que le gouvernement soudanais serait peut‑être disposé à fournir un appareil pour le ramener au Canada. L’ambassade du Canada a informé par écrit les Soudanais que le Canada ne s’opposait pas au principe que le Soudan ramène M. Abdelrazik au Canada, tant que l’on fournissait les renseignements ordinaires qui étaient nécessaires pour approuver le plan de vol, mais elle a prévenu que [traduction] « le gouvernement du Canada n’est pas disposé à contribuer au coût du vol, ni à fournir une escorte pour M. Abdelrazik durant le vol ». Dans la présente demande, M. Abdelrazik allègue que le refus de fournir une escorte a causé l’échec de l’offre, car, du point de vue du Soudan, la fourniture d’une escorte était une exigence [traduction] « inconditionnelle ». Les défendeurs nient que l’offre était assortie d’une telle condition et soutiennent que le Soudan a tout simplement laissé tomber le plan.
[20] M. Abdelrazik a obtenu du ministre de la Justice du Soudan une décision écrite, datée du 26 juillet 2005, l’exonérant de toute affiliation à Al‑Qaida. Malgré cette décision, en octobre 2005, le demandeur a été convoqué par les autorités soudanaises à une réunion. Craignant qu’on le jette de nouveau en prison, M. Abdelrazik a consulté les fonctionnaires consulaires canadiens pour savoir s’il devait répondre à la convocation des Soudanais. On lui a dit que oui, et on l’a assuré que le Canada [traduction] « y donnerait suite » s’il survenait quoi que ce soit.
[21] M. Abdelrazik s’est présenté à la réunion comme prévu et a effectivement été gardé en détention pendant une période d’environ neuf mois, jusqu’en juillet 2006. Il a été gardé à la prison de Dabak où, dit‑il, les détenus étaient [traduction] « battus au hasard, semble‑t‑il ». Durant cette seconde période de détention, les fonctionnaires consulaires canadiens ont demandé, sans succès toutefois, à avoir accès à M. Abdelrazik, qui allègue avoir été une fois de plus torturé. De trois à cinq jours par mois, dit‑il, on le battait avec un tuyau de caoutchouc. À deux occasions, dit‑il, il a été enchaîné au cadre d’une porte et roué de coups.
[22] Le 20 juillet 2006, jour où il a été mis en liberté, M. Abdelrazik a été désigné par le Département du trésor des États‑Unis pour [traduction] « ses liens étroits avec le réseau d’Al‑Qaida et son soutien envers ce dernier ». Le lendemain, il a été inscrit par le département d’État des États‑Unis comme [traduction] « une personne présentant un risque marqué de commettre des actes de terrorisme qui menacent la sécurité des ressortissants et la sécurité nationale des États‑Unis ». Le communiqué de presse émis de pair avec l’inscription du département du Trésor mentionnait que [traduction] « [s]elon des renseignements dont dispose le gouvernement des États‑Unis, Abd Al‑Razziq a fourni un appui administratif et logistique à Al‑Qaida. Il a été identifié comme un proche d’Abu Zubayada, un ancien membre de haut rang du réseau Al‑Qaida, participant à des activités de recrutement et d’entraînement »[2]. La Cour n’est au courant d’aucune communication publique de la part du gouvernement des États‑Unis quant aux informations dont ce dernier disposait et qui lui ont permis de conclure que M. Abdelrazik avait soutenu Al‑Qaida.
[23] Le 31 juillet 2006, M. Abdelrazik a été inscrit par le Comité 1267 de l’ONU comme une personne associée à Al‑Qaida. Il est question plus en détail ci‑après du rôle et de la fonction du Comité 1267. À ce stade, il suffit de dire que ce comité met en œuvre les résolutions du Conseil de sécurité de l’ONU visant à lutter contre le terrorisme international et qui, selon les défendeurs, ont eu une incidence sur le retour au Canada de M. Abdelrazik. L’inscription faite par le Comité 1267 est fondée sur les informations que l’on reçoit de gouvernements et d’organismes internationaux ou régionaux. Selon les directives du Comité, une accusation criminelle ou une déclaration de culpabilité n’est pas une condition préalable au fait d’être inscrit sur la Liste récapitulative.
[24] On ignore quel gouvernement a demandé que M. Abdelrazik soit inscrit sur la Liste récapitulative. On a avancé l’hypothèse que cette mesure avait été prise à la demande des États‑Unis, et cette hypothèse est raisonnable au vu de la preuve soumise à la Cour. Premièrement, il existe une preuve non contredite selon laquelle le Canada n’a pas demandé l’inscription et n’a pas pris part à la décision de le faire, car il n’était pas membre du Conseil de sécurité de l’ONU. Deuxièmement, il y a la preuve selon laquelle les autorités soudanaises avaient auparavant envoyé une lettre exonérant M. Abdelrazik de toute association avec Al‑Qaida. Troisièmement, il y a la preuve qu’une semaine avant l’inscription sur la Liste récapitulative, les États‑Unis ont déposé des déclarations soutenant que M. Abdelrazik était associé à Al‑Qaida. Il s’agit du seul pays à l’avoir fait. Quatrièmement, il n’y a aucune preuve que les États‑Unis sont déjà revenus sur cette position.
[25] La Cour n’a été saisie d’aucune preuve directe selon laquelle M. Abdelrazik soutenait Al‑Qaida, pécuniairement ou d’une autre façon, qu’il était membre de ce réseau ou qu’il en observait les principes. Aucune preuve n’a été présentée non plus quant aux motifs qui ont amené les autorités américaines à conclure que M. Abdelrazik avait soutenu Al‑Qaida et qu’il constituait une menace pour la sécurité des États‑Unis. La Cour n’a été saisie d’aucune preuve - pas plus que, comme nous le verrons plus tard, M. Abdelrazik n’en dispose actuellement - quant au motif pour lequel le Comité 1267 l’a inscrit en tant que personne associée à Al‑Qaida. La seule preuve directe qu’a la Cour se trouve dans un affidavit déposé par M. Abdelrazik et dans lequel ce dernier jure n’avoir aucun lien avec Al‑Qaida :
[traduction]
Je ne suis pas associé à Al‑Qaida et je n’ai jamais commis d’actes terroristes. Je ne soutiens pas non plus les personnes qui commettent des actes de terrorisme. Je suis musulman, et le terrorisme est contraire à mes convictions religieuses. Je suis canadien, et le terrorisme met en danger ma famille qui se trouve au Canada. Pour ces raisons, je ne suis pas terroriste.
[26] Le fait d’être inscrit par le Comité 1267 déclenche plusieurs sanctions : un gel des avoirs à l’échelle mondiale, une interdiction de voyager à l’échelle mondiale, de même qu’à un embargo sur les armes. L’inscription déclenche aussi l’application de dispositions réglementaires nationales, soit le Règlement d’application des résolutions des Nations Unies sur Al‑Qaïda et le Taliban, DORS/99‑444. Ce règlement interdit notamment à toute personne présente au Canada ainsi qu’à tout Canadien présent à l’étranger de fournir des fonds qu’utiliseront des personnes inscrites par le Comité 1267 comme étant associées à Al‑Qaida.
[27] En octobre 2007, l’avocat de M. Abdelrazik a présenté une requête demandant que le ministre des Affaires étrangères transmette la demande de radiation de son client au Comité 1267. À son tour, le Ministère a soumis des demandes de renseignements sur M. Abdelrazik au SCRS et à la GRC. Ces deux organismes ont répondu à ces demandes comme suit :
[traduction]
M. Abdelrazik a quitté volontairement le Canada pour le Soudan en mars 2003. Le Service ne détient aucune information importante récente sur M. Abdelrazik.
Lettre du SCRS datée du 6 novembre 2007
[traduction]
Nous vous informons que la GRC a procédé à un examen de ses dossiers et n’a pas pu trouver de renseignements importants et récents qui dénotent que M. Abdelrazik est impliqué dans une activité criminelle.
Lettre de la GRC datée du 15 novembre 2007
[28] Après avoir reçu ces réponses du SCRS et de la GRC, le ministre des Affaires étrangères a transmis au Comité 1267 la demande de radiation de M. Abdelrazik. La note d’information établie pour le ministre en rapport avec la demande de radiation indique que [traduction] « le Secteur des services consulaires appuie sans réserve le retour éventuel [de M. Abdelrazik] au Canada » et signale, sous la rubrique [traduction] « Contexte » que [traduction] « M. Abdelrazik conserve le droit de retourner dans son propre pays de nationalité. Le droit international prévoit expressément un droit de retour, et empêche un État de priver une personne de la possibilité de retourner dans son propre pays de nationalité ».
[29] Le 21 décembre 2007, le Comité 1267 a rejeté la demande de radiation. Aucun motif n’a été fourni.
[30] Le 29 avril 2008 – il y a à peine plus d’un an – M. Abdelrazik, craignant d’être mis de nouveau en détention par les autorités soudanaises, a demandé et obtenu asile à l’ambassade du Canada à Khartoum. Au cours des mois précédents, il avait reçu de temps à autre la visite de membres des services du renseignement soudanais. Il avait aussi été interrogé par des agents du renseignement des États‑Unis. Le 12 septembre 2007, il a été intercepté pendant qu’il s’en allait rencontrer un photographe du journal Globe & Mail et on l’a averti de ne pas parler à des journalistes. À ce jour, il vit encore à l’ambassade. Le Canada partage forcément son opinion selon laquelle il risque d’être détenu et torturé de nouveau au Soudan, sans motif, s’il quitte l’ambassade, car sinon ce service consulaire extraordinaire n’aurait pas été nécessaire et, selon les observations des défendeurs au sujet du degré d’assistance consulaire que les citoyens canadiens sont en droit de recevoir, ce service n’aurait pas été offert. Les besoins de base de M. Abdelrazik sont assurés aux frais du gouvernement canadien, qui a obtenu du Comité 1267 l’autorisation d’accorder une aide en nature d’une valeur maximale de 400 $ par mois, de même qu’un prêt mensuel de 100 $. À part cela, il est sans ressources.
[31] L’avocat du demandeur a rencontré des fonctionnaires des Affaires étrangères le 27 février 2008 afin de discuter de la situation de son client. Dans une lettre datée du 18 avril 2008, le directeur de la Gestion des cas consulaires du ministère des Affaires étrangères a écrit ce qui suit :
[traduction]
En ce qui concerne la demande de passeport de M. Abdelrazik, j’aimerais vous rappeler l’engagement que nous avons pris, lequel a été exprimé à l’occasion de notre réunion du 27 février, de veiller à ce qu’il dispose d’un document de voyage d’urgence pour faciliter son retour au Canada. Nous entendons respecter cet engagement. [Non souligné dans l’original.]
Passeport Canada relève de la compétence du ministre des Affaires étrangères.
[32] Ces observations n’étaient pas nouvelles. Des fonctionnaires canadiens avaient déclaré à maintes reprises au sein du service extérieur, au public canadien et à M. Abdelrazik que le Canada était résolu à fournir un passeport ou un document de voyage d’urgence une fois que M. Abdelrazik serait en mesure de rentrer au Canada. Un grand nombre de ces observations ont été extraites du dossier et sont présentées à l’annexe B jointe aux présents motifs.
[33] Le 9 mars 2008, M. Abdelrazik a demandé un passeport canadien. Il n’avait reçu aucune réponse à une demande de passeport antérieure, déposée en décembre 2005. Il y a dans le dossier certains éléments de preuve selon lesquels Passeport Canada avait décidé, dès août 2005, de ne pas délivrer un passeport ordinaire à M. Abdelrazik. Dans la Note sur le cas no 175, datée du 8 août 2005, Ralph Micucci, Direction générale de la sécurité de Passeport Canada, écrit ce qui suit : [traduction] « Dossier examiné et les seuls services de passeport qui seront pris en considération à l’égard de ce sujet est un passeport d’urgence en vue de son retour au Canada ». Il semble s’agir là d’une réponse à un message figurant dans la Note sur le cas no 173, datée du 8 août 2005, où la personne agissant pour Mme Gaudet‑Fee écrit ceci :
[traduction]
En prévision du fait que le sujet entre en contact avec la mission pour obtenir un passeport, nous vous saurions gré de nous fournir des instructions. Comme vous le savez, le sujet est inscrit sur la LCP. Faites‑nous savoir le plus tôt possible quel type de document de voyage KHRTM peut délivrer.
Les lettres LCP désignent la Liste de contrôle des passeports. Un document figurant dans le dossier, sous le titre [traduction] « Sécurité des passeports – Exigences de contrôle », indique ce qui suit :
[traduction]
Le nom de chaque personne qui présente une demande de passeport (ou d’aide pécuniaire) doit être vérifié par rapport à la Liste de contrôle des passeports (LCP) avant qu’une mesure quelconque soit prise. Le formulaire de demande doit être annoté, conformément à la section réservée à l’administration. Si le nom du demandeur figure sur la Liste, sa demande doit être transmise à JWD [bureau des passeports] pour décision.
[34] La note de M. Micucci a donné lieu à une réponse dans la Note sur le cas no 176, de la part de la personne agissant pour Mme Odette Gaudet‑Fee : [traduction] « nous avons besoin d’une réponse sur le fond (le motif de votre décision) afin de justifier la délivrance d’un passeport d’urgence seulement. Il nous faut la justification ». Cette demande a incité Passeport Canada à orienter l’affaire vers le gestionnaire intérimaire, Revue de l’admissibilité, qui a répondu, sans être au courant de la décision antérieure dont M. Micucci avait fait état, en laissant entendre qu’aucune décision n’avait encore été prise, car aucune demande de passeport n’avait été reçue. Le dossier indique que, quand la demande ultérieure a été reçue, aucune réponse officielle n’a été fournie au demandeur. Peut‑être que l’on a jugé que c’était inutile car, le 22 octobre 2005, les autorités soudanaises avaient de nouveau mis M. Abdelrazik en détention. Aucune réponse officielle informant M. Abdelrazik qu’il n’avait pas droit à des services de passeport ordinaires n’allait être fournie avant trois ans. En réponse à sa demande de passeport du 9 mars 2008, Passeport Canada l’a informé le 2 avril 2008 qu’il autoriserait la délivrance d’un passeport d’urgence en vue de faciliter son rapatriement.
[35] Le 25 août 2008, M. Abdelrazik est parvenu à obtenir une réservation sur un vol de la société aérienne Etihad en vue de son retour au Canada, via Abu Dhabi, sous réserve du paiement du prix du billet. Malgré les observations mentionnées plus tôt, le Canada n’a pas délivré de document de voyage.
[36] Par une lettre datée du 23 décembre 2008, l’avocat de M. Abdelrazik a été informé par Passeport Canada que sa Section des enquêtes avait entrepris de faire enquête sur [traduction] « l’admissibilité à des services de passeport » de M. Abdelrazik, conformément à l’article 10.1 du Décret sur les passeports canadiens, aux termes duquel « […] il est entendu que le ministre peut refuser de délivrer un passeport ou en révoquer un s’il est d’avis que cela est nécessaire pour la sécurité nationale du Canada ou d’un autre pays ». En attendant l’issue de l’enquête, l’avocat a été informé qu’aucun service de passeport ordinaire ne serait fourni à M. Abdelrazik. Cependant, la lettre du 23 décembre 2008 réitère que [traduction] « Passeport Canada délivrera un passeport d’urgence à M. Abdelrazik, après que celui‑ci aura présenté un itinéraire de voyage confirmé et payé à la Section des affaires consulaires de l’ambassade du Canada à Khartoum ». [Non souligné dans l’original.]
[37] Dans une annexe à sa lettre du 23 décembre 2008, Passeport Canada a inclus une copie de ses directives intitulées « Process by the Investigations Section of the Security Bureau Regarding Investigations Pertaining to Section 10.1 of the Canadian Passport Order » (« Processus suivi par la Section des enquêtes de la Direction générale de la sécurité concernant les enquêtes relatives à l’article 10.1 du Décret sur les passeports canadiens »). Le processus en question prévoit le fait d’être informé de la tenue d’une enquête et la communication des rapports d’enquête, de même que le droit de présenter, en réponse, des observations. Le « Backgrounder » (« Document d’information ») du ministère sur le refus de délivrer un passeport ou révocation du passeport pour des motifs de sécurité nationale indique que le processus d’enquête « a été spécialement conçu pour veiller à l’équité de la procédure et à la conformité avec les principes de justice naturelle ». Il serait raisonnable de conclure qu’un refus de passeport qui ferait abstraction du processus décrit dans ces directives serait, à première vue, non conforme à l’équité procédurale et aux règles de justice naturelle. La pertinence de ce fait devient évidente lorsqu’on examine la décision, prise par le ministre le 3 avril 2009, de refuser un passeport d’urgence à M. Abdelrazik sans observer l’une quelconque des directives établies par son propre ministère.
[38] Le 15 mars 2009, M. Abdelrazik a fourni au gestionnaire des affaires consulaires, à l’ambassade du Canada à Khartoum, un itinéraire de voyage confirmé et entièrement payé entre Khartoum et Toronto, à bord d’un vol de la société aérienne Etihad; la date de départ prévue était le 3 avril 2009.
[39] Le lendemain, l’avocat de M. Abdelrazik a écrit aux avocats des défendeurs pour leur faire part de ce fait nouveau. Il a demandé aux défendeurs de [traduction] « prendre toutes les mesures nécessaires pour veiller à ce que M. Abdelrazik puisse revenir au Canada en toute sécurité le 3 avril 2009 ». [Non souligné dans l’original.] La lettre citait les observations des Affaires étrangères selon lesquelles un document de voyage d’urgence serait délivré sur présentation d’un itinéraire de voyage payé et confirmé pour M. Abdelrazik.
[40] Le 3 avril 2009, M. Abdelrazik a appris de son avocat que le ministre des Affaires étrangères avait rejeté sa demande de passeport d’urgence, par la voie d’une lettre transmise environ deux heures avant son départ. La lettre, d’une phrase seulement et signée par un avocat du ministère de la Justice (Section des services juridiques du MAECI), est libellée comme suit : [traduction] « Conformément à l’article 10.1 du Décret sur les passeports canadiens, le ministre des Affaires étrangères a décidé de rejeter la demande de passeport d’urgence de votre client ».
[41] Dans son affidavit souscrit le 14 avril 2009, M. Abdelrazik déclare ceci en conclusion :
[traduction]
Le ministre ne m’ayant pas délivré un document de voyage, il m’a été impossible de prendre mon vol du 3 avril 2009 et de rentrer au Canada par mes propres moyens. Je me trouve toujours à l’ambassade du Canada au Soudan.
LE CONTEXTE JURIDIQUE
La Charte canadienne des droits et libertés
[42] Le seul droit visé par la Charte que soulève M. Abdelrazik en l’espèce est celui qu’il a, en tant que citoyen du Canada, d’entrer au Canada, comme le prévoit le paragraphe 6(1) de la Charte. Il s’agit là d’un droit qui n’est garanti qu’aux citoyens du Canada; il ne s’applique pas à ceux qui sont simplement résidents au Canada ou qui entretiennent un autre lien avec ce pays. Toutefois, ce droit a ses limites, c’est‑à‑dire qu’il est subordonné à « des limites qui [sont] raisonnables et dont la justification [peut] se démontrer dans le cadre d’une société libre et démocratique », ainsi qu’il est indiqué à l’article premier de la Charte.
[43] Dans l’arrêt États‑Unis c. Cotroni, [1989] 1 R.C.S. 1469, la Cour suprême du Canada a examiné les droits que confère le paragraphe 6(1) dans le contexte de l’extradition d’un citoyen canadien aux États‑Unis en vue de répondre à des accusations criminelles. La Cour a reconnu l’importance de la relation entre les citoyens et l’État et a fait remarquer qu’il n’y a pas lieu de s’immiscer à la légère dans le droit qu’a une personne de demeurer dans son pays. Au paragraphe 16 du jugement, le juge La Forest décrit la situation comme suit :
En examinant cette question, je commence par souligner qu’un document constitutionnel doit être abordé dans une perspective d'ensemble. En particulier, cette Cour a souligné à maintes reprises que les droits garantis par la Charte doivent recevoir une interprétation libérale afin de réaliser l'objectif qui consiste à assurer que les citoyens bénéficient pleinement de la protection accordée par la Charte (voir les remarques du juge en chef Dickson dans les arrêts Hunter c. Southam Inc., [1984] 2 R.C.S. 145, aux pp. 155 et 156; R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S 295, à la p. 344). Le rapport étroit qui existe entre un citoyen et son pays favorise ce point de vue dans le présent contexte. Le droit de demeurer dans son pays est tel que, s’il faut lui porter atteinte, cette atteinte doit être justifiée comme étant nécessaire pour réaliser un objectif raisonnable de l'État.
Cela vaut aussi pour le droit qu’a quelqu’un, en tant que citoyen du Canada, d’entrer au Canada. Il n’y a pas lieu de s’immiscer à la légère dans ce droit; si l’on refuse à un citoyen le droit d’entrer au Canada, il faut alors que ce refus soit justifié comme étant nécessaire pour réaliser un objectif raisonnable de l’État.
[44] Les défendeurs sont d’avis que ce n’est pas une mesure quelconque de la part du Canada qui empêche M. Abdelrazik d’entrer au Canada; il s’agit plutôt du fait que le Comité 1267 a inscrit son nom sur la Liste récapitulative, en tant que personne associée à Al‑Qaida. Si cela est vrai, il n’y a donc rien que le Canada est obligé de justifier parce que ce n’est pas le Canada qui fait obstacle à l’entrée de ce citoyen au pays.
Les obligations internationales du Canada
[45] L’article 24 de la Charte des Nations Unies (la Charte de l’ONU) confère au Conseil de sécurité « la responsabilité principale du maintien de la paix et de la sécurité internationales ». Aux termes de l’article 41 de la Charte de l’ONU, le Conseil de sécurité peut décider quelles mesures doivent être prises pour donner effet à ses décisions, et il peut inviter les membres des Nations Unies à appliquer ces mesures.
[46] Selon l’article 25 de la Charte de l’ONU, « [l]es Membres de l’Organisation conviennent d’accepter et d’appliquer les décisions du Conseil de sécurité conformément à la présente Charte ». Le Canada est membre de l’ONU et, dans le cadre de ses obligations, il a adopté la Loi sur les Nations Unies, L.R.C. 1985, ch. U‑2, qui dispose que le gouverneur en conseil peut prendre les décrets et règlements qui lui semblent « utiles » pour donner effet aux décisions du Conseil de sécurité de l’ONU.
[47] En 1999, en réponse aux attentats à la bombe perpétrés le 7 août 1998 contre les ambassades des États‑Unis à Nairobi (Kenya) et à Dar es‑Salaam (Tanzanie) par Oussama ben Laden et des membres de son réseau, le Conseil de sécurité de l’ONU a adopté la résolution no 1267. Cette dernière était axée sur les talibans, qui permettaient à ben Laden et aux membres de son réseau d’utiliser leur territoire. La section 4 de la résolution no 1267 énonce les mesures que le Conseil de sécurité a imposées aux États membres. Ces mesures se limitaient au départ à refuser aux aéronefs appartenant aux talibans l’autorisation de décoller de leur territoire ou d’y atterrir, sauf pour des motifs d’ordre humanitaire ou l’exécution d’obligations religieuses telles que le pèlerinage à La Mecque, ainsi qu’à geler les fonds et les ressources pécuniaires des talibans. Un comité formé de tous les membres du Conseil de sécurité (le Comité 1267) a été mis sur pied en vue de mettre en application la résolution no 1267 et de rendre compte de la situation au Conseil.
[48] Les sanctions énoncées dans la résolution no 1267 ont été modifiées et affermies par des résolutions ultérieures, dont les nos 1333 (2000), 1390 (2002), 1455 (2003), 1526 (2004), 1617 (2005), 1735 (2006) et 1822 (2008), de sorte que les sanctions s’appliquent aujourd’hui à des personnes et à des entités désignées qui sont associées à Al‑Qaida, à Oussama ben Laden et aux talibans, quel que soit l’endroit où elles se trouvent. Plus précisément, par la résolution no 1390 adoptée le 16 janvier 2002, ces mesures ont été élargies de façon à englober le réseau d’Al‑Qaida et d’autres groupes terroristes associés en réponse aux attaques menées contre les États‑Unis le 11 septembre 2001. En dépit de ces résolutions ultérieures, le groupe de surveillance continue de porter le nom de « Comité 1267 ». La résolution la plus récente, et celle qui s’applique présentement à M. Abdelrazik, parce que son nom a été inscrit sur la Liste récapitulative, est la résolution no 1822, adoptée le 30 juin 2008.
[49] Comme il a été indiqué, le Comité 1267 a inscrit M. Abdelrazik en tant que personne associée à Al‑Qaida. Selon la définition donnée à la section 2 de la résolution no 1822, le mot « associé » inclut notamment :
a) le fait de participer au financement, à l’organisation, à la facilitation, à la préparation ou à l’exécution d’actes ou d’activités en association avec le réseau Al‑Qaida, Oussama ben Laden ou les Taliban, ou toute cellule, filiale ou émanation ou tout groupe dissident, sous leur nom, pour leur compte ou les soutenir;
b) le fait de fournir, vendre ou transférer des armements et matériels connexes à ceux‑ci;
c) le fait de recruter pour le compte de ceux‑ci;
d) le fait de soutenir, de toute autre manière, des actes commis par ceux‑ci ou des activités auxquelles ils se livrent.
[50] Une étude commandée par le Bureau des affaires juridiques des Nations Unies résume le manque de procédures juridiques dont disposent les personnes inscrites par le Comité 1267[3] :
[traduction]
Les personnes et les entités ciblées ne sont pas informées avant leur inscription et, de ce fait, elles n’ont pas la possibilité d’éviter d’être incluses dans une liste en établissant qu’une telle inclusion est injustifiée selon les termes de la ou des résolutions respectives du Conseil de sécurité. Les divers régimes de sanction comportent des procédures de radiation