Taseko Mines Limited c. Canada (Environnement)

Taseko Mines Limited c. Canada (Environnement)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2019-12-18
Référence neutre
2019 CAF 320
Numéro de dossier
A-6-18
Notes
Fiche analytique
Contenu de la décision
Date : 20191218
Dossier : A-6-18
Référence : 2019 CAF 320
[TRADUCTION FRANÇAISE]
CORAM :
LE JUGE STRATAS
LE JUGE NEAR
LE JUGE DE MONTIGNY
ENTRE :
TASEKO MINES LIMITED
appelante
et
LE MINISTRE DE L’ENVIRONNEMENT, LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA, LE GOUVERNEMENT NATIONAL TSILHQOT’IN ET JOEY ALPHONSE, en son nom et au nom de tous les autres membres de la nation Tsilhqot’in
intimés
Audience tenue à Vancouver (Colombie-Britannique), le 15 janvier 2019.
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 18 décembre 2019.
MOTIFS DU JUGEMENT :
LE JUGE DE MONTIGNY
Y ONT SOUSCRIT :
LE JUGE STRATAS
LE JUGE NEAR
Date : 20191218
Dossier : A-6-18
Référence : 2019 CAF 320
CORAM :
LE JUGE STRATAS
LE JUGE NEAR
LE JUGE DE MONTIGNY
ENTRE :
TASEKO MINES LIMITED
appelante
et
LE MINISTRE DE L’ENVIRONNEMENT, LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA, LE GOUVERNEMENT NATIONAL TSILHQOT’IN ET JOEY ALPHONSE, en son nom et au nom de tous les autres membres de la nation Tsilhqot’in
intimés
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE DE MONTIGNY
[1] Taseko Mines Limited (Taseko) interjette appel d’une décision de la Cour fédérale (motifs du juge Phelan) datée du 5 décembre 2017, laquelle rejetait sa demande de contrôle judiciaire d’une déclaration communiquant les décisions du ministre de l’Environnement (le ministre) et du gouverneur en conseil en application de l’article 52 de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (2012), L.C. 2012, ch. 19, art. 52 (LCEE 2012), qui a conclu que son projet de mine d’or et de cuivre New Prosperity (le projet) est susceptible d’entraîner des effets environnementaux négatifs et importants et que ces effets ne sont pas justifiables dans les circonstances (Taseko Mines Limited c. Canada (Environnement), 2017 CF 1100 (les motifs de la Cour fédérale)). Le rapport final de la commission (le rapport final) à l’origine de ces décisions, qui fait également l’objet d’un appel interjeté par Taseko, est examiné dans le dossier connexe A-7-18.
[2] L’appelante soutient que le juge de première instance a commis une erreur en ne concluant pas que les décisions du ministre et du gouverneur en conseil devraient être annulées pour manquement à l’équité procédurale et pour erreurs de compétence. Elle demande aussi à notre Cour de déclarer que l’alinéa 5(1)c) et l’article 6 de la LCEE 2012 ne s’appliquent pas parce qu’ils portent atteinte aux pouvoirs législatifs que confère aux provinces l’article 92A de la Loi constitutionnelle de 1867 (R.-U.), 30 et 31 Vict, ch. 3, réimprimée dans les L.R.C. 1985, annexe II, no 5, en matière de mise en valeur et de gestion des ressources naturelles non renouvelables.
[3] Fondamentalement, la présente affaire soulève la question difficile de l’interaction entre l’obligation constitutionnelle de consulter et les principes de common law en matière d’équité procédurale et de justice naturelle.
[4] Pour les motifs exposés ci-dessous, je suis d’avis que le présent appel devrait être rejeté.
I. Les faits
[5] Les faits concernant le projet et le processus d’évaluation sont présentés en détail dans les motifs que j’ai exposés dans le dossier A-7-18 et il n’est pas nécessaire de les répéter ici. Quant aux événements qui se sont produits à la suite de la conclusion des audiences de la commission en août 2013 et qui sont en lien avec le présent appel, ils sont résumés de façon très détaillée par le juge aux paragraphes 11 à 44 de la décision de première instance. Par conséquent, il suffira que je donne un aperçu des faits survenus après la clôture des audiences de la commission le 23 août 2013.
[6] Une fois que le ministre de l’Environnement a renvoyé le projet à la commission pour qu’elle en évalue les effets environnementaux, plusieurs phases distinctes se sont succédé :
1) la préparation par Taseko et l’examen par la commission d’une étude d’impact environnemental;
2) des audiences publiques devant la commission;
3) la remise par la commission de son rapport final au ministre;
4) une décision ministérielle quant à la question de savoir si le projet est susceptible d’entraîner des effets environnementaux négatifs et importants, suivie (s’il y a lieu) d’une décision du gouverneur en conseil quant à la question de savoir si ces effets sont justifiables dans les circonstances;
5) la publication d’une « déclaration » ministérielle communiquant les décisions respectives du ministre et du gouverneur en conseil.
[7] La nation Tsilhqot’in détient des droits ancestraux revendiqués et établis sur le territoire où la mine d’or et de cuivre projetée aurait été exploitée et, par conséquent, la Couronne a l’obligation de consulter la nation et de prendre des mesures d’accommodement raisonnables à son égard. Par conséquent, la Couronne a nommé une « coordonnatrice des consultations » chargée de la liaison entre la Couronne et le gouvernement national Tsilhqot’in (le GNT) concernant le projet ainsi que de la rédaction d’un rapport de consultation de la Couronne. En effet, la Couronne prévoyait consulter la nation Tsilhqot’in tout au long du processus, et la coordonnatrice des consultations de la Couronne à l’Agence canadienne d’évaluation environnementale (l’Agence) a clairement fait savoir à Taseko qu’il y avait des consultations [traduction] « approfondies et en cours » avec des groupes autochtones et que le représentant de Taseko pouvait communiquer avec elle s’il avait des questions (dossier d’appel, vol. 14, p. 19976).
[8] Le 8 octobre 2013, deux réunions ont eu lieu. Ces réunions sont au cœur du présent appel. La première réunissait des représentants du GNT, le ministre et le président de l’Agence, en dépit des conseils de l’Agence. Il semble que le GNT cherchait à exprimer ses préoccupations quant au fait que Taseko présentait faussement le point de vue du GNT dans ses déclarations publiques et qu’il souhaitait faire une mise au point. Au cours de cette réunion, le ministre « [TRADUCTION] “n’a pas parlé des détails du projet et n’a révélé aucun biais, point de vue ou opinion quant au projet et à savoir si celui-ci devait aller de l’avant ou non” » (motifs de la Cour fédérale, au paragraphe 14). La deuxième réunion s’est faite entre des représentants du GNT et plusieurs sous-ministres, qui avaient été informés qu’ils ne devaient pas discuter [traduction] « des questions dont [était] saisie actuellement la commission » (dossier d’appel, vol. 17, p. 22245). Le juge a par ailleurs constaté que Taseko a appris la tenue de ces réunions peu de temps plus tard, mais qu’elle ne s’y était pas opposée à l’époque (motifs de la Cour fédérale, aux paragraphes 15 à 17).
[9] Le ministre n’a pas contesté le fait qu’il n’avait pas rencontré Taseko, ce qui ne veut pas dire que Taseko ne pouvait pas faire connaître son point de vue. Le juge Phelan a établi que Taseko avait écrit directement au ministre et à d’autres ministres (ibid., aux paragraphes 31, 34, 36 et 42), publié un article d’opinion dans un journal (ibid., au paragraphe 32) et publié un communiqué de presse dans lequel elle attaquait les opposants au projet et présentait des arguments expliquant en quoi les conclusions du rapport final étaient erronées et pourquoi le projet devait être approuvé (ibid., aux paragraphes 35 et 40). En outre, il semble que les représentants de Taseko aient eu au moins une réunion et deux appels avec des représentants du gouvernement fédéral, notamment le président de l’Agence, Ron Hallman (dossier d’appel, vol. 17, p. 22639 et 22640; dossier d’appel, vol. 5, p. 6716). Dans le but d’obtenir d’autres réunions, Taseko a également retenu les services d’un ancien chef du GNT à titre de consultant. Enfin, Taseko a organisé plusieurs réunions avec la première ministre de la Colombie-Britannique de l’époque, Christy Clark, puis avec le ministre de l’Énergie et des Mines de la Colombie-Britannique, Bill Bennett, et leur a présenté des arguments contre le rejet du projet, arguments qu’ils ont par la suite transmis à des représentants fédéraux (motifs de la Cour fédérale, au paragraphe 38; dossier d’appel, vol. 17, p. 22573, 22574, 22579 à 22586, 22588 à 22602, 22606,t 22607, 22725 à 22754, 23257 et 23258).
[10] Le rapport final a été publié le 31 octobre 2013. Le 8 novembre 2013, en réponse au rapport, Taseko a acheminé au ministre ses observations, dans lesquelles elle demandait à être informée de toute observation défavorable communiquée au ministre lors des consultations avec les groupes autochtones ayant lieu hors du cadre du processus devant la commission (dossier d’appel, vol. 14, p. 19948). Taseko soutient que rien ne prouve que ces observations ont été remises au ministre. Le juge a néanmoins conclu qu’il existait des éléments de preuve en ce sens (motifs de la Cour fédérale, aux paragraphes 62 et 67). Le 15 novembre 2013, Taseko a communiqué d’autres observations à l’Agence. Le juge a conclu que ces observations avaient été transmises à un membre du personnel politique du ministre (ibid., au paragraphe 40). Le 21 novembre 2013, le GNT a répondu à ces observations et Taseko, en date du 1er décembre 2013, était en possession d’une copie de cette lettre (ibid., au paragraphe 20).
[11] Le 9 janvier 2014, au cours de la phase IV des consultations et en réponse à la demande de l’Agence, le GNT a présenté à cette dernière ses observations sur le rapport final. Ces observations n’ont pas été remises à Taseko, mais le juge a conclu qu’elles ne contenaient aucune information qui ne figurait pas déjà dans les documents dont était saisie la commission ou qui n’avait pas déjà été fournie au ministre (ibid., au paragraphe 68). Le 16 janvier 2014, le GNT a de nouveau écrit à l’Agence pour lui faire part de ses préoccupations quant au caractère adéquat des consultations de la phase IV.
[12] Le 29 janvier 2014, l’Agence a envoyé une note de service au ministre, lui demandant qu’il détermine, en application de l’article 52 de la LCEE 2012, si le projet était susceptible d’entraîner des effets environnementaux négatifs et importants [la note de service de M. Hallman]. Cette note comportait des conseils ministériels présentant des mesures d’atténuation pour examen par le ministre, les observations du 9 janvier 2014 du GNT et une note protégée par le secret professionnel de l’avocat. Il s’agissait des seuls documents dont disposait le ministre lorsqu’il a rendu sa décision le 30 janvier 2014. Il a souscrit à la recommandation de l’Agence et a conclu que le projet était susceptible d’entraîner des effets environnementaux négatifs et importants (alinéas 52(1)a) et b) de la LCEE 2012). Il a donc renvoyé le dossier au gouverneur en conseil afin qu’il rende une décision en vertu du paragraphe 52(4).
[13] Durant les semaines qui ont suivi, les partisans et les détracteurs du projet ont fait du « lobbying » auprès des représentants du gouvernement fédéral. Par exemple, Taseko a payé une délégation pour qu’elle soutienne le projet, et il semble que des ministres de la Colombie-Britannique ont parlé au ministre fédéral de l’Environnement. De l’autre côté, le 12 février 2014, des représentants du GNT ont rencontré le président de l’Agence et certains sous-ministres afin de réitérer leurs positions. Le 13 février 2014, le GNT a également écrit à l’Agence pour exprimer ses préoccupations quant au fait que des partisans du projet avaient leurs entrées au niveau ministériel.
[14] Le 21 février 2014, le ministre a reçu un mémoire qui comprenait un rapport de consultation de la Couronne, ainsi qu’en pièce jointe les observations du GNT en réponse au rapport final. Le rapport de consultation comprenait les raisons pour lesquelles, selon le GNT, le projet ne devait pas passer à l’étape de la décision du gouverneur en conseil. Le ministre a approuvé la recommandation et l’a transmise au Cabinet. Ce rapport de consultation n’a pas été communiqué à Taseko et on ne lui a pas demandé ses observations sur la question du bien-fondé de faire passer le projet à l’étape suivante.
[15] Le 26 février 2014, le ministre a publié sa déclaration. Il a déterminé que le projet était susceptible d’entraîner des effets environnementaux négatifs et importants, et le gouverneur en conseil a conclu que ces effets n’étaient pas justifiables dans les circonstances.
[16] Dans la demande de contrôle judiciaire à l’origine du présent appel, Taseko a fait valoir que les décisions du ministre et du gouverneur en conseil devraient être annulées pour manquement à l’équité procédurale et erreur de compétence, et elle a demandé que la cour de première instance déclare l’alinéa 5(1)c) et l’article 6 de la LCEE 2012 inconstitutionnels ou, à titre subsidiaire, qu’elle déclare qu’ils ne s’appliquent pas parce qu’ils portent atteinte aux pouvoirs législatifs que confère aux provinces l’article 92A de la Loi constitutionnelle de 1867.
II. La décision contestée
[17] Le 5 décembre 2017, la Cour fédérale a rejeté la demande de contrôle judiciaire. Elle a conclu que le ministre ne devait à Taseko qu’un degré « minimal » d’équité procédurale (ibid., au paragraphe 61) et que, même si Taseko avait droit à un degré plus élevé d’équité procédurale, le dossier démontrait que c’est d’un tel degré d’équité procédurale qu’a bénéficié Taseko (ibid., au paragraphe 62). À son sens, Taseko était informée des observations présentées contre son projet et avait eu la possibilité d’y répondre (ibid., au paragraphe 67). La Cour fédérale a également rejeté l’allégation de Taseko selon laquelle elle aurait dû être informée de toutes les observations reçues par le ministre en opposition au projet et qu’elle aurait dû avoir la possibilité d’y répondre avant que la décision définitive ne soit rendue. Il existe des circonstances dans lesquelles le promoteur doit être informé des observations faites au cours du processus de consultation, par exemple lorsque la Couronne prévoit de changer sa position ou rendre une décision contraire au rapport final en raison de nouvelles préoccupations soulevées ou de nouveaux renseignements fournis par une Première Nation. Selon la Cour fédérale, il s’agit d’une « règle juste, pratique et fondée sur des principes » assurant le juste équilibre entre les droits du promoteur d’un projet et l’importance de l’obligation de consulter (ibid., aux paragraphes 86 et 88). En l’espèce, la Cour fédérale a conclu qu’on n’avait communiqué au ministre aucun nouveau fait ni aucune nouvelle préoccupation auxquels Taseko aurait pu répondre (ibid., au paragraphe 80).
[18] La Cour fédérale a également rejeté les allégations de manquement à l’équité procédurale relativement à la décision du gouverneur en conseil au motif que ce dernier n’avait aucune obligation d’équité procédurale (ibid., au paragraphe 117). Elle a en outre conclu que, même si le gouverneur en conseil avait eu une obligation d’équité procédurale envers Taseko, sa portée aurait été « minimale » et elle aurait été respectée en l’espèce (ibid., au paragraphe 118). La Cour fédérale a aussi conclu qu’il n’y avait eu aucune erreur de compétence (ibid., au paragraphe 121) et que les motifs donnés étaient suffisants (ibid., au paragraphe 122).
[19] De même, les arguments de Taseko sur la Déclaration canadienne des droits, S.C. 1960, ch. 44, et sur l’inconstitutionnalité de l’alinéa 5(1)c) et de l’article 6 de la LCEE 2012 ont été rejetés. La Cour fédérale a conclu que la Déclaration canadienne des droits ne s’appliquait pas aux processus devant le ministre et le gouverneur en conseil étant donné qu’il ne s’agit pas de processus d’adjudication et qu’aucune « audience » n’avait eu lieu (ibid., au paragraphe 132). Quant à la question constitutionnelle, la Cour fédérale a conclu qu’il n’était pas nécessaire de l’examiner en l’espèce (ibid., au paragraphe 143). Elle a affirmé que, si cette question devait être tranchée, elle aurait conclu que les dispositions relevaient du pouvoir législatif conféré au législateur fédéral par le paragraphe 91(24), « [l]es Indiens et les terres réservées pour les Indiens », de la Loi constitutionnelle de 1867. Enfin, la Cour fédérale aurait rejeté l’argument de l’exclusivité des compétences au motif que ce principe est généralement réservé aux circonstances visées par des précédents et qu’il n’a toujours pas été établi qu’il s’appliquait à une compétence provinciale (ibid., aux paragraphes 157 et 160).
III. Les questions en litige
[20] Le présent appel soulève quatre questions principales, qui peuvent être formulées ainsi :
La décision du ministre devrait-elle être annulée pour manquement à l’équité procédurale?
La décision du gouverneur en conseil devrait-elle être annulée pour manquement à l’équité procédurale?
Les décisions du ministre et du gouverneur en conseil devraient-elles être annulées pour erreur de compétence?
L’alinéa 5(1)c) et l’article 6 de la LCEE 2012 sont-ils inapplicables au projet en raison de la doctrine de l’exclusivité des compétences?
IV. Analyse
[21] Dans les appels de décisions de la Cour fédérale sur des demandes de contrôle judiciaire concernant des décisions de décideurs administratifs, la norme de contrôle applicable est généralement celle énoncée dans l’arrêt Agraira c. Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2013 CSC 36, [2013] 2 R.C.S. 559, aux paragraphes 45 à 47. Selon cette norme, notre Cour doit « se mettre à la place » de la Cour fédérale pour déterminer si celle-ci a choisi la norme de contrôle qui convient et l’a appliquée correctement.
[22] Les parties ne contestent pas que le juge a correctement déterminé la norme de contrôle applicable, qui est celle de la décision correcte (motifs de la Cour fédérale, aux paragraphes 53 et 54). Il est de droit constant que les questions constitutionnelles doivent être examinées selon la norme de la décision correcte (Begum c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2018 CAF 181, au paragraphe 36; Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190, au paragraphe 58) et qu’il en est de même pour les allégations relatives à l’équité procédurale (Del Vecchio c. Canada (Procureur général), 2018 CAF 168, aux paragraphes 3 et 4; Kwan c. Banque Amex du Canada, 2018 CAF 189, au paragraphe 11; Gupta c. Canada, 2017 CAF 211, aux paragraphes 28 et 29; Établissement de Mission c. Khela, 2014 CSC 24, [2014] 1 R.C.S. 502, au paragraphe 79).
[23] Cependant, même lorsque l’obligation d’équité procédurale est en cause, les conclusions de fait distinctes tirées par le juge de première instance sur la base d’éléments de preuve qui ne figuraient pas au dossier du tribunal sont susceptibles de contrôle selon la norme de l’erreur manifeste et dominante (Housen c. Nikolaisen, 2002 CSC 33, [2002] 2 R.C.S. 235, au paragraphe 10). Notre Cour l’a récemment rappelé dans les arrêts Apotex Inc. c. Canada (Santé), 2018 CAF 147, [2018] A.C.F. no 820 (QL) [Apotex], et Sturgeon Lake Cree Nation c. Hamelin, 2018 CAF 131, [2018] A.C.F. no 700 (QL), qui portaient également sur des questions d’équité procédurale. L’arrêt Henthorne v. British Columbia Ferry, 2011 BCCA 476, 344 D.L.R. (4th) 292, corrobore cette affirmation, au paragraphe 77.
[24] Avant que l’on ne se penche sur les questions de fond qui sont au centre du présent appel, un aperçu du régime législatif s’impose. L’évaluation environnementale du projet désigné a été renvoyée par le ministre pour examen par une commission en application de l’ancienne Loi canadienne sur l’évaluation environnementale, L.C. 1992, ch. 37, puis elle s’est poursuivie sous le régime de la LCEE 2012 (paragraphe 126(1) et article 38). Le paragraphe 47(1) de la LCEE 2012 dispose que le ministre, « [a]près avoir pris en compte le rapport d’évaluation environnementale de la commission, prend les décisions prévues au paragraphe 52(1) ». Les passages pertinents de ce paragraphe sont rédigés ainsi :
52 (1) […] le décideur […] décide si, compte tenu de l’application des mesures d’atténuation qu’il estime indiquées, la réalisation du projet désigné est susceptible:
52 (1) […] the decision maker […] must decide if, taking into account the implementation of any mitigation measures that the decision maker considers appropriate, the designated project
a) d’une part, d’entraîner des effets environnementaux visés au paragraphe 5(1) qui sont négatifs et importants;
(a) is likely to cause significant adverse environmental effects referred to in subsection 5(1); and
b) d’autre part, d’entraîner des effets environnementaux visés au paragraphe 5(2) qui sont négatifs et importants.
(b) is likely to cause significant adverse environmental effects referred to in subsection 5(2).
[25] Le paragraphe 52(2) dispose que, si le ministre décide que le projet désigné est « susceptible d’entraîner des effets environnementaux […] qui sont négatifs et importants », il doit renvoyer au gouverneur en conseil « la question de savoir si ces effets sont justifiables dans les circonstances ». Le gouverneur en conseil pourra ensuite décider, conformément au paragraphe 52(4) :
a) soit que les effets environnementaux négatifs importants sont justifiables dans les circonstances;
(a) that the significant adverse environmental effects that the designated project is likely to cause are justified in the circumstances; or
b) soit que ceux-ci ne sont pas justifiables dans les circonstances.
(b) that the significant adverse environmental effects that the designated project is likely to cause are not justified in the circumstances.
[26] Enfin, le paragraphe 54(1) dispose que le ministre doit faire une déclaration qu’il remet au promoteur du projet désigné, dans laquelle il donne avis des décisions qu’il a prises relativement au projet au titre de l’article 52 de la LCEE 2012.
A. La décision du ministre devrait-elle être annulée pour manquement à l’équité procédurale?
1) Le degré d’équité procédurale dû
[27] L’appelante soutient que, compte tenu de l’importance de la décision et de la nature contradictoire du processus, le ministre lui devait plus qu’un degré « minimal » d’équité procédurale et que, quoi qu’il en soit, on ne lui a même pas accordé ce degré « minimal ».
[28] Dans l’arrêt de principe Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817, 1999 CanLII 699 [Baker], la Cour suprême du Canada, sous la plume de la juge L’Heureux-Dubé, a examiné en détail les principes applicables à la détermination de la nature de l’obligation d’équité procédurale. « Le fait qu’une décision soit administrative et touche “les droits, privilèges ou biens d’une personne” suffit pour entraîner l’application de l’obligation d’équité » (Baker, au paragraphe 20). La simple existence de cette obligation, toutefois, ne « détermine pas quelles exigences s’appliqueront dans des circonstances données » (ibid., au paragraphe 21); au contraire, « [i]l faut tenir compte de toutes les circonstances pour décider de la nature de l’obligation d’équité procédurale » (ibid., au paragraphe 21).
[29] La Cour suprême du Canada a reconnu que plusieurs facteurs sont pertinents lorsqu’il s’agit de déterminer ce que l’obligation d’équité procédurale exige. L’idée sous-jacente à ces facteurs est la suivante :
[...] les droits de participation faisant partie de l’obligation d’équité procédurale visent à garantir que les décisions administratives sont prises au moyen d’une procédure équitable et ouverte, adaptée au type de décision et à son contexte légal institutionnel et social, comprenant la possibilité donnée aux personnes visées par la décision de présenter leurs points de vue complètement ainsi que des éléments de preuve de sorte qu’ils soient considérés par le décideur.
Ibid., au paragraphe 22
[30] En d’autres termes, la réponse à la question de savoir s’il a été satisfait à l’obligation d’équité procédurale dans n’importe quelle situation donnée dépend toujours du contexte. Comme notre Cour l’a affirmé dans l’arrêt Uniboard Surfaces Inc. c. Kronotex Fussboden GmbH et Co. KG, 2006 CAF 398, [2007] 4 R.C.F. 101 [Uniboard], au paragraphe 7 :
Pour bien cerner le contenu de l’obligation d’équité procédurale, il est plus facile d’en rappeler l’objectif, qui consiste essentiellement à s’assurer qu’une partie a réellement la possibilité, dans un contexte donné, de faire valoir son point de vue complètement et équitablement – plutôt que de se concentrer sur les moyens utilisés pour atteindre cet objectif, pour la simple raison que les moyens employés dépendent de l’appréciation du contexte de la loi particulière et des droits visés (voir l’arrêt Baker [...], au paragraphe 22). Il n’y a pas de critère ou de formule rigides. Il n’y a pas de liste d’éléments à cocher. Pour reprendre une formule un peu surannée, l’obligation d’équité consiste à s’assurer que l’on « joue franc jeu ».
[31] Par conséquent, le principe de base est que la personne concernée doit se voir accorder les moyens de présenter entièrement et équitablement sa position et de voir la décision prise à l’issue d’un processus équitable, impartial et ouvert, compte tenu du contexte légal, institutionnel et social de cette décision. Il est évident que les obligations en matière de réconciliation, de consultation des groupes autochtones et de mesures d’accommodement envers eux font partie intégrante du contexte social à prendre en considération lorsque l’on définit les exigences d’équité procédurale dans une situation comme celle en l’espèce. Je pousserai plus loin mon analyse de cette question plus loin dans mes motifs.
[32] L’appelante soutient que deux des facteurs énoncés dans l’arrêt Baker, à savoir l’importance de la décision du ministre et la nature contradictoire du processus, demandaient plus qu’un degré « minimal » d’équité procédurale. Pour les motifs qui suivent, je ne souscrirais pas à ces observations.
[33] Le juge a examiné cette question aux paragraphes 50 à 65 des motifs de la Cour fédérale. Ayant examiné le modèle d’évaluation environnementale dans son ensemble, il a conclu que « l’étape [de la commission] est le moment où les parties ont droit à un degré élevé d’équité procédurale » (motifs de la Cour fédérale, au paragraphe 58), et que le processus décisionnel du ministre, par contraste, « ne comprend aucun élément » indiquant que le même degré d’équité procédurale devait être accordé à cette étape (ibid., au paragraphe 59). Pour tirer sa conclusion, le juge a examiné les facteurs énoncés dans l’arrêt Baker en fonction des faits (ibid., au paragraphe 61) :
Le processus décisionnel du ministre ne s’apparentait pas à un processus décisionnel judiciaire (c.-à-d. le processus n’était pas établi de façon à être une joute et le ministre n’était pas tenu de recevoir des représentations). Le ministre tirait des conclusions de fait (comme le soutien[t] Taseko), mais celles-ci étaient fondées sur des conclusions du rapport rendues à une étape du processus où Taseko avait bénéficié d’un degré élevé d’équité procédurale. Par conséquent, comme indiqué dans [Jada Fishing], l’obligation d’équité procédurale n’était pas aussi rigoureuse qu’elle l’aurait été dans un processus contradictoire, judiciaire ou quasi judiciaire. […]
Au surplus, le régime législatif indique que le promoteur aurait seulement pu soumettre des représentations sur demande du ministre (paragraphe 47(2)). Ceci laisse croire que le promoteur n’a pas le droit de soumettre de telles représentations, et que ceci est laissé entièrement à la discrétion du ministre, lequel décide si de telles représentations sont justifiées dans les circonstances.
L’importance de la décision [...] a été illustrée dans le processus exhaustif qui s’est déroulé devant [la commission]. Par ailleurs, à mon sens, l’importance de la décision ne nécessite pas que chaque étape du processus adopte un caractère quasi judiciaire, particulièrement lorsque les droits procéduraux de la partie ont été assurés de façon exhaustive au cours d’une étape antérieure du processus.
De plus, l’argument de Taseko voulant qu’elle [ait eu] des attentes légitimes quant au processus décisionnel du ministre doit être rejeté. Taseko a été informée de façon explicite que ses propres représentations, déposées après les audiences [de la commission], ne seraient pas publiées dans le registre public (ce raisonnement pouvant facilement s’étendre à toute autre représentation). De plus, le silence de l’ACEE aux demandes de Taseko ne justifie pas qu’elle se forge une expectative, tout comme ce silence ne vient pas s’arrimer « aux pratiques établies, à la conduite ou aux affirmations qui peuvent être qualifiées de claires, nettes et explicites » [...]
[Renvois omis.]
[34] Hormis un renvoi dans une note de bas de page aux observations écrites qu’elle a présentées à la Cour fédérale, dans laquelle elle affirme ne pas souscrire à la conclusion tirée par le juge de première instance, [traduction] « en particulier en ce qui concerne l’importance de la décision », et qualifie la conclusion du juge à l’égard de la nature contradictoire du processus de [traduction] « simplement erronée, compte tenu des observations du GNT », l’appelante n’a abordé ni les conclusions du juge ni les facteurs énoncés dans l’arrêt Baker (mémoire des faits et du droit de l’appelante, au paragraphe 19).
[35] Étant donné ce qui précède, l’appelante ne m’a pas convaincu que le juge a commis une erreur en concluant qu’elle n’avait droit qu’à un degré « minimal » d’équité procédurale à cette étape du processus.
[36] En ce qui concerne « l’importance de la décision », le juge a eu raison d’affirmer qu’elle « a été illustrée dans le processus exhaustif » qui s’est déroulé devant la commission (motifs de la Cour fédérale, au paragraphe 61). Comme l’a fait observer le juge, ce processus comprenait des « audiences, des présentations d’éléments de preuve [...], des contre-interrogatoires, de la recherche de faits, ainsi que d’autres caractéristiques associées à un processus quasi judiciaire » (ibid., au paragraphe 58). Les droits de l’appelante ont été « assurés de façon exhaustive » à cette étape du processus et il n’a pas été nécessaire que chaque étape subséquente « adopte un caractère quasi judiciaire » (ibid., au paragraphe 61). Après tout, la norme applicable à chaque étape du processus s’adapte au contexte (Law Society of British Columbia c. Trinity Western University, 2018 CSC 32, [2018] 2 R.C.S. 293, au paragraphe 53.)
[37] À mon avis, le raisonnement suivi par notre Cour dans l’arrêt Jada Fishing Co. Ltd. c. Canada (Ministre des Pêches et des Océans), 2002 CAF 103, [2002] A.C.F. no 436 (QL) [Jada], est entièrement approprié en l’espèce. Dans cette affaire, la question en litige concernait le régime législatif en vertu duquel ministère des Pêches et des Océans (le MPO) octroyait des permis de pêche auxquels un quota était rattaché pour déterminer la prise autorisée pour chaque titulaire de permis. Une commission d’appel a été créée et chargée d’entendre les appels des pêcheurs souhaitant contester le quota fixé pour leur permis, et cette commission pouvait faire des recommandations non contraignantes au ministre s’il existait des circonstances atténuantes. Les appelantes se plaignaient que la commission d’appel avait manqué à l’équité procédurale parce qu’elle aurait entendu des éléments de preuve de fonctionnaires du MPO en l’absence des appelantes, sans leur permettre d’y répondre. Le juge Malone, s’exprimant au nom de notre Cour, a souscrit à la conclusion du juge de première instance selon laquelle rien dans le dossier n’indiquait que les fonctionnaires du MPO aient fait quoi que ce soit de plus que remettre à la commission d’appel des renseignements factuels dont les appelantes avaient déjà connaissance et qui ne portaient pas préjudice aux appelantes. Il a écrit ce qui suit au paragraphe 16 :
[...] les appelantes ont eu une audience devant la [commission d’appel], ont exposé oralement leurs prétentions, ont présenté des observations écrites et se sont prévalues de la possibilité de se faire représenter par un avocat. Étant donné ces circonstances, il est difficile de voir quelle in[i]quité procédurale les appelantes auraient pu subir. Selon la procédure, le ministre pouvait exercer son pouvoir discrétionnaire dans le cadre d’un processus non accusatoire. Ce processus devait respecter les exigences d’équité, mais la norme rigoureuse de justice naturelle exigée pour les processus accusatoires, judiciaires ou quasi judiciaires n’était pas requise. Par conséquent, la jurisprudence invoquée par les appelantes, notamment [Kane], n’est d’aucune utilité.
[38] Je suis également d’accord avec le ministre intimé sur le fait que les [traduction] « intérêts financiers [de l’appelante] n’équivalent pas aux considérations touchant la liberté d’une personne, sa capacité à travailler ou le risque de préjudice corporel, pour lesquelles il a été établi que des niveaux plus élevés de droits procéduraux et à l’équité [...] existaient » (mémoire des faits et du droit du ministre, au paragraphe 53). Évidemment, cela ne signifie pas que des décisions qui ont une incidence sur des droits économiques sont inévitablement moins importantes que les décisions qui ont une incidence sur les droits individuels. Notre Cour a expressément rejeté cette idée dans l’arrêt Uniboard, au paragraphe 27. Cela signifie plutôt qu’en l’espèce, l’appelante ne m’a pas convaincu que l’effet de la décision du ministre sur elle est tel qu’il justifie le même niveau d’équité procédurale que celui appliqué dans les arrêts Baker ou Kane c. Cons. d’administration de l’U.C.B., [1980] 1 R.C.S. 1105, 1980 CanLII 10 [Kane], qui portaient respectivement sur l’expulsion d’une mère d’enfants à charge nés au Canada et sur la suspension d’un professeur ordonnée par une université.
[39] Quoi qu’il en soit, en l’espèce, ce facteur est annulé par l’influence de trois autres facteurs : le régime législatif dans son ensemble, l’absence d’attentes légitimes et l’obligation de retenue envers les choix procéduraux du ministre. Ces facteurs sont examinés ci-dessous.
[40] Quant à l’allégation de l’appelante selon laquelle le processus décisionnel du ministre était de nature contradictoire et s’inscrivait dans la portion judiciaire, je conclus qu’elle est sans fondement. Comme l’a souligné à juste titre le ministre, sa tâche en l’espèce consistait essentiellement à formuler une opinion en fonction du rapport final, [traduction] « en examinant la probabilité que certaines craintes sociales puissent se concrétiser et l’importance d’une telle concrétisation » (mémoire des faits et du droit du ministre, au paragraphe 51). Nous sommes donc loin d’une situation où « le processus prévu, la fonction du tribunal, la nature de l’organisme rendant la décision et la démarche à suivre pour parvenir à la décision ressemblent à une prise de décision judiciaire » (Baker, au paragraphe 23). Les désaccords possibles entre le promoteur du projet et les opposants au projet ne changent pas ce fait.
[41] Quant aux autres facteurs établis dans l’arrêt Baker, je partage l’opinion du juge selon laquelle ils étayent la conclusion voulant qu’un degré moins élevé d’équité procédurale ait été dû à l’appelante à cette étape du processus. En premier lieu, la nature du régime législatif, notamment l’exhaustivité du processus devant la commission, le fait que seul le rapport final doive être publié et l’absence de disposition permettant la communication au ministre d’observations non sollicitées, milite en faveur d’une obligation minimale (ibid., au paragraphe 24). De même, l’absence d’attentes légitimes de la part de l’appelante relativement à la conduite du ministre (ibid., au paragraphe 26) et la « grande importance » qu’il faut accorder aux choix procéduraux du décideur et à ses contraintes institutionnelles (ibid., au paragraphe 27) étayent la conclusion du juge de première instance à cet égard.
[42] Dans ses observations, l’appelante a fait grand cas de l’interrelation entre l’obligation de consultation et l’obligation d’équité procédurale. Selon elle, le juge de première instance a commis une erreur en omettant d’intégrer l’obligation de consultation au principe audi alteram partem et en choisissant plutôt de restreindre les droits du promoteur à être tenu informé des observations défavorables et à pouvoir y répondre seulement si la Couronne changeait sa position en conséquence. L’essentiel de la conclusion du juge à cet égard se trouve dans les deux paragraphes suivants des motifs de la Cour fédérale :
[86] Dans le présent dossier, le GNT reconnaît que certaines circonstances nécessiteraient que le promoteur soit informé d’observations formulées au cours du processus de consultation. Le GNT avance que le promoteur devrait être informé si la Couronne avait l’intention de modifier sa position ou de rendre une décision contraire au rapport [de la commission] en raison d’un nouvel élément soulevé par la Première nation. De façon semblable, à l’audience, le GNT a estimé que les droits procéduraux du promoteur sont engagés lorsque la Couronne examine des renseignements considérablement nouveaux obtenus au cours du processus consultatif et ayant un effet réel sur le promoteur et qu’elle prévoit fonder sa décision sur ceux-ci.
[...]
[88] À mon sens, ceci me semble être une règle juste, pratique et fondée sur des principes permettant de s’assurer que les droits des promoteurs sont protégés, tout en reconnaissant l’importance de l’obligation de consulter.
[43] Selon l’appelante, cette approche est viciée : un promoteur devrait avoir le droit de connaître tous les renseignements défavorables fournis pendant les consultations auprès des groupes autochtones et d’y répondre, sauf lorsqu’il peut être établi que la divulgation de ces renseignements, dans un cas donné, serait contraire à l’obligation de consulter. J’ai tendance à penser que l’affirmation de Taseko banaliserait l’obligation de consulter et la viderait de son véritable contenu. Il ne faut pas oublier que l’obligation de consulter (et de prendre des mesures d’accommodement) fait partie de la réconciliation qui, elle-même, découle des droits garantis par le paragraphe 35(1) de la Loi constitutionnelle de 1982, constituant l’annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (R.-U.), 1982, ch. 11 (Nation haïda c. Colombie-Britannique (Ministre des Forêts), 2004 CSC 73, [2004] 3 R.C.S. 511, au paragraphe 32). On pourrait difficilement dire que l’obligation de consulter soutient et favorise la réconciliation et confirme les relations de nation à nation avec les Premières Nations si la Couronne avait la même obligation de consulter envers le promoteur ou, d’ailleurs, toute autre partie intéressée.
[44] Je n’ai pas besoin, toutefois, de tirer une conclusion définitive sur cette question, car j’estime que Taseko n’a démontré aucune violation de son droit à l’équité procédurale. Non seulement Taseko a eu tout le loisir de défendre sa position, mais, de surcroît, la Couronne a rendu une décision tout à fait compatible avec les conclusions de la commission selon lesquelles le projet entraînerait des effets environnementaux négatifs et importants. Dans ces circonstances, je ne pense pas qu’il serait souhaitable de formuler de grands principes généraux pour des situations où il vaut mieux procéder à une appréciation prudente de tous les faits pertinents.
2) Le moment auquel les allégations de manquement à l’équité procédurale ont été soulevées
[45] L’appelante conteste la conclusion du juge de première instance (motifs de la Cour fédérale, aux paragraphes 75 et 76) selon laquelle elle ne pouvait soulever ses allégations de manquement à l’équité procédurale pour la première fois en contrôle judiciaire parce qu’elles auraient pu faire l’objet d’une plainte déposée en temps opportun devant le ministre. L’appelante affirme que le fait qu’elle ait pris connaissance des réunions par une publication sur Facebook ne satisfait pas aux exigences permettant de conclure