Canada (Commissaire aux langues officielles) c. Bureau du surintendant des institutions financières

Canada (Commissaire aux langues officielles) c. Bureau du surintendant des institutions financières
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2021-08-04
Référence neutre
2021 CAF 159
Numéro de dossier
A-355-19, A-453-19
Notes
A correction was made on March 23, 2023.
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20210804
Dossiers : A-355-19
A-453-19
Référence : 2021 CAF 159
CORAM :
LE JUGE DE MONTIGNY
LA JUGE RIVOALEN
LE JUGE LOCKE
Dossier : A-355-19
ENTRE :
COMMISSAIRE AUX LANGUES OFFICIELLES DU CANADA
appelant
et
BUREAU DU SURINTENDANT DES INSTITUTIONS FINANCIÈRES
intimé
et
COMPAGNIE DES CHEMINS DE FER NATIONAUX DU CANADA
intervenante
Dossier A-453-19
ENTRE :
ANDRÉ DIONNE
appelant
et
BUREAU DU SURINTENDANT DES INSTITUTIONS FINANCIÈRES
intimé
Audience tenue par vidéoconférence en ligne organisée par le greffe
les 9 et 10 juin 2021.
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 4 août 2021.
MOTIFS DU JUGEMENT :
LA JUGE RIVOALEN
Y ONT SOUSCRIT :
LE JUGE DE MONTIGNY
LE JUGE LOCKE
Date : 20210804
Dossiers: A-355-19
A-453-19
Référence : 2021 CAF 159
CORAM :
LE JUGE DE MONTIGNY
LA JUGE RIVOALEN
LE JUGE LOCKE
Dossier : A-355-19
ENTRE :
COMMISSAIRE AUX LANGUES OFFICIELLES DU CANADA
appelant
et
BUREAU DU SURINTENDANT DES INSTITUTIONS FINANCIÈRES
intimé
et
COMPAGNIE DES CHEMINS DE FER NATIONAUX DU CANADA
intervenant
Dossier A-453-19
ENTRE :
ANDRÉ DIONNE
appelant
et
BUREAU DU SURINTENDANT DES INSTITUTIONS FINANCIÈRES
intimé
MOTIFS DU JUGEMENT
LA JUGE RIVOALEN
I. INTRODUCTION
[1] André Dionne et le Commissaire aux langues officielles du Canada (le Commissaire) interjettent appel du jugement rendu le 3 juillet 2019 (modifié le 20 septembre 2019) par le juge Annis de la Cour fédérale (2019 CF 879) (la Décision). Ce jugement porte sur un recours judiciaire intenté en vertu de l’article 77 de la Loi sur les langues officielles, L.R.C. 1985, ch. 31 (4e suppl.) (la LLO). Le recours de M. Dionne découle d’une plainte faite auprès du Commissaire à l’encontre de son employeur, le Bureau du surintendant des institutions financières (l’intimé).
[2] La Cour est appelée en l’espèce à statuer sur la nature et la portée du principe de l’égalité réelle des droits linguistiques en matière de langue de travail au sein des institutions fédérales, et l’obligation de celles-ci de veiller à ce que, dans les régions désignées bilingues, leurs milieux de travail respectifs soient propices à l’usage effectif des deux langues officielles tout en permettant à leur personnel d’utiliser l’une ou l’autre. Ici, M. Dionne allègue que l’intimé aurait manqué à ses obligations linguistiques envers lui, en tant qu’employé occupant un poste bilingue et travaillant dans un bureau situé dans une région désignée bilingue (Montréal) en vertu des articles 34, 35 et 36 de la partie V de la LLO.
[3] Plus spécifiquement, M. Dionne allègue que pour exercer ses fonctions principales, il s’est vu contraint de travailler en anglais avec des employés unilingues situés dans une région non-désignée (Toronto), contrairement à l’alinéa 36(1)a) ou, subsidiairement, au paragraphe 36(2) de la LLO. Il allègue également avoir été obligé d’utiliser des documents d’usage courant et généralisé produits exclusivement en anglais, contrairement à l’alinéa 36(1)a), ainsi que des systèmes informatiques d’usage courant et généralisé disponibles uniquement en anglais, contrairement à l’alinéa 36(1)b).
[4] La Cour fédérale a rejeté l’ensemble des prétentions qu’avançait M. Dionne au soutien de sa demande de contrôle judiciaire.
[5] Pour ce qui est du Commissaire, intervenant en première instance, il s’est vu conférer un droit d’appel au même titre qu’une partie, et ce, par voie d’ordonnance rendue par le juge Martineau de la Cour fédérale le 12 janvier 2017. Cette ordonnance accorde notamment au Commissaire la permission de faire des représentations écrites et orales et d’interjeter appel de toute décision de la Cour sur une question de droit au même titre qu’une partie, étant entendu que le droit d’appel sera circonscrit à des questions de droit. Le Commissaire soutient que les erreurs de droit commises par la Cour fédérale ont des conséquences graves sur l’interprétation des droits linguistiques au Canada et ont pour effet de restreindre arbitrairement la portée des dispositions prévues à la partie V de la LLO.
[6] La Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada a été autorisée à intervenir dans le présent appel par voie d’ordonnance de cette Cour en date du 3 décembre 2020. Son intervention est limitée à des questions de droit sur la portée des droits et obligations conférés par l’article 36 de la LLO.
[7] La partie V de la LLO impose aux institutions fédérales des régions désignées au sens de l’article 35 des obligations en matière de langue de travail dans la fonction publique. Cette Cour est appelée à interpréter, pour une première fois, les dispositions énonçant les obligations minimales des institutions fédérales dans les régions désignées, soient les alinéas 36(1)a) et 36(1)b) ainsi que le paragraphe 36(2).
[8] La partie XI de la LLO comprend des dispositions générales, dont l’article 91 qui circonscrit l’autorisation d’imposer certains profils linguistiques en matière de dotation. Contrairement à la position prise par toutes les parties, la Cour fédérale a conclu que cet article était très pertinent à l’interprétation du paragraphe 36(2) (Décision, para. 22-23).
[9] La tâche de cette Cour consiste donc, dans le cadre du présent appel, à se pencher sur l’interprétation des alinéas 36(1)a) et 36(1)b) et du paragraphe 36(2) de la LLO, ainsi que sur la pertinence de l’article 91 de la LLO, tout en les appliquant aux faits en l’espèce pour déterminer s’il y a eu une violation des droits linguistiques de M. Dionne.
II. FAITS
[10] Les parties ne remettent pas en cause les faits relevés par la Cour fédérale et elles nous réfèrent à ce titre aux paragraphes 33 à 36 et 47 des motifs de la Décision. Il suffit, aux fins du présent appel, de reprendre les grandes lignes de cette trame factuelle et procédurale.
[11] L’intimé est une institution fédérale assujettie à la LLO. L’intimé a entre autres pour mandat, aux termes de l’alinéa 4(2)a) de la Loi sur le Bureau du surintendant des institutions financières, L.R.C. 1985, ch. 18 (3e suppl.), partie I, de surveiller les institutions financières fédérales en vue de s’assurer de leur bonne santé financière et de leur respect des lois et règlements applicables. L’intimé étant structuré en quatre unités, l’une de ces unités – le Secteur de la surveillance – est spécialement vouée à l’accomplissement de ce mandat.
[12] Au moment de la plainte de M. Dionne, l’intimé avait quatre bureaux, dont un se trouvant dans une région désignée selon la LLO (Montréal) et un autre dans une région non-désignée (Toronto). À la même époque, tous les employés du bureau de Montréal étaient rattachés au Secteur de la surveillance. La majorité des « spécialistes » dans le Secteur de la surveillance œuvraient toutefois au sein du bureau de Toronto. Il existait un seul poste de spécialiste bilingue et il se trouvait à Montréal (Dossier d’appel, vol. IV, Affidavit de Natalie Harrington assermentée le 17 février 2016, pp. 936-37, para. 13, 17).
[13] Lui-même basé au bureau de Montréal, M. Dionne était un « généraliste » et gestionnaire chargé de diriger une équipe de quatre généralistes effectuant la surveillance des institutions financières. Son poste de gestionnaire l’amenait à travailler de façon récurrente avec une équipe de spécialistes unilingues anglophones du bureau de Toronto. Il est en effet fréquent que les généralistes (ou, dans ce cas-ci, leur gestionnaire) s’appuient sur l’expertise des spécialistes notamment en ce qui concerne les divers types de risque que posent les pratiques des institutions financières réglementées. Pour reprendre les propos de la Cour fédérale, elle-même faisant siennes les conclusions du Commissaire, les spécialistes aident les généralistes « à évaluer des risques inhérents particuliers, afin que ceux-ci puissent déterminer les risques globaux et formuler des recommandations à l’intention des institutions financières » (Décision, para. 33).
[14] Cette collaboration vise non seulement à fournir un soutien aux généralistes et à leurs gestionnaires dans des domaines hautement spécialisés, mais également à assurer le partage d’informations d’ordre plus général avec les spécialistes. En effet, selon le témoignage de M. Dionne, « [l]es gestionnaires de la surveillance travaillent étroitement avec les spécialistes » de façon à ce que les spécialistes soient pleinement au fait du contexte global de l’institution financière faisant l’objet de l’évaluation (Décision, para. 37) (soulignement dans l’original).
[15] Dans le cas de M. Dionne, le niveau de consultation avec les spécialistes variait en fonction des dossiers. Par exemple, M. Dionne a témoigné, en faisant alors référence à un dossier en particulier, que l’accès aux spécialistes pouvait se faire sur une base quotidienne, plusieurs fois par semaine et par mois. Ces interactions auraient eu lieu, dans le cadre de ce dossier, sur une période de cinq ans. Sans pour autant indiquer que l’apport des spécialistes de Toronto soit systématiquement requis, la plupart des dossiers nécessitaient leur participation et, de fait, des interactions en anglais. En effet, selon M. Dionne, « à chaque fois qu’une activité de surveillance exigeait la participation d’un spécialiste, c’est-à-dire [dans] la très grande majorité des cas, une partie importante de [s]on travail devait se faire en anglais » (Décision, para. 37) (soulignement dans l’original). En outre, toujours selon M. Dionne, toutes les communications avec les spécialistes avaient lieu uniquement en anglais, tant à l’oral qu’à l’écrit.
[16] M. Dionne a également témoigné à l’effet qu’en tant que gestionnaire de la surveillance, il était lié par le rapport du spécialiste et était tenu de l’intégrer dans son rapport final destiné à l’institution financière. Les institutions financières desservies par le bureau de Montréal demandaient souvent à obtenir un service en français, obligeant ainsi M. Dionne à s’improviser traducteur, une tâche additionnelle considérable, avant de pouvoir émettre un rapport en français à l’institution financière concernée. M. Dionne a souligné, lors de son témoignage, qu’il existait un risque d’inexactitude des propos traduits, la traduction n’étant pas son métier.
[17] C’est dans ce contexte que M. Dionne a déposé, par lettre datée du 19 novembre 2010, une plainte auprès du Commissaire contre l’intimé. Il alléguait que son droit de travailler en français avait constamment été brimé durant ses 22 ans à l’emploi de l’intimé (Dossier d’appel, vol. III, Affidavit d’André Dionne assermenté le 23 décembre 2015, pièce A, p. 723).
[18] Le 7 janvier 2014, après enquête, le Commissaire a produit un rapport final confirmant que la plainte était fondée en ce qui avait trait à cinq domaines, soit a) les communications entre les employés de différentes régions; b) la formation; c) le perfectionnement professionnel; d) les outils de travail; et e) les systèmes informatiques. Le Commissaire a émis une série de recommandations visant à corriger les manquements de l’intimé à ses obligations en vertu de la LLO. La première recommandation du Commissaire invitait par ailleurs l’intimé à « [e]ntreprendre des démarches pour compléter une détermination objective, d’ici le 31 mars 2014, des exigences linguistiques de tous les postes dont le titulaire offre une formation et un perfectionnement professionnel aux employés du bureau de Montréal, afin que ces services soient offerts dans la langue officielle de préférence des employés de ce bureau » (Décision, para. 59).
[19] L’intimé a donné suite au rapport final du Commissaire et aux recommandations qui l’accompagnaient en procédant au rehaussement du profil linguistique de onze (11) postes essentiels au bureau de Toronto. Ces mêmes postes de gestionnaire et de directeur dans le secteur de la surveillance, aux profils jusqu’alors unilingues, se sont ainsi vus désignés bilingues. Les obligations relatives aux langues officielles de l’intimé ont également été précisées dans un outil de référence organisationnelle offert à tous les spécialistes en ressources humaines et gestionnaires responsables des mesures de dotation.
[20] En mars 2015, dans un rapport final de suivi aux recommandations émises, le Commissaire a indiqué qu’il estimait que ses recommandations avaient été mises en œuvre.
[21] Insatisfait du rapport final de suivi, M. Dionne a intenté un recours judiciaire en vertu de l’article 77 de la LLO parce qu’il jugeait que l’intervention du Commissaire n’avait pas suffi à remédier au problème dans trois domaines principaux, soit : a) la relation entre les employés spécialistes unilingues anglophones du bureau de Toronto et les employés bilingues généralistes du bureau de Montréal; b) la diffusion des documents d’analyse trimestriels rédigés en anglais seulement; et c) l’utilisation des systèmes informatiques disponibles uniquement en anglais.
[22] La Cour fédérale a rejeté la totalité du recours de M. Dionne et a conclu que : 1) les principes d’interprétation énoncés par l’arrêt R. c. Beaulac, [1999] 1 R.C.S. 768, 173 D.L.R. (4th) 193 [Beaulac] ne s’appliquaient pas en l’espèce; 2) les employés spécialistes unilingues de Toronto ne fournissent pas un « service » aux employés généralistes bilingues de Montréal au sens de l’alinéa 36(1)a) de la LLO; 3) le paragraphe 36(2) de la LLO n’impose pas à l’intimé l’obligation de s’assurer que l’appui des spécialistes soit disponible dans les deux langues officielles dans les régions désignées bilingues; 4) l’article 91 de la LLO « prime » sur les obligations prévues au paragraphe 36(2); 5) la diffusion de documents d’analyse trimestriels n’est pas contraire à l’alinéa 36(1)a); et 6) les systèmes informatiques utilisés par l’intimé ne contreviennent pas à l’alinéa 36(1)b).
[23] M. Dionne demande à cette Cour de casser le jugement de la Cour fédérale et de prononcer un jugement déclarant que ses droits ont été violés parce que l’intimé aurait manqué à ses obligations minimales prévues aux paragraphes 36(1) et 36(2) de la LLO. M. Dionne reconnait que la preuve au dossier ne permet pas de déterminer si les problèmes qu’il a soulevés ont été réglés via les mesures adoptées par l’intimé, et qu’il est donc impossible pour cette Cour d’accorder une quelconque réparation outre celle d’un jugement déclaratoire.
[24] Le Commissaire demande à cette Cour de casser le jugement de la Cour fédérale et de déclarer que la partie V de la LLO doit être interprétée conformément à son objet, selon les principes établis dans l’arrêt Beaulac.
III. QUESTIONS EN LITIGE
[25] Ayant pris connaissance de la nature des enjeux soulevés par les parties, j’estime qu’il nous faut déterminer si la Cour fédérale a erré:
En statuant que les principes d’interprétation énoncés par l’arrêt Beaulac s’appliquent uniquement aux droits linguistiques d’une minorité linguistique provinciale et non pas aux francophones du Québec;
En statuant que les employés spécialistes unilingues du bureau de Toronto ne fournissent pas un « service » aux employés généralistes bilingues du bureau de Montréal au sens de l’alinéa 36(1)a) de la LLO;
En statuant que le paragraphe 36(2) de la LLO n’impose pas à l’intimé l’obligation de s’assurer que l’appui des spécialistes soit disponible dans les deux langues officielles dans les régions désignées bilingues;
En statuant que l’article 91 de la LLO « prime » sur les obligations prévues au paragraphe 36(2) de la LLO; et/ou
En statuant que la diffusion unilingue de documents d’analyse trimestriels n’est pas contraire à l’alinéa 36(1)a) de la LLO et en statuant que les systèmes informatiques utilisés par l’intimé ne contreviennent pas à l’alinéa 36(1)b) de la LLO.
IV. NORMES DE CONTRÔLE
[26] Le recours devant la Cour fédérale a été déposé en vertu de l’article 77 de la LLO. Les paragraphes pertinents de cette disposition, pour nos fins, se lisent comme suit :
Recours
Application for remedy
77 (1) Quiconque a saisi le commissaire d’une plainte visant une obligation ou un droit prévus aux articles 4 à 7 et 10 à 13 ou aux parties IV, V, ou VII, ou fondée sur l’article 91, peut former un recours devant le tribunal sous le régime de la présente partie.
77 (1) Any person who has made a complaint to the Commissioner in respect of a right or duty under sections 4 to 7, sections 10 to 13 or Part IV, V or VII, or in respect of section 91, may apply to the Court for a remedy under this Part.
[…]
…
Ordonnance
Order of Court
77 (4) Le tribunal peut, s’il estime qu’une institution fédérale ne s’est pas conformée à la présente loi, accorder la réparation qu’il estime convenable et juste eu égard aux circonstances.
77 (4) Where, in proceedings under subsection (1), the Court concludes that a federal institution has failed to comply with this Act, the Court may grant such remedy as it considers appropriate and just in the circumstances.
[27] Cette Cour a discuté de la nature particulière du recours prévu à l’article 77 de la LLO dans le cadre de l’arrêt Forum des maires de la Péninsule acadienne c. Canada (Agence d'inspection des aliments), 2004 CAF 263, [2004] 4 R.C.F. 276, aux para. 15-21 [Forum des maires]; voir aussi DesRochers c. Canada (Industrie), 2009 CSC 8, [2009] 1 R.C.S. 194, aux para. 32-38 [DesRochers]). La Cour y soulignait, à juste titre, que tout recours intenté en vertu de l’article 77 s’intéresse au bien-fondé de la plainte adressée au Commissaire, et non pas au bien-fondé du rapport de ce dernier. Comme l’expliquait la Cour, « c'est la qualité de “plaignant” devant la commissaire qui confère la qualité de “demandeur” devant la Cour », si bien que le rapport constitue en quelque sorte une condition préalable à l’exercice du recours prévu à l’article 77 (Forum des maires au para. 17). La « décision » du Commissaire – ou plutôt, son rapport – n’est pourtant pas l’objet d’un tel recours; seules les prétentions avancées au soutien de la plainte sont véritablement en cause. Le recours prévu à l’article 77 ne vise donc pas une « décision » d’un office fédéral, et ne peut être assimilé à une demande de contrôle judiciaire au sens de l’article 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. 1985, ch. F-7 (Forum des maires au para. 18). Aux yeux de la Cour, le recours que prévoit l’article 77 « s’apparente, sur le fond, à une action » susceptible d’être tranchée par un tribunal de première instance (Forum des maires au para. 19).
[28] Dans un tel contexte, cette Cour n’est pas saisie d’un appel d’une décision rendue en contrôle judiciaire, écartant ainsi l’application du cadre d’analyse de l’arrêt Agraira c. Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2013 CSC 36, [2013] 2 R.C.S. 559, mais bien d’un appel d’une décision de première instance. Ce sont donc les normes de contrôle énoncées dans Housen c. Nikolaisen, 2002 CSC 33, [2002] 2 R.C.S. 235, aux paragraphes 8, 10, 27 et 28 qui s’appliquent au présent appel. En d’autres mots, les questions de droit sont examinées selon la norme de la décision correcte et les questions de fait ou mixtes de fait et de droit sont examinées selon la norme de l’erreur manifeste et dominante, sauf lorsqu’une question de droit peut être isolée, auquel cas elle sera examinée selon la norme de la décision correcte.
[29] En l’espèce, la preuve dont dispose la Cour au dossier est relativement mince. L’intimé n’a présenté aucune preuve en première instance pour expliquer pourquoi, au moment de la plainte, il avait choisi de situer son équipe de spécialistes à Toronto. Ce vide factuel fait en sorte que ce type de dossier se prête mal à des ordonnances réparatrices par une cour d’appel.
[30] Je suis d’avis que la Cour fédérale a commis plusieurs erreurs de droit, notamment en ce qui a trait aux principes d’interprétation faisant partie intégrante de la jurisprudence. Cependant, même en appliquant une interprétation large et libérale aux dispositions ciblées en l’espèce, j’arrive à la même conclusion sur le fond que la Cour fédérale concernant l’interprétation de l’alinéa 36(1)a). Quant aux obligations en matière de droits linguistiques découlant du paragraphe 36(2), j’estime que les pratiques de l’intimé (ou plutôt son inaction) n’y étaient pas conformes au moment où M. Dionne a déposé sa plainte auprès du Commissaire.
[31] Quoi qu’il en soit, j’estime qu’il est important d’offrir une réponse détaillée aux questions soulevées dans cet appel afin d’apporter les corrections nécessaires à l’approche préconisée par la Cour fédérale, et ainsi, clarifier l’état du droit en matière des droits linguistiques.
V. ANALYSE
A. La Cour fédérale a-t-elle erré en statuant que les principes d’interprétation énoncés par l’arrêt Beaulac s’appliquent uniquement aux droits linguistiques d’une minorité linguistique provinciale et non pas aux francophones du Québec?
[32] Il ne fait aucun doute dans mon esprit que cette première question doit recevoir une réponse affirmative, la Cour fédérale ayant clairement erré en droit lorsqu’elle s’est écartée des principes énoncés dans l’arrêt Beaulac. Les parties conviennent par ailleurs, d’un commun accord, que la Cour fédérale a erré à plusieurs reprises en ne respectant pas et en n’appliquant pas les énoncés de droit applicables en matière d’interprétation des droits linguistiques.
[33] Il m’apparaît que le point de départ de l’analyse de la Cour fédérale repose sur une fausse prémisse, voulant que l’approche dictée par l’arrêt Beaulac ne trouve application qu’en lien avec les droits d’une minorité linguistique au sein d’une province (Décision, para. 88, 90). Ainsi, l’approche interprétative dite téléologique ne serait pas applicable lorsqu’il est question, comme en l’espèce, des droits linguistiques de la minorité francophone à l’échelle pancanadienne (Décision, para. 97). M. Dionne, en tant que Québécois d’expression française, n’appartiendrait pas à une minorité linguistique à l’échelle « provinciale », mais plutôt à une minorité linguistique sur le plan « national ». Toujours selon la Cour fédérale, il conviendrait d’étudier le texte des dispositions de la partie V de la LLO, comme le veut le principe d’interprétation moderne, avant de recourir à des considérations d’ordre politique typiquement associées à l’approche téléologique (Décision, para. 114-15). M. Dionne et le Commissaire avancent, avec raison, que la thèse de la Cour fédérale est erronée.
[34] D’entrée de jeu, il convient de souligner que les propos de la Cour fédérale ont pour effet de mettre en opposition des approches interprétatives qui, tout compte fait, ne font qu’un. Contrairement à la conclusion de la Cour fédérale, l’approche téléologique mise de l’avant dans Beaulac et la méthode moderne d’interprétation ne s’excluent pas l’une l’autre. Plutôt, l’approche moderne nécessite de « lire les termes d’une loi dans leur contexte global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s’harmonise avec l’esprit de la loi, l’objet de la loi et l’intention du législateur » (Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 R.C.S. 27, 154 D.L.R. (4th) 193, au para. 21, citant E. A. Driedger, Construction of Statutes, (2e éd. 1983), p. 87). Le « contexte global » ici est défini par les principes d’interprétation relatifs aux droits linguistiques, dont l’approche préconisée dans l’arrêt Beaulac.
[35] Plus important encore, la distinction que trace la Cour fédérale entre les droits visant la préservation d’une minorité provinciale de langue officielle et ceux d’une minorité francophone pancanadienne ne trouve nul appui ni dans la jurisprudence, ni dans le libellé des dispositions en cause. Une telle distinction est susceptible de restreindre indûment la portée des droits linguistiques, et ce, contrairement aux enseignements de l’arrêt Beaulac. Cet arrêt nous dicte la voie à suivre pour toute question touchant « l’égalité de statut des langues officielles du Canada et l’égalité d’accès des francophones et des anglophones aux institutions du pays », tel que l’a récemment confirmé la Cour suprême dans l’arrêt Mazraani c. Industrielle Alliance, Assurance et services financiers inc., 2018 CSC 50, [2018] 3 R.C.S. 261 au para. 20 [Mazraani]. Il convient donc de s’y attarder.
[36] Dans l’arrêt Beaulac, la Cour suprême a conclu que l’instauration du bilinguisme institutionnel emporte « l’accès égal à des services de qualité égale pour les membres des collectivités des deux langues officielles au Canada » (au para. 22), et que les droits linguistiques ont une fonction réparatrice en ce qu’ils pallient à des injustices ayant été commises à l’endroit de la minorité (au para. 19). Au surplus, les droits linguistiques sont des droits positifs qui « ne peuvent être exercés que si les moyens en sont fournis » (au para. 20), créant ainsi « des obligations pour l’État » (au para. 24). En somme, ils doivent recevoir une interprétation large et libérale « de façon compatible avec le maintien et l’épanouissement des collectivités de langue officielle du Canada » (au para. 25).
[37] Toutefois, la Cour fédérale a conclu que l’arrêt Beaulac « n’a rien à voir avec le bilinguisme institutionnel ou le déni des droits d’une minorité francophone pancanadienne, qui n’a jamais été reconnue comme une communauté à laquelle un principe d’interprétation téléologique devrait s’appliquer » (Décision, para. 97). Cette conclusion est fausse. La Cour fédérale était contrainte par la jurisprudence et a erronément apporté des distinctions artificielles à l’approche préconisée par l’arrêt Beaulac.
[38] Les tribunaux à travers le Canada, y compris cette Cour, ont à maintes reprises confirmé et appliqué les principes établis dans l’arrêt Beaulac lorsqu’il était question d’interpréter des droits linguistiques. Un large consensus se dégage par ailleurs de la jurisprudence et je n’ai aucune difficulté à conclure que l’interprétation stricte des droits linguistiques a été définitivement écartée en faveur d’une approche téléologique fondée sur le principe de l’égalité réelle (Arsenault-Cameron c. Île-du-Prince-Édouard, 2000 CSC 1, [2000] 1 R.C.S. 3, au para. 31; Lavigne c. Canada (Commissariat aux langues officielles), 2002 CSC 53, [2002] 2 R.C.S. 773, au para. 22 [Lavigne]; DesRochers au para. 31; Association des parents de l’école Rose‑des‑vents c. Colombie-Britannique (Éducation), 2015 CSC 21, [2015] 2 R.C.S. 139, aux para. 29-30; Canada (Procureur général) c. Shakov, 2017 CAF 250 aux para. 75, 111-16, 119-22 [Shakov]; Mazraani au para. 20; Conseil scolaire francophone de la Colombie-Britannique c. Colombie-Britannique, 2020 CSC 13, 447 D.L.R. (4th) 1, aux para. 5-20).
[39] De plus, il est important de rappeler que la partie V de la LLO, qui traite de la langue de travail au sein des institutions fédérales, puise sa légitimité dans le paragraphe 16(1) de la Charte canadienne des droits et libertés, partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, constituant l’annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada, 1982, ch. 11 (R.-U.) (la Charte), qui prévoit que le français et l’anglais sont les langues officielles du Canada et qu’elles ont un statut et des droits et privilèges égaux quant à leur usage dans les institutions du Parlement et du gouvernement du Canada. La LLO jouit d’ailleurs, vu ses racines constitutionnelles ainsi que son rôle primordial en matière de bilinguisme, d’un statut quasi-constitutionnel (Lavigne au para. 22-23; Thibodeau c. Air Canada, 2014 CSC 67, [2014] 3 R.C.S. 340 au para. 12 [Thibodeau]).
[40] À la lumière de cette jurisprudence abondante et des énoncés de principe qu’elle contient, je suis d’accord avec les appelants en l’instance, le Commissaire et M. Dionne, que la Cour fédérale a erré aux paragraphes 88, 90 à 107, 114 à 115 et 485 de la Décision.
[41] Plus spécifiquement, la Cour fédérale a erré lorsqu’elle a conclu que l’application de l’interprétation téléologique n’était justifiée qu’en lien avec la préservation des « communautés provinciales de langue officielle en situation minoritaire » (Décision, para. 90 et s.). Elle a créé une fausse distinction entre les droits visant la préservation d’une minorité linguistique à l’échelle « provinciale » et le bilinguisme institutionnel, entendu comme favorisant une minorité linguistique sur le plan « national ». Cette distinction n’existe pas en droit et elle est contraire à la jurisprudence. Elle est aussi contraire à l’intention du législateur, tel que j’en discuterai plus loin dans ces motifs. Les droits linguistiques doivent être interprétés, selon l’arrêt Beaulac, « de façon compatible avec le maintien et l’épanouissement des collectivités de langue officielle du Canada » (au para. 25) (mon soulignement).
[42] En outre, l’arrêt Beaulac indique clairement que son approche interprétative doit être suivie « dans tous les cas » (au para. 25) (soulignement dans l’original). Il convient de noter que les principes établis dans Beaulac ont été appliqués, dans la jurisprudence récente, sans égard à la communauté de langue officielle visée (voir, par exemple : Mazraani au para. 20 (CSC); DesRochers, au para. 31 (CSC); Tailleur c. Canada (Procureur général), 2015 CF 1230, [2016] 2 R.C.F. 415, au para. 51 [Tailleur]; Shakov aux para. 75, 111-16, 119-21 (CAF); Thibodeau c. Canada (Sénat), 2019 CF 1474, au para. 28; Thibodeau c. Air Canada, 2019 CF 1102, au para. 40). Notamment, trois mois avant l’audience du présent dossier devant la Cour fédérale, notre Cour dans Shakov avait examiné la question de savoir si la dotation d’un poste de direction pour lequel il n’était exigé que la maîtrise de l’anglais équivalait à une conduite irrégulière interdite par l’article 66 de la Loi sur l’emploi dans la fonction publique, L.C. 2003, ch. 22, art. 12 et 13. Ce faisant, notre Cour s’était penchée sur l’application des principes d’interprétation établis dans Beaulac à la partie V de la LLO (aux para. 75, 111-16, 119-21).
[43] Dans le même ordre d’idée, je suis d’avis que la Cour fédérale a erré aux paragraphes 98 à 107 de la Décision alors qu’elle a tenté, à tort, de compartimenter et distinguer les principes et les objectifs de la LLO afin d’écarter davantage l’arrêt Beaulac.
[44] Dans son analyse, la Cour fédérale a mis de l’avant une interprétation restrictive des droits linguistiques de la minorité francophone pancanadienne sur la base de conclusions arbitraires par rapport au préambule et à l’article 2 (Décision, para. 98). La Cour s’est livrée à un exercice quelque peu particulier, associant les différents paragraphes du préambule soit à l’objectif du bilinguisme officiel dans les institutions fédérales, soit à l’objectif du maintien et de l’épanouissement des « communautés provinciales de langue officielle en situation minoritaire » (Décision, para. 100).
[45] Notamment, pour appuyer sa conclusion, la Cour fédérale a affirmé, au paragraphe 102 de ses motifs, que le paragraphe suivant du préambule de la LLO « ne peut viser que » les communautés minoritaires provinciales compte tenu du fait que « [s]i une communauté fait partie d’une communauté plus grande, il doit s’agir d’une communauté différente et plus petite » :
Préambule
Preamble
Attendu:
WHEREAS
[…]
…
qu’il s’est engagé à favoriser l’épanouissement des minorités francophones et anglophones, au titre de leur appartenance aux deux collectivités de langue officielle, et à appuyer leur développement et à promouvoir la pleine reconnaissance et l’usage du français et de l’anglais dans la société canadienne;
AND WHEREAS the Government of Canada is committed to enhancing the vitality and supporting the development of English and French linguistic minority communities, as an integral part of the two official language communities of Canada, and to fostering full recognition and use of English and French in Canadian society;
[46] Toutefois, cette interprétation est indûment restrictive et fait violence aux objectifs des droits linguistiques. Une interprétation large, libérale et téléologique de ce paragraphe mène à la conclusion qu’aucune distinction ne peut être tracée entre les minorités linguistiques à l’échelle provinciale et nationale, puisqu’elles ne sont pas mentionnées. Qui plus est, une telle interprétation est seule compatible avec « le maintien et l’épanouissement des collectivités de langue officielle au Canada » et le principe que « [l]es droits linguistiques doivent dans tous les cas » être interprétés de cette manière, et ce, peu importe la communauté ou la collectivité visée (Beaulac au para. 25) (soulignement dans l’original). De ce fait, contrairement à ce qu’a déterminé la Cour fédérale, il n’y a pas de distinction entre les droits linguistiques visant la préservation d’une minorité linguistique provinciale et ceux visant le bilinguisme institutionnel.
[47] Enfin, j’estime qu’il est important d'aborder certains propos préoccupants tenus par la Cour fédérale. Dans le cadre de son analyse rejetant une interprétation téléologique des dispositions de la LLO, la Cour fédérale a notamment rejeté la prétention des appelants suivant laquelle l'arrêt Beaulac interdit au Parlement de restreindre les droits des Canadiens bilingues de choisir leur langue officielle de travail au motif qu'ils ont la capacité de s'exprimer dans les deux langues; une telle restriction, soutenaient les appelants, désavantagerait les minorités de langue officielle alors que la législation a pour objectif de leur venir en aide. En écartant cet argument, la Cour fédérale a également accrédité la thèse voulant que la minorité francophone bénéficie d’un traitement privilégié dans la fonction publique fédérale. Par exemple, bien que les Parties IV et V de la LLO protègent les minorités de langue officielle, la Cour fédérale réfute la thèse des appelants en insistant sur sa perception que « la communauté francophone […] grâce à sa plus grande maîtrise du bilinguisme […] occupe déjà une position quelque peu avantageuse en raison des effets des parties IV et V de la LLO » et que « les dispositions de la LLO en matière de services et de langue de travail procurent à la communauté francophone un avantage concurrentiel en matière d’emploi dans les régions bilingues » (Décision, para. 110, 112) (soulignement dans l’original). Toutefois, pour les raisons décrites plus haut et à la lumière des objectifs de la LLO sur lesquels je me pencherai dans les paragraphes qui vont suivre, je suis d’avis que ces justifications sont irrecevables et témoignent de stéréotypes péjoratifs qui remettent en question la valeur des employés francophones au sein de la fonction publique.
[48] Pour tous ces motifs, je suis d’avis que la Cour fédérale a erré en droit en écartant les principes énoncés dans l’arrêt Beaulac.
[49] Néanmoins, même en retenant les principes interprétatifs de l’arrêt Beaulac, pour les motifs ci-après exposés, je ne peux conclure que les employés spécialistes unilingues du bureau de Toronto fournissent un « service » aux employés généralistes bilingues du bureau de Montréal au sens de l’alinéa 36(1)a) de la LLO.
B. La Cour fédérale a-t-elle erré en statuant que les employés spécialistes unilingues du bureau de Toronto ne fournissent pas un « service » aux employés généralistes bilingues du bureau de Montréal au sens de l’alinéa 36(1)a) de la LLO?
[50] L’alinéa 36(1)a) de la LLO, qui est au cœur des prétentions avancées par les appelants, se lit comme suit :
Obligations minimales dans les régions désignées
Minimum duties in relation to prescribed regions
36 (1) Il incombe aux institutions fédérales, dans la région de la capitale nationale et dans les régions, secteurs ou lieux désignés au titre de l’alinéa 35(1)a) :
36 (1) Every federal institution has the duty, within the National Capital Region and in any part or region of Canada, or in any place outside Canada, that is prescribed for the purpose of paragraph 35(1)(a), to
a) de fournir à leur personnel, dans les deux langues officielles, tant les services qui lui sont destinés, notamment à titre individuel ou à titre de services auxiliaires centraux, que la documentation et le matériel d’usage courant et généralisé produits par elles-mêmes ou pour leur compte;
(a) make available in both official languages to officers and employees of the institution
[blanc]
(i) services that are provided to officers and employees, including services that are provided to them as individuals and services that are centrally provided by the institution to support them in the performance of their duties, and
[blanc]
(ii) regularly and widely used work instruments produced by or on behalf of that or any other federal institution;
[51] Je m’arrête ici pour souligner que bien que la LLO soit en vigueur depuis plus de 50 ans, c’est la première fois que cette Cour est saisie d’un dossier concernant l’interprétation de l’alinéa 36(1)a) et du paragraphe 36(2). Il n’y a là rien d’étonnant compte tenu de l’ampleur de la tâche qui attend celles et ceux souhaitant présenter de tels dossiers devant les tribunaux.
[52] Il va de soi que les dossiers portant sur les droits en matière de langue de travail ne sont possibles que si l’employé concerné se plaint au Commissaire lorsqu’il se croit lésé par les actions (ou l’inaction) de son employeur. Je reconnais le courage et la persévérance qu’a démontré M. Dionne tout au long de ce processus, d’abord en tant que plaignant auprès du Commissaire, ensuite comme demandeur devant la Cour fédérale et maintenant comme partie appelante devant cette Cour. J’estime que ce sont des personnes comme M. Dionne qui font avancer l’état du droit dans le domaine des droits linguistiques et, en ce sens, je tiens à saluer tout particulièrement sa participation au débat concernant l’interprétation de la partie V de la LLO. Dans un tel contexte, et compte tenu des subtilités de l’argumentaire proposé par M. Dionne et par les autres parties, je crois qu'il est important de s’attarder aux différentes interprétations de l’alinéa 36(1)a) nous ayant été soumises.
(1) Prétentions des appelants
[53] Je retiens essentiellement des représentations de M. Dionne que ce dernier recherche un certain équilibre. Il n’exige pas que chaque poste de spécialiste à Toronto soit désigné bilingue ni même que toute interaction potentielle se fasse exclusivement en français. Il fait plutôt valoir que certaines interactions orales ou écrites entre lui et un spécialiste de Toronto devraient pouvoir se dérouler en français, et qu’il ne devrait pas systématiquement être obligé d’interagir en anglais.
[54] M. Dionne affirme que l’apport des spécialistes au travail des généralistes constitue un « service » au sens de l’alinéa 36(1)a) de la LLO. Correctement interprété, le terme « service » désignerait toute assistance requise pour permettre aux employés d’exercer les fonctions relevant de leur poste respectif. Selon M. Dionne, la Cour fédérale a appliqué une interprétation indûment restrictive au sens du mot « service » en concluant que « le concept de fournir un service et celui d’être membre de [la même] équipe s’excluent mutuellement » (Décision, para. 220). Une telle interprétation serait, à son avis, contraire à l’objet de l’alinéa 36(1)a), mènerait à des résultats absurdes et ne serait pas appuyée par le libellé, le contexte ou les principes d’interprétation pertinents. D’après M. Dionne, si tout appui « complémentaire » fourni régulièrement au sein d’une « équipe » était exclu de la portée de l’alinéa 36(1)a), cette disposition serait vraisemblablement vidée de sa substance.
[55] Conformément à la méthode moderne d’interprétation législative, M. Dionne affirme qu’il faut d’abord définir le sens ordinaire et grammatical du mot « service » et des termes connexes « services … à titre individuel » et « services auxiliaires centraux ». Il soutient à cet effet que l’alinéa 36(1)a) s’applique à tous les « services » destinés aux employés d