Canada (Procureur général) c. Féderation de la police nationale

Canada (Procureur général) c. Féderation de la police nationale
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2022-05-13
Référence neutre
2022 CAF 80
Numéro de dossier
A-123-20
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20220513
Dossier : A-123-20
Référence : 2022 CAF 80
[TRADUCTION FRANÇAISE]
CORAM :
LE JUGE STRATAS
LE JUGE WEBB
LA JUGE GLEASON
ENTRE :
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
demandeur
et
LA FÉDÉRATION DE LA POLICE NATIONALE
défenderesse
Audience tenue à Ottawa (Ontario), le 26 octobre 2021.
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 13 mai 2022.
MOTIFS DU JUGEMENT :
LA JUGE GLEASON
Y ONT SOUSCRIT :
LE JUGE STRATAS LE JUGE WEBB
Date : 20220513
Dossier : A-123-20
Référence : 2022 CAF 80
CORAM :
LE JUGE STRATAS
LE JUGE WEBB
LA JUGE GLEASON
ENTRE :
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
demandeur
et
LA FÉDÉRATION DE LA POLICE NATIONALE
défenderesse
MOTIFS DU JUGEMENT
LA JUGE GLEASON
[1] Dans toutes les provinces et tous les territoires du Canada, les lois du travail imposent le gel des conditions d’emploi des employés appartenant à une unité de négociation. Ce gel empêche les employeurs de modifier unilatéralement les conditions après le dépôt d’une demande d’accréditation ou après la signification d’un avis de négocier pour l’unité de négociation des employés. La Loi sur les relations de travail dans le secteur public fédéral, L.C. 2003, c. 22, art. 2 (la Loi), contient ce type de disposition de gel. L’article 56 de la Loi s’applique après qu’un employeur a été avisé qu’une demande d’accréditation a été présentée. Il s’agit de ce qu’on appelle parfois le « gel lié à l’accréditation ». L’article 107, quant à lui, s’applique après la signification d’un avis de négocier. Il s’agit de ce qu’on appelle parfois le « gel lié aux négociations ».
[2] Les tribunaux du travail canadiens, notamment la Commission des relations de travail et de l’emploi dans le secteur public fédéral et ses prédécesseures (collectivement, la Commission), ont longtemps interprété les dispositions de gel comme exigeant un gel évolutif et non un gel statique. Par conséquent, ils ont conclu que les dispositions de gel permettent, et exigent parfois, que l’employeur continue d’exercer ses activités en suivant les tendances antérieures (y compris en continuant à mettre en œuvre des décisions prises et annoncées aux employés avant le début de la période de gel) ou, dans certains cas, s’il n’y a pas de telles tendances, d’une manière conforme à ce à quoi les employés peuvent raisonnablement s’attendre. La jurisprudence a reconnu que ces approches comprenaient le critère des « pratiques antérieures » ou du « cours normal des affaires » et le critère des « attentes raisonnables des employés ».
[3] Les tribunaux du travail ont aussi conclu que les dispositions de gel sont censées fournir aux syndicats des salaires et des conditions de travail de base stables à partir desquels négocier et que le gel lié à l’accréditation vise aussi à empêcher l’érosion du soutien au syndicat après l’accréditation. Ainsi, comme l’a fait observer la défenderesse au paragraphe 31 de son mémoire des faits et du droit, les dispositions de gel ont [traduction] « … une relation symbiotique avec l’obligation de reconnaître le syndicat et de négocier de bonne foi ».
[4] Dans la présente demande de contrôle judiciaire, le demandeur sollicite l’annulation de la décision Fédération de la police nationale c. Conseil du Trésor, 2020 CRTESPF 44, 2020 L.N.C.R.T.E.S.P.F. 41, rendue par la Commission. Dans cette décision, la Commission a conclu que l’employeur avait manqué au gel prévu à l’article 56 de la Loi en mettant en œuvre unilatéralement un changement à l’admissibilité des employés à une promotion parce qu’il avait pris la décision d’effectuer ce changement après le début de la période de gel et que cette décision avait été communiquée aux employés après le début du gel. Pour rendre cette décision, la Commission a suivi et appliqué sa propre jurisprudence de longue date ainsi que celle d’autres tribunaux du travail concernant l’interprétation des dispositions législatives de gel.
[5] Le demandeur fait valoir que, pour rendre cette décision, la Commission a tiré une conclusion déraisonnable, car le résultat est en contradiction avec l’arrêt de la Cour suprême du Canada Travailleurs et travailleuses unis de l’alimentation et du commerce, section locale 503 c. Compagnie Wal‑Mart du Canada, 2014 CSC 45, [2014] 2 R.C.S. 323 [Wal-Mart], lequel, selon le demandeur, modifie fondamentalement l’interprétation des dispositions législatives de gel. Le demandeur affirme qu’en raison de l’arrêt Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c. Vavilov, 2019 CSC 65, [2019] 4 R.C.S. 653 [Vavilov], rendu par la Cour suprême du Canada, l’omission par la Commission de suivre l’arrêt Wal-Mart signifie que sa décision est déraisonnable et qu’elle doit être annulée.
[6] Le demandeur soutient en outre que la Commission a indûment inversé le fardeau de la preuve et qu’elle a tiré une conclusion de fait déraisonnable en concluant que la décision en question avait été prise après le début de la période de gel. Le demandeur affirme également qu’il y a eu manquement à son droit à l’équité procédurale dans l’examen de cette question parce que la date à laquelle la décision avait été prise n’a pas été discutée devant la Commission.
[7] Je suis en désaccord avec le demandeur sur tous ces points et, pour les motifs qui suivent, je rejetterais la présente demande, avec dépens.
I. Contexte et décision de la Commission [8] Il convient de commencer par énoncer les dispositions législatives applicables.
[9] L’article 56 de la Loi (la disposition de gel lié à l’accréditation que prévoit la Loi) était rédigé ainsi durant la période pertinente en l’espèce :
56 Après notification d’une demande d’accréditation faite en conformité avec la présente partie, l’employeur ne peut modifier les conditions d’emploi applicables aux fonctionnaires de l’unité de négociation proposée et pouvant figurer dans une convention collective, sauf si les modifications se font conformément à une convention collective ou sont approuvées par la Commission. Cette interdiction s’applique, selon le cas :
56 After being notified of an application for certification made in accordance with this Part, the employer may not, except under a collective agreement or with the consent of the Board, alter the terms and conditions of employment that are applicable to the employees in the proposed bargaining unit and that may be included in a collective agreement until
a) jusqu’au retrait de la demande par l’organisation syndicale ou au rejet de celle-ci par la Commission;
(a) the application has been withdrawn by the employee organization or dismissed by the Board; or
b) jusqu’à l’expiration du délai de trente jours suivant la date d’accréditation de l’organisation syndicale.
(b) 30 days have elapsed after the day on which the Board certifies the employee organization as the bargaining agent for the unit.
[10] Comme la Commission l’a fait observer dans la décision faisant l’objet du contrôle, l’article 56 de la Loi a par la suite été modifié, mais ces modifications ne sont pas pertinentes en l’espèce.
[11] La présente affaire est la première où la Commission a interprété l’article 56 de la Loi, qui est entré en vigueur en 2005. La Commission n’avait pas été appelée auparavant à interpréter cet article, vraisemblablement parce qu’il y a eu ces dernières années relativement peu de demandes d’accréditation dans le secteur public fédéral qui est, depuis un certain temps, fortement syndiqué. Cependant, dans de nombreuses décisions rendues avant celle faisant l’objet du présent contrôle, la Commission a interprété l’article 107 de la Loi, le gel lié aux négociations. Cette disposition est actuellement rédigée ainsi :
107 Une fois l’avis de négocier collectivement donné, sauf entente à l’effet contraire entre les parties aux négociations et sous réserve de l’article 132, les parties, y compris les fonctionnaires de l’unité de négociation, sont tenues de respecter chaque condition d’emploi qui peut figurer dans une convention collective et qui est encore en vigueur au moment où l’avis de négocier a été donné, et ce, jusqu’à la conclusion d’une convention collective comportant cette condition ou :
107 Unless the parties otherwise agree, and subject to section 132, after the notice to bargain collectively is given, each term and condition of employment applicable to the employees in the bargaining unit to which the notice relates that may be included in a collective agreement, and that is in force on the day the notice is given, is continued in force and must be observed by the employer, the bargaining agent for the bargaining unit and the employees in the bargaining unit until a collective agreement is entered into in respect of that term or condition or
a) dans le cas où le mode de règlement des différends est l’arbitrage, jusqu’à ce que la décision arbitrale soit rendue;
(a) if the process for the resolution of a dispute is arbitration, an arbitral award is rendered; or
b) dans le cas où le mode de règlement des différends est le renvoi à la conciliation, jusqu’à ce qu’une grève puisse être déclarée ou autorisée, le cas échéant, sans qu’il y ait contravention au paragraphe 194(1).
(b) if the process for the resolution of a dispute is conciliation, a strike could be declared or authorized without contravening subsection 194(1).
[12] Dans la décision faisant l’objet du présent contrôle, la Commission a conclu que la jurisprudence interprétant l’article 107 de la Loi était utile à l’interprétation de l’article 56 de la Loi, car des principes similaires s’appliquent aux deux dispositions législatives de gel (au para. 45).
[13] Ni l’une ni l’autre des parties ne conteste le fait que la jurisprudence portant sur l’article 107 de la Loi soit applicable aux affaires portant sur une violation alléguée de l’article 56 de la Loi. En fait, d’autres tribunaux du travail ont adopté cette approche et ont parfois appliqué dans des affaires relatives à un gel lié à l’accréditation leur jurisprudence portant sur un gel lié aux négociations (voir, par exemple, Syndicat des employés de banque, sections locales 2104 et 2100 c. Banque Canadienne Impériale de Commerce, [1980] 1 Can. L.R.B.R. 307, 1979 CarswellNat 726; Syndicat des Teamsters, section locale 362 de la Fraternité internationale d'Amérique des camionneurs, chauffeurs, préposés d'entrepôts et aides c. Mid-Continental Tank Lines Inc., 12 C.L.R.B.R. (N.S.) 138, 1986 CarswellNat 909; S.P.A.T.E.A. v. Spar Aerospace Products Ltd., [1978] O.L.R.B.R. 859, 1978 CarswellOnt 1117, ainsi que les motifs de la Commission en l’espèce au para. 45.)
[14] Les faits donnant lieu à la présente demande sont examinés en détail dans la décision de la Commission et, pour les besoins des présents motifs, il suffit de les rappeler brièvement.
[15] Le litige en l’espèce est survenu entre le Conseil du Trésor (qui est désigné à titre d’employeur devant la Commission) et la Fédération de la police nationale (la Fédération). Le 18 avril 2017, la Fédération a présenté à la Commission une demande d’accréditation à titre d’agent négociateur d’une unité de négociation composée des membres réguliers et des réservistes de la Gendarmerie royale du Canada (la GRC). Les membres de la GRC n’étaient pas syndiqués auparavant parce qu’ils étaient exclus de la négociation collective avant les modifications apportées à la Loi en 2017 à la suite de l’arrêt Association de la police montée de l’Ontario c. Canada (Procureur général), 2015 CSC 1, [2015] 1 R.C.S. 3.
[16] Le gel lié à l’accréditation est resté en vigueur pendant 30 jours après la date d’accréditation de la Fédération, le 12 juillet 2019 (voir Fédération de la police nationale c. Conseil du Trésor, 2019 CRTESPF 74, 2019 L.N.C.R.T.E.S.P.F. 56).
[17] Même si la demande d’accréditation de la Fédération était toujours en instance et que le gel lié à l’accréditation était en vigueur, la GRC a apporté la modification contestée à sa politique sur les promotions. Elle n’avait antérieurement apporté qu’une autre modification quelque peu semblable à sa politique.
[18] Avant que ne soit apportée la modification en cause en l’espèce, les sergents de la GRC pouvaient demander une promotion au grade de sergent d’état-major et les caporaux pouvaient présenter une demande de promotion au grade de sergent avant d’avoir terminé le Programme de perfectionnement des gestionnaires ou le Programme de perfectionnement des superviseurs de la GRC. Ces programmes durent douze mois et sont constitués d’abord d’apprentissage en ligne, puis de plusieurs jours d’enseignement en classe et de l’application des enseignements en milieu de travail.
[19] Le 20 novembre 2017, alors que le gel lié à l’accréditation était encore en vigueur, la GRC a modifié son Manuel de la gestion des carrières (la politique sur les promotions) pour exiger que les sergents promus après le 31 mars 2018 réussissent le Programme de perfectionnement des gestionnaires avant qu’ils puissent demander d’être promus au rang de sergent d’état-major et que les caporaux promus après le 31 mars 2019 réussissent le Programme de perfectionnement des superviseurs avant qu’ils puissent demander d’être promus au rang de sergent.
[20] L’employeur n’a pas avisé les membres de l’unité de négociation ni la Fédération de la modification avant de l’apporter et il n’a pas demandé à la Commission d’y consentir. Les membres de l’unité de négociation et la Fédération n’ont pas été satisfaits de la modification apportée à la politique sur les promotions qui, selon beaucoup de leurs membres, limiterait injustement l’accès aux promotions en raison de l’impossibilité d’accéder au Programme de perfectionnement des gestionnaires et au Programme de perfectionnement des superviseurs. Cette nouvelle exigence préoccupait particulièrement le personnel spécialisé et les personnes travaillant dans des zones éloignées au sein de plus petits détachements, qui, pour des motifs opérationnels, seraient moins susceptibles d’être libérés pour participer au Programme de perfectionnement des gestionnaires et au Programme de perfectionnement des superviseurs. Le 15 février 2018, la Fédération a déposé une plainte auprès de la Commission, alléguant une violation de l’article 56 de la Loi.
[21] Devant la Commission, l’employeur a fait valoir deux principaux arguments.
[22] Premièrement, il a fait valoir, sur des bases factuelles, qu’il était parvenu à la décision de mettre en œuvre la modification contestée de la politique avant le début de la période de gel, lors d’une réunion de l’État-major supérieur (l’EMS) s’étant tenue le 27 juin 2016.
[23] Deuxièmement, il a soutenu que la Commission était tenue de suivre l’arrêt Wal-Mart de la Cour suprême du Canada, suivant lequel la demande de la Fédération devrait être rejetée. Plus précisément, l’employeur a fait valoir que l’arrêt Wal-Mart permet la mise en œuvre de modifications unilatérales de l’employeur touchant les salaires et les conditions de travail lorsqu’un gel législatif est en vigueur, tant que les membres de la direction [traduction] « ont mis la machine en marche » pour procéder à la modification avant le début du gel ou tant que la modification est celle qu’un employeur raisonnable ferait. Selon l’employeur, la Cour suprême du Canada a conclu, dans l’arrêt Wal-Mart, que les attentes raisonnables des salariés ne sont pas pertinentes lorsque le gel est assujetti à l’approche du cours normal des affaires, car les deux critères sont indépendants et distincts. L’appelant a donc fait valoir que, suivant l’arrêt Wal-Mart, il n’est pas nécessaire qu’une modification imminente ait été révélée aux employés ou à leur syndicat avant le début du gel, même s’il n’existait pas de tendance antérieure quant à l’application de modifications similaires, tant que [traduction] « la machine a été mise en marche » pour la mise en œuvre de la modification avant le début du gel. L’employeur ayant affirmé que la mise en œuvre de la modification de la politique sur les promotions de la GRC avait été décidée avant le début du gel lié à l’accréditation, il a fait valoir qu’il était libre d’apporter la modification en question.
[24] La Commission n’a pas souscrit aux arguments de l’employeur.
[25] Elle a tiré la conclusion de fait que la décision d’apporter la modification contestée avait été prise au plus tôt le 23 octobre 2017, lorsque la modification a été approuvée, soit une date nettement postérieure au début du gel lié à l’accréditation.
[26] Contrairement à ce que le demandeur soutient, les parties ne s’entendent pas sur la date de la modification contestée. Dans sa demande et ses observations écrites, la Fédération a affirmé que la modification contestée de la politique sur les promotions de la GRC avait été apportée le 20 novembre 2017, date à laquelle la GRC a modifié son manuel des politiques. L’employeur, dans sa réponse déposée auprès de la Commission, a reconnu qu’il s’agissait de la date pertinente, mais, à l’audience devant la Commission, il a modifié sa thèse et a produit des éléments de preuve pour tenter d’établir que la décision avait été prise lors de la réunion de l’EMS du 27 juin 2016.
[27] Bien que les arguments que les parties ont présentés à la Commission aient semblé porter surtout sur les répercussions de l’arrêt Wal-Mart, la date de la modification contestée était de toute évidence en cause devant la Commission. Cela ressort de la demande et des observations écrites que la Fédération a déposées auprès de la Commission.
[28] En ce qui concerne la date de la modification contestée, la Commission a noté que l’employeur avait refusé de faire comparaître des membres de l’EMS pour témoigner de ce qui avait été décidé lors de la réunion de l’EMS du 27 juin 2016. Elle a conclu que les documents consignant les décisions prises lors de cette réunion ne révélaient pas qu’il y avait eu décision d’exiger, comme condition pour demander une promotion, la réussite du Programme de perfectionnement des gestionnaires ou du Programme de perfectionnement des superviseurs. Sur ce point, comme elle était habilitée à le faire, la Commission n’a pas retenu le témoignage d’un témoin de l’employeur qui était présent à la réunion. Elle s’est plutôt fondée sur les éléments de preuve documentaire et d’autres éléments de preuve qui étayaient la conclusion selon laquelle la décision de modifier la politique sur les promotions de la GRC avait été prise après l’entrée en vigueur du gel lié à l’accréditation.
[29] À l’appui de cette conclusion, la Commission a noté qu’après la réunion de l’EMS du 27 juin 2016, on a demandé aux membres de la direction d’échelons subalternes leurs commentaires sur la modification proposée à la politique sur les promotions. La plupart des commentaires obtenus étaient critiques à l’égard de la modification proposée. La Commission a également noté que la modification avait été mise en suspens à un moment donné, sans qu’aucune explication ne soit donnée quant à la raison. De plus, la Commission a constaté que la politique avait été rédigée puis reformulée jusqu’à l’obtention du texte définitif le 23 octobre 2017. La Commission a en outre noté que, dans certains cas, le va-et-vient qui a caractérisé le processus de reformulation des modifications de la politique concernait des questions de fond dont les membres de la haute direction de la GRC ont continué à débattre et qu’ils ont continué à examiner au cours de la période du 27 juin 2016 au 23 octobre 2017. La Commission a donc conclu que la décision d’apporter la modification contestée à la politique sur les promotions a été prise au plus tôt le 23 octobre 2017, une date nettement postérieure à celle de l’entrée en vigueur du gel lié à l’accréditation.
[30] En ce qui concerne l’interprétation de l’arrêt Wal-Mart, la Commission n’a pas retenu la thèse soutenue par l’employeur et a estimé que la Cour suprême du Canada n’avait pas modifié de la manière avancée par l’employeur les principes applicables aux plaintes relatives au gel prévu par la loi. La Commission a procédé à un examen minutieux de l’arrêt Wal-Mart, de sa propre jurisprudence et de celle de plusieurs autres tribunaux du travail, et cette jurisprudence comporte de nombreuses affaires où on a appliqué le critère des attentes raisonnables des employés dans des circonstances analogues à celles en l’espèce.
[31] La Commission a conclu, comme dans ces précédents, que les employés n’avaient pas pu raisonnablement prévoir la modification contestée apportée à la politique vu qu’il n’existait pas de tendance antérieure concernant des modifications similaires et qu’ils n’avaient pas été informés de la modification imminente avant le début du gel prévu par la loi. Elle a également estimé que l’employeur ne pouvait pas invoquer l’exception du cours normal des affaires puisqu’il n’avait jamais mis en œuvre de modifications similaires auparavant et que les employés n’avaient reçu aucun avis avant le début du gel.
[32] La Commission a fait observer que les arguments comme ceux avancés par l’employeur n’avaient pas été retenus par d’autres tribunaux du travail. Elle a également conclu que, si la thèse de l’employeur était retenue, cela « … signifierait ignorer des décennies de jurisprudence des commissions des relations du travail … » (au para. 74). La Commission n’a donc pas retenu l’argument de l’employeur concernant l’importance de l’arrêt Wal-Mart de la Cour suprême du Canada.
[33] La Commission a conclu que l’employeur avait contrevenu à l’article 56 de la Loi et elle a rendu des ordonnances octroyant des mesures de redressement. Ces ordonnances enjoignaient à l’employeur de faire ce qui suit :
permettre aux caporaux et aux sergents de la GRC de présenter une demande de promotion aux grades de sergent et de sergent d’état-major, respectivement, sans avoir suivi le Programme de perfectionnement des superviseurs ou le Programme de perfectionnement des gestionnaires;
faire la liste des employés dont la candidature a été rejetée pour des promotions aux rangs de sergent et de sergent d’état-major, respectivement, parce qu’ils n’avaient pas terminé le Programme de perfectionnement des superviseurs ou le Programme de perfectionnement des gestionnaires et réévaluer la candidature de ces employés pour cette promotion, indépendamment du fait qu’ils aient suivi ou non ces programmes;
achever l’établissement de cette liste et cette réévaluation et en communiquer les résultats à la Fédération de la police nationale dans les 120 jours; et
payer à tout employé identifié à la suite de cet exercice et qui est admissible à une promotion toutes les pertes de salaire et d’avantages qu’il aurait reçus s’il avait été promu sans la violation de l’article 56 de la Loi.
II. Discussion [34] La norme de contrôle applicable au contrôle des décisions de la Commission est celle de la décision raisonnable. Quant à l’équité procédurale, bien que notre Cour ne soit pas unanime à ce sujet, l’avis le plus souvent exprimé pour le moment est qu’il appartient à notre Cour d’établir si la Commission a manqué au droit à l’équité procédurale du demandeur (voir, par exemple, les arrêts Canada (Procureur général) c. Alexis, 2021 CAF 216, 2021 CarswellNat 4869 au para. 2; Gulia c. Canada (Procureur général), 2021 CAF 106, 2021 CarswellNat 1617 au para. 8; Chemin de fer Canadien Pacifique Limitée c. Canada (Procureur général), 2018 CAF 69, [2019] 1 R.C.F. 121 au para. 54).
A. Y a-t-il eu manquement à l’équité procédurale? [35] Je me penche d’abord sur le manquement allégué à l’équité procédurale qui découlerait de la conclusion que la modification contestée à la politique sur les promotions de la GRC a été apportée après le début du gel lié à l’accréditation. À la lumière des allégations formulées dans la demande et les observations écrites de la Fédération, la date à laquelle la modification contestée a été apportée a été une question fortement débattue devant la Commission. Le demandeur ne peut donc pas alléguer qu’il a été pris de court lorsque la Commission a tranché la question. Par conséquent, je conclus qu’il n’y a pas eu de manquement à l’équité procédurale.
B. La Commission a-t-elle inversé le fardeau de la preuve? [36] Passons ensuite à l’allégation du demandeur selon laquelle la Commission a indûment inversé le fardeau de la preuve.
[37] Il est reconnu, dans la jurisprudence de la Commission que, dans le contexte d’une plainte présentée en vertu de l’article 107 de la Loi, le syndicat demandeur doit établir : 1) qu’une condition d’emploi existait le jour où le gel a commencé; 2) que cette condition a été modifiée sans le consentement de l’agent négociateur; 3) que la modification a été apportée pendant la période de gel; et 4) que la condition peut être incluse dans une convention collective. La Commission a affirmé qu’il faut ensuite examiner les moyens de défense invoqués par l’employeur. Dans la décision Alliance de la Fonction publique du Canada c. Agence du revenu du Canada, 2019 CRTESPF 110, la Commission a formulé les observations suivantes au paragraphe 137 :
[137] Dans les affaires visées par l’art. 107, la Commission procède souvent à ce qui est en réalité une analyse en deux étapes. En premier lieu, la Commission vérifie si un plaignant s’est acquitté du principal fardeau de présentation lui incombant, soit d’établir qu’un avis de négocier a été signifié, qu’un employeur a subséquemment modifié une condition d’emploi qui pouvait faire partie d’une convention collective et qui était en vigueur à la date de la signification d’un avis de négocier, et que le plaignant n’y consentait pas. À la deuxième étape, la Commission examine la défense présentée par l’employeur selon laquelle, bien qu’une condition d’emploi ait été modifiée au sens de l’art. 107, ses actes n’ont donné lieu à aucune violation dudit article, le plus souvent parce que l’employeur maintenait ses pratiques habituelles. Dans certains cas, la Commission assimile les pratiques habituelles à une approche qui autorise un plaignant à s’acquitter du fardeau de la preuve en démontrant qu’une condition d’emploi était en place avant la signification d’un avis de négocier, mais que l’employeur l’a modifiée subséquemment, en violation de l’art. 107.
[38] Contrairement à ce que le demandeur affirme, une lecture raisonnable des motifs de la Commission montre qu’elle ne s’est pas écartée de ces principes dans la décision faisant l’objet du contrôle et qu’elle n’a pas imposé à l’employeur le fardeau de la preuve. En fait, elle a tiré des conclusions liées à la preuve en se fondant sur l’ensemble des témoignages qu’elle a entendus et la question de savoir à quelle partie incombe le fardeau de la preuve n’a joué aucun rôle dans sa décision.
[39] Par conséquent, je conclus que la Commission n’a commis aucune erreur susceptible de contrôle à l’égard du fardeau de la preuve.
C. La conclusion de fait de la Commission était-elle raisonnable? [40] Je me penche maintenant sur la question de savoir si la conclusion de fait qu’a tirée la Commission selon laquelle la modification contestée a été apportée après le début de la période de gel était raisonnable. Compte tenu des nombreux éléments de preuve qui ont été présentés à la Commission et sur lesquels celle-ci s’est fondée pour étayer sa conclusion selon laquelle la décision de mettre en œuvre la modification n’a pas été prise avant le 23 octobre 2017, cette conclusion était tout à fait raisonnable.
[41] Contrairement à ce que le demandeur affirme, la Commission n’était pas tenue de retenir la preuve présentée par le témoin de l’employeur qui a parlé de la nature de la décision prise lors de la réunion du 27 juin 2016 de l’EMS et du pouvoir exercé par l’EMS. Au contraire, il était loisible à la Commission de se fonder sur d’autres éléments de preuve qui étayaient sa conclusion selon laquelle la décision de modifier la politique sur les promotions a été prise après le début du gel lié à l’accréditation.
[42] Comme la Commission l’a indiqué au paragraphe 131 de sa décision, sa conclusion concernant la date à laquelle la décision a été prise constituait en soi un motif suffisant pour accueillir la plainte, étant donné que l’employeur n’avait pas [traduction] « mis la machine en marche » avant le début de la période de gel prévue par la loi. Ainsi, comme la défenderesse le soutient à juste titre, ma conclusion selon laquelle cette conclusion de fait était raisonnable implique que la présente demande de contrôle judiciaire doit être rejetée. Par conséquent, à proprement parler, il n’est pas nécessaire que je me penche sur les observations des parties concernant la signification de l’arrêt Wal-Mart.
[43] Malgré cela, il me semble important de le faire, étant donné la nature de ces observations qui, si elles étaient retenues, représenteraient un changement radical par rapport à la façon dont la plupart des tribunaux du travail appliquent les dispositions législatives de gel depuis les dernières décennies.
D. L’interprétation faite par la Commission de l’arrêt Wal-Mart de la Cour suprême du Canada était-elle raisonnable? [44] Comme je l’ai indiqué plus haut, le demandeur a présenté deux observations interreliées relativement au caractère raisonnable de l’interprétation par la Commission de l’arrêt Wal-Mart. Il soutient d’abord que la Cour suprême du Canada a conclu dans l’arrêt Vavilov que le fait de ne pas appliquer un précédent applicable rend une décision déraisonnable, puis il soutient que la Commission n’a pas suivi l’arrêt Wal-Mart alors qu’elle était tenue de le faire.
[45] Je ne souscris à aucune de ces deux affirmations.
(1) Conséquence d’une dérogation à un précédent [46] En ce qui concerne l’observation sur le droit administratif, contrairement à ce que le demandeur soutient, la Cour suprême du Canada n’a pas établi, dans l’arrêt Vavilov, un critère de démarcation nette qui voudrait que le défaut de suivre une jurisprudence donne nécessairement lieu à l’annulation de la décision administrative. Bien au contraire, dans l’arrêt Vavilov, l’approche de la Cour suprême concernant le rôle des précédents est beaucoup plus nuancée et contextuelle.
[47] À cet égard, dans l’arrêt Vavilov, la Cour suprême a formulé des observations sur les conséquences liées au défaut de se conformer à deux types de précédents, à savoir ceux établis par le décideur administratif lui-même et ceux établis par les cours.
[48] La Cour suprême a conclu que, lorsqu’il étudie les précédents de son propre tribunal, le décideur administratif peut parfois déroger raisonnablement de ces précédents s’il fournit des motifs raisonnables à cet égard. Aux paragraphes 131 et 132, les juges majoritaires ont formulé les observations suivantes :
[131] La question de savoir si une décision en particulier est conforme à la jurisprudence de l’organisme administratif est elle aussi une contrainte dont devrait tenir compte la cour de révision au moment de décider si cette décision est raisonnable. Lorsqu’un décideur s’écarte d’une pratique de longue date ou d’une jurisprudence interne constante, c’est sur ses épaules que repose le fardeau d’expliquer cet écart dans ses motifs. Si le décideur ne s’acquitte pas de ce fardeau, la décision est déraisonnable. En ce sens, les attentes légitimes des parties servent à déterminer à la fois la nécessité de motiver la décision et le contenu des motifs : Baker, par. 26. Nous le répétons, il ne s’ensuit pas pour autant que les décideurs administratifs sont liés par les décisions antérieures au même titre que les cours de justice. Cela veut plutôt dire qu’une décision dérogeant à une pratique de longue date ou à une jurisprudence interne établie sera raisonnable si cette dérogation est justifiée, ce qui réduit le risque d’arbitraire, lequel a un effet préjudiciable sur la confiance du public envers les décideurs administratifs et le système de justice dans son ensemble.
[132] Comme nous l’avons expliqué, certains ont soutenu qu’un contrôle selon la norme de la décision correcte s’imposerait dans les cas où des questions de droit « sèment constamment la discorde » dans les décisions d’un organisme administratif. Nous estimons que point n’est besoin d’une telle catégorie de questions où la norme de la décision correcte s’applique; nous devons toutefois souligner que les cours de révision ont un rôle à jouer lorsqu’il s’agit de réduire le risque d’interprétations juridiques constamment discordantes ou contradictoires dans les décisions d’un organisme administratif. Lorsqu’elle dispose d’une preuve concernant l’existence d’un désaccord au sein d’un organisme administratif sur la façon de trancher des questions de droit, une cour de révision pourrait estimer opportun d’en faire mention dans ses motifs et d’encourager le recours aux mécanismes internes pour résoudre le désaccord. Et si le désaccord interne persiste, il pourrait devenir de plus en plus difficile pour l’organisme administratif de justifier des décisions qui ne serviraient qu’à perpétuer la discorde.
[49] En ce qui concerne le fait de déroger à la jurisprudence, la Cour suprême a également conclu que, tant que des explications raisonnables sont fournies, le décideur administratif peut parfois s’abstenir de suivre une décision rendue par les cours, selon les circonstances. La question est intrinsèquement contextuelle; la mesure dans laquelle un précédent liera le décideur administratif dépendra de la nature du précédent et des motifs que le décideur administratif donnera pour justifier sa décision d’y déroger. Les juges majoritaires de l’arrêt Vavilov ont déclaré ce qui suit aux paragraphes 112 et 113 :
[112] Tout précédent sur la question soumise au décideur administratif ou sur une question semblable aura pour effet de circonscrire l’éventail des issues raisonnables. La décision d’un organisme administratif peut être déraisonnable en raison de l’omission d’expliquer ou de justifier une dérogation à un précédent contraignant dans lequel a été interprétée la même disposition. Si, par exemple, une cour de justice a examiné une disposition législative dans un jugement pertinent, il serait déraisonnable que le décideur administratif interprète ou applique celle‑ci sans égard à ce précédent. Le décideur devrait être en mesure d’indiquer pourquoi il est préférable d’adopter une autre interprétation, par exemple en expliquant pourquoi l’interprétation de la cour de justice ne fonctionne pas dans le contexte administratif : M. Biddulph, « Rethinking the Ramification of Reasonableness Review : Stare Decisis and Reasonableness Review on Questions of Law » (2018), 56 Alta. L.R. 119, p. 146. Il peut y avoir des circonstances dans lesquelles il est tout simplement déraisonnable que le décideur administratif n’applique ou n’interprète pas une disposition législative en conformité avec un précédent contraignant. Par exemple, dans les cas où une cour de justice compétente en matière d’immigration est appelée à décider si un acte constitue une infraction criminelle en droit canadien (voir, p. ex., la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, c. 27, art. 35-37), il serait à l’évidence déraisonnable que le tribunal retienne une interprétation d’une disposition pénale qui soit incompatible avec l’interprétation que lui ont donnée les cours criminelles canadiennes.
[113] Cela dit, les décideurs administratifs ne seront pas nécessairement tenus d’appliquer les principes d’equity et de common law de la même façon qu’une cour de justice pour que leurs décisions soient raisonnables. Par exemple, il serait raisonnable pour le décideur d’adapter une doctrine de common law ou d’equity au contexte administratif qui lui est propre : voir Nor-Man Regional Health Authority, par. 5‑6, 44‑45, 52, 54 et 60. En revanche, le décideur qui applique de manière rigide une doctrine de common law sans l’adapter au contexte administratif pertinent agit peut‑être de manière déraisonnable : voir Delta Air Lines, par. 16‑17 et 30. Bref, la question de savoir si le décideur administratif a agi raisonnablement en adaptant une règle de droit ou d’equity appelle un examen fondé dans une très large mesure sur le contexte.
[50] Ainsi, si la Commission n’a pas suivi l’arrêt Wal-Mart de la Cour suprême du Canada et a justifié de manière adéquate cette décision, il s’ensuit que sa décision en l’espèce n’était pas nécessairement déraisonnable.
[51] En ce qui concerne les circonstances dans lesquelles le décideur administratif peut refuser de se conformer à un précédent, la Fédération soutient que la décision Service d’administration P.C.R. ltée c. Reyes, 2020 CF 659, de la Cour fédérale (sous la plume du juge Grammond) [P.C.R. ltée] fournit une méthode d’analyse pratique. Dans cette décision, la Cour fédérale a conclu que, lorsqu’elle examine le caractère contraignant d’un précédent, la cour de révision doit d’abord évaluer le degré de contrainte juridique qui découle du précédent, puis elle doit évaluer le caractère raisonnable de la décision eu égard au caractère de cette contrainte. La Cour fédérale a exposé sa méthode au paragraphe 24 de la décision P.C.R. ltée de la manière suivante :
[...] j’estime que, pour analyser une allégation selon laquelle un décideur administratif a appliqué le « mauvais critère » en s’écartant d’un précédent, qu’il soit judiciaire ou administratif, la méthode suivante est indiquée :
1. On doit évaluer le degré de contrainte juridique qui découle du précédent invoqué, ce qui nécessite la prise en compte des facteurs suivants :
a) La place de l’auteur du précédent dans la hiérarchie judiciaire ou administrative;
b) Le degré de consensus dont le précédent allégué fait l’objet;
c) Si le précédent invoqué porte sur une demande de contrôle judiciaire, la possibilité que d’autres issues soient jugées raisonnables;
d) Le fait que, pour trancher la question qui fait l’objet du précédent allégué, le décideur doit soupeser un ensemble de facteurs;
2. On doit ensuite déterminer si la décision contestée est raisonnable, ce qui peut, selon le cas, soulever les questions suivantes :
a) Si le décideur s’écarte explicitement du précédent, a-t-il donné des raisons adéquates?
b) Prise dans son ensemble, la décision est-elle incompatible avec le précédent allégué?
[52] En toute déférence, je ne pense pas qu’il soit utile d’imposer l’application de ce cadre analytique parce que son point de départ n’est pas le bon et qu’il est trop cartésien. Cette méthode risque, selon moi, d’entraîner la compartimentation d’une liste de facteurs que la cour de révision devra dans tous les cas prendre en considération, même lorsque ce ne serait pas nécessaire ni approprié. En outre, cette méthode est contraire à celle imposée par l’arrêt Vavilov, où la Cour suprême a conclu que l’analyse requise comprend un examen fondé dans une très large mesure sur le contexte, soit l’antithèse de la méthode consistant à appliquer machinalement une liste de facteurs. À mon avis, il n’est pas souhaitable d’imposer une méthode d’analyse à appliquer dans toutes les affaires qui va au-delà du cadre général établi par la Cour suprême dans l’arrêt Vavilov.
[53] L’arrêt Vavilov enseigne que le contrôle doit porter principalement sur les motifs du décideur administratif lorsqu’ils sont fournis. Dans l’arrêt Vavilov, les juges majoritaires ont indiqué, aux paragraphes 82 à 84, ce qui suit :
[82] Le contrôle selon la norme de la décision raisonnable vise à donner effet à l’intention du législateur de confier certaines décisions à un organisme administratif, tout en exerçant la fonction constitutionnelle du contrôle judiciaire qui vise à s’assurer que l’exercice du pouvoir étatique est assujetti à la primauté du droit : voir Dunsmuir, par. 27-28 et 48; Catalyst Paper Corp. c. North Cowichan (District), 2012 CSC 2, [2012] 1 R.C.S. 5, par. 10; Renvoi relatif à la rémunération des juges de la Co