Attaran c. Canada (Procureur général)

Attaran c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2013-11-06
Référence neutre
2013 CF 1132
Numéro de dossier
T-666-12
Contenu de la décision
Date : 20131106
Dossier :
T‑666‑12
Référence : 2013 CF 1132
[TRADUCTION FRANÇAISE CERTIFIÉE, NON RÉVISÉE]
Ottawa (Ontario), le 6 novembre 2013
En présence de madame la juge Strickland
ENTRE :
AMIR ATTARAN
demandeur
Et
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
[1] La Cour est saisie d’une demande de contrôle judiciaire visant la décision du 22 février 2012 par laquelle la Commission canadienne des droits de la personne (la Commission) a rejeté la plainte déposée par le demandeur, en application de l’article 40 de la Loi canadienne sur les droits de la personne, LRC 1985, c H‑6 (la LCDP), qui reprochait à Citoyenneté et Immigration Canada (CIC) le caractère discriminatoire du délai de traitement par elle des demandes de parrainage des parents et des grands‑parents en vue de l’obtention de la résidence permanente. La présente demande de contrôle judiciaire est présentée conformément à l’article 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales, LRC 1985, c F‑7.
Contexte
[2] Le demandeur est un citoyen canadien. Le 9 juillet 2009, il a présenté à CIC une demande de parrainage de son père et de sa mère, des citoyens américains vivant en Californie, en vue de leur immigration au Canada. Le 28 juillet 2010, insatisfait du délai de réponse par CIC, le demandeur a déposé une plainte devant la Commission (la plainte devant la CCDP).
[3] La plainte devant la CCDP comportait deux allégations principales de discrimination systémique, fondées sur l’âge et sur la situation de famille :
• CIC exerce entre les diverses demandes de parrainage une discrimination fondée sur l’âge. Les personnes souhaitant entrer au Canada doivent passer un examen médical; cela était toutefois préjudiciable au père et à la mère du demandeur puisqu’ils étaient susceptibles de contracter une maladie liée à l’âge au cours de la longue période de traitement de la demande de parrainage et de devenir de ce fait non admissibles pour des raisons médicales. Tel n’est pas le cas pour les autres membres de la catégorie du regroupement familial qui sont plus jeunes ou ceux dont les demandes sont traitées plus rapidement.
• En raison du temps requis par CIC pour traiter les demandes de parrainage des parents et des grands‑parents, le demandeur doit attendre beaucoup plus longtemps pour être réuni avec son père et sa mère, ses seuls parents par le sang, qu’il ne serait nécessaire pour les personnes voulant parrainer d’autres membres de leur parenté qui sont leurs seuls parents par le sang. Il en résulte de la discrimination fondée sur la situation de famille.
[4] Au moment du dépôt de la plainte du demandeur, CIC visait à traiter dans un délai de 37 mois les demandes de parrainage des parents et des grands‑parents, alors que le délai visé était de 42 jours dans le cas des époux, des enfants à charge et des « autres membres de la parenté », et le jour même dans le cas des enfants adoptés et des orphelins.
[5] Le 30 août 2010, la Commission a commencé à faire enquête sur la plainte du demandeur. Le 5 novembre 2010, CIC a remis sa réponse écrite à la plainte à l’enquêteuse, Mme Belanger, réponse que la Commission a transmise au demandeur le 12 novembre 2010. Le 6 décembre 2010, le demandeur a communiqué à l’enquêteuse sa réponse aux observations de CIC. Mme Belanger n’étant pas en mesure de poursuivre l’enquête, celle‑ci a été confiée en juillet 2011 à une nouvelle enquêteuse, Mme Murkami. Le demandeur a soumis des observations écrites supplémentaires à l’enquêteuse les 7 février 2011 et 12 août 2011.
[6] Le 15 novembre 2011, la Commission a remis aux parties un exemplaire du rapport de l’enquêteuse, qui recommandait le rejet de la plainte par la Commission conformément au sous‑alinéa 44(3)b)(i) de la LCDP, puisque l’examen de celle‑ci, compte tenu des circonstances, n’était pas justifié. L’enquêteuse s’est penchée sur deux questions principales : (1) la différence de traitement alléguée dans la prestation de services, et (2) la discrimination systémique alléguée.
[7] Quant à la première question, l’enquêteuse a d’abord examiné s’il y avait traitement différencié et discriminatoire de la part de CIC et si, dans l’affirmative, il en existait une explication raisonnable qui ne soit pas un prétexte à la discrimination pour un motif illicite. L’enquêteuse a conclu qu’il semblait bien que CIC réservait un traitement différent, en fonction de la situation de famille, au demandeur et aux autres personnes parrainant leurs parents et grands‑parents en vue de l’obtention de la résidence permanente au Canada.
[8] En ce qui concerne les examens médicaux, l’enquêteuse a conclu que les parents et grands‑parents étaient tenus de subir un tel examen à une étape plus avancée du processus de demande de parrainage que ne l’étaient les autres membres de la catégorie du regroupement familial. Pour obtenir un visa de résident permanent, tous les demandeurs doivent disposer d’un certificat médical valide au moment de l’admission au Canada; les certificats médicaux n’ont une durée de validité que de 12 mois. Le délai de traitement des demandes de parrainage étant plus long pour les parents et grands‑parents que pour les autres membres de la catégorie du regroupement familial, et de plus de 12 mois en tout état de cause, il ne servait à rien de leur faire subir des examens médicaux au tout début du processus.
[9] Pour ce qui est du délai de traitement des demandes de parrainage, l’enquêteuse a conclu que CIC réservait un traitement différent, en fonction de leur situation de famille, au demandeur et aux autres répondants de parents et de grands‑parents. L’enquêteuse a toutefois accepté l’explication de CIC voulant que le gouvernement du Canada fixe des cibles quant au nombre d’immigrants, de chaque groupe, autorisés chaque année à entrer au pays. En outre, le « Plan des niveaux d’immigration », approuvé par le Cabinet, oriente les décisions prises par CIC au sujet de la coordination et du traitement des demandes présentées chaque année. CIC fait correspondre ses opérations, dans la mesure du possible, au nombre d’admissions prévues et, par extension, aux fonds qui lui sont accordés chaque année pour mettre en œuvre le programme d’immigration. Compte tenu de ces éléments, et du grand nombre de demandes présentées au titre de la catégorie du regroupement familial, il était nécessaire au plan stratégique que CIC décide d’un ordre de priorité entre les demandes correspondant aux diverses sous‑catégories de cette catégorie.
[10] On a conclu dans le rapport d’enquête que CIC ne faisait pas de discrimination fondée sur l’âge à l’égard du demandeur puisque l’âge était une caractéristique personnelle, non pas de ce dernier, mais bien de ses parents.
[11] L’enquêteuse a également rejeté la prétention de discrimination systémique du demandeur après avoir conclu que les actes de CIC n’empêchaient pas, ni ne tendaient à empêcher, les parents et les grands‑parents d’un répondant d’obtenir des visas de résidents permanents, même s’il y avait pour eux un délai d’attente plus important. Il ressortait de la preuve, en outre, une explication raisonnable de CIC quant au classement par ordre de priorité des demandes de la catégorie du regroupement familial traitées.
[12] Dans sa réponse au rapport d’enquête en date du 11 décembre 2011, le demandeur a fait valoir que l’enquêteuse s’était trompée en (1) décrivant incorrectement le service en cause, (2) en ne faisant pas enquête et rapport sur la priorité accordée aux « autres membres de la parenté » de la catégorie du regroupement familial, (3) en jugeant raisonnable, sans preuve à l’appui, le moyen de défense avancé par le défendeur, (4) en ne concluant pas à l’existence d’une discrimination systémique compte tenu des faits admis par le défendeur et non contestés, (5) en ne s’attardant pas à la discrimination fondée sur l’âge, et (6) en enfreignant les principes d’équité procédurale.
[13] Dans sa réponse présentée le 12 décembre 2011, CIC a fait valoir à nouveau que le législateur, le ministre de CIC et le Ministère établissaient des processus et procédures assurant au mieux l’équilibre requis afin que le gouvernement du Canada puisse atteindre les objectifs énoncés au paragraphe 3(1) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, LC 2001, c 27 (la LIPR) et dans le Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés (DORS/2002‑227) (le Règlement IPR). CIC a également relevé dans ses observations l’annonce par le ministre, le 4 novembre 2011, d’un plan destiné à régler la question de l’arriéré des demandes de résidence permanente des parents et des grands‑parents.
[14] Le 21 décembre 2011, la Commission a procédé à la « communication réciproque » des observations des parties. Le demandeur y a donné suite le 9 janvier 2012 en transmettant sa réponse à la Commission tel qu’il lui était demandé. La Commission a prorogé le délai accordé à CIC pour présenter sa réponse, ce que CIC a fait le 20 janvier 2012, trois jours après avoir obtenu de la Commission les observations du demandeur à son intention. Le 23 janvier 2012, le demandeur a présenté à la Commission un dernier ensemble d’observations écrites où il faisait part de ses préoccupations d’ordre procédural.
Décision de la Commission
[15] Le 22 février 2012, la Commission a approuvé le rapport de l’enquêteuse et a exposé les motifs pour lesquels elle rejetait la plainte du demandeur (la décision). C’est cette décision qui fait l’objet du présent contrôle judiciaire.
[16] Dans sa lettre d’accompagnement datée du 2 mars 2012, la Commission a présenté le résumé suivant :
○ CIC n’a pas semblé avoir réservé au demandeur un traitement différent et préjudiciable fondé sur l’âge.
○ CIC a fourni une explication raisonnable quant au traitement plus rapide des demandes de parrainage touchant les enfants et les époux que celles touchant les parents et les grands‑parents.
○ Les actes de CIC n’ont pas empêché, ni tendu à empêcher, une personne ou une catégorie de personnes d’obtenir des visas de résidents permanents pour parents et grands‑parents.
○ Compte tenu des circonstances relatives à la plainte, l’examen de celle‑ci par le Tribunal n’était pas justifié.
[17] La Commission a conclu que le demandeur alléguait essentiellement dans sa plainte de discrimination que CIC traitait les demandes de parrainage des parents et des grands‑parents au titre de résidents permanents plus lentement que les demandes de parrainage visant d’autres sous‑catégories d’immigrants, tels les enfants et les époux. Elle a conclu que les actes de CIC constituaient une différence de traitement fondée sur la situation de famille et l’âge qui défavorisait les répondants tels que le demandeur. Elle a toutefois jugé que l’explication donnée par CIC était raisonnable et ne relevait pas du prétexte : le traitement différent découlait de l’exercice par le ministre de son pouvoir discrétionnaire de gérer les flux d’immigration au Canada en fixant le nombre visé d’immigrants de chaque catégorie.
[18] Quant à la prétention du demandeur selon laquelle l’enquêteuse avait décrit incorrectement sa plainte de discrimination dans la prestation d’un [traduction] « service de parrainage » comme ayant pour objet le [traduction] « traitement des demandes de visas de résidence permanente pour les parents et grands‑parents de répondants canadiens », la Commission a répondu que les demandes ou services en matière de parrainage ne constituaient pas des services autonomes. La demande de parrainage et la demande de résidence permanente constituent toutes deux des étapes dans le traitement réservé aux demandeurs de visas de résidence permanente.
[19] La Commission a reconnu que l’enquêteuse ne s’était pas penchée sur l’allégation selon laquelle les demandes de parrainage des « autres membres de la parenté », tels que les tantes et les oncles, étaient traitées en priorité. Elle a toutefois conclu, comme l’avait fait valoir CIC, que les « autres membres de la parenté » ne pouvaient faire partie de la catégorie du regroupement familial que dans certaines situations précises, qui ne correspondaient pas à la situation du demandeur. En outre, le nombre de demandes visant ces personnes était si peu élevé par rapport au nombre total de demandes pour la catégorie du regroupement familial qu’établir toute comparaison était de bien peu d’intérêt. En tout état de cause, il relevait du pouvoir discrétionnaire du ministre de fixer un ordre de priorité, que ce soit au sein de la catégorie du regroupement familial ou en fonction de l’âge.
[20] La Commission a également souscrit à l’explication avancée par CIC en réponse à l’allégation de discrimination systémique, qui résulterait de l’effet conjugué de l’ordre de priorité établi au sein de la catégorie du regroupement familial et de l’obligation pour tous les demandeurs de subir un examen médical dans les douze mois précédant l’admission au Canada. Plus précisément, CIC a expliqué que le ministre avait exercé son pouvoir discrétionnaire de gérer les flux d’immigration au Canada en fixant le niveau souhaité pour les diverses catégories d’immigrants. La Commission a d’ailleurs relevé que le demandeur n’avait pas directement contesté le pouvoir discrétionnaire du ministre à cet égard.
[21] Quant aux manquements à l’équité procédurale invoqués par le demandeur, la Commission a conclu que toutes les irrégularités administratives ayant pu exister avaient été corrigées et qu’on avait pleinement accordé au demandeur l’occasion de présenter sa cause. L’équité procédurale commandait, non pas de remettre au demandeur copie des documents de CIC, mais plutôt de l’informer de l’essentiel de la preuve et de l’argumentation de la partie adverse. Or, tout au long du processus d’enquête, le demandeur a été mis au fait de la thèse de CIC et il était parfaitement en mesure d’y répondre.
[22] La Commission a finalement conclu que le « Plan d’action pour accélérer la réunification familiale », annoncé par CIC le 4 novembre 2011, s’attaquait directement aux problèmes soulevés dans la plainte.
Contexte législatif
[23] Comme la présente demande met en jeu la LIPR, le Règlement IPR, la LCDP et l’interaction entre ces textes législatifs, il est utile d’entrée de jeu d’exposer brièvement les dispositions pertinentes.
La LIPR
[24] L’article 94 de la LIPR prévoit l’obligation pour le ministre de déposer un rapport sur l’application de cette loi pendant l’année civile précédente. Le rapport doit notamment préciser les instructions données au titre de l’article 87.3 et les autres activités et initiatives en matière de sélection des étrangers ainsi que le nombre d’étrangers devenus résidents permanents et dont il est prévu qu’ils le deviendront pendant l’année suivante.
[25] Le paragraphe 87.3(2) prévoit que le traitement des demandes doit se faire « de la manière qui, selon le ministre, est la plus susceptible d’aider l’atteinte des objectifs fixés pour l’immigration par le gouvernement fédéral ». À cette fin, le ministre peut donner des instructions pour le traitement des demandes, notamment des instructions :
(a) prévoyant les groupes de demandes à l’égard desquels s’appliquent les instructions;
(b) prévoyant l’ordre de traitement des demandes, notamment par groupe;
(c) précisant le nombre de demandes à traiter par an, notamment par groupe;
(d) régissant la disposition des demandes dont celles faites de nouveau.
[26] Il est déclaré au paragraphe 87.3(7) que l’article 87.3 n’a pas pour effet de porter atteinte au pouvoir du ministre de déterminer de toute autre façon la manière la plus efficace d’assurer l’application de la LIPR.
[27] L’article 12 crée trois catégories d’immigrants pouvant demander de devenir des résidents permanents au Canada : la catégorie de l’immigration économique, la catégorie des réfugiés et la catégorie du regroupement familial. La sélection des étrangers de la catégorie « regroupement familial » se fait en fonction de la relation qu’ils ont avec un citoyen canadien ou un résident permanent, à titre d’époux, de conjoint de fait, d’enfant ou de père ou mère ou à titre d’autre membre de la famille prévu par règlement. En vertu du paragraphe 13(1), tout citoyen canadien et tout résident permanent peuvent, sous réserve des règlements, parrainer un étranger de la catégorie du regroupement familial. Le paragraphe 16(2) impose pour sa part à l’étranger concerné l’obligation de se soumettre à un examen médical.
[28] L’article 14 autorise la prise de règlements qui régiront le traitement des demandes de résidence permanente :
14. (1) Les règlements régissent l’application de la présente section et définissent, pour l’application de la présente loi, les termes qui y sont employés.
(2) Ils établissent et régissent les catégories de résidents permanents ou d’étrangers, dont celles visées à l’article 12, et portent notamment sur :
a) les critères applicables aux diverses catégories, et les méthodes ou, le cas échéant, les grilles d’appréciation et de pondération de tout ou partie de ces critères, ainsi que les cas où l’agent peut substituer aux critères son appréciation de la capacité de l’étranger à réussir son établissement économique au Canada;
b) la demande, la délivrance et le refus de délivrance de visas et autres documents pour les étrangers et les membres de leur famille;
c) le nombre de demandes à traiter et dont il peut être disposé et celui de visas ou autres documents à accorder par an, ainsi que les mesures à prendre en cas de dépassement;
d) les conditions qui peuvent ou doivent être, quant aux résidents permanents et aux étrangers, imposées, modifiées ou levées, individuellement ou par catégorie;
e) le parrainage, les engagements ainsi que la sanction de leur inobservation;
f) les garanties à remettre au ministre pour le respect des obligations découlant de la présente loi;
g) les affaires sur lesquelles les personnes ou organismes désignés devront ou pourront statuer ou faire des recommandations au ministre sur les étrangers ou les répondants.
14. (1) The regulations may provide for any matter relating to the application of this Division, and may define, for the purposes of this Act, the terms used in this Division.
(2) The regulations may prescribe, and govern any matter relating to, classes of permanent residents or foreign nationals, including the classes referred to in section 12, and may include provisions respecting
(a) selection criteria, the weight, if any, to be given to all or some of those criteria, the procedures to be followed in evaluating all or some of those criteria and the circumstances in which an officer may substitute for those criteria their evaluation of the likelihood of a foreign national’s ability to become economically established in Canada;
(b) applications for visas and other documents and their issuance or refusal, with respect to foreign nationals and their family members;
(c) the number of applications that may be processed or approved in a year, the number of visas and other documents that may be issued in a year, and the measures to be taken when that number is exceeded;
(d) conditions that may or must be imposed, varied or cancelled, individually or by class, on permanent residents and foreign nationals;
(e) sponsorships, undertakings, and penalties for failure to comply with undertakings;
(f) deposits or guarantees of the performance of obligations under this Act that are to be given by any person to the Minister; and
(g) any matter for which a recommendation to the Minister or a decision may or must be made by a designated person, institution or organization with respect to a foreign national or sponsor.
Le Règlement IPR
[29] Le paragraphe 30(1) du Règlement IPR prévoit que l’étranger qui demande la résidence permanente doit être titulaire d’un certificat médical fondé sur sa visite médicale la plus récente devant avoir eu lieu dans les douze mois qui précèdent.
[30] Le paragraphe 70(1) prévoit que l’agent concerné délivre un visa de résident permanent à l’étranger qui satisfait aux conditions qui y sont énoncées. Trois catégories de résidents permanents sont également établies : la catégorie du regroupement familial, la catégorie de l’immigration économique et la catégorie des réfugiés au sens de la Convention.
[31] L’article 72 traite de la manière dont l’étranger peut devenir résident permanent du Canada. Il doit notamment satisfaire aux critères de sélection et aux autres exigences applicables à la catégorie visée par sa demande.
[32] Les articles 116 et 117 définissent et établissent, comme suit, la catégorie du regroupement familial :
116. Pour l’application du paragraphe 12(1) de la Loi, la catégorie du regroupement familial est une catégorie réglementaire de personnes qui peuvent devenir résidents permanents sur le fondement des exigences prévues à la présente section.
117. (1) Appartiennent à la catégorie du regroupement familial du fait de la relation qu’ils ont avec le répondant les étrangers suivants :
a) son époux, conjoint de fait ou partenaire conjugal;
b) ses enfants à charge;
c) ses parents;
d) les parents de l’un ou l’autre de ses parents;
e) [Abrogé, DORS/2005‑61, art. 3]
f) s’ils sont âgés de moins de dix‑huit ans, si leurs parents sont décédés et s’ils n’ont pas d’époux ni de conjoint de fait :
(i) les enfants de l’un ou l’autre des parents du répondant,
(ii) les enfants des enfants de l’un ou l’autre de ses parents,
(iii) les enfants de ses enfants;
g) la personne âgée de moins de dix‑huit ans que le répondant veut adopter au Canada, si les conditions suivantes sont réunies : [. . .]
h) tout autre membre de sa parenté, sans égard à son âge, à défaut d’époux, de conjoint de fait, de partenaire conjugal, d’enfant, de parents, de membre de sa famille qui est l’enfant de l’un ou l’autre de ses parents, de membre de sa famille qui est l’enfant d’un enfant de l’un ou l’autre de ses parents, de parents de l’un ou l’autre de ses parents ou de membre de sa famille qui est l’enfant de l’un ou l’autre des parents de l’un ou l’autre de ses parents, qui est :
(i) soit un citoyen canadien, un Indien ou un résident permanent,
(ii) soit une personne susceptible de voir sa demande d’entrée et de séjour au Canada à titre de résident permanent par ailleurs parrainée par le répondant.
116. For the purposes of subsection 12(1) of the Act, the family class is hereby prescribed as a class of persons who may become permanent residents on the basis of the requirements of this Division.
117. (1) A foreign national is a member of the family class if, with respect to a sponsor, the foreign national is
(a) the sponsor’s spouse, common‑law partner or conjugal partner;
(b) a dependent child of the sponsor;
(c) the sponsor’s mother or father;
(d) the mother or father of the sponsor’s mother or father;
(e) [Repealed, SOR/2005‑61, s. 3]
(f) a person whose parents are deceased, who is under 18 years of age, who is not a spouse or common‑law partner and who is
(i) a child of the sponsor’s mother or father,
(ii) a child of a child of the sponsor’s mother or father, or
(iii) a child of the sponsor’s child;
(g) a person under 18 years of age whom the sponsor intends to adopt in Canada if . . .
(h) a relative of the sponsor, regardless of age, if the sponsor does not have a spouse, a common‑law partner, a conjugal partner, a child, a mother or father, a relative who is a child of that mother or father, a relative who is a child of a child of that mother or father, a mother or father of that mother or father or a relative who is a child of the mother or father of that mother or father
(i) who is a Canadian citizen, Indian or permanent resident, or
(ii) whose application to enter and remain in Canada as a permanent resident the sponsor may otherwise sponsor
La LCDP
[33] Le paragraphe 3(1) de la LCDP énumère les motifs de distinction illicite, parmi lesquels figurent l’âge et la situation de famille. L’article 5 prévoit que constitue un acte discriminatoire, s’il est fondé sur un motif de distinction illicite, le fait, pour le fournisseur de biens, de services, d’installations ou de moyens d’hébergement destinés au public d’en priver un individu, ou de le défavoriser à l’occasion de leur fourniture.
[34] Il n’y a pas acte discriminatoire s’il existe un motif justifiable de priver ou défavoriser un individu pour un motif de distinction illicite (alinéa 15(1)g)). Pour qu’un acte discriminatoire soit considéré comme ayant un motif justifiable, il doit être démontré que les mesures destinées à répondre aux besoins d’une personne ou d’une catégorie de personnes visées constituent, pour la personne qui doit les prendre, une contrainte excessive en matière de coûts, de santé et de sécurité (paragraphe 15(2)).
[35] Toute personne croyant qu’une autre a commis un acte discriminatoire peut déposer une plainte devant la Commission (article 40). Une fois la plainte de discrimination déposée, la Commission peut charger un enquêteur d’enquêter sur la plainte (article 43). L’enquêteur doit présenter un rapport à la Commission (paragraphe 44(1)). Dès réception du rapport, la Commission a le pouvoir discrétionnaire de rejeter la plainte si elle est convaincue que, compte tenu des circonstances relatives à la plainte, l’examen de celle‑ci n’est pas justifié (sous‑alinéa 44(3)b)(i)). C’est ce qui s’est produit dans la présente affaire.
Questions en litige
[36] Selon le demandeur, les questions en litige sont les suivantes :
i) La Commission a‑t‑elle omis erronément de faire enquête pour déterminer si les demandes des répondants de parents étaient traitées plus lentement que les demandes des répondants d « autres membres de la parenté » d’âge avancé semblable?
ii) La Commission a‑t‑elle accepté erronément la simple affirmation du caractère inévitable de la discrimination en raison du manque de ressources?
iii) La Commission a‑t‑elle considéré erronément que l’exercice par le ministre de son pouvoir discrétionnaire de contrôler l’immigration prévalait sur la LCDP?
iv) La non‑communication d’observations par la Commission enfreint‑elle les principes d’équité procédurale?
[37] Le défendeur estime pour sa part que les questions en litige sont les suivantes :
i) La demande est‑elle théorique?
ii) Dans la négative,
(a) la décision était‑elle raisonnable?
(b) la décision était‑elle équitable sur le plan de la procédure?
[38] À mon sens, il convient de reformuler les questions en litige comme suit :
i) La demande est‑elle théorique?
ii) La Commission a‑t‑elle outrepassé sa compétence?
iii) La décision, y compris l’enquête, était‑elle équitable sur le plan de la procédure?
iv) La décision était‑elle raisonnable?
Norme de contrôle
[39] Lorsque la jurisprudence établit la norme de contrôle qu’il convient d’appliquer à une question donnée, cette norme peut être adoptée par la cour de révision (Dunsmuir c Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 RCS 190, aux paragraphes 57 et 62 [Dunsmuir]). La norme de contrôle applicable est celle de la décision correcte lorsqu’est en cause un manquement à l’équité procédurale par la Commission, ou l’exercice par celle‑ci de sa compétence (Ayangma c Canada (Procureur général), 2012 CAF 213, au paragraphe 56; Dunsmuir, précité, au paragraphe 59; Sketchley c Canada (Procureur général), 2005 CAF 404, au paragraphe 53 [Sketchley]). La décision correcte est donc la norme qui convient au contrôle de la deuxième et de la troisième questions en litige, notamment, s’agissant d’une question de compétence, quant à la prétention du demandeur selon laquelle la Commission a outrepassé sa fonction d’examen préalable.
[40] La norme de contrôle qu’appellent les conclusions de fait de la Commission et l’exercice de son pouvoir discrétionnaire de rejeter une plainte est celle de la décision raisonnable (Tahmourpour c Canada (Solliciteur général), 2005 CAF 113, au paragraphe 6 [Tahmourpour]; Wu c Banque Royale du Canada, 2010 CF 307, au paragraphe 20). La prétention du demandeur selon laquelle la Commission a outrepassé sa compétence en rejetant sa plainte, en raison du pouvoir discrétionnaire du ministre, ne met pas en cause une question de compétence, mais bien plutôt le pouvoir discrétionnaire de la Commission de renvoyer une plainte au Tribunal ou de la rejeter. C’est là une question mixte de fait et de droit qui commande la norme de la raisonnabilité (Syndicat canadien de la fonction publique, section locale 963 c Société des Alcools du Nouveau‑Brunswick, [1979] 2 RCS 227 (CSC), à la page 233; Première nation de Big River c Dodwell, 2012 CF 766, au paragraphe 36 [Big River]; Alliance Pipeline Ltd c Smith, 2011 CSC 7, [2011] 1 RCS 160, au paragraphe 36; Dunsmuir, précité, au paragraphe 51).
Argumentation des parties et analyse
i) La demande est‑elle théorique?
[41] Le défendeur fait valoir, à titre de question préliminaire, que la demande est désormais théorique puisqu’il n’existe plus de litige actuel entre les parties. Cela viendrait du fait que, le 4 novembre 2011, postérieurement au dépôt de la plainte du demandeur le 11 août 2010, le gouvernement du Canada a annoncé son intention de modifier sensiblement le mode de traitement des demandes visant le parrainage de parents et de grands‑parents. Il s’agissait notamment d’augmenter de 60 % le nombre de parents et de grands‑parents parrainés admis en 2012; de créer un super visa autorisant les parents et grands‑parents parrainés à demeurer au Canada, sans le faire renouveler, pendant 24 mois; de consulter les Canadiens sur les modifications à apporter au programme pour parents et grands‑parents; de marquer une pause pouvant aller jusqu’à 24 mois dans l’acceptation de nouvelles demandes de parrainage de parents et de grands‑parents. De plus, la demande de parrainage du demandeur a atteint la deuxième étape de traitement le 30 mars 2012, ce qui veut dire qu’elle a été traitée et qu’on a invité les parents du demandeur à présenter leurs demandes de visas de résidents permanents.
[42] Le défendeur soutient qu’accorder au demandeur la réparation souhaitée reviendrait à ordonner à la CCDP de faire enquête sur une pratique qui n’existe plus. Il ajoute qu’il n’y a plus de délai de traitement qui touche le demandeur personnellement.
[43] Lorsqu’il a comparu devant moi, le demandeur a soutenu que d’autres répondants de parents et de grands‑parents attendaient toujours que leurs demandes soient traitées. La différence entre les divers délais de traitement demeure donc pour ces personnes un litige actuel. Aucune preuve ne démontre d’ailleurs que les modifications apportées aux politiques, le 4 novembre 2011, ont eu une incidence quelconque sur les délais de traitement.
Analyse
[44] Dans l’arrêt Borowski c Canada (Procureur général), [1989] 1 RCS 342, la Cour suprême du Canada a déclaré que la doctrine relative au caractère théorique était un des aspects du principe ou de la pratique générale voulant qu’un tribunal puisse refuser de juger une affaire qui ne soulève qu’une question hypothétique ou abstraite. « Le principe général s’applique quand la décision du tribunal n’aura pas pour effet de résoudre un litige qui a, ou peut avoir, des conséquences sur les droits des parties. Si la décision du tribunal ne doit avoir aucun effet pratique sur ces droits, le tribunal refuse de juger l’affaire. » Si, après l’introduction des procédures, « surviennent des événements qui modifient les rapports des parties entre elles de sorte qu’il ne reste plus de litige actuel qui puisse modifier les droits des parties, la cause est considérée comme théorique ».
[45] La Cour a exposé une démarche en deux temps permettant de déterminer si une affaire est théorique. En premier, il faut se demander si le différend concret et tangible a disparu et si la question est devenue purement théorique. En deuxième lieu, si la réponse à la première question est affirmative, il faut se demander si le tribunal devrait néanmoins exercer son pouvoir discrétionnaire et instruire l’affaire. La Cour a dit considérer une affaire théorique si elle ne répondait pas au critère du litige actuel. La Cour a également énoncé les facteurs à considérer pour déterminer si, en tout état de cause, il convient pour le tribunal d’exercer son pouvoir discrétionnaire d’entendre une affaire.
[46] En l’espèce, l’objet initial de la plainte du demandeur était que les délais de traitement différents appliqués aux demandes de parrainage par CIC ont constitué une distinction défavorable au parrainage de ses parents, laquelle était fondée sur l’âge et la situation de famille. À mon avis, puisque la demande de parrainage du demandeur a maintenant été traitée, il n’y a plus entre ce dernier personnellement et CIC de litige actuel.
[47] Le demandeur a toutefois également fait valoir dans sa plainte qu’il s’agissait là de discrimination systémique. À cet égard, bien que le gouvernement du Canada ait apporté ultérieurement des modifications au mode de traitement des demandes de parrainage des parents et des grands‑parents, le défendeur n’a présenté aucun élément de preuve tendant à démontrer que les délais de traitement ont sensiblement changé, et que cela a eu une incidence importante sur les délais de traitement différents entre les diverses sous‑catégories de membres de la famille qui composent la catégorie du regroupement familial. Par conséquent, l’objet de la plainte initiale de discrimination systémique constitue toujours un litige actuel, et la demande n’est pas théorique.
ii) La Commission a‑t‑elle outrepassé sa compétence?
Thèse du demandeur
[48] Le demandeur soutient que la Commission a commis une erreur de compétence en statuant, par‑delà sa fonction d’examen préalable, que [traduction] « l’exercice par le ministre de la CIC de son pouvoir discrétionnaire de gérer les flux d’immigration au Canada » était une explication raisonnable, ne relevant pas du prétexte, à opposer à la plainte de discrimination. Selon le demandeur, la Commission ne s’est pas conformée à l’arrêt Bell c Canada (Commission canadienne des droits de la personne), [1996] 3 RCS 854, au paragraphe 53, sub nom. Cooper c Canada (Commission canadienne des droits de la personne) [Cooper], où la Cour suprême a déclaré que la Commission n’avait pas compétence pour trancher une question de droit.
Thèse du défendeur
[49] Le défendeur soutient de son côté que la Commission ne décidait pas d’une question de droit lorsqu’elle a rejeté la plainte du demandeur. Il s’agissait plutôt d’une décision administrative relevant directement, en vertu de l’article 44 de la LCDP, de sa compétence. Rejeter une plainte au motif que son examen n’est pas justifié n’équivaut pas à trancher une question de droit au sens où on l’entendait dans Cooper, précité. Essentiellement, il se dégage comme principe de cet arrêt qu’un tribunal administratif tel que la Commission n’a pas compétence pour se prononcer sur les questions de droit générales, comme la validité constitutionnelle de sa propre loi habilitante.
Analyse
[50] À mon avis, compte tenu de la décision dans son ensemble et du rôle imparti à la Commission par la LCDP, les arguments du demandeur en matière de compétence ne sauraient être retenus.
[51] Il ressort clairement de la jurisprudence que, lorsqu’elle décide s’il y a lieu ou non de déférer une plainte au Tribunal, la Commission ne doit procéder qu’à un examen préalable. Il ne lui appartient pas de juger si la plainte est fondée. Son rôle consiste plutôt à déterminer si, conformément aux dispositions de la LCDP et eu égard à l’ensemble des faits, la tenue d’une enquête est justifiée. Il s’agit essentiellement de s’assurer du caractère suffisant de la preuve (Cooper, précité, au paragraphe 53; Herbert c Canada (Procureur général), 2008 CF 969, au paragraphe 16 [Herbert]; Syndicat des employés de production du Québec et de l’Acadie c Canada (Commission canadienne des droits de la personne), [1989] 2 RCS 879, à la page 899 [SEPQA]). En d’autres termes : « Il s’agit d’un rôle très modeste. En effet, la Commission ne peut pas juger si la plainte est fondée ou non, mais doit plutôt déterminer si, eu égard à l’ensemble des faits, il est justifié de tenir une enquête » (Coupal c Canada (Procureur général), [2006] ACF no 325 (1re inst.) (QL), au paragraphe 12 [Coupal]).
[52] Les cours de justice ont cependant maintes fois reconnu que, lorsqu’elle effectue son examen préalable, la Commission dispose d’un pouvoir discrétionnaire très vaste pour déterminer, compte tenu des circonstances, si un examen est justifié ou si la plainte devrait plutôt être rejetée, conformément à l’article 43 de la LCDP (Herbert, précitée, au paragraphe 18; Tahmourpour, au paragraphe 6; Première nation de Big River First Nation, précitée, au paragraphe 82; Slattery c Canada (Commission des droits de la personne), [1994] ACF no 181 (1re inst.)(QL), conf. par [1996] ACF no 385 (CA) (QL) [Slattery]).
[53] L’enquêteuse a conclu dans la présente affaire, après analyse des allégations et de la preuve, que l’examen de la plainte ne semblait pas justifié. Elle a donc recommandé à la Commission, en application du sous‑alinéa 44(3)b)(i) de la LCDP, de rejeter la plainte. La Commission a adopté les recommandations de l’enquêteuse en plus d’exposer ses propres motifs dans la décision.
[54] La Commission n’a rien fait de plus que de procéder à l’examen préalable de la plainte et de déterminer qu’il y avait lieu de la rejeter. Il fallait examiner pendant l’enquête si la preuve était suffisante, et notamment s’il existait un motif justifiable pour les délais de traitement plus longs appliqués par CIC aux dossiers de parrainage des parents et des grands‑parents. On s’est penché sur le pouvoir discrétionnaire du ministre, étant donné que cela éclairait la question du motif justifiable, plus précisément celle de savoir si l’existence de ce pouvoir permettait d’expliquer d’une manière raisonnable, qui ne soit pas le prétexte d’une distinction pour un motif illicite, les délais plus longs de traitement. L’enquêteuse a recommandé le rejet de la plainte en application du sous‑alinéa 43(3)b)(i), en partie parce qu’elle a jugé l’explication de CIC raisonnable.
[55] Je ne crois pas que l’arrêt Cooper, précité, étaye l’argument du demandeur selon lequel la Commission a tiré une conclusion de droit en souscrivant à l’explication donnée par CIC au sujet des délais de traitement différents – il s’agissait de l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire du ministre −, et a par conséquent outrepassé sa compétence. Dans l’arrêt Cooper, la question était de savoir si la CCDP, ou le tribunal désigné par elle pour faire enquête sur une plainte, avait le pouvoir de se prononcer sur la constitutionnalité d’une disposition de sa loi habilitante, la LCDP. La Cour suprême a conclu que la Commission avait le pouvoir d’interpréter et d’appliquer sa propre loi habilitante, mais qu’elle n’était pas habilitée à se prononcer sur les questions de droit générales. Elle a tiré la conclusion suivante, qui aide à comprendre cette distinction : « Le pouvoir de refuser de recevoir une plainte, de rejeter une demande ou de refuser d’accomplir une des nombreuses fonctions dont peut être chargé un organisme administratif n’équivaut pas au pouvoir de trancher des questions de droit [...] » (Cooper, précité, au paragraphe 55).
[56] La Cour suprême a aussi décrit succinctement (au paragraphe 49) le processus de règlement des plaintes établi par la LCDP :
[49] […] Lorsqu’elle reçoit une plainte, la Commission nomme un enquêteur, qu’elle charge d’enquêter sur la plainte et de lui faire rapport (art. 43 et par. 44(1)). La Commission peut, après avoir reçu le rapport de l’enquêteur et sollicité les commentaires des parties à son sujet, prendre des mesures pour que soit constitué un tribunal pour examiner la plainte, si elle est convaincue, compte tenu des circonstances, qu’un examen est justifié (al. 44(3)a)). E