Conseil de la pomme de terre de l’Île-du-Prince-Édouard c. Canada (Agriculture et Agroalimentaire)

Conseil de la pomme de terre de l’Île-du-Prince-Édouard c. Canada (Agriculture et Agroalimentaire)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2024-11-04
Référence neutre
2024 CAF 180
Numéro de dossier
A-135-23
Contenu de la décision
Date : 20241104
Dossier : A-135-23
Référence : 2024 CAF 180
[TRADUCTION FRANÇAISE]
CORAM :
LE JUGE STRATAS
LA JUGE GLEASON
LE JUGE HECKMAN
ENTRE :
LE CONSEIL DE LA POMME DE TERRE DE L’ÎLE DU PRINCE ÉDOUARD
appelant
et
LE MINISTRE DE L’AGRICULTURE ET DE L’AGROALIMENTAIRE et L’AGENCE CANADIENNE D’INSPECTION DES ALIMENTS
intimés
Audience tenue par vidéoconférence organisée par le greffe, le 7 février 2024.
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 4 novembre 2024.
MOTIFS DU JUGEMENT :
LE JUGE HECKMAN
Y ONT SOUSCRIT :
LE JUGE STRATAS LA JUGE GLEASON
Date : 20241104
Dossier : A-135-23
Référence : 2024 CAF 180
CORAM :
LE JUGE STRATAS
LA JUGE GLEASON
LE JUGE HECKMAN
ENTRE :
LE CONSEIL DE LA POMME DE TERRE DE L’ÎLE DU PRINCE ÉDOUARD
appelant
et
LE MINISTRE DE L’AGRICULTURE ET DE L’AGROALIMENTAIRE et L’AGENCE CANADIENNE D’INSPECTION DES ALIMENTS
intimés
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE HECKMAN
I. Aperçu [1] Le Conseil de la pomme de terre de l’Île‑du‑Prince‑Édouard [l’appelant] interjette appel du rejet, par la Cour fédérale (sous la plume du juge Southcott), de sa demande de contrôle judiciaire de l’arrêté ministériel par lequel le ministre de l’Agriculture et de l’Agroalimentaire [le ministre] a déclaré, au titre du paragraphe 15(3) de la Loi sur la protection des végétaux, L.C. 1990, ch. 22 [la Loi], que la province de l’Île‑du‑Prince‑Édouard « est un lieu infesté par la galle verruqueuse de la pomme de terre », et a interdit le déplacement des pommes de terre de semence de l’Île‑du‑Prince‑Édouard sans l’autorisation écrite d’un inspecteur.
[2] L’appelant fait valoir que la décision du ministre de prendre l’arrêté est déraisonnable pour deux raisons. Premièrement, la preuve ne justifiait pas la déclaration selon laquelle l’Île‑du‑Prince‑Édouard est « infestée » par la galle verruqueuse, au sens des dispositions législatives applicables. Deuxièmement, la décision a été prise [traduction] « à des fins non pertinentes ou inappropriées », c’est-à-dire pour éviter les répercussions que le défaut de prendre l’arrêté ministériel aurait pu avoir sur les exportations canadiennes de pommes de terre.
[3] Pour les motifs qui suivent, je suis d’avis que la décision du ministre est raisonnable et que l’appel doit être rejeté.
II. Faits [4] Dans sa décision, la Cour fédérale a décrit les parties et exposé en détail les faits et les circonstances de la présente affaire : Conseil de la pomme de terre de l’Île‑du‑Prince‑Édouard c. Canada (Agriculture et Agroalimentaire), 2023 CF 535, 2023 CarswellNat 1049 (WL), par. 3 à 29 [la décision de la CF]. Dans la présente section, je résume les éléments du contexte qui se rapportent à l’appel dont la Cour est saisie. Mon résumé se fonde principalement sur la décision de la CF et sur les documents que l’Agence canadienne d’inspection des aliments [l’ACIA] avait préparés pour aider le ministre dans son processus décisionnel à l’égard de l’arrêté ministériel. Ces documents sont décrits plus en détail ci-après.
A. Le marché de la pomme de terre à l’Île‑du‑Prince‑Édouard [5] L’industrie de la pomme de terre fait partie intégrante de l’économie, de la culture et du mode de vie à l’Île‑du‑Prince‑Édouard. Une analyse des retombées économiques de cette industrie, publiée par la province et jointe au dossier d’appel, démontre son importance pour l’Île‑du‑Prince‑Édouard, pour le Canada et pour ses partenaires commerciaux internationaux : Île‑du‑Prince‑Édouard, Division des politiques stratégiques et de l’évaluation, ministère de l’Agriculture et des Terres, The Prince Edward Island Potato Sector: An Economic Impact Analysis, Charlottetown, 2020.
[6] En 2019, l’Île‑du‑Prince‑Édouard était le plus important producteur de pommes de terre du Canada (sur le plan du poids) avec 24 % de la production, suivie de près du Manitoba et de l’Alberta. Selon des données de 2016, c’est dans le comté de Prince, dans l’ouest de la province, que la production de pommes de terre était la plus élevée (62 % des pommes de terre cultivées à l’Île‑du‑Prince‑Édouard), comparativement à la production dans les comtés de Queens et de Kings (22 % et 16 % respectivement).
[7] La vaste majorité des pommes de terre de l’Île-du-Prince-Édouard et de leurs produits dérivés sont expédiés dans d’autres provinces ou exportés. Entre 2009 et 2018, les pommes de terre de l’Île‑du‑Prince‑Édouard ont compté en moyenne pour environ 23 % des exportations totales de pommes de terre du Canada (une part de marché valant environ 311 M$). Seul le Manitoba a eu une part de marché plus importante (26 % ou 351 M$). Au cours de la même période, 84 % des exportations totales de pommes de terre de l’Île‑du‑Prince‑Édouard étaient destinées aux États‑Unis.
[8] Il existe trois types de pommes de terre, selon l’usage auquel elles sont destinées : 1) les pommes de terre de transformation (transformées en produits dérivés comme des frites ou encore des quartiers ou des galettes de pommes de terre), 2) les pommes de terre de table (vendues sur le marché) et 3) les pommes de terre de semence (utilisées comme semences l’année suivante). Les pommes de terre de l’Île‑du‑Prince‑Édouard sont principalement des pommes de terre de transformation (60 %), suivies des pommes de terre de table (25 %) et des pommes de terre de semence (15 %). La plupart (80 %) des pommes de terre de semence de l’Île‑du‑Prince‑Édouard sont utilisées à l’échelle locale. Entre 2009 et 2018, les pommes de terre de transformation ont représenté en moyenne la plus grande part des exportations de pommes de terre de la province (78 %), comparativement aux pommes de terre de table (20 %) et aux pommes de terre de semence (2 %). Selon une note de service à l’intention des hauts fonctionnaires de l’ACIA sur la suspension proposée des exportations de pommes de terre de semence de l’Île‑du‑Prince‑Édouard vers les États‑Unis, la valeur de ces exportations en 2019 a été établie à un peu plus de 3 M$, soit environ 7 % de la valeur totale des exportations de pommes de terre de semence du Canada vers les États‑Unis (évaluées à plus de 34 M$).
B. La galle verruqueuse [9] La galle verruqueuse est une maladie causée par le champignon pathogène Synchytrium endobioticum [le champignon SE], qui infecte les tubercules de pommes de terre, se développe à l’intérieur des cellules de la plante hôte et déforme les tubercules. Transmises au contact de terre, de fumier, de pommes de terre ou d’équipement parasités, les spores du champignon SE peuvent vivre dans le sol, sans hôte (en dormance), pendant plus de 40 ans, de sorte qu’il est difficile de détecter la maladie et d’en prévenir la propagation. Il s’agit d’une des plus graves maladies touchant la pomme de terre, parce qu’elle peut se propager très facilement. Bien que la galle verruqueuse ne pose aucun danger pour la santé des humains ou des animaux, elle réduit le rendement des pommes de terre et rend les pommes de terre invendables. Ainsi, au Canada, le champignon SE est réglementé en tant qu’organisme nuisible de quarantaine.
[10] La galle verruqueuse a été détectée dans de nombreux pays, dont la plupart des pays de l’Europe, mais il n’y a aucun cas aux États‑Unis. Au Canada, elle est présente à l’Île‑du‑Prince‑Édouard ainsi qu’à Terre‑Neuve‑et‑Labrador, où son incidence est faible malgré l’étendue du territoire visé. Cette province est d’ailleurs assujettie à un contrôle réglementaire pour éviter que la maladie se propage à l’extérieur de ses frontières.
[11] La galle verruqueuse a été détectée pour la première fois à l’Île‑du‑Prince‑Édouard, dans un seul champ, en octobre 2000. Depuis, elle a été détectée dans plus de 30 champs de la province. Des enquêtes ont permis de constater qu’il y avait quatre grappes de champs infestés. Autrement dit, à quatre reprises, l’ACIA n’a pas pu retracer l’origine de l’infestation : en 2000 (la première détection), en 2012, en 2014 et en 2020. La plupart des détections concernent les comtés de Queens et de Prince. À la date de l’instruction du présent appel, il n’y avait eu qu’une seule détection dans le comté de Kings (en février 2015). Les champs dans lesquels la galle verruqueuse a été détectée représentent environ 0,4 % des quelque 350 000 acres de terres de l’Île‑du‑Prince‑Édouard qui sont affectées à la culture de la pomme de terre. Ces renseignements sont illustrés sur une carte des champs infestés produite par l’ACIA et annexée aux présents motifs.
C. Les mesures d’atténuation des risques liés à la galle verruqueuse [12] Depuis la première détection de la galle verruqueuse à l’Île‑du‑Prince‑Édouard, l’ACIA a adopté des mesures, dont des mesures phytosanitaires générales et des mesures de contrôle particulières, pour surveiller la maladie ainsi que pour contrôler et prévenir sa propagation à l’extérieur de la province. Ces mesures sont décrites ci-dessous.
(1) Mesures phytosanitaires générales
[13] Cinq mesures phytosanitaires générales visent à atténuer les risques de propagation de la galle verruqueuse.
[14] Premièrement, les pommes de terre de semence cultivées au Canada sont assujetties au Programme canadien de certification des pommes de terre de semence. L’ACIA inspecte les cultures de pommes de terre de semence visées pour détecter la présence de parasites et déterminer si elles satisfont aux exigences réglementaires. À cette fin, elle mène des inspections dans les champs ainsi que des inspections de chacune des cargaisons de tubercules destinés à être expédiés ailleurs au pays ou exportés.
[15] Deuxièmement, les pommes de terre qui sont cultivées dans les champs non réglementés par des mesures de contrôle officielles de la galle verruqueuse à l’Île‑du‑Prince‑Édouard [les champs non réglementés] et qui sont destinées à l’exportation vers les États‑Unis, dont les pommes de terre de table, les pommes de terre en vrac et les pommes de terre de semence, sont assujetties au Programme de certification phytosanitaire des exportations. Ce programme prévoit le prélèvement d’échantillons de sol dans les champs et l’inspection des tubercules, ainsi que d’autres mesures, dont la vérification du statut phytosanitaire des pommes de terre de semence et la confirmation que les champs dans lesquels les pommes de terre ont été cultivées ne sont pas assujettis au contrôle réglementaire du champignon SE. Ce programme, que l’ACIA a mis en œuvre pour se conformer à un arrêté fédéral pris en 2015 par le Service d’inspection zoosanitaire et phytosanitaire [l’APHIS] du département de l’Agriculture des États‑Unis après la détection d’une série de nouveaux cas de galle verruqueuse à l’Île‑du‑Prince‑Édouard, vise à réduire le risque que la maladie se propage aux États‑Unis.
[16] Troisièmement, les installations de transformation des pommes de terre où sont manipulés des produits réglementés (donc potentiellement parasités) doivent respecter des ententes de conformité, à savoir des documents écrits qui énoncent les procédures opérationnelles approuvées par l’ACIA. Les mesures qui doivent être prises dans les installations de transformation visent à détruire les spores en dormance et à prévenir la dissémination du champignon SE dans l’environnement.
[17] Quatrièmement, le Règlement sur la salubrité des aliments au Canada, D.O.R.S./2018‑108, exige que les pommes de terre fraîches cultivées au Canada et destinées à être consommées fassent l’objet de diverses inspections avant d’être expédiées dans une autre province ou exportées. Ces inspections visuelles peuvent permettre la détection de cas graves de galle verruqueuse, mais les pommes de terre démontrant peu de signes de la maladie risquent de passer inaperçues.
[18] Cinquièmement, les pommes de terre de table cultivées dans les champs non réglementés et expédiées ailleurs au Canada doivent respecter les normes réglementaires pour ce qui est du seuil acceptable de terre et de saleté croûtée pour chaque catégorie. La plupart des pommes de terre qui sont expédiées ailleurs au Canada sont lavées, et des inhibiteurs de germination sont fréquemment utilisés lorsque les pommes de terre sont entreposées.
(2) Plan canadien de lutte à long terme contre la galle verruqueuse
[19] Après la première détection de la galle verruqueuse à l’Île‑du‑Prince‑Édouard en 2000, un plan de lutte contre la maladie a été élaboré [le plan de lutte]. Celui-ci énonce les exigences minimales en ce qui a trait aux analyses d’échantillons de sol et aux activités de surveillance et de retraçage pour les champs réglementés associés aux nouvelles détections.
[20] Si la galle verruqueuse est détectée, une « zone réglementée » est créée, conformément au plan de lutte, pour prévenir la propagation de la maladie hors des champs infestés ou à risque de l’être. Le plan de lutte définit cinq catégories de champs en fonction de leur lien avec les champs où la galle verruqueuse a été détectée, et il impose, pour chaque catégorie, des restrictions quant aux activités qui peuvent être menées dans les champs. Voici les catégories :
a)Les champs indexés (catégorie A) sont les champs dans lesquels la galle verruqueuse a été détectée.
b)Les champs adjacents (catégorie B) sont les terres agricoles et les propriétés résidentielles qui sont contiguës à un champ indexé et qui n’en sont pas séparées par une route, un cours d’eau ou une zone non agricole de plus de 15 mètres de large.
c)Les champs de contact primaire (catégorie C) sont les champs dans lesquels de l’équipement a été déplacé directement après son utilisation dans un champ indexé, ou dans lesquels du matériel de multiplication provenant d’un champ indexé a été utilisé aux fins de culture.
d)Les autres champs de contact (catégorie D) sont les champs dans lesquels a été déplacé de l’équipement utilisé dans un champ indexé, mais pas directement après son utilisation dans le champ indexé.
e)Les nouveaux champs de production de pommes de terre (catégorie E) sont les champs qui n’ont pas servi à la culture de pommes de terre ou n’ont pas fait l’objet d’une surveillance relative à la galle verruqueuse depuis 2000, mais qui répondent à certains critères, par exemple les champs situés sur une propriété familiale où des pommes de terre auraient pu être cultivées dans un jardin privé avant 2000.
[21] Le plan de lutte applique les restrictions les plus strictes aux champs indexés, aux champs adjacents et aux champs de contact primaire (catégories A, B et C), où il est interdit de cultiver des pommes de terre de semence. Le déplacement de terre provenant de ces champs est interdit ou limité. L’équipement et les véhicules doivent être nettoyés et désinfectés avant d’être déplacés hors de ces champs. Des modifications peuvent être apportées aux restrictions en fonction des résultats des analyses d’échantillons de sol et des activités de surveillance des cultures sensibles menées sur plusieurs années. Cela dit, à la date de la prise de l’arrêté ministériel, aucun champ réglementé n’avait été complètement déréglementé.
[22] Les autres champs de contact (catégorie D), les nouveaux champs de production de pommes de terre (catégorie E) et les champs non réglementés ne sont pas assujettis aux mêmes restrictions. Les mesures d’atténuation des risques dans les champs de catégorie D sont principalement des mesures phytosanitaires générales. Par exemple, les pommes de terre de semence cultivées dans les champs de catégorie D ne sont pas admissibles au transport sur le territoire canadien au titre du Programme de certification des pommes de terre de semence ni à l’exportation au titre du Programme de certification phytosanitaire des exportations. Cela dit, si les résultats du premier contrôle d’une culture sensible dans des conditions propices sont favorables, c’est-à-dire qu’aucun signe de la maladie n’est détecté, l’utilisation finale des pommes de terre au Canada ou les pommes de terre de table et de transformation destinées aux États‑Unis ne sont assujetties à aucune restriction. Si les résultats du deuxième contrôle sont favorables, le champ est considéré comme exempt de galle verruqueuse, et les pommes de terre de semence qui y sont cultivées peuvent être exportées aux États‑Unis.
[23] Les nouveaux champs de production de pommes de terre (catégorie E) ne sont pas immédiatement assujettis à des restrictions. Lorsque les résultats de l’inspection des champs et de l’inspection des tubercules après la récolte sont acceptables, les champs visés sont considérés comme exempts de galle verruqueuse.
[24] Les champs non réglementés, qui n’ont aucun lien connu avec un champ indexé, ne sont assujettis à aucune restriction. Les pommes de terre, y compris les pommes de terre de semence, peuvent y être cultivées, mais elles demeurent assujetties à des mesures phytosanitaires générales. Les pommes de terre de semence doivent satisfaire aux exigences du Programme canadien de certification des pommes de terre de semence. Les pommes de terre cultivées dans les champs non réglementés et destinées à être exportées aux États‑Unis sont aussi assujetties au Programme de certification phytosanitaire des exportations.
D. L’efficacité limitée des mesures d’atténuation des risques liés à la galle verruqueuse [25] L’ACIA emploie deux méthodes pour confirmer la présence du champignon SE : l’analyse d’échantillons de sol et l’analyse visuelle de tubercules. Cependant, il est très difficile de détecter les infestations de faible ampleur au moyen de ces deux méthodes. L’ACIA a donc reconnu que l’efficacité de ces méthodes de détection était grandement limitée.
[26] Lorsqu’ils procèdent à l’analyse d’échantillons de sol, les inspecteurs de l’ACIA prélèvent des échantillons dans des champs de pommes de terre en fonction de grilles dont la taille varie selon la catégorie du champ. Les échantillons sont tamisés, pesés, centrifugés et examinés au microscope dans le but de détecter la présence de spores en dormance. La formation de galles et la dégradation des tissus verruqueux, qui se transforment en plus petites grappes de spores en dormance, font cependant en sorte que les spores en dormance sont réparties de manière inégale dans les champs infestés. Ainsi, l’efficacité des méthodes établies pour l’échantillonnage et l’analyse du sol peut être compromise, particulièrement lorsque les niveaux d’inoculum sont faibles.
[27] Lorsqu’ils procèdent à l’analyse de tubercules, les inspecteurs de l’ACIA effectuent des inspections visuelles dans les champs ou au moment de la récolte. Selon le niveau initial d’inoculum dans le sol, il peut s’écouler plusieurs années avant qu’une culture sensible montre des signes de la maladie. Les symptômes de la galle verruqueuse sont variés, ce qui complexifie la détection de la maladie : dans certains cas, les tubercules sont entièrement recouverts de galles; dans d’autres cas, les galles sont à peine visibles. Le moment où l’inspection visuelle est effectuée peut aussi avoir une incidence sur la capacité à détecter la maladie : au moment de la récolte, les galles peuvent être peu visibles, voire invisibles. Ainsi, bien que les inspections visuelles puissent permettre de détecter les cas graves de galle verruqueuse, elles sont moins susceptibles d’être efficaces lorsque les symptômes de la maladie sont légers. De plus, les pommes de terre qui font l’objet d’une inspection visuelle sont déjà passées au trieur. Les pommes de terre rejetées au triage n’étant pas inspectées, les chances de trouver des tubercules verruqueux s’en trouvent réduites.
[28] La trousse d’information que l’ACIA a présentée au ministre pour l’aider dans son processus décisionnel comprenait une analyse du risque phytosanitaire, qui est un document évolutif rédigé conformément aux lignes directrices énoncées dans la Convention internationale pour la protection des végétaux, un traité multilatéral qui fournit un cadre et élabore des normes pour l’utilisation harmonisée de mesures visant à prévenir et à contrôler l’introduction et la propagation des parasites ainsi qu’à protéger les ressources végétales : 6 décembre 1951, R.T. Can 1953 no 16 (entrée en vigueur le 3 avril 1952, adhésion par le Canada le 10 juillet 1952, modifications apportées en 1979 et en 1997, adhésion par le Canada aux modifications en 1991 et en 2005 respectivement) [la Convention].
[29] L’analyse du risque phytosanitaire comporte un résumé des renseignements connus sur le champignon SE, y compris la probabilité de son introduction, de son établissement et de sa propagation, ainsi que les conséquences économiques et environnementales qui pourraient en découler. L’ACIA a conclu, dans l’analyse du risque phytosanitaire, que le risque de propagation anthropique était [traduction] « fortement réduit pour toutes les voies de propagation » grâce aux mesures d’atténuation découlant du plan de lutte et de la certification des exportations. Elle a aussi conclu que, à la lumière des données relatives à la détection recueillies depuis 2000, le risque relatif de propagation de la maladie par l’intermédiaire des champs de catégorie D était faible, même si le risque absolu était plus élevé que pour les champs de catégorie B, puisque les champs de catégorie D sont plus nombreux que ceux des autres catégories.
[30] Cependant, l’ACIA a reconnu, dans l’analyse du risque phytosanitaire, que le potentiel de détection limité des analyses d’échantillons de sol et des inspections visuelles nuisait à l’efficacité de ces mesures d’atténuation des risques. Elle a exprimé une réserve claire en ce qui a trait au risque de propagation par l’intermédiaire des champs de catégorie D, faisant remarquer qu’aucun avis de restriction n’avait été publié afin d’interdire le déplacement de terre ou d’exiger le nettoyage et la désinfection de l’équipement et des véhicules qui sortent de ces champs et qui entrent dans des champs non réglementés. Selon l’ACIA, il continuait d’exister [traduction] « une certaine incertitude pour ce qui est de l’efficacité des inspections visuelles et de l’analyse des échantillons de sol aux fins de la détection [du champignon SE] ». Elle a conclu que, [traduction] « en raison des limites de détection des analyses de sol et des inspections visuelles de tubercules, il est possible qu’un champ de catégorie D abrite une population de spores de la galle verruqueuse inférieure au seuil de détection et que des spores soient disséminées à l’extérieur de ce champ par des activités anthropiques qui font l’objet de restrictions uniquement dans le cas des champs de catégorie A, B ou C ».
[31] L’ACIA a présenté au ministre un document sur la gestion des risques, lui aussi rédigé conformément aux lignes directrices énoncées dans la Convention, dans lequel elle a résumé les conclusions tirées dans l’analyse du risque phytosanitaire et consigné le processus de gestion des risques liés à la propagation de la galle verruqueuse à l’intérieur et à l’extérieur de l’Île‑du‑Prince‑Édouard. Dans ce document, l’ACIA a fait remarquer que des éléments de preuve appuyaient la conclusion selon laquelle les inspections visuelles et l’analyse d’échantillons de sol ne permettent pas de détecter rapidement les populations de champignons SE de faible importance. Elle a conclu que, lorsque les populations de champignons SE sont inférieures au seuil de détection (ce qui peut être le cas pendant plusieurs années), aucune restriction n’est imposée au déplacement de terre des champs de catégorie D vers les champs non réglementés et aucune exigence n’est prévue pour ce qui est de la désinfection de l’équipement et des véhicules qui sortent des champs de catégorie D et entrent dans les champs non réglementés. Ainsi, le plan de lutte rend possible la propagation anthropique du champignon SE aux champs non réglementés. Le risque de propagation est exacerbé par le fait que la culture de la pomme de terre à l’Île‑du‑Prince‑Édouard est une entreprise complexe, qui met en jeu un grand nombre de champs loués ou loués à bail.
E. Les détections de 2020 et 2021 qui ont mené à la prise de l’arrêté ministériel [32] En 2020, l’analyse d’échantillons de sol effectuée par l’ACIA a révélé la présence de spores de champignon SE en dormance dans un champ non réglementé. L’analyse avait été effectuée dans le cadre du Programme de certification phytosanitaire des exportations visant toutes les pommes de terre de l’Île-du-Prince-Édouard cultivées dans des champs non réglementés et destinées à être exportées aux États‑Unis. Fait important, les spores en dormance ont été détectées dans de la terre provenant d’une exploitation de pommes de terre de semence. De tous les types de pommes de terre, les pommes de terre de semence sont celles qui présentent le risque le plus élevé de propagation de la galle verruqueuse, parce qu’elles sont plantées dans le sol et que les spores en dormance ont donc immédiatement accès à des tissus hôtes. Le champ non réglementé en question n’était pas assujetti aux activités de surveillance prévues dans le plan de lutte.
[33] En 2021, des producteurs de pommes de terre ont présenté à l’ACIA des tubercules récoltés dans deux champs de catégorie D et montrant des signes évidents de galle verruqueuse. Ces champs faisaient l’objet d’analyses d’échantillons de sol et d’inspections visuelles depuis plusieurs années, lesquelles n’avaient jamais permis de détecter la présence du champignon SE ou de la galle verruqueuse. Les détections de 2021 ont eu une incidence sur 350 champs, ce qui a fait accroître le nombre de champs nécessitant un échantillonnage du sol de 23 % et la superficie de la zone réglementée à l’Île‑du‑Prince‑Édouard de 10 %.
[34] L’ACIA a avisé l’APHIS des nouvelles détections. Ce dernier a demandé à l’ACIA de suspendre volontairement la certification aux fins d’exportation des pommes de terre de semence et de table de l’Île‑du‑Prince‑Édouard destinées aux États‑Unis, et d’interdire le transport des pommes de terre de semence de l’Île‑du‑Prince‑Édouard vers le reste du Canada, jusqu’à la conclusion des enquêtes sur les détections de 2021. L’APHIS a précisé que, si l’ACIA ne prenait pas ces mesures, l’arrêté fédéral qu’il avait pris en 2015 serait modifié de façon à interdire l’importation de toutes les pommes de terre canadiennes aux États‑Unis.
[35] Les mesures réglementaires suivantes ont été prises :
a)l’ACIA a ordonné la suspension temporaire de la certification des pommes de terre de semence provenant de l’Île‑du‑Prince‑Édouard et destinées aux États‑Unis (le 2 novembre 2021) [la première suspension];
b)l’ACIA a ordonné la suspension provisoire de la certification de toutes les pommes de terre (y compris les pommes de terre de semence, de table et de transformation) provenant de l’Île‑du‑Prince‑Édouard et destinées aux États‑Unis (le 21 novembre 2021) [la deuxième suspension];
c)par arrêté, le ministre a déclaré que la province de l’Île‑du‑Prince‑Édouard était un lieu infesté par la galle verruqueuse de la pomme de terre et a interdit le déplacement des pommes de terre de semence de l’Île‑du‑Prince‑Édouard sans l’autorisation écrite d’un inspecteur (le 21 novembre 2021);
d)l’ACIA a publié un avis portant sur les exigences relatives au déplacement des pommes de terre de semence en territoire canadien et les mesures d’atténuation des risques recommandés [les exigences relatives aux déplacements intérieurs], qui énonce les conditions auxquelles les inspecteurs délivreraient les autorisations écrites prévues par l’arrêté ministériel (le 22 février 2022).
[36] En 2022, l’APHIS a pris un nouvel arrêté fédéral, qui interdisait l’importation aux États‑Unis de pommes de terre de semence de plein champ provenant de l’Île‑du‑Prince‑Édouard, mais autorisait l’importation de pommes de terre de consommation, à certaines conditions précises.
[37] En 2022, l’enquête menée par l’ACIA à l’égard des champs associés aux nouveaux champs indexés par suite de la détection de la galle verruqueuse en 2021 a révélé la présence de la maladie dans un champ de catégorie D et dans un champ adjacent à l’un des champs où la maladie avait été détectée en 2021 : décision de la CF, par. 18.
[38] L’appelant a demandé le contrôle judiciaire de la première suspension, de la deuxième suspension, de l’arrêté ministériel et des exigences relatives aux déplacements intérieurs.
III. Contexte législatif [39] Le pouvoir du ministre de prendre des arrêtés ministériels est régi par la Loi et le Règlement sur la protection des végétaux, D.O.R.S./95-212 [le Règlement], pris par le gouverneur en conseil en vertu du paragraphe 47(1) de la Loi. La Loi et le Règlement confient tous deux au ministre et à l’ACIA [les intimés] les responsabilités du Canada aux termes de la Convention.
[40] L’objet de la Loi est énoncé à l’article 2 :
Objet
Purpose of the Act
2 La présente loi vise à assurer la protection de la vie végétale et des secteurs agricole et forestier de l’économie canadienne en empêchant l’importation, l’exportation et la propagation de parasites au Canada et en y assurant la défense contre ceux-ci ou leur élimination.
2 The purpose of this Act is to protect plant life and the agricultural and forestry sectors of the Canadian economy by preventing the importation, exportation and spread of pests and by controlling or eradicating pests in Canada.
[41] Les articles 11 à 18 de la Loi portent sur les « lieux infestés ». Les articles 11 et 12 confèrent aux inspecteurs (désignés conformément à l’article 21 de la Loi) le pouvoir de déclarer infestés certains lieux. L’inspecteur peut déclarer infesté tout lieu où il soupçonne ou constate la présence de parasites qu’il estime susceptibles de se propager à d’autres terrains, bâtiments ou lieux. L’inspecteur peut également déclarer infestés les terrains, les bâtiments ou les lieux auxquels les parasites risquent à son avis de se propager.
[42] Les lieux qui sont déclarés infestés en vertu des paragraphes 11(1) et 12(1) ne constituent des lieux infestés que sur remise de la déclaration au propriétaire ou à l’occupant des terrains, des bâtiments ou des lieux mentionnés dans la déclaration : par. 11(2) et 12(2), et art. 14. Les lieux déclarés infestés par un arrêté ministériel pris en vertu du paragraphe 15(3) ne sont visés par aucune telle exigence.
[43] Le paragraphe 13(1) dispose que, s’il estime que la lutte contre les parasites exige des mesures immédiates, l’inspecteur peut, dans la déclaration prévue aux articles 11 ou 12, interdire ou restreindre l’accès de personnes ou de choses au lieu infesté ainsi que le droit d’en sortir ou d’y circuler.
[44] Le paragraphe 15(2) confère au ministre le pouvoir d’annuler la déclaration de lieu infesté faite par l’inspecteur en vertu des articles 11 ou 12, tandis que le paragraphe 15(3) décrit le pouvoir du ministre de déclarer infesté un lieu :
Pouvoirs du ministre
Powers of Minister
15 (3) Le ministre peut, par arrêté, déclarer infesté un lieu qui ne l’a pas déjà été par l’inspecteur; il peut aussi, de la même manière, soit délimiter le périmètre de tout lieu déclaré infesté et ultérieurement le modifier, soit prolonger la période fixée par l’inspecteur en application du paragraphe 13(1), soit encore interdire ou restreindre l’entrée, la sortie ou la circulation de personnes ou de choses dans ce lieu ou, malgré le présent article ou l’article 6, l’autoriser.
15 (3) The Minister may, by order,
(a) declare any place to be infested that is not already the subject of a declaration under section 11 or 12;
(b) determine and subsequently vary the area of any place that is declared infested;
(c) extend the period of any prohibition or restriction declared by an inspector under subsection 13(1);
(d) prohibit or restrict the movement of persons and things within, into or out of any place that is declared infested; and
(e) permit any movement of persons and things within, into or out of a place that would otherwise be prohibited by this section or section 6.
[45] L’article 16 précise comment le périmètre d’un lieu déclaré infesté au titre des articles 11 ou 12 ou du paragraphe 15(3) peut être délimité :
Périmètre
Description of area of infested place
16 Le périmètre du lieu déclaré infesté au titre des articles 11 ou 12 ou du paragraphe 15(3) peut être délimité par référence à soit une carte ou un plan accessible au public en quelque lieu déterminé, soit tout ou partie de fermes, comtés, zones, municipalités ou provinces.
16 In a declaration under section 11 or 12 or subsection 15(3), the area of an infested place may be described by reference to a map or plan deposited and publicly available at a place specified in the declaration, or by reference to any farm, county, district, municipality, province or any part thereof.
[46] Bien que la Loi ne définisse pas le terme « infesté », celui-ci est défini à l’article 2 du Règlement :
Définitions
Interpretation
2 Les définitions qui suivent s’appliquent au présent règlement.
2 In these Regulations,
[…]
…
infesté Se dit de la présence d’un parasite sur ou dans un lieu ou de l’exposition telle d’un lieu à un parasite qu’il est raisonnable d’y soupçonner la présence du parasite. (infested)
infested means that a pest is present in or on a thing or place or that the thing or place is so exposed to a pest that one can reasonably suspect that the pest is in or on the thing or place; (infesté) (parasité)
[47] L’alinéa 16(2)a) du Règlement décrit, en des termes semblables à ceux utilisés à l’article 16 de la Loi, le pouvoir de l’inspecteur ou du ministre de délimiter le périmètre où le parasite est ou peut être présent :
Enquête ou étude d’un lieu ou d’une chose
Investigation or Survey of a Thing or Place
[…]
…
16 (2) Lorsque, par suite d’une enquête ou d’une étude menée par l’inspecteur ou toute autre personne, le ministre ou l’inspecteur a des motifs raisonnables de croire qu’un parasite ou un obstacle biologique à la lutte antiparasitaire est détecté et que le périmètre où le parasite ou l’obstacle biologique est ou peut être présent est identifié :
16 (2) Where, as a result of an investigation or a survey conducted by any inspector or any other person, the Minister or an inspector has reasonable grounds to believe that a pest or biological obstacle to the control of a pest has been detected and an area in which the pest or biological obstacle is or could be found has been identified,
a) le ministre ou l’inspecteur peut délimiter le périmètre par renvoi soit à une carte ou à un plan accessible au public, soit à tout ou partie d’une ferme, d’un comté, d’une zone, d’une municipalité ou d’une province;
[…]
(a) the Minister or any inspector may describe the area by reference to a map or plan that is publicly available, or by reference to any farm, county, district, municipality, province or any part thereof;
…
IV. Décision de la Cour fédérale [48] Le 13 avril 2023, la Cour fédérale a rejeté la demande de contrôle judiciaire de l’appelant. Dans son appel, l’appelant conteste uniquement la conclusion de la Cour fédérale selon laquelle l’arrêté ministériel est raisonnable. Ainsi, je me penche uniquement sur la façon dont la Cour fédérale a traité la question du caractère raisonnable de l’arrêté ministériel.
[49] L’appelant a présenté deux arguments pour contester le caractère raisonnable de la décision du ministre de prendre l’arrêté ministériel. Premièrement, il a fait valoir que le ministre ne pouvait pas prendre l’arrêté ministériel au titre du paragraphe 15(3) puisque la preuve dont il disposait n’était pas suffisante pour lui permettre d’établir que la province de l’Île‑du‑Prince‑Édouard était un lieu infesté par la galle verruqueuse. Deuxièmement, l’appelant a fait valoir que l’arrêté ministériel était déraisonnable au motif qu’il visait à répondre aux « menaces » formulées par les autorités américaines quant à la restriction de l’importation de pommes de terre canadiennes. Selon l’appelant, les préoccupations des intimés quant aux répercussions sur le commerce international étaient une considération non pertinente : dans l’exercice du pouvoir que lui confère le paragraphe 15(3), le ministre aurait dû se pencher uniquement sur la question de savoir si l’Île‑du‑Prince‑Édouard était « infestée ».
A. L’argument relatif au caractère insuffisant de la preuve à l’appui de la déclaration d’infestation [50] Devant la Cour fédérale et en appel, les parties ont convenu que le terme « infesté », au paragraphe 15(3) de la Loi, est utilisé au sens de l’article 2 du Règlement, qui appelle l’application de la norme des soupçons raisonnables. Devant notre Cour, l’appelant a fait valoir que cette interprétation découle de l’alinéa 15(2)b) de la Loi d’interprétation, L.R.C. (1985), ch. I‑21, selon lequel les dispositions définitoires ou interprétatives d’un texte, défini au paragraphe 2(1) de la même loi comme tout ou partie d’une loi ou d’un règlement, « s’appliquent, sauf indication contraire, aux autres textes portant sur un domaine identique ». La Cour fédérale a respecté l’entente des parties dans son analyse du caractère raisonnable de l’arrêté ministériel.
[51] Devant la Cour fédérale, l’appelant a reconnu que les champs réglementés pouvaient être qualifiés de champs « infestés » au sens du Règlement, mais il a fait valoir que le ministre ne disposait pas de faits objectivement discernables sur la base desquels il était raisonnable de soupçonner la présence de la galle verruqueuse dans l’un quelconque des champs non réglementés.
[52] Après avoir noté que l’arrêté ministériel n’exposait pas le raisonnement du ministre sur la question de savoir si la preuve dont il disposait lui permettait d’établir qu’il était raisonnable de soupçonner la présence de la galle verruqueuse dans les champs non réglementés, la Cour fédérale a examiné le dossier qui avait été soumis au ministre. Elle a conclu que le dossier montrait que l’ACIA avait identifié une voie de propagation de la galle verruqueuse aux champs non réglementés que les mesures réglementaires existantes n’avaient pas permis de prévenir. De l’avis de la Cour fédérale, cette préoccupation et d’autres soulevées par l’ACIA dans ses observations au ministre justifiaient de façon transparente et intelligible la conclusion selon laquelle il existait des faits objectivement discernables sur la base desquels il était raisonnable de soupçonner la présence de la galle verruqueuse dans les champs non réglementés : décision de la CF, par. 112 et 113.
[53] La Cour fédérale a estimé que les arguments de l’appelant ne minaient pas le caractère raisonnable de la décision du ministre de prendre l’arrêté. En particulier, elle a tiré les conclusions suivantes :
a)Le témoignage livré par M. David Bailey, directeur exécutif par intérim de la Direction de la protection des végétaux et de la biosécurité et dirigeant principal de la protection des végétaux à l’ACIA, lorsqu’il a été contre-interrogé sur un affidavit déposé par les intimés en lien avec la demande de contrôle judiciaire, n’appuyait pas la position de l’appelant selon laquelle aucune base scientifique ne justifiait que l’Île‑du‑Prince‑Édouard soit déclarée infestée par la galle verruqueuse. De plus, puisque le ministre ne disposait pas du contre-interrogatoire de M. Bailey lorsqu’il a décidé de prendre l’arrêté ministériel, la pertinence de cette preuve dans le contexte de l’évaluation du caractère raisonnable de sa décision est douteuse.
b)La tentative de l’appelant de mettre l’accent sur certains éléments des documents de l’ACIA qui étaient à la disposition du ministre et qui étayaient le point de vue de l’appelant selon lequel la preuve était insuffisante pour permettre au ministre d’établir que l’Île‑du‑Prince‑Édouard était infestée, revenait à demander à la Cour fédérale de soupeser à nouveau la preuve, alors qu’elle devait plutôt évaluer si la décision du ministre était justifiée au regard des contraintes juridiques et factuelles ayant