Black c. Canada (Procureur général)

Black c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2012-11-08
Référence neutre
2012 CF 1306
Numéro de dossier
T-915-12
Contenu de la décision
Date : 20121108
Dossier : T‑915‑12
Référence : 2012 CF 1306
[TRADUCTION FRANÇAISE CERTIFIÉE, NON RÉVISÉE]
Ottawa (Ontario), le 8 novembre 2012
En présence de monsieur le juge Russell
ENTRE :
STEVE BLACK
demandeur
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
INTRODUCTION
[1] La Cour est saisie d’une demande présentée en vertu de l’article 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales, LRC 1985, c F‑7, en vue d’obtenir le contrôle judiciaire d’une décision en date du 11 avril 2012 (la décision) par laquelle un comité d’arbitrage constitué conformément aux articles 43 et 44 de la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada, LRC 1985, ch R‑10 (la Loi) a, en réponse à une requête préliminaire, conclu que le demandeur avait reçu signification « sans délai » (« forthwith » dans la version anglaise) d’un avis d’audience disciplinaire comme l’exige le paragraphe 43(4) de la Loi.
CONTEXTE
[2] Le demandeur, le sergent Steve Black, est membre de la Gendarmerie royale du Canada (la GRC) depuis 1990. Les faits à l’origine de la présente demande sont simples et ne sont pas contestés.
[3] Le 27 novembre 2009, une plainte a été déposée contre le demandeur en vertu de la Loi. La plainte a fait l’objet d’une enquête et il a été décidé que l’on convoquerait une audience disciplinaire. Le paragraphe 43(8) de la Loi prévoit qu’une audience ne peut être convoquée plus d’une année après le dépôt de la plainte.
[4] Le 19 novembre 2010, le commandant a convoqué une audience relativement à des mesures disciplinaires graves pouvant être prises contre le demandeur. Le 22 novembre 2010, un comité d’arbitrage a été constitué pour juger l’affaire. Il est acquis aux débats que ces étapes ont été franchies avant l’expiration du délai de prescription d’un an prévu au paragraphe 43(8) de la Loi.
[5] Le 30 septembre 2011, le demandeur a reçu signification d’un avis d’audience disciplinaire (l’avis), c’est‑à‑dire dix mois et demi après la convocation de l’audience. L’avis est joint au dossier du demandeur à titre d’annexe A. L’avis, qui compte 24 pages, énonce les allégations formulées contre le demandeur, la procédure suivie lors de l’audience, le nom des témoins potentiels, ainsi que les éléments de preuve devant être présentés à l’audience. Parmi les éléments de preuve qui sont énumérés, mentionnons la transcription d’entrevues avec diverses personnes, des opinions d’experts, des photos, des carnets de notes, des rapports de laboratoire, des déclarations, des lettres personnelles et des objets matériels tels que des vêtements.
[6] Dans l’intervalle, plus précisément entre le 22 novembre 2010 et le 4 janvier 2011, la représentante de l’officier compétent chargée de l’affaire, Mme Denise Watson (la ROC), a pris un congé spécial qui était déjà prévu. Elle a ensuite pris un congé médical prolongé en juin ou juillet 2011. Le sergent Jon Hart s’est vu confier la plainte le 16 septembre 2011. L’avis a été signé le 27 septembre 2011 et il a été signifié au demandeur le 30 septembre 2011.
[7] Le comité d’arbitrage a tenu une audience de deux jours les 10 et 11 avril 2012. Le demandeur a présenté une requête préliminaire visant à déterminer si le comité d’arbitrage avait compétence pour juger le différend compte tenu du temps écoulé entre l’introduction de l’instance et la signification de l’avis et l’exigence prévue au paragraphe 43(4) de la Loi suivant laquelle l’avis doit être signifié « sans délai » (« forthwith » dans la version anglaise). Le comité d’arbitrage a conclu que le demandeur avait reçu signification « sans délai» et que le comité d’arbitrage avait compétence pour statuer sur la plainte.
DÉCISION À L’EXAMEN
[8] Le comité d’arbitrage a rendu sa décision le 11 avril 2012. Il a commencé par passer en revue les faits essentiels à l’origine de la requête préliminaire que nous avons déjà résumés. Le comité d’arbitrage a répété qu’il ne faisait aucun doute que les exigences légales du paragraphe 43(4) de la Loi avaient été remplies. Il a ensuite précisé que la requête préliminaire portait sur la question de savoir si la ROC avait satisfait ou non aux exigences relatives à l’avis imposées par le paragraphe 43(4) de la Loi. Le comité d’arbitrage a retenu l’argument du demandeur suivant lequel, si la signification de l’avis ne respectait pas les exigences du paragraphe 43(4), il n’aurait plus compétence pour instruire la plainte.
[9] Le comité d’arbitrage a souligné que le demandeur avait bien précisé dans ses observations qu’il ne s’agissait pas d’une requête pour abus de procédure et que la question portait sur l’interprétation de la loi. Le débat tournait autour du sens du paragraphe 43(4), qui dispose :
Dès qu’il est ainsi avisé, l’officier compétent signifie au membre soupçonné d’avoir contrevenu au code de déontologie un avis écrit de l’audience […]
Le comité d’arbitrage a précisé que le débat ne portait que sur le sens des mots « dès que » (« forthwith » dans la version anglaise (« sans délai »).
[10] Le comité d’arbitrage a déclaré que l’arrêt Nicholson c Haldimand‑Norfolk (Region) Police Commissioners, [1981] 1 RCS 92, 117 DLR (3d) 750, avait incorporé les principes de justice naturelle aux questions disciplinaires policières. Il s’ensuit que le demandeur doit recevoir un avis suffisant de la conduite qui lui est reprochée et qu’il doit être informé des éléments invoqués contre lui. Le comité d’arbitrage a toutefois affirmé que la question qui lui était soumise n’était pas aussi simple et qu’il était appelé à savoir pourquoi le législateur avait délibérément employé les mots « dès que » « [« forthwith » (« sans délai ») dans la version anglaise)] au début du paragraphe 43(4) au lieu de prévoir un délai précis. Le comité d’arbitrage a répété que la requête du demandeur ne portait pas sur une question de retard ou de préjudice.
[11] Le comité d’arbitrage a cité l’arrêt rendu par la Cour d’appel de l’Ontario dans l’affaire Wilder c Ontario (Securities Commission), 24 OSCB 1953, 197 DLR (4th) 193, ainsi que l’ouvrage d’Elmer Dreiger, Construction of Statutes, sur la question de la méthode appropriée d’interprétation des lois. Le comité d’arbitrage a rappelé qu’[traduction] « il faut lire les termes d’une loi dans leur contexte global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s’harmonise avec l’esprit de la loi, l’objet de la loi et l’intention du législateur » et qu’il s’agissait de la méthode préconisée par la Cour suprême du Canada. Cette méthode s’accorde également avec l’article 12 de la Loi d’interprétation et les avocats ont convenu que c’était la méthode d’interprétation législative qui était privilégiée.
[12] Le comité d’arbitrage a ensuite examiné la décision du comité externe d’examen de la GRC dans l’affaire Appropriate Officer Depot Division c Constable Cheney, D‑119, 10 février 2011 [Cheney]. Il a cité les paragraphes 63 et 64 de cette décision :
[traduction]
Il semble qu’il n’existe aucun précédent faisant autorité en ce qui concerne la définition des termes « dès que » « [« forthwith » (« sans délai ») dans la version anglaise)] au paragraphe 43(4) de la Loi. Quoi qu’il en soit, j’estime que l’interprétation du comité était raisonnable. À mon avis, l’obligation de signifier l’avis « sans délai » (« forthwith » en anglais) « doit être appréciée en fonction du contexte et des circonstances de l’espèce » (Universal Foods Inc. c. Hermes Food Importers Ltd., [2003] ACF no 613, aux paragraphes 19 à 26). La Cour fédérale du Canada a abordé la même question dans l’affaire Smith c. Canada [1991] 3 C.F. 3 (C.F. 1re inst.) dans laquelle elle a déclaré :
[traduction] Finalement, ... nous sommes convaincus qu’il faut interpréter l’expression « sans délai » à l’art. 3(1) de la Loi comme signifiant « immédiatement » ou [traduction] « dès que possible eu égard aux circonstances et en tenant compte de la nature de l’acte à accomplir » (37 Hals., 3e éd., à la p. 103) ou [traduction] «aussi promptement qu’il est raisonnablement possible ou réalisable en tenant compte de toutes les circonstances » (R. v. Bell, [1969] 2 C.C.C. 9, à la p. 18) ...
Il semble ressortir de toutes les décisions publiées que « sans délai » ne veut pas dire « instantanément » (R. v. Cuthbertson, précité), mais plutôt « dans un délai raisonnable », en tenant compte [traduction] « du but visé par le principe, et des circonstances de l’affaire »(le maître des rôles Jessel dans le jugement Ex parte Lamb (1881), 19 Ch. D. 169, à la p. 173 ... Voir également Mihm et autres c. Ministre de la Main‑d’oeuvre et de l’immigration, [1970] R.C.S. 348, à la p. 358 ...
[...]
J’estime qu’interpréter le mot « forthwith » dans la version anglaise comme signifiant « immédiatement » et « sur‑le‑champ » aurait pour effet, dans le présent contexte, d’imposer une norme irréaliste, compte tenu que plusieurs étapes doivent être franchies lorsqu’il s’agit de préparer l’avis d’audience. Ainsi, suivant l’article 43 de la Loi, l’avis d’audience doit notamment contenir un énoncé distinct de chaque contravention alléguée ainsi qu’un énoncé détaillé de l’acte de l’omission constituant chaque contravention alléguée. De plus, l’avis doit être accompagné d’une copie de la preuve écrite au documentaire qui sera produite à l’audience, des déclarations des éventuels témoins et d’une liste des pièces.
Le comité d’arbitrage a déclaré que l’extrait cité de la décision Cheney touchait le cœur même de la question qui lui était soumise et qu’il avait été jugé dans cette affaire que le mot anglais « forthwith » [« sans délai »] signifiait « dès qu’il est possible dans les circonstances ».
[13] Le comité d’arbitrage a déclaré que la Cour d’appel fédérale avait examiné l’article 43 de la Loi dans l’affaire Thériault c Canada (Gendarmerie royale du Canada), 2006 CAF 61 [Thériault]. Le comité d’arbitrage a cité le paragraphe 29 de cette décision :
[E]n édictant le délai de prescription du paragraphe 43(8), le législateur visait à en déterminer un point de départ qui concilie la nécessité de protéger le public et la crédibilité de l’institution et celle d’octroyer un traitement équitable aux membres qui la composent et s’y dévouent. Le mécanisme du paragraphe 43(8) offre donc une flexibilité désirable à des fins d’enquête et de poursuite. Mais il a ses limites. Et inévitablement le couperet du temps finit par tomber sur l’inaction et trancher la question en faveur du contrevenant.
Le comité d’arbitrage a ajouté ce qui suit : [traduction] « Si la Cour d’appel fédérale a, dans l’arrêt Thériault, reconnu la souplesse inhérente d’un délai de prescription strict d’un an, la souplesse inhérente du paragraphe 43(4) est encore plus évidente, étant donné que le paragraphe 43(4) n’est assujetti à aucun délai de prescription ».
[14] Le comité d’arbitrage a rappelé que, dans l’arrêt Thériault, la Cour d’appel fédérale avait reconnu que les paragraphes 43(8) et 43(4) étaient liés. Le comité d’arbitrage a cité les paragraphes 35 à 38 de cette décision :
Dans le contexte aussi bien de poursuites disciplinaires que de poursuites pénales, la connaissance d’une contravention et de l’identité de son auteur signifie que la personne investie du pouvoir d’engager les poursuites doit avoir suffisamment d’information crédible et convaincante quant à la contravention alléguée et quant à son auteur pour raisonnablement croire que cette contravention a été commise et que la personne à qui on l’impute en est l’auteur.
Il s’agit là, à mon humble avis, du degré de connaissance requis pour les fins d’actionner le mécanisme de la prescription du paragraphe 43(8) de la Loi. Il n’est pas nécessaire à ce moment d’avoir en main toute la preuve qui peut s’avérer nécessaire ou être admise au procès : voir Ontario (Securities Commission) v. International Containers Inc. Il n’est également pas nécessaire de posséder à ce stade les détails nécessaires pour répondre à une éventuelle demande de précisions : ibid.
De même, pour les fins du point de départ de la prescription, je ne crois pas que l’officier compétent doive connaître les informations qu’il est requis de communiquer au contrevenant avec l’avis d’audience et que l’on retrouve aux paragraphes 43(4) et (6) de la Loi. Cette communication de la preuve au contrevenant n’est pas dictée par les règles de la prescription, mais par les règles de justice naturelle et d’équité procédurale à l’audience.
Il importe bien de ne pas confondre les deux situations au plan juridique. Il se peut qu’au moment où il acquiert, pour fins du déclenchement de la prescription, la connaissance de l’existence d’une contravention, l’officier compétent ne dispose pas de toute l’information lui permettant de satisfaire aux paragraphes 43(4) et (6). Mais il n’est pas obligé à ce stade de convoquer une audience disciplinaire si, au terme du paragraphe 43(1), il ne connaît pas la gravité de la contravention et si les circonstances ne lui permettent pas de savoir si des mesures disciplinaires simples sont suffisantes. Il peut poursuivre l’enquête ou demander des compléments d’enquête pour s’en satisfaire et rencontrer les obligations des paragraphes 43(4) et (6).
[15] Le comité d’arbitrage a souligné que c’était l’ensemble des renseignements dont disposait la ROC qui constituait la différence principale entre le paragraphe 43(4) et le paragraphe 43(8). Pour satisfaire aux exigences du paragraphe 43(8), il suffit d’énoncer avec suffisamment de précision la nature de l’inconduite ainsi que l’identité du membre en cause. Dès lors qu’un comité d’arbitrage a été constitué et que les exigences du paragraphe 43(8) ont été remplies, la ROC doit extraire d’une masse d’informations celles qui ont trait à l’infraction reprochée. La différence de libellé entre le paragraphe 43(8) et le paragraphe 43(4) confirme qu’il s’agit là d’une opération fort différente de la formalité procédurale qu’exige le paragraphe 43(8).
[16] Le comité d’arbitrage a adopté le point de vue selon lequel la démarche consistant à élaborer l’avis une fois que le comité d’arbitrage a été constitué exigeait un échéancier assez souple et que le législateur avait reconnu cet état de fait en rendant le paragraphe 43(4) plus souple que le paragraphe 43(8). Par exemple, la cueillette des renseignements nécessaires pour rédiger l’avis peut impliquer des considérations d’ordre opérationnel importantes et une divulgation prématurée risque de compromettre les cas délicats.
[17] Le comité d’arbitrage a déclaré qu’à la lumière des témoignages entendus à l’audience, il était convaincu que les questions d’ordre disciplinaire relatives au demandeur étaient délicates et compliquées. Il s’agissait d’une affaire grave et complexe qui concernait un conflit organisationnel dont le règlement avait nécessité des mois. Le comité d’arbitrage a déclaré [traduction] : « Ces facteurs offrent des raisons opérationnelles valables pour expliquer le retard qu’accusait la délivrance de l’avis et confirment la raison pour laquelle le législateur a prévu au paragraphe 43(4) un échéancier plus souple qu’au paragraphe 43(8). Comme chaque cas est un cas d’espèce, le législateur a reconnu que l’imposition d’un échéancier inflexible risquait de créer des résultats injustes ». Le comité d’arbitrage a ensuite fait observer que, non seulement des facteurs opérationnels étaient en jeu en l’espèce, mais également des facteurs administratifs.
[18] Ainsi que le demandeur l’a fait observer dans son exposé chronologique, la ROC affectée à son dossier avait été absente pendant la plus grande partie des dix mois et demi de retard qu’accusait le traitement de son dossier, tout d’abord en raison d’un congé spécial planifié puis à l’occasion d’un congé médical prolongé. Le comité d’arbitrage a déclaré que l’on ne pouvait raisonnablement s’attendre à ce que l’employeur prévoie à quel moment un employé partira en congé, ajoutant que l’employeur devait s’ajuster à ce genre de situation lorsqu’elle se présente. On ne peut non plus prévoir ce que l’employé a le temps d’accomplir avant de prendre un congé médical prolongé. Le sergent Hart, qui a pris la relève après le départ de Denise Watson comme ROC, a finalement été appelé à prêter main‑forte dans certains dossiers. Le comité d’arbitrage a estimé qu’il s’agissait d’une décision administrative sage, ajoutant : [traduction] « Si quelqu’un se porte malade le lundi, les dossiers dont il s’occupe ne seront pas automatiquement confiés à quelqu’un d’autre le mardi ». On ne peut exiger de l’employeur qu’il fasse que ce qu’il peut pour régler les dossiers en cours à la suite du départ de l’employé. Le comité d’arbitrage a conclu que, d’après tous les indices dont il disposait, c’était effectivement ce qui s’était produit en l’espèce.
[19] Le comité d’arbitrage a répété que le mot « forthwith » dans la version anglaise du paragraphe 43(4) signifiait « dès qu’il est possible dans les circonstances ». Le comité d’arbitrage a conclu que ce critère avait été respecté en l’espèce. Bien qu’il soit vrai que le délai ne pouvait d’aucune manière être imputé au demandeur, il n’en demeure pas moins que la requête dont le comité d’arbitrage était saisi portait expressément sur sa compétence. Le demandeur a expressément déclaré qu’il ne présentait aucun argument au sujet d’un abus de procédure de sorte que l’analyse de cette question est distincte. Le comité d’arbitrage a conclu que les exigences du paragraphe 43(4) de la Loi avaient été respectées et qu’il était compétent pour statuer sur la question disciplinaire.
QUESTIONS EN LITIGE
[20] Le demandeur a formellement soulevé les questions suivantes dans le cadre de la présente demande :
a. Le contrôle judiciaire est‑il un recours approprié?
b. Quelle est la norme de contrôle applicable à la décision?
c. Le comité d’arbitrage a‑t‑il compétence pour statuer sur l’instance disciplinaire?
DISPOSITIONS LÉGISLATIVES APPLICABLES
[21] Les dispositions suivantes de la Loi sont en litige en l’espèce :
43. (1) Sous réserve des paragraphes (7) et (8), lorsqu’il apparaît à un officier compétent qu’un membre a contrevenu au code de déontologie et qu’eu égard à la gravité de la contravention et aux circonstances, les mesures disciplinaires simples visées à l’article 41 ne seraient pas suffisantes si la contravention était établie, il convoque une audience pour enquêter sur la contravention présumée et fait part de sa décision à l’officier désigné par le commissaire pour l’application du présent article.
(2) Dès qu’il est avisé de cette décision, l’officier désigné nomme trois officiers à titre de membres d’un comité d’arbitrage pour tenir l’audience et en avise l’officier compétent.
(3) Au moins un des trois officiers du comité d’arbitrage est un diplômé d’une école de droit reconnue par le barreau d’une province.
(4) Dès qu’il est ainsi avisé, l’officier compétent signifie au membre soupçonné d’avoir contrevenu au code de déontologie un avis écrit de l’audience accompagné des documents suivants :
a) une copie de la preuve écrite ou documentaire qui sera produite à l’audience;
b) une copie des déclarations obtenues des personnes qui seront citées comme témoins à l’audience;
c) une liste des pièces qui seront produites à l’audience.
(5) L’avis d’audience signifié à un membre en vertu du paragraphe (4) peut alléguer plus d’une contravention au code de déontologie et doit contenir les éléments suivants :
a) un énoncé distinct de chaque contravention alléguée;
b) un énoncé détaillé de l’acte ou de l’omission constituant chaque contravention alléguée;
c) le nom des membres du comité d’arbitrage;
d) l’énoncé du droit d’opposition du membre à la nomination de tout membre du comité d’arbitrage comme le prévoit l’article 44.
(6) L’énoncé détaillé visé à l’alinéa (5)b) doit être suffisamment précis et mentionner, si possible, le lieu et la date où se serait produite chaque contravention alléguée dans l’avis d’audience, afin que le membre qui en reçoit signification puisse connaître la nature des contraventions alléguées et préparer sa défense en conséquence.
(7) L’officier compétent ne peut convoquer une audience en vertu du présent article relativement à une contravention au code de déontologie censément commise par un membre à qui la mesure disciplinaire simple visée à l’alinéa 41(1)g) a déjà été imposée à l’égard de cette contravention.
(8) L’officier compétent ne peut convoquer une audience en vertu du présent article relativement à une contravention au code de déontologie censément commise par un membre plus d’une année après que la contravention et l’identité de ce membre ont été portées à sa connaissance.
(9) En l’absence de preuve contraire, un certificat présenté comme signé par l’officier compétent et faisant état du moment où ont été portées à sa connaissance une contravention au code de déontologie censément commise par un membre et l’identité de ce dernier, constitue une preuve de ce moment sans qu’il soit nécessaire d’établir l’authenticité de la signature ni la qualité du signataire.
…
Appel interjeté au commissaire
45.14 (1) Sous réserve des autres dispositions du présent article, toute partie à une audience tenue devant un comité d’arbitrage peut en appeler de la décision de ce dernier devant le commissaire:
a) soit en ce qui concerne la conclusion selon laquelle est établie ou non, selon le cas, une contravention alléguée au code de déontologie;
b) soit en ce qui concerne toute peine ou mesure imposée par le comité après avoir conclu que l’allégation visée à l’alinéa a) est établie.
(2) Pour l’application du présent article, le rejet par un comité d’arbitrage d’une allégation en vertu du paragraphe 45.1(6) ou pour tout autre motif, sans conclusion sur le bien‑fondé de l’allégation, est réputé être une conclusion portant que cette dernière n’est pas établie.
(3) Le commissaire entend tout appel, quel qu’en soit le motif; toutefois, l’officier compétent ne peut en appeler devant le commissaire de la peine ou de la mesure visée à l’alinéa (1)b) qu’au motif que la présente loi ne les prévoit pas.
(…)
43. (1) Subject to subsections (7) and (8), where it appears to an appropriate officer that a member has contravened the Code of Conduct and the appropriate officer is of the opinion that, having regard to the gravity of the contravention and to the surrounding circumstances, informal disciplinary action under section 41 would not be sufficient if the contravention were established, the appropriate officer shall initiate a hearing into the alleged contravention and notify the officer designated by the Commissioner for the purposes of this section of that decision.
(2) On being notified pursuant to subsection (1), the designated officer shall appoint three officers as members of an adjudication board to conduct the hearing and shall notify the appropriate officer of the appointments.
(3) At least one of the officers appointed as a member of an adjudication board shall be a graduate of a school of law recognized by the law society of any province.
(4) Forthwith after being notified pursuant to subsection (2), the appropriate officer shall serve the member alleged to have contravened the Code of Conduct with a notice in writing of the hearing, together with
(a) a copy of any written or documentary evidence that is intended to be produced at the hearing;
(b) a copy of any statement obtained from any person who is intended to be called as a witness at the hearing; and
(c) a list of exhibits that are intended to be entered at the hearing.
(5) A notice of hearing served on a member pursuant to subsection (4) may allege more than one contravention of the Code of Conduct and shall contain
(a) a separate statement of each alleged contravention;
(b) a statement of the particulars of the act or omission constituting each alleged contravention;
(c) the names of the members of the adjudication board; and
(d) a statement of the right of the member to object to the appointment of any member of the adjudication board as provided in section 44.
(6) Every statement of particulars contained in a notice of hearing in accordance with paragraph (5)(b) shall contain sufficient details, including, where practicable, the place and date of each contravention alleged in the notice, to enable the member who is served with the notice to determine each such contravention so that the member may prepare a defence and direct it to the occasion and events indicated in the notice.
(7) No hearing may be initiated by an appropriate officer under this section in respect of an alleged contravention of the Code of Conduct by a member if the informal disciplinary action referred to in paragraph 41(1)(g) has been taken against the member in respect of that contravention.
(8) No hearing may be initiated by an appropriate officer under this section in respect of an alleged contravention of the Code of Conduct by a member after the expiration of one year from the time the contravention and the identity of that member became known to the appropriate officer.
(9) A certificate purporting to be signed by an appropriate officer as to the time an alleged contravention of the Code of Conduct by a member and the identity of that member became known to the appropriate officer is, in the absence of evidence to the contrary, proof of that time without proof of the signature or official character of the person purporting to have signed the certificate.
…
Appeal to Commissioner
45.14 (1) Subject to this section, a party to a hearing before an adjudication board may appeal the decision of the board to the Commissioner in respect of
(a) any finding by the board that an allegation of contravention of the Code of Conduct by the member is established or not established; or
(b) any sanction imposed or action taken by the board in consequence of a finding by the board that an allegation referred to in paragraph (a) is established.
(2) For the purposes of this section, any dismissal of an allegation by an adjudication board pursuant to subsection 45.1(6) or on any other ground without a finding by the board that the allegation is established or not established is deemed to be a finding by the board that the allegation is not established.
(3) An appeal lies to the Commissioner on any ground of appeal, except that an appeal lies to the Commissioner by an appropriate officer in respect of a sanction or an action referred to in paragraph (1)(b) only on the ground of appeal that the sanction or action is not one provided for by this Act.
(…)
Le contrôle judiciaire est‑il un recours approprié?
PRÉTENTIONS ET MOYENS DES PARTIES
Le demandeur
[22] Le demandeur affirme que le contrôle judiciaire constitue un recours approprié parce que la décision est définitive, qu’il existe des circonstances exceptionnelles qui justifient le contrôle judiciaire et que le processus d’appel prévu par la Loi ne constitue pas un recours approprié.
[23] Le demandeur souligne que le conseil d’arbitrage a précisé, d’entrée de jeu, que sa décision était définitive. Le conseil d’arbitrage a également expliqué que l’instance disciplinaire devait se poursuivre même si l’audience était ajournée sine die. Suivant le demandeur, ces propos permettent de penser que la décision était définitive et il ajoute que, même si la décision n’est pas considérée comme définitive, elle comporte des circonstances exceptionnelles qui justifient l’intervention de la Cour.
[24] Le demandeur affirme que, dans des circonstances exceptionnelles, la Cour peut intervenir avant que le tribunal administratif ne rende sa décision définitive. La Cour peut notamment intervenir lorsque l’existence même du tribunal administratif est remise en question (Air Canada c Lorenz, [2000] 1 CF 494 [Lorenz], au paragraphe 37). Le demandeur cite le jugement Cannon c Canada (Commissaire adjoint, GRC, [1998] 2 CF 104 [Cannon], dans lequel le juge Andrew MacKay déclare, au paragraphe 17 :
Le principe applicable est que, saisie d’une demande de contrôle judiciaire, la Cour n’intervient pour annuler une décision interlocutoire que s’il existe des circonstances exceptionnelles. Les tribunaux ont analysé la nature des circonstances spéciales qui justifient une intervention dans le cas d’une décision interlocutoire. Ainsi, dans le jugement Pfeiffer c. Canada (Surintendant des faillites), dans lequel le requérant contestait la constitutionnalité d’un tribunal administratif auquel le surintendant des faillites avait délégué ses pouvoirs, le juge Tremblay‑Lamer a déclaré:
À mon avis, puisqu’il s’agit d’une question qui est dirigée à l’encontre de l’existence même du tribunal, il existe une raison spéciale qui permet la révision judiciaire à cette étape des procédures. Tel que déclaré dans Mahabir c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), ([1992] 1 C.F. 133 (C.A.), à la p. 140) « il s’agit d’une décision définitive qui tranche une question fondamentale soumise au tribunal ».
[25] Le demandeur affirme que le présent scénario ressemble à celui qui existait dans l’affaire Secord c Saint John (City) Board of Police Commissioners, 2006 NBQB 65 [Secord], dans laquelle la Cour a jugé que, même si la demande de contrôle judiciaire concernait une décision préliminaire, elle faisait intervenir une question de compétence qui remettait en question l’existence d’un tribunal administratif; il s’agissait donc d’une circonstance spéciale permettant le contrôle judiciaire.
[26] Le demandeur affirme que la décision est définitive et qu’elle tranche une question de fond qui avait été soumise au comité d’arbitrage, en l’occurrence celle de savoir si le comité d’arbitrage avait compétence pour statuer sur une question disciplinaire. La requête préliminaire portait sur la compétence du comité d’arbitrage et elle constituait donc une circonstance exceptionnelle qui justifiait l’intervention de la Cour.
[27] Le demandeur affirme également que le processus d’appel prévu par la Loi ne constitue pas un recours approprié en l’espèce. Dans l’arrêt Canadian Pacific Ltée c Bande indienne de Matsqui, [1995] 1 RCS 3, la Cour suprême du Canada a énuméré un certain nombre de facteurs dont il y a lieu de tenir compte lorsque la Cour est appelée à déterminer s’il y a lieu de procéder au contrôle judiciaire ou si elle doit obliger le demandeur à suivre la procédure d’appel prévue par la Loi. Ces facteurs sont énumérés au paragraphe 41. Parmi ceux‑ci, mentionnons « la commodité de l’autre recours, la nature de l’erreur et la nature de la juridiction d’appel (c.‑à‑d. sa capacité de mener une enquête, de rendre une décision et d’offrir un redressement ».
[28] Le demandeur affirme que le processus d’appel prévu à l’article 45.14 de la Loi s’applique seulement aux contraventions au Code de déontologie. Les requêtes préliminaires et les conclusions tirées par le comité d’arbitrage en vertu d’autres dispositions que celles du Code de déontologie ne sont donc pas assujetties à l’article 45.14. Le demandeur affirme également que la conclusion du comité d’arbitrage suivant laquelle l’avis a été signifié « sans délai » déborde le cadre du processus d’appel, de sorte que le recours offert à l’article 45.14 de la Loi ne prévoit l’appel de cette décision. Dans ces conditions, le demandeur ne dispose d’aucune autre voie de recours sur cette question, de sorte qu’on ne devrait pas l’empêcher d’introduire une demande de contrôle judiciaire pour cette raison.
[29] Le demandeur affirme en outre que, si la Loi prévoit expressément un droit d’appel, le processus d’appel ne constitue pas un recours utile. Le demandeur cite l’arrêt Violette c Société dentaire du Nouveau‑Brunswick, 2004 NBCA 1, qui établit selon lui les principes juridiques applicables pour déterminer s’il existe une autre voie de recours appropriée. La Cour a jugé, au paragraphe 22 :
Le principe général selon lequel une personne doit épuiser ses recours administratifs avant de solliciter la révision judiciaire est facile à comprendre. La question qui reste problématique est celle de savoir si, d’après les faits d’une instance précise, l’autre recours sera jugé « approprié ». On peut, sans crainte de se tromper, affirmer ceci : pour déterminer le caractère approprié d’un autre recours, il faut se demander si le tribunal d’appel peut trancher d’une façon efficace les questions soulevées dans le cadre de la requête en révision. Ainsi, les cours de justice qui effectuent la révision judiciaire tiennent compte de l’expertise et de la composition des tribunaux d’appel. En résumé, elles doivent prendre en considération la nature de l’erreur invoquée et la capacité du tribunal d’appel d’y remédier d’une manière efficace. Si le tribunal d’appel est incapable de trancher efficacement une question ou d’accorder un redressement utile, l’obligation d’épuiser les recours administratifs s’éteint.
[30] Le demandeur affirme qu’il ressort de l’examen des faits de l’espèce que le processus d’appel n’était pas une voie de recours utile et qu’il ne devrait pas être obligé d’épuiser ce recours avant de solliciter un contrôle judiciaire. Pour avoir accès au processus d’appel, le demandeur devra se soumettre à une audience disciplinaire longue et potentiellement embarrassante, et ce, à grands frais et au prix de sérieux inconvénients qui seront tout à fait inutiles s’il obtient gain de cause sur sa requête préliminaire. Le processus d’appel ne constitue pas une solution pratique en l’espèce et le demandeur ne devrait pas être tenu de suivre tout le processus d’appel administratif avant de pouvoir demander un contrôle judiciaire.
[31] Le demandeur affirme en outre qu’il peut recourir au contrôle judiciaire parce que, aux termes des articles 17 et 18 de la Loi sur les Cours fédérales, la Cour fédérale a compétence concurrente dans les cas de demande de réparation contre la Couronne et qu’elle a compétence exclusive pour décerner un bref de certiorari. Le demandeur souhaite que la Cour permette au contrôle judiciaire de suivre son cours.
Le défendeur
[32] Le défendeur affirme que la décision n’est pas définitive et qu’il n’existe aucune circonstance extraordinaire qui justifierait un contrôle judiciaire vu qu’un droit d’appel est prévu à l’article 45.14 de la Loi. Le défendeur affirme que les décisions Lorenz, Cannon et Secord, précitées, ne confirment pas la thèse du demandeur.
[33] Le défendeur affirme que le jugement Cannon appuie le principe suivant lequel « la contestation formulée en vertu de l’alinéa 11d) de la Charte en ce qui concerne la constitution du comité et son fondement législatif est une [...] circonstance spéciale justifiant l’intervention de la Cour dans le cadre d’un contrôle judiciaire, même si la décision contestée est de toute évidence de nature interlocutoire » (paragraphe 30). Ces circonstances spéciales sont très différentes de la question de compétence soulevée dans la présente demande, de sorte que le jugement Cannon ne s’applique pas.
[34] Quant à la décision Lorenz, la Cour a, dans cette affaire, conclu qu’une allégation de parti pris ne constituait pas une circonstance exceptionnelle justifiant un contrôle judiciaire. Le défendeur souligne que, au paragraphe 39 de ce jugement, la Cour a fait observer qu’« avec égards, je ne peux souscrire à la proposition [...] selon laquelle le fait qu’une demande de contrôle judiciaire soulève “une question de compétence” la situe dans la catégorie des “circonstances spéciales” ». Le défendeur affirme que ce jugement appuie plutôt sa thèse.
[35] Au paragraphe 29 du jugement Secord, la Cour a statué que [traduction] « lorsque la question de la compétence se présente elle‑même nettement comme une question de droit, il n’est pas prématuré de demander à la Cour de trancher cette question ». Le défendeur affirme que la question en litige en l’espèce n’est pas une question de droit, mais une question d’application des faits au droit. La Cour a ensuite examiné, toujours dans Secord, la question de l’existence d’un autre recours, et a déclaré, au paragraphe 43 :
[traduction] À mon avis, lorsqu’à une étape préliminaire, une question porte sur la compétence, la Cour conserve le pouvoir discrétionnaire de se demander si elle examinera ou non la demande de contrôle judiciaire. Pour ce faire, la Cour devra examiner tous les facteurs pertinents, et elle devra notamment tenir compte de la question de l’existence d’un autre recours approprié et de la nature de la question à trancher pour déterminer si les inconvénients que représente le fait de suivre la procédure prescrite par la Loi l’emportent sur les avantages que comporte cette façon de procéder (Montgomery c. Edmonton (City) Police Service, 1999 CarswellAlta 1114 (C.B.R. Alb.), le juge Sullivan, au paragraphe 55).
[36] Le défendeur affirme que, dans le jugement Holdenried c Canada (Procureur général), 2012 CF707 [Holdenried], le juge Yvon Pinard a expressément établi une distinction entre la procédure d’appel prévue par la Loi sur la police du Nouveau‑Brunswick, qui était en litige dans l’affaire Secord, et la loi qui était en cause dans cette affaire. Le juge Pinard a déclaré ce qui suit, aux paragraphes 18 et 19 :
… Le demandeur invoque également la décision Secord c. Saint John (City) Police Commissioners, 2006 NBQB 65 (C.B.R. N.‑B.)[Secord] à l’appui de sa thèse selon laquelle, lorsqu’on soulève une question de compétence, la Cour se doit d’exercer son pouvoir discrétionnaire et de statuer sur la demande de contrôle judiciaire, même s’il existe d’autres voies de règlement des griefs. Certes, mais dans la décision Secord, la Cour a précisé qu’elle doit ensuite tenir compte d’autres facteurs pertinents, [traduction] « dont un examen de l’autre voie de recours appropriée et la nature de la question à trancher en vue de décider si les inconvénients que représente le fait de recourir au mécanisme prescrit par la loi l’emportent sur ses avantages » (au paragraphe 43). C’est donc dire que le fait que l’on soulève dans la présente demande de contrôle judiciaire une question de compétence, qui, d’après le demandeur, n’est pas une vraie question, n’est pas déterminant pour ce qui est de savoir s’il y a lieu ou non que la Cour exerce son pouvoir discrétionnaire.
Ce n’est que dans les cas exceptionnels que les tribunaux devraient exercer leur pouvoir discrétionnaire, malgré l’existence d’un mécanisme exhaustif de règlement des griefs prévu par la loi. Par exemple, s’il y a eu atteinte à l’intégrité de la procédure applicable aux griefs, les tribunaux devraient exercer leur pouvoir discrétionnaire et instruire la demande de contrôle judiciaire (Lebrasseur c. Sa Majesté la Reine, 2007 CAF 330, au paragraphe 18). Cependant, dans le cas présent, il n’y a pas eu d’atteinte de ce genre. La procédure de règlement des griefs qui est énoncée à la partie III de la Loi sur la GRC est reconnue comme un mécanisme exhaustif, qui offre des recours efficaces dans des affaires autres que celles qui ont trait à des cas de harcèlement (Marshall c. Attorney General of Canada, 2008 SKQB 113, au paragraphe 11; The Attorney General of Canada c. Smith, 2007 NBCA 58, au paragraphe 3; Merrifield c. Canada (Attorney General), 2009 ONCA 127, au paragraphe 10). Cela étant, « [l]orsqu’une procédure de règlement des griefs, prescrite dans une loi, constitue un recours subsidiaire adéquat, ce recours doit être complètement épuisé avant que les parties puissent s’adresser aux tribunaux » (Sauvé c. Sa Majesté la Reine, (1998), 157 F.T.R. 91, au paragraphe 20).
Le défendeur souligne que, dans le jugement Holdenried, le juge Pinard a conclu que la demande de contrôle judiciaire était prématurée et que la Loi prévoyait une autre voie de recours appropriée. Il a rejeté la demande avec dépens.
[37] Le défendeur affirme que la question a été examinée à fond par la Cour d’appel fédérale dans l’affaire C.B. Powell Limited c. Canada (Agence des services frontaliers), 2010 CAF 61