Power Workers’ Union c. Canada (Procureur général)

Power Workers’ Union c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2024-11-06
Référence neutre
2024 CAF 182
Numéro de dossier
A-184-23
Contenu de la décision
Date : 20241106
Dossier : A-184-23
Référence : 2024 CAF 182
[TRADUCTION FRANÇAISE]
CORAM:
LE JUGE EN CHEF DE MONTIGNY
LE JUGE BOIVIN
LE JUGE LEBLANC
ENTRE :
POWER WORKERS' UNION, SOCIETY OF UNITED PROFESSIONALS, THE CHALK RIVER NUCLEAR SAFETY OFFICERS ASSOCIATION, FRATERNITÉ INTERNATIONALE DES OUVRIERS EN ÉLECTRICITÉ, SECTION LOCALE 37, CHRIS DAMANT, PAUL CATAHNO, SCOTT LAMPMAN, GREG MACLEOD, MATTHEW STEWART et THOMAS SHIELDS
appelants
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA, ONTARIO POWER GENERATION, BRUCE POWER, SOCIÉTÉ D'ÉNERGIE DU NOUVEAU-BRUNSWICK et LABORATOIRES NUCLÉAIRES CANADIENS
intimés
Audience tenue à Ottawa (Ontario), le 31 janvier 2024.
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 6 novembre 2024.
MOTIFS DU JUGEMENT :
LE JUGE LEBLANC
Y ONT SOUSCRIT :
LE JUGE EN CHEF DE MONTIGNY LE JUGE BOIVIN
Date : 20241106
Dossier : A-184-23
Référence : 2024 CAF 182
CORAM:
LE JUGE EN CHEF DE MONTIGNY
LE JUGE BOIVIN
LE JUGE LEBLANC
ENTRE :
POWER WORKERS' UNION, SOCIETY OF UNITED PROFESSIONALS, THE CHALK RIVER NUCLEAR SAFETY OFFICERS ASSOCIATION, FRATERNITÉ INTERNATIONALE DES OUVRIERS EN ÉLECTRICITÉ, SECTION LOCALE 37, CHRIS DAMANT, PAUL CATAHNO, SCOTT LAMPMAN, GREG MACLEOD, MATTHEW STEWART et THOMAS SHIELDS
appelants
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA, ONTARIO POWER GENERATION, BRUCE POWER, SOCIÉTÉ D'ÉNERGIE DU NOUVEAU-BRUNSWICK et LABORATOIRES NUCLÉAIRES CANADIENS
intimés
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE LEBLANC
I. Introduction [1] Il s'agit de l'appel de la décision rendue le 6 juin 2023 par le juge Diner de la Cour fédérale (le Juge) dans l’affaire Power Workers' Union c. Canada (Procureur général), 2023 CF 793 (la Décision). Le Juge devait décider de la validité des tests préalables à l'affectation et des tests aléatoires obligatoires de dépistage d'alcool et de drogue imposés par la Commission canadienne de sûreté nucléaire (la Commission) comme condition du permis attribué aux personnes autorisées à exploiter des installations nucléaires à sécurité élevée - ou de catégorie I (les Titulaires de permis I).
[2] Les exigences de tests préalables à l'affectation et de tests aléatoires de dépistage d'alcool et de drogue (les Exigences contestées) s'appliquent aux travailleurs qui ont à ces installations — et aux personnes qui ont demandé avec succès d'y avoir — ce qu'on appelle des « postes essentiels sur le plan de la sûreté ». Il s'agit des employés dont les décisions et les actes ont l'incidence la plus directe et immédiate sur la sûreté et la sécurité aux installations de catégorie I. Aux époques pertinentes, moins de 10 % des travailleurs aux installations nucléaires avaient des postes essentiels sur le plan de la sûreté (Décision au para. 16).
[3] Les appelants - six travailleurs visés par les Exigences contestées et leurs syndicats - ont soutenu devant le Juge que les Exigences contestées violaient leurs droits protégés par les articles 7, 8 et 15 de la Charte canadienne des droits et libertés, partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, soit l'annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada, 1982, ch. 11 (R.‑U.) (la Charte), et que ces violations n’étaient pas justifiées aux termes de l'article premier de la Charte. Ils affirmaient, de façon subsidiaire, que la décision de la Commission d'adopter et de mettre en place les Exigences contestées à l'égard des Titulaires de permis I était déraisonnable selon les principes du droit administratif.
[4] Le recours des appelants, entrepris sous forme d’une demande de contrôle judiciaire, visait le Procureur général du Canada (le Procureur général). Il visait également les trois principaux détenteurs de permis au Canada (les Titulaires intimés). Tous les intimés (les Intimés) ont fait valoir que les Exigences contestées étaient valides.
[5] Le Juge a rejeté toutes les prétentions des appelants. Les appelants demandent à cette Cour d'infirmer sa décision. Après avoir examiné avec soin les observations des parties et le droit pertinent, j'estime qu'il convient de rejeter l'appel.
II. Le contexte [6] On peut résumer ainsi les éléments qui constituent la toile de fond des questions dont nous sommes saisis.
A. Le cadre législatif pertinent [7] La Loi sur la sûreté et la réglementation nucléaires, L.C. 1997, ch. 9 (la Loi), et ses règlements d'application régissent la sûreté nucléaire au Canada. L'article 3 de la Loi énonce son double objet :
la limitation des risques liés au développement, à la production et à l'utilisation de l'énergie nucléaire, ainsi qu'à la production, la possession et l'utilisation des substances nucléaires, de l'équipement réglementé et des renseignements réglementés, tant pour la préservation de la santé et de la sécurité des personnes et la protection de l'environnement que pour le maintien de la sécurité nationale; et
la mise en œuvre au Canada des mesures de contrôle international du développement, de la production et de l'utilisation de l'énergie nucléaire que le Canada s'est engagé à respecter, notamment celles qui portent sur la non‑prolifération des armes nucléaires et engins explosifs nucléaires.
[8] L'article 8 de la Loi constitue la Commission. Celle-ci a une double fonction réglementaire et décisionnelle. Conformément à l'objet de la Loi, la Commission a pour mission de réglementer le développement, la production et l'utilisation de l'énergie nucléaire ainsi que la production, la possession et l'utilisation des substances nucléaires et de l'équipement réglementé afin que : a) le niveau de risque inhérent à ces activités pour la santé et la sécurité des personnes, pour l'environnement et pour la sécurité nationale demeure « acceptable »; b) ces activités soient exercées en conformité avec les mesures de contrôle et les obligations internationales que le Canada a assumées (alinéa 9a)).
[9] La Commission est l'unique organisme de réglementation nucléaire au Canada. Elle peut délivrer un permis à quiconque souhaite exercer une activité réglementée qui serait par ailleurs interdite. Elle peut notamment délivrer, renouveler, suspendre en tout ou en partie, modifier, révoquer ou remplacer une licence ou un permis ou en autoriser le transfert (articles 24-26). Elle peut également assortir les licences et les permis « des conditions que la Commission estime nécessaires à l'application de la [...] loi » (alinéa 24(5)).
[10] La Commission a également un pouvoir réglementaire assez vaste, quoiqu'uniquement avec l'agrément du gouverneur en conseil (paragraphe 44(1)). Elle peut notamment, par règlement, régir la préservation de la santé et de la sécurité des personnes et la protection de l'environnement contre les dangers liés aux activités réglementées (alinéa 44(1)f)) et régir les conditions de compétence et de formation des travailleurs du secteur nucléaire (alinéa 44(1)k)).
[11] La Commission a pris un nombre considérable de règlements qui portent sur des sujets allant de la sûreté nucléaire en général (Règlement général sur la sûreté et la réglementation nucléaires, D.O.R.S./2000‑202), la radioprotection (Règlement sur la radioprotection, D.O.R.S./2000‑203), et l'emballage et le transport des substances nucléaires (Règlement sur l'emballage et le transport des substances nucléaires (2015), D.O.R.S./2015‑145) au classement des installations nucléaires (Règlement sur les installations nucléaires de catégorie I, D.O.R.S./2000‑204, et Règlement sur les installations nucléaires et l'équipement réglementé de catégorie II, D.O.R.S./2000‑205).
[12] Le Règlement général sur la sûreté et la réglementation nucléaires (le Règlement général) établit plus précisément le cadre général pour l'émission, le renouvellement, la modification, l'abandon, la révocation et le remplacement d'un permis (articles 3-6), et énonce les cas dans lesquels la Commission peut, de sa propre initiative, renouveler, suspendre, modifier, révoquer ou remplacer un permis (article 8), notamment lorsque « le titulaire de permis ne s'est pas conformé à la Loi, à ses règlements ou au permis » (alinéa 8(2)c)).
[13] Le Règlement général énonce également les obligations des détenteurs de permis, notamment de prendre « toutes les précautions raisonnables pour protéger l'environnement, préserver la santé et la sécurité des personnes et maintenir la sécurité des installations nucléaires et des substances nucléaires » (alinéa 12(1)c)). De même, il oblige les travailleurs à se conformer « aux mesures prévues par le titulaire de permis pour protéger l'environnement [et] préserver la santé et la sécurité des personnes » (paragraphe 17b)).
[14] En ce qui concerne les installations nucléaires de catégorie I en particulier, le Règlement sur les installations nucléaires de catégorie I (le Règlement sur la catégorie I) dispose que la demande de permis visant une telle installation comprend, outre les renseignements exigés au Règlement général, les renseignements sur « le programme de performance humaine proposé pour l'activité visée, y compris les mesures qui seront prises pour assurer l'aptitude au travail des travailleurs » (alinéa 3d.1)).
[15] Aucune partie au présent appel ne conteste que l'industrie nucléaire canadienne est fortement réglementée.
B. Les exigences relatives aux tests préalables à l'affectation et aux tests aléatoires de dépistage d'alcool et de drogue [16] Les exigences relatives aux tests préalables à l'affectation et aux tests aléatoires de dépistage d'alcool et de drogue se trouvent dans ce qu'on appelle un « document d'application de la réglementation ». Celui en cause en l'espèce est le document 2.2.4, Aptitude au travail, tome 2 : Gérer la consommation d'alcool et de drogues, version 3 (le document 2.2.4). Il établit les exigences et donne des lignes directrices pour s'assurer de l'aptitude au travail des travailleurs qui ont aux installations de catégorie I — et des personnes qui ont demandé avec succès d'y avoir — des « postes essentiels sur le plan de la sûreté ». Le document 2.2.4 fait partie de la série de documents d'application de la réglementation portant sur la « gestion de la performance humaine ». Selon la Commission, le document 2.2.4 est un [TRADUCTION] « élément essentiel contribuant à la sécurité et à la sûreté des installations nucléaires » (Dossier d'appel, à la p. 4321, Affidavit de Lynda Hunter au para. 34 (l'Affidavit de Mme Hunter)).
[17] Le document 2.2.4 dispose notamment que les Titulaires de permis I doivent mettre en place cinq formes de dépistage d'alcool et de drogue : les tests préalables à l'affectation (section 5.1), les tests pour des motifs raisonnables (section 5.2), les tests à la suite d'un incident (section 5.3), les tests de suivis (section 5.4) et les tests aléatoires (section 5.5). Il décrit également un certain nombre de processus de dépistage d'alcool et de drogue et de seuils de résultats et prescrit ce qu'il faut faire si un travailleur qui a un poste essentiel à la sûreté échoue un test de dépistage d'alcool ou de drogue (section 6).
[18] Il faut souligner que les appelants ne contestent pas la validité de l'ensemble du document 2.2.4. Ils ne contestent que les obligations des Titulaires de permis I en ce qui a trait aux tests préalables à l'affectation (section 5.1) et aux tests aléatoires (section 5.5). Voici le texte de ces dispositions :
5.1 Tests de dépistage d'alcool et de drogues préalables à l'affectation
5.1 Pre-placement alcohol and drug testing
Les titulaires de permis devront exiger que tous les candidats à un poste essentiel sur le plan de la sûreté (voir la section 4.1, puces 1 et 2) qui ont réussi les étapes précédentes du concours se soumettent à des tests de dépistage d'alcool et de drogues, en tant que condition d'emploi. Les personnes transférées à un poste essentiel sur le plan de la sûreté (voir la section 4.1, puces 1 et 2) seront également tenues de se soumettre à un test de dépistage d'alcool et de drogues préalable à l'affectation.
Licensees shall require all candidates who succeed in progressing through all the previous stages of a job competition to a safety-critical position (see section 4.1, bullets 1 and 2) to submit to alcohol and drug testing as a condition of placement. Incumbent workers transferring into a safety-critical position (see section 4.1, bullets 1 and 2) shall also be required to submit to a pre-placement alcohol and drug test.
5.5 Tests aléatoires de dépistage d'alcool et de drogues
5.5 Random alcohol and drug testing
Les titulaires de permis devront exiger que tous les travailleurs occupant un poste essentiel sur le plan de la sûreté (voir la section 4.1, puces 1 et 2) se soumettent à des tests aléatoires de dépistage d'alcool et de drogues. Le processus d'échantillonnage qu'utilisent les titulaires de permis pour sélectionner ces travailleurs qui devront se soumettre à un test aléatoire de dépistage devra faire en sorte que le nombre de tests aléatoires de dépistage réalisés au moins tous les 12 mois soit égal à au moins 25 % de la population de travailleurs visée.
Licensees shall require all workers holding safety-critical positions (see section 4.1, bullets 1 and 2) to submit to random alcohol and drug testing. Licensees' sampling process used to select these workers for random testing shall ensure that the number of random tests performed at least every 12 months is equal to at least 25 percent of the applicable worker population.
Les titulaires de permis devront élaborer des procédures et des pratiques permettant de s'assurer que le test aléatoire de dépistage est administré d'une manière qui fournit l'assurance raisonnable que les personnes ne sont pas en mesure de prédire le moment où les échantillons seront prélevés.
Licensees shall develop procedures and practices to ensure that random testing is administered in a manner that provides reasonable assurance that individuals are unable to predict when specimens will be collected.
La mise en œuvre et l'exécution des tests aléatoires de dépistage devront prendre en compte les éléments suivants :
The following shall be addressed for the implementation and conduct of random testing:
1. veiller à ce que toutes les personnes de la population soumise aux tests de dépistage aient une probabilité égale d'être sélectionnées et soumises aux tests
1. Ensure that all individuals in the population subject to testing have an equal probability of being selected and tested.
2. exiger que les personnes se trouvant à l'extérieur du site au moment de la sélection pour le test de dépistage, ou celles qui se trouvent sur le site, mais qui, pour de bonnes raisons, ne sont pas disponibles en vue de subir le test de dépistage au moment de leur sélection, soient soumises au test de dépistage dans les plus brefs délais lorsque le donneur et les personnes chargées du prélèvement des échantillons sont tous disponibles pour recueillir les échantillons à analyser et sans préavis à la personne sélectionnée pour le test de dépistage
2. Require that individuals who are offsite when selected for testing, or who are onsite and are not reasonably available for testing when selected, be tested at the earliest reasonable opportunity when both the donor and specimen collectors are available to collect specimens for testing and without prior notification to the individual that he or she has been selected for testing.
3. prévoir qu'une personne ayant subi un test de dépistage soit à nouveau admissible à un autre test de dépistage non annoncé, et ce de façon immédiate
3. Provide that an individual completing a test is immediately eligible for another unannounced test.
[19] Les documents d'application de la réglementation ne sont pas des règlements au sens propre, comme le sont les règlements pris en application du paragraphe 44(1) de la Loi. Selon la preuve de la Commission, les documents d'application de la réglementation [TRADUCTION] « expliquent aux détenteurs de permis et aux demandeurs de permis ce qu'ils doivent faire pour satisfaire aux exigences de la Loi et de ses règlements ». Ils comprennent à la fois des obligations et des lignes directrices. Ils sont [TRADUCTION] « habituellement mis en place à la suite d’un long processus de consultation, et la Commission les utilise souvent pour établir des normes et des exigences applicables à divers secteurs de l'industrie nucléaire » (Affidavit de Mme Hunter aux paras. 27-30).
[20] Les documents d'application de la réglementation qui font partie d'un permis sont ceux auxquels on renvoie dans le « fondement d'autorisation », un document qui [TRADUCTION] « établit les limites des activités nucléaires réglementées d'un détenteur de permis et établit les critères selon lesquels la Commission évalue si le titulaire respecte les exigences de son permis » (Affidavit de Mme Hunter au para. 22).
[21] La Commission se sert du « fondement d'autorisation » et donc des documents d'application de la réglementation auxquels il renvoie pour lui permettre de [TRADUCTION] « réglementer l'industrie nucléaire d'une façon souple qui peut s'adapter aux découvertes scientifiques, à l'expérience acquise et aux obligations internationales qui peuvent changer » (Affidavit de Mme Hunter au para. 24).
[22] Le document 2.2.4 fait partie du « fondement d'autorisation » des permis des Titulaires de permis.
[23] Je souligne que les Exigences contestées n'ont pas encore été mises en place en raison d'une ordonnance de sursis rendue d'abord par la Cour fédérale (Power Workers Union v. Canada (Attorney General), 2022 FC 73), puis par notre Cour (Power Workers' Union c. Procureur général, 2023 CAF 215), jusqu'au règlement définitif de l'appel.
III. La Décision [24] Après avoir exposé le contexte de l'affaire et discuté de ce qui a mené à l’adoption du document 2.2.4, le Juge s'est penché sur la constitutionnalité des Exigences contestées et sur leur validité du point de vue du droit administratif. Il a utilisé le critère de la décision correcte pour la première question et celui de la décision raisonnable pour la seconde question.
A. Les prétentions fondées sur la Charte [25] Le Juge a conclu que les Exigences contestées ne violaient pas les articles 7, 8 et 15 de la Charte. Sa conclusion était fondée en grande partie sur le « contexte unique » de l'industrie nucléaire hautement réglementée, où « la sûreté est la priorité la plus importante », puisqu'un « incident nucléaire peut avoir des effets dévastateurs et durables sur la collectivité et l'environnement » (Décision au para. 56).
[26] Pour ce qui est de l'article 8 de la Charte, comme il n'y avait eu jusqu'alors aucune fouille en raison des ordonnances de sursis successives, et qu’on lui demandait de « radier les dispositions réglementaires habilitant les Titulaires de permis I à autoriser une saisie », le Juge a suivi le cadre analytique qu'avait utilisé notre Cour dans le Renvoi relatif au Règlement sur la sûreté du transport maritime, 2009 CAF 234 (le Renvoi sur le transport maritime), et qu'elle a récemment suivi dans l'arrêt Union of Canadian Correctional Officers – Syndicat des agents correctionnels du Canada – CSN (UCCO‑SACC‑CSN) c. Canada (Procureur général), 2019 CAF 212, [2020] 1 R.C.F. 675 (Agents correctionnels), suivant les « enseignements de la Cour suprême du Canada dans l'arrêt [Goodwin c. Colombie‑Britannique (Superintendent of Motor Vehicles), 2015 CSC 46, [2015] 3 R.C.S. 250] » (Goodwin) (Décision au para. 77). En suivant ce cadre analytique, le Juge s'est penché sur les questions suivantes :
a)L'article 8 s'applique‑t‑il aux Exigences contestées, si on tient compte de l'attente raisonnable des travailleurs ayant des postes essentiels à la sûreté au respect de leur vie privée?
b)Si c'est le cas, les Exigences contestées sont‑elles « autorisées par la loi »? et
c)Si c'est le cas, sont‑elles raisonnables?
[27] Pour ce qui est de la première question, le Juge a conclu que l'exigence que les Titulaires de permis I prélèvent des échantillons de substances corporelles (haleine, urine ou salive) comprend nécessairement le fait de recueillir des données personnelles, ce qui correspond à une fouille ou une saisie au sens de l'article 8 (Décision au para. 82). Pour ce qui est de l'intérêt en matière de protection de la vie privée, le Juge a conclu que bien que les travailleurs ayant un poste essentiel à la sûreté aient une attente réduite en matière de vie privée lorsqu'ils travaillent aux installations nucléaires, parce que le milieu de travail nucléaire est très réglementé, leur droit à la protection de la vie privée en ce qui a trait au prélèvement d'échantillons de substances corporelles « n'est en aucune manière aboli ». Par conséquent, si les Exigences contestées permettent aux Titulaires de permis I de recueillir des renseignements biographiques de ces travailleurs sans leur consentement, l'article 8 de la Charte s’applique (Décision aux paras. 97-98).
[28] Pour ce qui est de la deuxième question, le Juge a conclu que les Exigences contestées étaient « autorisées par la loi ». Il n'a pas retenu la thèse des appelants selon laquelle le prélèvement de substances corporelles devait être autorisé par une disposition légale explicite et non par un pouvoir général de prendre des règlements, comme en l'espèce. Il en est ainsi, a‑t‑il dit, parce que la thèse des appelants « fait abstraction du contexte réglementaire dans lequel la saisie est autorisée », contexte qui exige « une interprétation plus souple en ce qui concerne le critère relatif à ‟l'autorisation légale”, comme l'indique la Cour suprême du Canada » (Décision au para. 104).
[29] Selon le Juge, le pouvoir de la Commission d'imposer les Exigences contestées découle du Règlement général et du Règlement sur la catégorie I, qui obligent tous deux « les Titulaires de permis I à mettre en œuvre des programmes de performance humaine qui comprennent un souci constant de réduire la probabilité d'incidents d'origine humaine liés à la sécurité » et du pouvoir général de la Commission « d'imposer des exigences en matière de licences et de permis en vertu du paragraphe 24(2) de la Loi [...] comme elle l'entend » (Décision au para. 105).
[30] Pour ce qui est de la troisième question, le Juge était convaincu que « les dispositions relatives aux tests de dépistage [étaient] raisonnables compte tenu de tous les facteurs contextuels en cause, y compris le contexte réglementaire, l'intérêt du public pour la sûreté nucléaire, le besoin de renforcer les programmes d'aptitude au travail, la fiabilité de la méthode utilisée pour les tests et la possibilité de recourir à un contrôle judiciaire » (Décision au para. 151). Il a convenu avec les intimés que « dans l'industrie nucléaire, il n'est pas possible de ‟laisser faire” compte tenu des répercussions graves qui découlent souvent des incidents nucléaires » (Décision aux paras. 127-128). Les appelants lui ont demandé de se fonder sur la jurisprudence arbitrale, selon laquelle « l'intérêt d'un employeur en matière de sécurité ne justifie pas la violation du droit à la vie privée d'un employé sans motif raisonnable, même dans un milieu de travail intrinsèquement dangereux »; le juge a plutôt conclu que la jurisprudence arbitrale ne faisait pas autorité « en ce qui concerne l'analyse relative à l'article 8 » et que, quoi qu'il en soit, il y avait un certain nombre de différences entre cette jurisprudence et l'espèce (Décision aux paras. 109-112).
[31] Le Juge a ensuite examiné la question de l'article 7. Bien qu’il était d'avis que les revendications des appelants cadraient mieux avec l'article 8, il s'est néanmoins penché sur l'article 7 et a conclu que les appelants n'avaient fait la démonstration d'aucun des deux volets du critère applicable à la sécurité de la personne au sens de l'article 7. Selon lui, pour satisfaire à ce critère, il faut prouver soit une atteinte à l'intégrité corporelle et à l'autonomie, y compris la privation de la maîtrise de son propre corps, soit une atteinte grave à l'intégrité psychologique résultant de l'atteinte de l'État (Décision aux paras. 163-164).
[32] Selon le Juge, l'exigence minimale pour établir une violation de l'article 7 sur le fondement de l'emploi « est considérable et nécessite davantage que le prélèvement non intrusif d'échantillons de salive, d'urine ou d'haleine pour vérifier la présence de drogue ou d'alcool en vue de protéger le public en général ». Il a affirmé que l'article 7 ne protège pas le droit à la propriété ou d'autres droits principalement économiques, pas plus que « la conséquence fâcheuse de ne pas occuper le poste de son choix dans une centrale nucléaire » (Décision aux paras. 164-166).
[33] Enfin, le Juge a conclu que la revendication des appelants fondée sur l'article 15 échouait à la première étape du critère de cet article, c'est‑à‑dire que les appelants n'avaient pas établi que les Exigences contestées avaient un effet disproportionné ou créaient une distinction fondée sur un motif de discrimination énuméré ou analogue (Décision au para. 170, qui renvoie à l'arrêt R. c. Sharma, 2022 CSC 39 (Sharma) au para. 28). Il a souligné que les Exigences contestées visent uniquement une catégorie d'employés aux installations nucléaires, lesquels ne forment pas un « groupe protégé » pour les besoins de l'article 15. Il a aussi signalé que les appelants n'avaient présenté aucune preuve pour démontrer que les Exigences contestées pourraient faire que les travailleurs ayant des postes essentiels à la sûreté qui souffrent de dépendance à la drogue ou à l’alcool formeraient un groupe de personnes défavorisées ou de personnes subissant un désavantage (Décision au para. 172).
[34] Le Juge a souligné qu'on ne peut conclure à l'existence d'un motif analogue de discrimination pour les besoins de l'article 15 sans raison impérieuse. Les motifs analogues renvoient à des caractéristiques personnelles qui sont soit immuables, soit considérées comme immuables. Il a souligné que dans l'arrêt R. c. Malmo‑Levine, R. c. Caine, 2003 CSC 74, [2003] 3 R.C.S. 571 (Malmo‑Levine), la Cour suprême avait refusé de reconnaître le « statut professionnel » ou l'« orientation liée à la substance » comme motifs de discrimination analogues au titre de l'article 15 (Décision aux paras. 173-179).
[35] Le Juge a également affirmé que si une analyse complète au titre de l'article 15 avait été faite, on aurait conclu qu'il n'était pas satisfait à la seconde étape du test de l’article 15, laquelle aurait exigé la démonstration que les Exigences contestées ont pour effet de renforcer, de perpétuer ou d'accentuer le désavantage (Décision aux paras. 170 et 180). Le Juge a mis en relief à cet égard « quelques lacunes » dans la thèse des appelants, par exemple l'absence d'élément de preuve, statistique ou autre, pour établir qu'un nombre disproportionné de travailleurs ayant des postes essentiels à la sûreté souffrent de toxicomanie et seraient touchés par les Exigences contestées. Il a aussi affirmé que les appelants n'avaient pas expliqué comment les dispositions en cause entraîneraient un désavantage arbitraire pour les travailleurs qui occupent un poste essentiel à la sûreté et qui souffrent de toxicomanie (Décision aux paras. 181-182).
[36] Puisqu'il avait conclu que l'ajout des Exigences contestées au document 2.2.4 n’avait pas entraîné de violation des articles 7, 8 et 15 de la Charte, le Juge ne s'est pas penché sur les observations des parties au sujet de l'article premier.
B. La demande subsidiaire fondée sur le droit administratif [37] Le Juge a rejeté les deux thèses des appelants voulant que les Exigences contestées soient déraisonnables. Il a d'abord conclu que, contrairement à ce qu'affirmaient les appelants, la Loi accordait à la Commission le « pouvoir discrétionnaire nécessaire pour choisir l'instrument applicable à la mise en œuvre des Exigences contestées ». Il a affirmé que la Commission avait choisi d'établir lesdites exigences au moyen d'un document d'application de la réglementation « en raison de son caractère souple et de sa capacité d'adaptation ». Il s'agissait d'une décision raisonnable, « motivée par des circonstances changeantes comme les directives données par l'[Agence internationale de l'énergie atomique] suivant l'accident nucléaire de Fukushima, les pratiques internationales en évolution, la légalisation du cannabis au Canada, l'évolution de la recherche sur l'exactitude et l'efficacité des tests de dépistage d'alcool et de drogues, et les demandes divergentes des intervenants » (Décision au para. 195).
[38] Le Juge a conclu plus précisément que la Commission « était en droit d'avoir recours à ses pouvoirs plus étendus en vertu du paragraphe 24(5) de la Loi pour ajouter des conditions obligatoires aux permis » (Décision au para. 198). Il était également convaincu que l'ajout des Exigences contestées au document 2.2.4, après une campagne de sensibilisation et de consultations pendant une décennie qui ont mené à la publication de ce document, était conforme aux droits de participation des intéressés, notamment les appelants (Décision au para. 199).
[39] Pour ce qui est de la thèse des appelants voulant que la Commission n'ait pas donné d'explications suffisantes pour l'ajout des Exigences contestées au document 2.2.4, le Juge a conclu que les documents au dossier certifié du tribunal exposaient une analyse rationnelle qui justifiait cet ajout. Il a affirmé que l'ajout des Exigences contestées répondait « à un besoin établi de renforcer les programmes d'aptitude au travail, surtout en ce qui concerne la détection de l'altération des facultés causée par l'alcool ou la drogue » (Décision au para. 209). Il était en outre persuadé que le dossier démontrait que la Commission avait examiné les préoccupations à l'égard de la Charte soulevées pendant ses consultations préalables à l'ajout des Exigences contestées et en avait tenu compte (Décision aux paras. 211-213).
IV. Les questions en litige et la norme de contrôle [40] Le présent appel soulève deux questions :
a)Le Juge a-t-il erré lorsqu'il a conclu que les Exigences contestées ne violaient pas les articles 7, 8 et 15 de la Charte?
b)Subsidiairement, le Juge a‑t‑il commis une erreur susceptible de révision lorsqu'il a conclu que ces exigences n'étaient pas déraisonnables sur le plan du droit administratif?
[41] Il est bien établi que lorsque notre Cour est saisie d'un appel d'une décision de la Cour fédérale lors d'un contrôle judiciaire, elle doit examiner si la Cour fédérale a choisi la bonne norme de contrôle et, si c'est le cas, si elle l'a appliquée correctement. Il est également bien établi que cette « approche n'accorde aucune déférence à l'application de la norme de contrôle par le juge de révision », faisant en sorte que la cour d'appel est appelée à « procéder à un examen de novo de la décision administrative » (Office régional de la santé du Nord c. Horrocks, 2021 CSC 42, [2021] 3 R.C.S. 107 (Horrocks) au para. 10; Agraira c. Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2013 CSC 36, [2013] 2 R.C.S. 559 (Agraira) aux paras. 45-47; Groupe Maison Candiac inc. c. Canada (Procureur général), 2020 CAF 88, [2020] 3 R.C.F. 645 aux paras. 27-28; Mason c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2023 CSC 21 (Mason) au para. 36; Ontario (Procureur général) c. Ontario (Commissaire à l'information et à la protection de la vie privée), 2024 CSC 4 au para. 15).
[42] Comme on l'affirme dans l'arrêt Mason au paragraphe 36, l'arrêt Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration) c. Vavilov, 2019 CSC 65, [2019] 4 R.C.S. 653 (Vavilov) n’a pas atténué la portée de ces principes.
[43] En l'espèce, le Juge a utilisé la norme de la décision correcte pour la première question et la norme présomptive de la décision raisonnable pour la seconde question.
[44] Les normes de contrôle choisies par le Juge pour ces deux questions ne sont pas en litige. Comme la Cour suprême l'a affirmé dans l'arrêt Vavilov, « le respect de la primauté du droit exige que les cours de justice appliquent la norme de la décision correcte à l'égard de certains types de questions de droit », notamment les questions constitutionnelles, y compris celles de la conformité à la Charte (Vavilov aux paras. 53-55). Pour ce qui est de la seconde question, je ne vois rien qui écarte la présomption de l'application de la norme de la décision raisonnable, présomption réaffirmée dans Vavilov (Vavilov aux paras. 23-25).
[45] Par conséquent, notre Cour doit examiner si le Juge a appliqué ces normes adéquatement. Pour ce qui est de la première question, les appelants se fondent sur l'arrêt Guérin c. Canada (Procureur général), 2019 CAF 272 au para. 23, pour affirmer qu'il faut examiner les conclusions du juge « de façon rigoureuse et sans aucune déférence ». Le Procureur général affirme, pour sa part, que si le juge a [TRADUCTION] « tiré une conclusion en première instance » sur cette question, c'est la norme de contrôle applicable lors d'un appel, soit celle dégagée dans l'arrêt Housen c. Nikolaisen, 2002 CSC 33, [2002] 2 R.C.S. 235 (Housen), qui s'applique. Selon Housen, la norme de contrôle de la décision correcte s'applique aux conclusions de droit et la norme moindre de l'erreur manifeste et dominante s'applique aux conclusions de fait ou aux conclusions mixtes de fait et de droit s'il n'y a pas de question de droit isolable.
[46] Puisque le Juge a été saisi de nouveaux éléments de preuve sur la question de la Charte et qu'il en a tenu compte, la jurisprudence étaye la thèse du Procureur général (Gordillo c. Canada (Procureur général), 2022 CAF 23 au para. 59; Smith c. Canada (Procureur général), 2022 CAF 221 au para. 9; Singh Brar c. Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2024 CAF 114 au para. 49). L'arrêt le plus récent dans lequel la Cour suprême a appliqué de norme de contrôle applicable lors d'un appel est Conseil canadien pour les réfugiés c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2023 CSC 17 (Conseil canadien pour les réfugiés). Il s'agissait d'une affaire portant sur une décision de la Cour fédérale prise en matière d'immigration lors d’un contrôle judiciaire qui mettait en cause la validité constitutionnelle de dispositions statutaires qui interdisaient à certains demandeurs d'asile de présenter leur demande au Canada. Puisque le juge de la Cour fédérale avait, dans cette affaire, « examiné la preuve directement », la Cour suprême a contrôlé les « questions de fait en appel » selon la norme de l'erreur manifeste et dominante (Conseil canadien pour les réfugiés aux paras. 5-85, 98).
[47] À l'audition du présent appel, les appelants ont reconnu que la norme de l'erreur manifeste et dominante s'applique aux conclusions du Juge sur les éléments de preuve qu'il a lui‑même examinés. Il ne s'agit cependant pas d'un cas où le fait d'appliquer la norme de contrôle de l'erreur manifeste et dominante exposée dans l'arrêt Housen à ces conclusions a un effet déterminant sur l'issue de l'appel.
[48] Puisque la plus grande partie des observations écrites et orales en l'espèce portent sur la réclamation fondée sur l'article 8 de la Charte, j'examinerai d'abord cette question.
V. Analyse
A. La réclamation fondée sur la Charte
(1) L'article 8
[49] L'article 8 de la Charte assure une protection constitutionnelle « contre les fouilles, les perquisitions ou les saisies abusives ». Lors du premier examen de cette protection par la Cour suprême dans l'arrêt Hunter et autres c. Southam Inc., [1984] 2 R.C.S. 145 (Hunter), cette Cour a relevé les trois éléments essentiels de cette protection :
elle a pour but de protéger les particuliers « contre les intrusions injustifiées de l'État dans leur vie privée »;
elle ne s'applique cependant qu'aux « expectatives raisonnables [...] en matière de vie privée »; et
elle exige que l'on apprécie, lorsqu'on examine si l'intrusion de l'État est justifiée dans une situation donnée, si « le droit du public de ne pas être importuné par le gouvernement doit céder le pas au droit du gouvernement de s'immiscer dans la vie privée des particuliers afin de réaliser ses fins et, notamment, d'assurer l'application de la loi ».
(Hunter aux pp. 159-160)
[50] Ces principes fondamentaux ont donné naissance à une analyse en deux étapes. On doit d'abord établir si la fouille, la perquisition ou la saisie porte atteinte à l'expectative raisonnable en matière de vie privée du particulier. Dans la négative, l'article 8 de la Charte ne s’applique pas et l'analyse prend fin. S’il s’applique, il faut alors établir si la fouille, la perquisition ou la saisie est raisonnable (Goodwin au para. 48).
[51] Il est maintenant bien établi que cette analyse s'applique peu importe s'il s'agit d'une affaire pénale ou non (Goodwin au para. 60; voir aussi Conseil scolaire de district de la région de York c. Fédération des enseignantes et des enseignants de l'élémentaire de l'Ontario, 2024 CSC 22 (Conseil scolaire de York) au para. 101). Cela dit, les deux étapes de l'analyse doivent être adaptées « aux réalités du monde du travail ». Ainsi, les cours doivent notamment adopter une approche souple qui peut « s'appliquer à une grande variété de régimes législatifs », et éviter de « transpos[er] sans discernement aux affaires non criminelles » la jurisprudence en droit criminel (Conseil scolaire de York au para. 99; Goodwin au para. 53; Thomson Newspapers Ltd. c. Canada (Directeur des enquêtes et recherches, commission sur les pratiques restrictives du commerce), [1990] 1 R.C.S. 425 (Thomson Newspapers) aux pp. 506-508; R. c. McKinlay Transport Ltd., [1990] 1 R.C.S. 627 (McKinlay Transport) aux pp. 644-647; British Columbia Securities Commission c. Branch, [1995] 2 R.C.S. 3 (BC Securities) à la p. 35).
[52] Comme la Cour suprême l'a affirmé dans l'arrêt Thomson Newspapers à la page 506, une telle approche, qui invite à l'application « d'une norme du caractère raisonnable moins sévère et plus souple dans le cas des fouilles, des perquisitions et des saisies en matière administrative ou réglementaire », est « tout à fait conforme à une interprétation fondée sur l'objet de l'art. 8 ».
[53] Les appelants affirment que le Juge a commis une erreur en rejetant leur réclamation fondée sur l'article 8 :
lorsqu'il a conclu que les travailleurs essentiels à la sûreté n'ont qu'un droit résiduel à la protection de la vie privée pour ce qui est de leur urine, de leur salive ou de leur haleine;
lorsqu'il a interprété de façon erronée le critère selon lequel les Exigences contestées doivent être « autorisées par la loi »; et
lorsqu'il a omis d’effectuer une mise en balance appropriée des facteurs pertinents afin de décider si les saisies visées par lesdites exigences sont raisonnables.
(i) L'expectative raisonnable à la vie privée des travailleurs essentiels à la sûreté [54] Nul ne nie que le fait de prendre des échantillons de substances corporelles – que ce soit un échantillon d’haleine, de salive ou d’urine - est une « saisie » au sens de l'article 8. Le Juge a conclu dans ce sens et les intimés l'ont reconnu.
[55] Cependant, la question que le Juge devait trancher était de savoir si cette saisie contrevient aux expectatives raisonnables à la vie privée des travailleurs essentiels à la sûreté (Décision au para. 78).
[56] Le Juge a conclu que la saisie contrevenait effectivement à ces expectatives raisonnables, quoique dans une moindre mesure que ce qu'affirmaient les appelants. Le Juge a conclu en définitive que bien que la saisie d'échantillons de substances corporelles ne mène pas nécessairement à une attente élevée en matière de respect de la vie privée, « la collecte des renseignements biographiques d'une personne sans son consentement relève directement de l'article 8 ». Les appelants contestent la conclusion du Juge voulant que l'expectative soit moins élevée et affirment que cette erreur a vicié l’ensemble de son analyse portant sur l'article 8.
[57] Les appelants affirment plus précisément que les travai