Koulatchenko c. Centre d'analyse des opérations et déclarations financières du Canada

Koulatchenko c. Centre d'analyse des opérations et déclarations financières du Canada
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2014-03-03
Référence neutre
2014 CF 206
Numéro de dossier
T-2252-12
Contenu de la décision
Date : 20140303
Dossier :
T-2252-12
Référence : 2014 CF 206
[TRADUCTION FRANÇAISE CERTIFIÉE, NON RÉVISÉE]
Ottawa (Ontario), le 3 mars 2014
En présence de madame la juge Kane
ENTRE :
IRINA KOULATCHENKO
demanderesse
et
Centre d’analyse des opérations et déclarations financières du Canada
défendeur
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
[1] Irina Koulatchenko, la demanderesse, sollicite, en vertu de l’article 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales, LRC 1985, c F‑7, le contrôle judiciaire de quatre décisions connexes, prises le 27 février 2012, par lesquelles la directrice du Centre d’analyse des opérations et déclarations financières du Canada (le CANAFE) a refusé de lui attribuer une cote de sécurité de niveau très secret, révoqué sa cote de sécurité de niveau secret, révoqué sa cote de fiabilité et révoqué sa nomination à son poste au sein du CANAFE.
[2] La demanderesse soutient avoir été privée de son droit à l’équité procédurale parce que, d’une part, on ne l’a pas avisée des préoccupations ayant conduit au refus de son habilitation de sécurité et, d’autre part, elle n’a pas eu la possibilité de répondre à ces préoccupations avant que la directrice ne prenne les décisions définitives. Elle soutient aussi que ces décisions de la directrice n’étaient pas raisonnables, car elles étaient à ce point dénuées de motifs que la Cour ne pouvait être en mesure de déterminer leur caractère raisonnable. La demanderesse fait valoir que les quatre décisions, en particulier celle de mettre un terme à son emploi, créent une obligation d’équité procédurale.
[3] La demanderesse sollicite une ordonnance annulant les quatre décisions et les renvoyant à la directrice du CANAFE aux fins d’un nouvel examen, après qu’on aura informé la demanderesse de la nature des préoccupations du CANAFE touchant la sécurité et qu’on lui aura donné la possibilité d’y répondre. Elle cherche également à obtenir la rémunération qui lui est due depuis la date de la cessation d’emploi jusqu’à la date du jugement parce que la décision de mettre un terme à son emploi était une décision administrative et que, comme il y a eu manquement à l’équité procédurale, la décision était nulle ab initio.
[4] Le défendeur soutient qu’il n’y a pas eu manquement à l’équité procédurale en l’espèce et que les décisions de la directrice étaient raisonnables. Les lettres de la directrice à la demanderesse ainsi qu’un rapport expurgé du Service canadien du renseignement de sécurité [SCRS] remis à cette dernière dans le cadre de la présente instance sont suffisants pour que la Cour évalue le caractère raisonnable des décisions (et pour fournir à la demanderesse les motifs des décisions de la directrice).
[5] Pour les motifs énoncés ci‑après, je suis d’avis que les décisions de refuser et de révoquer les habilitations de sécurité étaient des décisions administratives. Il y avait obligation d’équité procédurale envers la demanderesse. Certes, l’étendue de cette obligation dans les circonstances était minimale, mais la directrice du CANAFE ne s’en est pas acquittée. Les décisions de refuser la cote de sécurité de niveau très secret et de révoquer la cote de sécurité de niveau secret et la cote de fiabilité doivent être annulées et renvoyées à la directrice pour qu’elle rende de nouvelles décisions.
[6] La décision de révoquer la nomination de la demanderesse comme employée du CANAFE est régie par le droit contractuel. L’obligation d’équité procédurale ne s’applique pas à cette décision.
Contexte
[7] La demanderesse est arrivée au Canada de Russie en passant par Cuba en 2000. Elle s’est vu accorder le statut de réfugié au sens de la Convention sur les réfugiés en décembre 2001.
[8] Le 26 octobre 2010, la demanderesse a été nommée pour une période indéterminée à un poste d’analyste des politiques au CANAFE, qui est le défendeur en l’espèce.
[9] Le CANAFE est un organisme de renseignement financier indépendant qui relève du ministre des Finances. Il a été constitué en vertu de la Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes, LC 2000, c 17 (la Loi). Sa mission est de recueillir, analyser, évaluer et communiquer des renseignements utiles pour la détection, la prévention et la dissuasion en matière de recyclage des produits de la criminalité ou de financement des activités terroristes et de mieux faire connaître les questions de recyclage des produits de la criminalité. Le CANAFE fournit des renseignements financiers à divers organismes, notamment à la Gendarmerie royale du Canada [GRC] et au SCRS.
[10] Tous les employés du CANAFE exercent leurs fonctions dans un environnement hautement sécurisé (par exemple, l’accès aux ordinateurs nécessite une connexion par empreinte digitale). Le poste de la demanderesse à l’unité s’intéressant au financement du terrorisme de la Direction de l’analyse financière et de la communication de cas requiert un niveau de sécurité encore plus élevé que celui qui est généralement imposé aux employés du CANAFE.
[11] La lettre d’offre d’emploi adressée à la demanderesse indiquait que le poste offert était conditionnel à l’obtention d’une cote de sécurité de niveau secret avant de commencer à exercer ses fonctions et d’une cote de sécurité de niveau très secret par la suite. La demanderesse a obtenu sa cote de sécurité de niveau secret comme il était exigé et on l’a d’abord affectée à des dossiers qui ne nécessitaient qu’une cote de sécurité de niveau secret. Elle a présenté une demande de cote de sécurité de niveau très secret lorsqu’elle a commencé à travailler pour le CANAFE.
[12] Le 26 février 2010, le CANAFE a demandé au SCRS d’effectuer une évaluation de sécurité de la demanderesse. Cette dernière a été informée que le SCRS procéderait à son évaluation en vue d’une habilitation de sécurité de niveau très secret, et elle a donné son consentement. Elle a par ailleurs fourni quatre références et son curriculum vitae en réponse à une demande en ce sens. Le 13 octobre 2011, elle a passé une entrevue avec un représentant du SCRS.
[13] Le SCRS a procédé à l’évaluation de la demanderesse conformément à sa procédure établie, comme l’exige la Politique sur la sécurité du gouvernement.
[14] Le 27 février 2012, trois lettres ont été envoyées à la demanderesse pour l’informer des décisions de la directrice et des mécanismes de recours dont elle disposait quant au refus et à la révocation de son habilitation de sécurité, notamment la possibilité de présenter une plainte au Comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité [CSARS] aux termes de l’article 42 de la Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité, LRC 1985, c C‑23 (la Loi sur le SCRS).
[15] Le 26 mars 2012, la demanderesse a présenté une plainte au CSARS en vue d’obtenir un nouvel examen des décisions. Le CSARS a rejeté la plainte pour absence de compétence. L’article 42 de la Loi sur le SCRS porte sur les décisions prises par un « administrateur général », mais cet article ne n’applique pas aux organismes fédéraux. L’article 29 de la Loi sur le SCRS définit « administrateur général » aux fins de l’article 42 de la Loi sur le SCRS. Au moment pertinent, la directrice du CANAFE n’avait pas été désignée à cette fin. Par conséquent, la décision de la directrice touchant l’habilitation de sécurité ne relevait pas de la compétence du CSARS.
[16] C’est alors que la demanderesse a demandé le contrôle judiciaire dont la Cour est saisie.
[17] À la suite de l’avis de demande de contrôle judiciaire de la demanderesse, l’évaluation de sécurité du SCRS lui a été transmise sous une forme expurgée. La Cour a ordonné au SCRS de remettre le rapport expurgé à la demanderesse conformément à l’article 317 des Règles des Cours fédérales, DORS 98/106, en précisant que si celle‑ci souhaitait s’opposer au caviardage de certains passages, elle devrait faire une demande en ce sens conformément au paragraphe 37(3) de la Loi sur la preuve au Canada, dans les dix jours suivant la directive de la Cour. La demanderesse n’a pas présenté de demande d’opposition relativement aux passages expurgés.
Le rapport du SCRS
[18] Les portions non expurgées de l’évaluation du SCRS comprennent notamment les renseignements suivants :
• la demanderesse possède la double citoyenneté canadienne et russe;
• la demanderesse a eu plusieurs interactions sociales avec un diplomate russe qui était un ami de son ex‑fiancé;
• la demanderesse a eu des interactions sociales avec un autre diplomate russe, qu’elle a rencontré par hasard à un spectacle du Cirque du Soleil, et elle est aussi allée en sa compagnie à une réception à l’ambassade russe;
• la demanderesse a mentionné des rapports récents avec un autre diplomate russe qu’[traduction] « elle rencontre tout le temps » à l’occasion de divers événements sociaux, mais qu’elle n’a aucun contact avec lui en dehors de ces événements;
• lorsqu’on lui a demandé quelle serait sa réaction si jamais on l’approchait pour lui soutirer des renseignements, la demanderesse a répondu qu’elle [traduction] « dirai[t] probablement non », mais elle a ensuite précisé qu’elle pourrait ne pas répondre immédiatement par la négative et qu’elle en parlerait plutôt à son superviseur au cas où elle pourrait servir d’agent double;
• d’après le représentant du SCRS, la demanderesse semblait sur ses gardes durant l’entrevue et donnait toujours des réponses brèves.
[19] L’évaluation note aussi que la directrice [traduction] « voudrait peut‑être » donner à la demanderesse un breffage sur les mesures de sécurité relatives à son poste et que le Service pourrait aussi, avec l’assentiment de la directrice, proposer à la demanderesse de se soumettre à un test polygraphique afin de mieux évaluer sa loyauté envers le Canada.
[20] La portion non expurgée de l’évaluation ne contient pas de recommandations quant à la décision définitive à prendre sur l’habilitation de sécurité; elle ne fait qu’indiquer que la décision d’accorder, de refuser ou de révoquer une habilitation appartient à l’organisme, c’est‑à‑dire la directrice du CANAFE.
La décision faisant l’objet du contrôle
[21] La directrice du CANAFE, Jeanne Fleming, a communiqué les quatre décisions à la demanderesse par l’envoi de trois lettres le 27 février 2012.
[22] La première lettre informait la demanderesse de la décision de la directrice de refuser sa cote de sécurité de niveau très secret et de révoquer sa cote de sécurité de niveau secret. La lettre indiquait que la décision avait été prise [traduction] « [à] la suite de préoccupations en matière de sécurité portées à mon attention et conformément aux exigences énoncées à la section 2.8 de la Norme sur la sécurité du personnel, intitulée “Évaluation de l’information applicable aux évaluations de sécurité” […] ».
[23] Cette lettre faisait également état de la Politique sur la sécurité du gouvernement et de l’obligation qu’avait la directrice d’informer la demanderesse de son droit de recours en révision ou en redressement conformément à la section 6 de la Norme sur la sécurité du personnel. Plus précisément, la lettre avisait la demanderesse qu’elle pouvait :
• déposer une plainte auprès du Comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité;
• déposer une plainte auprès de la Commission canadienne des droits de la personne si elle était fondée sur un ou des motifs illicites;
• porter l’affaire devant la Cour fédérale.
[24] La deuxième lettre informait la demanderesse de la décision de révoquer sa cote de fiabilité. Cette lettre faisait état de la section 2.8 de la Norme sur la sécurité du personnel, intitulée « Évaluation de l’information applicable aux évaluations de sécurité », où il est écrit ceci : « Si la cote de sécurité d’une personne est refusée ou révoquée pour des motifs de loyauté ou de fiabilité liés à la loyauté, les ministères doivent aussi réévaluer la cote de fiabilité de cette personne. » [Non souligné dans l’original.] La directrice indiquait qu’elle avait procédé à cette réévaluation et qu’elle était parvenue à une décision. La lettre donnait à la demanderesse la même information concernant son droit de recours en révision ou en redressement.
[25] La décision de la directrice était fondée sur le rapport d’évaluation préparé par le SCRS.
[26] La Politique sur la sécurité du gouvernement était jointe aux lettres. Un hyperlien menait également aux politiques pertinentes du Conseil du Trésor.
[27] La troisième lettre informait la demanderesse de la révocation de sa nomination au CANAFE à compter du 28 février 2012. Il y était rappelé que l’offre d’emploi faite à la demanderesse était conditionnelle à l’obtention de la cote de sécurité de niveau très secret; cette cote lui ayant été refusée, la demanderesse ne répondait plus à cette condition d’emploi.
[28] Les dispositions pertinentes des politiques du Conseil du Trésor et les dispositions législatives applicables sont jointes en annexe aux présentes.
Les questions en litige
[29] La présente demande de contrôle judiciaire soulève trois questions : Quelle est l’étendue de l’obligation d’équité procédurale de la directrice du CANAFE, et la directrice a‑t‑elle manqué à l’obligation d’équité procédurale ou aux règles de justice naturelle pour parvenir à l’une ou l’autre des décisions? Les décisions étaient‑elles raisonnables? Quelle est la réparation appropriée, s’il est établi qu’il y a eu manquement à l’équité procédurale.
La norme de contrôle
[30] Il n’y a pas de désaccord sur la norme de contrôle à appliquer. La question de savoir si la demanderesse a été privée de son droit à l’équité procédurale sera contrôlée selon la norme de la décision correcte. Vu le caractère discrétionnaire des décisions relatives à la cote de sécurité et à la cote de fiabilité, elles seront contrôlées selon la norme de la décision raisonnable.
[31] Lorsque la norme de la décision raisonnable s’applique, le rôle de la Cour consiste à déterminer si la décision appartient « aux issues possibles acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit » (Dunsmuir c Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 RCS 190, au paragraphe 47 [Dunsmuir]). « Il peut exister plus d’une issue raisonnable. Néanmoins, si l’issue et le processus en cause cadrent bien avec les principes de justification, de transparence et d’intelligibilité, la cour de révision ne peut y substituer l’issue qui serait à son avis préférable » (Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c Khosa, 2009 CSC 12, [2009] 1 RCS 339, au paragraphe 59). La cour ne devrait pas modifier ces décisions ainsi rendues, à moins que la norme n’ait pas été respectée.
Y a‑t‑il eu manquement à l’obligation d’équité procédurale?
La thèse de la demanderesse
[32] La demanderesse soutient qu’elle n’a pas été traité avec équité sur le plan procédural. On ne l’a pas informée des préoccupations de la directrice, pas plus qu’on ne lui a donné la possibilité d’y répondre; elle n’a reçu que des lettres lui notifiant les décisions définitives, lesquelles ne fournissaient pas de motifs.
[33] Se fondant sur Myers c Canada (Procureur général), 2007 CF 947, aux paragraphes 38 et 39, [Myers], [2007] ACF no 1246, la demanderesse fait valoir que la décision relative à son habilitation de sécurité exige un degré d’équité plus élevé que le degré minimal. Dans la décision Myers, la Cour s’est penchée sur l’équité procédurale dans le contexte de la décision de révoquer une cote de fiabilité.
[34] La demanderesse allègue que la plupart des ministères qui prennent des décisions concernant des habilitations de sécurité respectent l’obligation d’équité procédurale en suivant le processus du CSARS, qui prévoit une audition. Toutefois, au moment où la demanderesse a déposé sa plainte, le CANAFE ne relevait pas de la compétence du CSARS. La demanderesse estime que dans ces circonstances, il revenait à la directrice du CANAFE de s’acquitter de l’obligation d’équité procédurale, ce qu’elle n’a pas fait. La directrice avait à tout le moins le devoir de l’informer des renseignements sur lesquels elle s’est fondée pour prendre la décision et de lui donner la possibilité de réagir avant que la décision définitive ne soit rendue.
[35] De plus, la demanderesse soutient que la décision de révoquer sa nomination au CANAFE faisait entrer en jeu le devoir d’équité procédurale parce que, contrairement à la situation dans l’affaire Dunsmuir, elle n’était pas assujettie à un contrat d’emploi. Elle allègue que les décisions relatives à son habilitation de sécurité étaient des décisions administratives qui donnaient lieu au devoir d’équité procédurale, que la révocation de sa nomination découlait de ces décisions administratives et que, partant, cette révocation est aussi une décision administrative.
[36] La demanderesse invoque les décisions Nasrallah c Administrateur général (Ministère des Ressources humaines et du Développement des compétences), 2012 CRTFP 12, aux paragraphes 232 et 234 à 236, [2012] CRTFPC no 13 [Nasrallah] et Gill c Conseil du Trésor (Ministère des Ressources humaines et du Développement des compétences), 2009 CRTFP 19 [Gill], aux paragraphes 152 et 170, [2009] CRTFPC no 19, à l’appui de sa thèse selon laquelle la révocation de sa nomination constitue l’exercice d’un pouvoir de nature administrative.
La thèse du défendeur
[37] Le défendeur soutient que la directrice n’a manqué à l’obligation d’équité procédurale dans aucune de ses décisions.
[38] Le défendeur fait valoir qu’en vertu de l’article 29 de la Loi sur le SCRS, le CANAFE était expressément exclu de la compétence du CSARS au moment des faits. Selon le défendeur, cette exclusion indiquait clairement l’intention du législateur que certains organismes, dont le CANAFE, ne puissent pas bénéficier des garanties procédurales du CSARS. Le CANAFE n’était donc pas tenu d’offrir un niveau de protection procédurale comparable à celui qui serait offert dans le cadre d’une audition devant le CSARS.
[39] Le défendeur reconnaît l’existence de l’obligation d’équité procédurale, mais il affirme que cette obligation a été respectée. Étant donné l’environnement général du CANAFE, l’obligation d’équité procédurale n’exige pas la divulgation complète de la preuve dans le contexte d’une habilitation de sécurité. Le défendeur soutient qu’aucun intérêt lié à la sécurité nationale n’était en cause dans l’affaire Myers, précitée, qu’invoque la demanderesse.
[40] Le défendeur soutient que lorsque des questions de sécurité nationale sont en jeu, la divulgation de renseignements qui contribuent à la capacité d’une personne de présenter une défense pleine et entière peut être refusée (Harkat (Re), 2009 CF 1266, au paragraphe 26, [2009] ACF no 1611, et Charkaoui c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2008 CSC 38, au paragraphe 62, [2008] 2 RCS 326). Si des intérêts de sécurité nationale peuvent justifier la non‑divulgation de renseignements lorsque le droit à la liberté de la personne est en jeu, de tels intérêts peuvent également justifier la non‑divulgation de renseignements lorsque les intérêts en jeu sont moindres, notamment lorsqu’ils ont trait à l’emploi de la personne concernée.
[41] Le défendeur fait valoir que l’article 19 de la Loi sur le SCRS interdit au CANAFE de divulguer l’évaluation de la demanderesse sans l’autorisation du SCRS. Il soutient que, par conséquent, la demanderesse ne pouvait légitimement s’attendre à cette divulgation.
[42] Le défendeur cite l’arrêt Baker c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 RCS 817, [1999] ACS no 39 [Baker] de la Cour suprême du Canada, qui établit que l’obligation en matière d’équité procédurale varie selon le contexte et que plusieurs facteurs doivent être pris en compte pour déterminer l’étendue de cette obligation. Le défendeur avance que plusieurs des facteurs énoncés dans l’arrêt Baker, notamment le régime législatif, la nature de la décision et, en particulier, le respect du choix de procédure exercé par l’organisme lui‑même, militent en faveur d’une obligation restreinte.
[43] Les facteurs énoncés dans l’arrêt Baker n’étant pas exhaustifs, d’autres facteurs peuvent être pris en considération lorsque les circonstances s’y prêtent. Le défendeur estime qu’il convient de tenir compte dans la présente affaire de la source des renseignements; la demanderesse a fourni des renseignements au SCRS, et toute l’information qui lui a été divulguée dans la version expurgée de l’évaluation du SCRS provient de ces renseignements et n’a pas pour source une tierce partie.
[44] En ce qui a trait à la décision de mettre fin à l’emploi de la demanderesse, le défendeur soutient qu’il n’existait aucune obligation d’équité procédurale parce que la relation d’emploi était de nature contractuelle. L’offre d’emploi était expressément conditionnelle à l’obtention par la demanderesse de la cote de sécurité de niveau très secret et cette condition n’a pas été remplie.
[45] Le défendeur soutient également que la demanderesse fait fausse route en invoquant les décisions Gill et Nesrallah à l’appui de l’argument selon lequel la décision de la licencier était une décision administrative, d’autant plus que ces décisions ne lient pas la Cour.
[46] À l’argument de la demanderesse voulant que la Cour ait conclu, dans l’arrêt Dunsmuir, à l’existence d’une relation contractuelle au vu de dispositions précises de la Loi sur la fonction publique du Nouveau‑Brunswick, le défendeur répond que malgré l’absence de toute disposition législative analogue dans la présente affaire, elle relève tout de même du droit contractuel. Le droit en matière de contrat s’applique à moins que la loi ou l’entente ne le remplacent (Wells c Terre‑Neuve, [1999] 3 RCS 199, aux paragraphes 30 et 33, [1999] ACS no 50). Le défendeur distingue aussi la présente espèce de l’affaire Dunsmuir en ce que la demanderesse était une employée et non la titulaire d’une charge publique.
[47] Le défendeur reconnaît que, dans l’arrêt Dunsmuir, la Cour suprême du Canada a fait remarquer qu’une obligation d’équité procédurale pouvait s’appliquer à une décision de licenciement sans égard à l’existence d’une relation contractuelle. Toutefois, la Cour a envisagé deux situations possibles où l’obligation pouvait s’appliquer. Premièrement, la Cour a estimé qu’il peut y avoir obligation d’équité procédurale pour les titulaires d’une charge publique ou pour les ministres d’État qui occupent un poste à titre amovible et qui sont véritablement soumis à la volonté de l’État. Deuxièmement, l’obligation d’équité peut découler, par déduction nécessaire, d’un pouvoir légal régissant la relation d’emploi. Or, aucune de ces deux situations ne correspond aux faits de la présente affaire.
[48] La lettre d’offre d’emploi adressée à la demanderesse, combinée aux annexes qui en définissent les conditions, constitue son contrat, contrat qu’elle a signé et accepté. Le poste de la demanderesse a été créé par la directrice; il ne s’agit pas d’un poste prévu par une loi. La directrice du CANAFE a le pouvoir de licencier les employés de l’organisme, comme le prévoit l’article 49 de la Loi, cité ci‑après, tout comme le gouverneur en conseil, pour des raisons d’habilitation de sécurité, comme le prévoit l’article 13 de la Loi sur la gestion des finances publiques, LRC 1985, ch F‑11, cité ci‑après; aucune obligation d’équité procédurale ne s’applique dans ces cas.
La relation employeur‑employé est contractuelle
[49] Avant d’examiner l’étendue de l’obligation d’équité procédurale et de déterminer s’il y a eu manquement, il est important d’identifier les décisions auxquelles cette obligation s’applique.
[50] Les parties ne contestent pas que les décisions de refuser et de révoquer les cotes de sécurité étaient des décisions administratives visées par l’obligation d’équité procédurale.
[51] En ce qui a trait à la décision de révoquer la nomination de la demanderesse à son poste au CANAFE, je ne saurais souscrire à la thèse de la demanderesse voulant qu’il s’agisse d’une décision administrative. Je suis consciente qu’une telle conclusion est essentielle au recours qu’elle exerce, puisqu’elle se fonde sur des observations, formulées dans l’arrêt Dunsmuir, selon lesquelles la décision de licenciement est nulle ab initio si les principes d’équité procédurale n’ont pas été respectés.
[52] Toutefois, dans l’arrêt Dunsmuir, la Cour a souligné que la plupart des fonctionnaires ont un lien d’emploi contractuel. Rien dans les faits en l’espèce ne donne à penser que la relation de la demanderesse avec le CANAFE n’est pas contractuelle.
[53] Qui plus est, les passages tirés de l’arrêt Dunsmuir que la demanderesse invoque à l’appui de son recours doivent être mis en contexte. Dans l’arrêt Dunsmuir, la Cour s’est demandé si la réintégration pouvait être ordonnée, et a estimé (au paragraphe 108) qu’une telle mesure ne pouvait être ordonnée par suite d’une rupture de contrat ou d’un manquement à l’équité procédurale. S’interrogeant sur l’existence d’autres recours appropriés, la Cour a déclaré que les décisions prises en violation des principes d’équité procédurale sont nulles ab initio. La Cour a conclu non pas que toutes les décisions de licenciement dans la fonction publique entraînaient une obligation d’équité procédurale, mais que dans les cas où une telle obligation existe, la décision prise en violation des principes d’équité procédurale est nulle ab initio. Comme l’a noté le défendeur, la Cour a identifié deux situations où l’obligation d’équité procédurale pouvait s’appliquer malgré l’existence d’un contrat d’emploi, mais aucune de ces situations ne s’applique en l’espèce.
[54] La demanderesse avait une relation d’emploi contractuelle. Certes, la lettre d’offre d’emploi utilise le mot « nomination », mais cela n’indique pas que la demanderesse était nommée à une charge publique. La demanderesse a été nommée à un poste au CANAFE à titre d’employée. Le pouvoir exclusif dévolu à la directrice à l’article 49 de la Loi comprend le pouvoir de nommer, mettre en disponibilité ou licencier « les employés » et d’élaborer les conditions de « la dotation en personnel ».
[55] Le contrat d’emploi de la demanderesse était sa lettre d’offre ainsi que les annexes qui énonçaient les conditions, conditions qu’elle a paraphées et acceptées.
[56] La demanderesse a invoqué la décision Nasrallah, précitée, aux paragraphes 235 et 236, pour soutenir qu’un congédiement qui découle de la révocation d’une cote de fiabilité ou de sécurité n’est pas simplement une question contractuelle et que la décision doit respecter les principes d’équité procédurale :
235 À mon avis, à moins que l’on puisse soutenir que la conclusion selon laquelle le fonctionnaire ne satisfait plus à l’une des conditions d’emploi en raison de la perte de sa cote de fiabilité est empreinte d’iniquité procédurale ou de mauvaise foi, la compétence d’un arbitre s’arrête lorsque l’existence du motif a été établie comme il se doit.
236 En me fondant sur la jurisprudence citée ci‑dessus, je crois que, puisque la décision de révoquer la cote de fiabilité est de toute évidence un élément qui a permis de déterminer que le fonctionnaire ne satisfaisait plus à l’une des exigences de son poste et qui a mené en dernier ressort à son licenciement, je dois examiner tout le processus qui a entraîné le licenciement. Autrement dit, je dois examiner si le contexte entourant la révocation de la cote de fiabilité respectait l’équité procédurale et était empreint de bonne foi.
[Non souligné dans l’original.]
[57] Bien que la demanderesse soutienne que l’arbitre était prêt à examiner la question de savoir si le licenciement avait été effectué selon les principes d’équité procédurale, le libellé indique clairement que la Commission des relations de travail dans la fonction publique faisait référence à la nécessité d’examiner l’équité procédurale de décisions administratives, décisions qui formaient le contexte de la décision de révoquer la cote de sécurité.
[58] Dans la décision Nesrallah, la Commission a conclu que M. Nesrallah aurait dû être au courant des renseignements sur la foi desquels sa cote de sécurité avait été révoquée et qui ont fondé son licenciement. Par conséquent, il n’y a pas eu de manquement à l’équité procédurale.
[59] Dans la décision Gill, précitée, la Commission a estimé que l’enquêteur n’avait pas fait preuve d’équité procédurale envers M. Gill en révoquant sa cote de fiabilité approfondie et en le licenciant par la suite. La Commission note, au paragraphe 152 :
Je conclus que la décision de licencier le fonctionnaire s’estimant lésé était une mesure administrative et qu’elle a été prise pour des raisons autres qu’un manquement à la discipline. Pour demeurer saisi de l’affaire, il faudrait que je sois convaincu que l’employeur a agi de mauvaise foi ou qu’il n’a pas respecté le droit du fonctionnaire s’estimant lésé à l’équité procédurale.
[60] Dans la décision Gill, la remarque sur la nature administrative de la décision de licenciement a été faite par l’arbitre alors qu’il statuait sur sa propre compétence. Dans la mesure où la décision de la Commission déborde le cadre d’une analyse de la compétence, elle ne lie pas la Cour et je ne saurais souscrire à la conclusion de la Commission selon laquelle le licenciement était une décision administrative.
[61] La décision de refuser ou de révoquer une habilitation de sécurité est une décision administrative qui crée une obligation d’équité procédurale. Peu importe que le licenciement ait pour cause la révocation ou le refus d’une habilitation de sécurité ou le non‑respect par l’employée d’une condition essentielle du contrat d’emploi, la question est de savoir si le licenciement est injustifié. Le recours est régi par le droit contractuel.
[62] Aucune obligation d’équité procédurale n’était due relativement à la décision de révoquer la nomination de la demanderesse à titre d’employée du CANAFE.
La directrice ne s’est pas acquittée de l’obligation d’équité procédurale relativement aux décisions d’habilitation de sécurité
L’étendue de l’obligation du défendeur
[63] L’obligation d’équité procédurale s’applique aux décisions de la directrice de refuser à la demanderesse sa cote de sécurité de niveau très secret et de révoquer sa cote de sécurité de niveau secret et sa cote de fiabilité.
[64] Le CANAFE n’était pas assujetti au processus d’examen du CSARS au moment des faits. Toutefois, depuis les modifications récentes apportées au Décret sur la désignation des administrateurs généraux de l’administration publique fédérale (Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité), TR/93‑81, lequel désigne qui est un administrateur général au sens de l’alinéa 29e) de la Loi sur le SCRS, les décisions relatives aux habilitations de sécurité prises par la directrice du CANAFE sont désormais assujetties au processus du CSARS. Si les mêmes décisions étaient prises aujourd’hui, une personne pourrait se prévaloir d’un droit de recours en révision ou en redressement conformément à ce processus.
[65] Il semble que la directrice ait cru que le processus du CSARS s’appliquait effectivement et qu’il pouvait offrir à la demanderesse un mécanisme de révision; en effet, dans la lettre qu’elle a envoyée à la demanderesse, elle l’avise de l’existence de mécanismes de redressement, notamment devant le CSARS. Si la demanderesse avait pu se prévaloir du processus du CSARS, elle aurait eu la possibilité de présenter des observations sur le fondement, peut‑on présumer, de la divulgation du rapport d’évaluation caviardé du SCRS. Toutefois, la décision aurait été prise en dernier ressort par la directrice.
[66] La demanderesse et le défendeur conviennent qu’il n’était pas nécessaire que l’obligation d’équité procédurale à laquelle était tenue la directrice reflète celle que prévoit le CSARS puisque le processus du CSARS n’était pas applicable; les parties ne s’entendent toutefois pas sur l’étendue de l’obligation de la directrice.
[67] La demanderesse a invoqué la décision Myers à l’appui de sa thèse selon laquelle le degré de l’obligation d’équité procédurale est supérieur au degré minimal et que la Politique sur la sécurité du gouvernement exige qu’il y ait équité sur le plan procédural.
[68] Dans la décision Myers, le juge Kelen a conclu que le directeur de l’Agence du revenu du Canada avait manqué à son devoir d’équité procédurale en révoquant une cote de fiabilité. Le juge a écrit :
[35] Le fait que la décision du directeur soit de nature administrative et touche les « droits, les privilèges ou les biens » du demandeur suffit à donner lieu à une obligation d’équité procédurale : voir Cardinal c. Directeur de l’établissement Kent, [1985] 2 R.C.S. 643 et Baker c. Canada, [1999] 2 R.C.S. 817. Une obligation d’agir équitablement semble également résumée dans la Politique du gouvernement sur la sécurité elle‑même, dont l’article 10.9 précise que les ministères doivent « [t]raiter [la personne] de façon juste et équitable, et lui donner l’occasion d’expliquer tout point défavorable avant qu’une décision soit prise ».
[69] La demanderesse fait observer que l’article 10.9 que cite le juge Kelen est maintenant l’article 6.1.6. Or, je note que la formulation de l’article 6.1.6 a changé. Cette disposition fait partie de l’article de la politique du Conseil du Trésor sur la sécurité du gouvernement qui porte sur les devoirs de l’administrateur général (en l’occurrence, la directrice). Selon cet article, les administrateurs généraux de tous les ministères sont responsables de ce qui suit :
6.1.6. Veiller à ce que toutes les personnes qui auront accès aux renseignements et aux biens du gouvernement, y compris les personnes qui travaillent dans les cabinets de ministres ou de ministres d’État ou pour ceux‑ci, fassent l’objet d’une enquête de sécurité appropriée avant de commencer leur travail et soient traitées de manière juste et impartiale;
[70] La disposition actuelle ne mentionne pas qu’il faut donner aux personnes visées la possibilité d’expliquer tout point défavorable avant qu’une décision soit prise. Toutefois, cette formulation est présente à l’article 2.7 de la Norme sur la sécurité du personnel, lequel s’applique à la révocation de la cote de fiabilité est rédigé comme suit :
2.7 Les personnes visées doivent avoir l’occasion d’expliquer les renseignements défavorables avant qu’une décision ne soit prise, et on doit leur donner les motifs du refus d’une cote de fiabilité, à moins que ces renseignements ne fassent l’objet d’une exception en vertu de la Loi sur la protection des renseignements personnels.
[71] Il ne semble pas y avoir de formulation similaire dans les dispositions relatives à la cote de sécurité de niveau secret et à la cote de sécurité de niveau très secret. La politique prévoit maintenant, de façon plus générale :
2.10 Si la cote demandée est refusée, la section 42 de la Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité exige que la personne en soit avisée par écrit, dans les 10 jours suivant la décision, et qu’elle soit informée de son droit de porter plainte devant le Comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité (CSARS). Voir la section 6 pour de plus amples renseignements à ce sujet.
[72] La politique distingue les décisions relatives à la cote de fiabilité de celles qui portent sur les cotes de sécurité de niveaux très secret et secret; pour ces dernières, elle semble s’en remettre au mécanisme de révision du CSARS. Comme nous l’avons vu, le CANAFE n’était pas assujetti au processus du CSARS au moment des faits.
[73] Quoi qu’il en soit, il s’agit ici de déterminer non pas s’il y existe une obligation d’équité procédurale, mais bien l’étendue de cette obligation en l’espèce.
[74] Dans la décision Myers, le juge Kelen écrit ceci :
[36] Dans les cas où une telle obligation existe, l’étendue de celle‑ci dépend des circonstances de chaque espèce. Dans l’arrêt Baker, précité, la Cour suprême a énoncé un certain nombre de facteurs à prendre en compte pour déterminer le degré d’équité procédurale dont il faut faire preuve : la nature de la décision et la procédure suivie pour y parvenir; la nature du régime législatif et des dispositions qui le composent; l’importance de la décision pour la personne visée; les attentes légitimes de la personne qui conteste la décision; et le choix de procédure que l’organisme a fait pour parvenir à la décision.
[75] Le juge Kelen a appliqué les facteurs énoncés dans l’arrêt Baker et souligné que la Cour ne pouvait être saisie d’aucune autre procédure d’appel qu’un contrôle judiciaire, ce qui faisait apparaître « la nécessité de garanties procédurales allant au‑delà du degré minimal ». La décision de refuser ou de révoquer la cote de fiabilité a eu des répercussions profondes pour la demanderesse, car son emploi en dépendait. De telles répercussions commandaient « un degré d’équité plus élevé que le degré minimal ». Le juge Kelen a ensuite conclu que la demanderesse avait le droit de connaître les renseignements qui motivaient la décision et d’expliquer tout point défavorable avant qu’une décision soit prise.
[76] Bien que la demanderesse se fonde sur la décision Myers comme s’il s’agissait d’une affaire analogue, elle peut être distinguée de la présente espèce parce qu’aucune préoccupation en matière de sécurité nationale n’était en cause dans cette affaire, où la cote de fiabilité avait été révoquée pour des raisons disciplinaires. Toutefois, l’approche retenue par le juge Kelen en se fondant sur les facteurs énoncés dans l’arrêt Baker pour déterminer d’abord la nature ou le degré de l’obligation d’équité fournit quelques repères utiles pour l’affaire qui nous occupe.
L’analyse des facteurs énoncés dans l’arrêt Baker
[77] Dans l’arrêt Baker, la juge L’Heureux‑Dubé a proposé une liste de facteurs touchant l’équité procédurale en insistant sur le fait que la nature de l’obligation doit être déterminée dans le contexte particulier de chaque cas; l’obligation d’équité procédurale est souple et variable et repose sur une appréciation du contexte de la loi et des droits visés. La Cour a mentionné que cette liste de facteurs n’était pas exhaustive et a réitéré que l’obligation d’équité procédurale découle du principe selon lequel les personnes visées doivent avoir la possibilité de présenter leur position et ont droit à ce que les décisions touchant leurs droits et intérêts soient prises à la suite d’un processus équitable, impartial et ouvert « adapté au contexte légal, institutionnel et social de la décision » (arrêt Baker, précité, au paragraphe 28).
[78] Les facteurs énoncés dans l’arrêt Baker permettent de préciser l’étendue de l’obligation à laquelle il doit être satisfait en l’espèce.
La nature de la décision
[79] Le niveau d’équité procédurale exigé d’un décideur peut être fonction de la nature de la décision recherchée et du processus suivi pour y parvenir. Plus le processus prévu ressemble à une prise de décision judiciaire, plus il est probable que l’obligation d’agir équitablement exigera des protections procédurales proches du modèle du procès [Baker, au paragraphe 23].
[80] Le processus que le CANAFE a suivi en prenant les décisions n’avait rien à voir avec le processus décisionnel judiciaire; il s’agissait plutôt de décisions confiées exclusivement à la directrice, où, semble‑t‑il, la décision définitive n’a été précédée d’aucun mécanisme de révision interne. Le processus du SCRS était normal et conforme à l’approche habituelle du SCRS en matière d’évaluation de sécurité; la demanderesse a consenti à l’évaluation, a fourni ses renseignements personnels et s’est soumise à une entrevue.
La nature du régime législatif
[81] Des protections procédurales plus importantes sont exigées lorsque la loi ne prévoit aucune procédure d’appel, o