S.C.F.P. c. Ontario (Ministre du Travail)

S.C.F.P. c. Ontario (Ministre du Travail)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2003-05-16
Référence neutre
2003 CSC 29
Recueil
[2003] 1 RCS 539
Numéro de dossier
28396
Juges
McLachlin, Beverley; Gonthier, Charles Doherty; Iacobucci, Frank; Major, John C.; Bastarache, Michel; Binnie, William Ian Corneil; Arbour, Louise; LeBel, Louis; Deschamps, Marie
En appel de
Ontario
Sujets
Droit administratif
Droit du travail
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 28396
Contenu de la décision
S.C.F.P. c. Ontario (Ministre du Travail), [2003] 1 R.C.S. 539, 2003 CSC 29
Ministre du Travail de l’Ontario Appelant
c.
Syndicat canadien de la fonction publique et
Union internationale des employés des services Intimés
et
Association du Barreau canadien et
National Academy of Arbitrators (Canadian Region) Intervenantes
Répertorié : S.C.F.P. c. Ontario (Ministre du Travail)
Référence neutre : 2003 CSC 29.
No du greffe : 28396.
2002 : 8 octobre; 2003 : 16 mai.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Gonthier, Iacobucci, Major, Bastarache, Binnie, Arbour, LeBel et Deschamps.
en appel de la cour d’appel de l’ontario
Relations de travail — Conflits de travail dans des hôpitaux — Constitution d’un conseil d’arbitrage — Loi exigeant que le règlement des différends en matière de convention collective qui surviennent dans les hôpitaux et les maisons de soins infirmiers soit assujetti à l’arbitrage obligatoire — Désignation par le ministre du Travail de juges retraités à la présidence des conseils d’arbitrage — Le ministre était‑il tenu de choisir des arbitres ayant une expertise et étant acceptés dans le milieu des relations du travail? — En tant que catégorie, les juges retraités ont‑ils un parti pris contre les travailleurs et les travailleuses? — Loi sur l’arbitrage des conflits de travail dans les hôpitaux, L.R.O. 1990, ch. H.14, art. 6(5).
Droit administratif — Contrôle judiciaire — Constitution d’un conseil d’arbitrage — Loi exigeant que le règlement des différends en matière de convention collective qui surviennent dans les hôpitaux et les maisons de soins infirmiers soit assujetti à l’arbitrage obligatoire — Désignation par le ministre du Travail de juges retraités à la présidence des conseils d’arbitrage — Le processus de désignation des présidents des conseils d’arbitrage contrevient‑il à la justice naturelle ou compromet‑il l’indépendance et l’impartialité institutionnelles des conseils d’arbitrage? — Le processus de désignation a‑t‑il frustré les attentes légitimes des syndicats? — Les désignations ont‑elles suscité une crainte raisonnable de partialité? — Le ministre était‑il inhabile à faire les désignations et était‑il tenu de déléguer la tâche de les faire en raison de l’intérêt qu’il aurait dans les arbitrages? — Les désignations ministérielles étaient‑elles manifestement déraisonnables? — Loi sur l’arbitrage des conflits de travail dans les hôpitaux, L.R.O. 1990, ch. H.14, art. 6(5).
Depuis 1965, en Ontario, la Loi sur l’arbitrage des conflits de travail dans les hôpitaux (« LACTH ») oblige les hôpitaux, les maisons de soins infirmiers et leurs employés à soumettre à l’arbitrage leurs différends en matière de convention collective. Dans le cas où les parties ne s’entendent pas sur le choix d’un arbitre qui leur est acceptable, il y a alors formation d’un conseil d’arbitrage composé de trois membres, dont deux sont désignés par les parties alors que le troisième est choisi par les deux membres désignés par les parties, ou encore par le ministre du Travail si les parties n’arrivent pas à s’entendre. Les modifications apportées à la Labour Relations Act en 1979 facilitaient l’établissement et l’utilisation d’une liste d’arbitres ayant une expertise et acceptables à la fois par le patronat et les syndicats. Un registre d’arbitres similaire a été retiré de la LACTH en 1980, mais les hauts fonctionnaires du ministère du Travail, qui exercent les pouvoirs qui leur sont délégués, avaient coutume de désigner des arbitres compétents. À la suite de l’élection de 1995, une réorganisation des institutions du secteur public, y compris les écoles et les hôpitaux, a abouti au projet de loi 136. Ce projet de loi renfermait le projet de Loi de 1997 sur le règlement des différends dans le secteur public qui prévoyait notamment la création d’une commission de règlement des différends. Le mouvement syndical s’est opposé à maints éléments du projet de loi, dont le projet de création de cette commission. Lorsque le ministre a annoncé un retour au système sectoriel de désignation des arbitres, les syndicats ont cru que le choix des présidents visés par la LACTH serait désormais limité aux candidats sur lesquels les parties se seraient entendues.
Au début de 1998, le ministre a désigné quatre juges retraités à la présidence de plusieurs conseils d’arbitrage. Leur désignation ne résultait pas d’un commun accord et leur nom ne figurait pas non plus sur une liste « convenue » dressée en vertu du par. 49(10) de la Loi de 1995 sur les relations de travail. Les syndicats n’ont pas été consultés. Le président de la Fédération du travail de l’Ontario s’est plaint auprès du ministre que l’entente concernant un retour au statu quo avait été violée sans qu’il y ait eu des consultations. Les syndicats ont fait valoir que les juges retraités sont dénués d’expertise et d’expérience et qu’ils ne sont ni inamovibles ni indépendants du gouvernement. Ils se sont en outre plaints du fait que le ministre avait manqué à l’équité procédurale en ne déléguant pas à des hauts fonctionnaires la tâche de faire des désignations. Les quatre juges désignés initialement ont refusé d’agir en qualité d’arbitres, mais d’autres juges retraités ont accepté les désignations. Les syndicats ont sollicité un jugement déclarant que les actes du ministre constituaient un déni de justice naturelle et étaient caractérisés par l’absence d’indépendance et d’impartialité institutionnelles. La Cour divisionnaire a rejeté la demande de contrôle judiciaire. La Cour d’appel a accueilli l’appel des syndicats, concluant que le ministre avait suscité une crainte raisonnable de partialité et porté atteinte à l’indépendance et à l’impartialité des arbitres, ainsi qu’à l’expectative légitime des syndicats, contrairement aux exigences de la justice naturelle. Le ministre s’est vu interdire de faire d’autres désignations « à moins que ces désignations ne soient faites à partir de la liste traditionnelle d’arbitres expérimentés en relations du travail », dressée en vertu du par. 49(10) de la Loi de 1995 sur les relations de travail.
Arrêt (la juge en chef McLachlin et les juges Major et Bastarache sont dissidents) : Le pourvoi est rejeté pour des raisons qui diffèrent quelque peu de celles de la Cour d’appel. Dans l’exercice de son pouvoir de désignation conféré par le par. 6(5) LACTH, le ministre doit être convaincu que les candidats à la présidence sont non seulement indépendants et impartiaux, mais également qu’ils ont une expertise appropriée en matière de relations du travail et sont reconnus, dans le milieu des relations du travail, comme étant généralement acceptables à la fois par le patronat et par les syndicats.
Les juges Gonthier, Iacobucci, Binnie, Arbour, LeBel et Deschamps : Le ministre était tenu, en droit, d’exercer son pouvoir de désignation d’une manière conforme aux fins et aux objets de la loi qui lui conférait ce pouvoir. L’un des objets fondamentaux de la LACTH était de prévoir un moyen adéquat de remplacer la grève et le lock‑out. Pour que cet objet de la Loi puisse être réalisé, « les parties doivent percevoir le système comme étant neutre et crédible », comme l’écrivait le ministre lui‑même le 2 février 1998. Ce point de vue était entièrement étayé par l’historique législatif de la LACTH.
Le ministre n’était pas tenu de choisir les présidents des conseils d’arbitrage d’un « commun accord » ou à partir de la liste dressée en vertu du par. 49(10). En tant que « catégorie », les juges retraités ne pouvaient pas non plus être raisonnablement perçus comme ayant un parti pris contre les travailleurs et les travailleuses. Néanmoins, la LACTH, correctement interprétée, exigeait que le ministre désigne comme arbitres des personnes compétentes en raison non seulement de leur impartialité, mais aussi de leur expertise et de leur acceptabilité générale dans le milieu des relations du travail.
Le paragraphe 6(5) LACTH prévoit la désignation d’une « personne qui, [de l’avis du ministre], est compétente pour agir en cette qualité [d’arbitre] ». Le pouvoir discrétionnaire du ministre est limité par l’économie et l’objet de la LACTH dans son ensemble, laquelle loi établit un système qui, d’après l’intention du législateur, doit servir de moyen « neutre et crédible » de remplacer le droit de grève et de lock‑out. L’arbitrage en matière de relations du travail repose traditionnellement sur le consentement, l’arbitre étant choisi par les parties ou étant acceptable par chacune d’elles. Bien que le pouvoir conféré au par. 6(5) soit énoncé en termes généraux, le ministre est néanmoins tenu, en exerçant ce pouvoir, de prendre en considération l’expertise pertinente en matière de relations du travail ainsi que l’indépendance, l’impartialité et l’acceptabilité générale dans le milieu des relations du travail. Ces critères ne sont ni vagues ni incertains. Un grand nombre d’arbitres professionnels en droit du travail dépendent, pour leur subsistance, de leur capacité reconnue de satisfaire à ceux‑ci. Il en résulte un cadre tout à fait acceptable à l’intérieur duquel le législateur a voulu accorder au ministre une liberté d’action considérable, mais non illimitée, pour faire des désignations conformes aux fins et aux objets de la LACTH. La LACTH n’attribue pas au ministre une fonction d’orientation générale. Son rôle limité consiste simplement à remplacer les parties pour désigner un troisième arbitre en cas de désaccord de leur part, et compte tenu du cadre, du contexte et de l’objet de la Loi, son rejet de l’expertise en matière de relations du travail et de l’acceptabilité générale comme facteurs pertinents était manifestement déraisonnable.
Même si, en sa qualité de membre du Cabinet, le ministre était un défenseur de la rationalisation du secteur public et était perçu comme ayant un intérêt dans le processus de désignation et dans l’issue des arbitrages, le législateur lui a expressément conféré le pouvoir de désignation, et en l’absence de contestation constitutionnelle, le texte clair et non équivoque qui confère ce pouvoir primait sur la règle de common law interdisant la partialité. Le pouvoir de déléguer la tâche de faire des désignations, que le par. 9.2(1) LACTH confère au ministre, est seulement facultatif, et il y aurait modification judiciaire de la Loi si on lui retirait son pouvoir de faire ses propres choix.
Le ministre s’est acquitté de toute obligation qui pouvait lui incomber de consulter les syndicats au sujet de la modification du processus de désignation. Il y a eu de nombreuses rencontres au cours desquelles le ministre a indiqué que le processus faisait l’objet d’une réforme et que les juges retraités étaient des candidats potentiels pour les désignations. Les syndicats ont exprimé clairement leur opposition. Le paragraphe 6(5) LACTH n’impose pas au ministre l’obligation procédurale de consulter les parties à chaque arbitrage, et la preuve n’établit pas non plus l’existence d’une pratique bien établie consistant à faire les désignations à partir d’une liste ou à les faire d’un commun accord. Selon la règle de l’expectative légitime, une promesse générale et équivoque de maintenir le système existant, sous réserve d’une réforme, n’est pas suffisante pour obliger le ministre à exercer son pouvoir discrétionnaire.
La Cour d’appel a conclu que l’approche du ministre compromettait à la fois l’indépendance et l’impartialité des conseils d’arbitrage constitués en vertu de la LACTH, pour lesquels des juges retraités avaient été désignés. Cette conclusion n’était pas justifiée. La LACTH commande le recours à des conseils d’arbitrage ad hoc. Ces conseils ne sont pas caractérisés par une sécurité financière ou une inamovibilité continuant d’exister après la fin de l’arbitrage même. L’indépendance des arbitres est garantie par leur formation, leur expérience et leur acceptabilité par les parties. Vu que le par. 6(5) exige la désignation de personnes compétentes en raison de leur formation, de leur expérience et de leur acceptabilité par les parties, l’exercice approprié du pouvoir de désignation permettra de constituer un tribunal administratif qui répondra aux préoccupations raisonnables concernant l’indépendance institutionnelle.
L’impartialité fait intervenir des considérations différentes. La Cour d’appel n’a pas indiqué que les juges retraités avaient, en fait, des préjugés ou un parti pris, mais elle a conclu qu’ils pourraient raisonnablement être perçus comme étant « hostiles aux intérêts des travailleurs et des travailleuses, du moins aux yeux des appelants ». Toutefois, ce critère est axé non pas sur le point de vue subjectif de l’une des parties, mais sur celui de l’observateur raisonnable, neutre et renseigné. En tant que catégorie, les juges retraités n’ont pas plus d’intérêt que les autres citoyens dans l’issue des arbitrages, et il n’y a aucun motif sérieux de penser qu’ils se plieraient à la volonté du ministre ou favoriseraient les employeurs afin d’améliorer leurs chances de désignation future. Une personne raisonnable et bien renseignée ne reprocherait pas aux juges retraités, en tant que catégorie, d’avoir un parti pris contre les travailleurs et les travailleuses. Les allégations de partialité de la part d’une personne doivent être examinées cas par cas.
La norme de contrôle applicable est celle du caractère manifestement déraisonnable. L’approche pragmatique et fonctionnelle s’applique au contrôle judiciaire de l’exercice d’un pouvoir ministériel discrétionnaire, et des facteurs comme l’existence d’une clause privative, l’expertise que le ministre possède en matière de relations du travail, la nature de la question soumise au ministre et le libellé du par. 6(5) commandent tous une très grande déférence. Une désignation manifestement déraisonnable est celle qui comporte un défaut flagrant et évident et qui est à ce point viciée, pour ce qui est de mettre à exécution l’intention du législateur, qu’aucun degré de déférence judiciaire ne peut justifier de la maintenir.
Les désignations n’étaient pas manifestement déraisonnables simplement parce que le ministre ne s’en est pas tenu à la liste d’arbitres dressée en vertu du par. 49(10). Certains arbitres inscrits sur la liste étaient inacceptables par les syndicats, alors que d’autres arbitres acceptables n’étaient pas inscrits sur cette liste, ce qui confirme le caractère raisonnable de l’opinion du ministre selon laquelle des candidats non inscrits sur la liste pouvaient tout de même remplir les conditions requises pour être désignés. Cependant, en déterminant si les désignations étaient manifestement déraisonnables, les tribunaux judiciaires ont le droit de tenir compte de l’importance des facteurs que le ministre n’a pas voulu prendre en considération. En l’espèce, le ministre a expressément exclu des facteurs pertinents qui allaient directement au cœur du régime législatif. Les questions soumises aux conseils requéraient les connaissances et l’expertise d’un arbitre en droit du travail. L’expertise et la neutralité favorisent l’acceptabilité générale. La désignation au poste de président d’une personne inexperte ou inexpérimentée qui n’est pas perçue comme étant généralement acceptable dans le milieu des relations du travail comporte un défaut à la fois flagrant et évident. Compte tenu de l’intention du législateur qui ressort de la LACTH, l’approche que le ministre a adoptée en matière de désignations fondées sur le par. 6(5) était manifestement déraisonnable. Si elles sont contestées, les qualifications de certaines personnes désignées devront être évaluées cas par cas.
Le pourvoi est donc rejeté uniquement en raison du caractère manifestement déraisonnable des désignations faites sans tenir compte de l’expertise en matière de relations du travail et de l’acceptabilité générale dans le milieu des relations du travail.
La juge en chef McLachlin et les juges Major et Bastarache (dissidents) : La norme de contrôle applicable à l’exercice par le ministre du pouvoir de désignation que lui confère le par. 6(5) LACTH est celle du caractère manifestement déraisonnable. L’approche pragmatique et fonctionnelle met l’accent sur la disposition qui est invoquée. Le ministre a exercé son pouvoir en vertu d’une seule loi, à savoir sa loi habilitante, et en l’absence de contestation constitutionnelle, il n’est pas nécessaire que la norme du caractère manifestement déraisonnable ouvre la porte au contrôle de l’interprétation de la loi habilitante selon la norme de la décision correcte. Rien ne justifie de diviser la décision du ministre en différentes questions assujetties à des normes de contrôle différentes. Il n’y a pas lieu non plus de considérer que le pouvoir du ministre a droit à moins de déférence du fait qu’il est circonscrit par la Loi. Les actions administratives ne comportent pas toutes un exercice distinct et identifiable d’interprétation législative. Lorsque, comme en l’espèce, les facteurs en présence indiquent que la question soulevée par la disposition en cause est une question que le législateur a voulu assujettir au pouvoir décisionnel exclusif de l’instance administrative, il n’appartient tout simplement pas aux tribunaux judiciaires de se prononcer sur cette question. La présence d’une clause privative atteste persuasivement que l’on doit faire montre de déférence. Le ministre a une meilleure connaissance des relations du travail que les tribunaux judiciaires et l’on considérera qu’il a une expertise. Les décideurs spécialisés désignés par le législateur ont droit à la déférence. La nature contextuelle de la question soumise au ministre milite elle aussi en faveur de la déférence et le fait d’habiliter le ministre, au lieu d’un acteur apolitique, indique que le législateur a voulu qu’il y ait responsabilité politique.
Les désignations faites par le ministre n’étaient pas manifestement déraisonnables. Pour déterminer les critères pertinents relativement à l’exercice du pouvoir discrétionnaire, il faut interpréter la loi habilitante selon une méthode contextuelle. Dans certains cas, les critères sont énumérés dans la loi, les règlements ou les lignes directrices applicables, ou encore ressortent des objets particuliers de la loi pertinente. Dans d’autres cas, les facteurs pertinents peuvent être tacites et émaner de l’objet et du contexte de la loi en cause. En l’espèce, il n’y a aucun règlement, aucune ligne directrice ni aucun autre instrument pertinents et la loi applicable ne dit pas grand‑chose. La Loi précise que les personnes désignées doivent être compétentes de l’avis du ministre et prévoit ainsi expressément que l’avis du ministre est important. L’expertise en relations du travail, l’indépendance et l’impartialité, que traduit la notion d’acceptabilité générale, ne sont pas nécessairement des facteurs dominants ou évidents et ne doivent pas constituer des restrictions particulières au pouvoir discrétionnaire du ministre. Le ministre s’est formé une opinion et a décidé que l’expérience en tant que juge était une condition requise pertinente. La Loi exigeait que le ministre forme sa propre opinion et non qu’il prenne en considération un facteur déterminant particulier. Compte tenu de la somme de travail nécessaire pour relever les facteurs que sont l’expérience en relations du travail et l’acceptabilité générale et pour supposer qu’ils sont prévus au par. 6(5), le fait de leur accorder moins d’importance qu’à une autre condition requise également tacite, à savoir l’expérience judiciaire, ne vicie pas les désignations en les rendant manifestement déraisonnables. Il faut procéder à un examen ou à une analyse pour déceler le défaut allégué ou même les facteurs qui, dit‑on, restreignent la liberté d’action du ministre. Il est donc difficile de considérer que les désignations ministérielles comportent un défaut flagrant ou évident, qu’elles sont non conformes à la raison ou clairement irrationnelles ou qu’elles sont à ce point viciées qu’aucun degré de déférence judiciaire ne pourrait justifier de les maintenir pour le motif que ces facteurs n’ont pas été pris en considération. Si on veut maintenir le principe de la retenue et de la déférence judiciaires, il est essentiel de reconnaître la gravité d’annuler une décision pour le motif qu’elle est manifestement déraisonnable; nous ne sommes pas justifiés à intervenir dans ces circonstances.
Les préoccupations relatives à l’indépendance et à l’impartialité institutionnelles ne rendent pas manifestement déraisonnables les désignations faites par le ministre. La Loi exige que les tribunaux administratifs soient ad hoc, et en tant que catégorie, les juges retraités ne peuvent pas être raisonnablement perçus comme étant à ce point partiaux qu’en les désignant le ministre a excédé le pouvoir discrétionnaire que lui confère la Loi. La possibilité de s’attaquer avec succès à un conseil en particulier n’est pas écartée, mais en l’absence d’une contestation mettant directement en cause l’indépendance ou l’impartialité de conseils réellement constitués, les contraintes auxquelles est soumis le pouvoir ministériel discrétionnaire ne permettent pas de procéder à un examen général de l’impartialité et de l’indépendance des conseils, qui serait fondé sur le processus de désignation suivi.
Jurisprudence
Citée par le juge Binnie
Arrêts appliqués : Roncarelli c. Duplessis, [1959] R.C.S. 121; Padfield c. Minister of Agriculture, Fisheries and Food, [1968] A.C. 997; Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817; U.E.S., local 298 c. Bibeault, [1988] 2 R.C.S. 1048; Société Radio‑Canada c. Canada (Conseil des relations du travail), [1995] 1 R.C.S. 157; distinction d’avec les arrêts : Centre hospitalier Mont‑Sinaï c. Québec (Ministre de la Santé et des Services sociaux), [2001] 2 R.C.S. 281, 2001 CSC 41; Moreau‑Bérubé c. Nouveau‑Brunswick (Conseil de la magistrature), [2002] 1 R.C.S. 249, 2002 CSC 11; arrêts mentionnés : Air Canada c. Colombie‑Britannique (Procureur général), [1986] 2 R.C.S. 539; Ocean Port Hotel Ltd. c. Colombie‑Britannique (General Manager, Liquor Control and Licensing Branch), [2001] 2 R.C.S. 781, 2001 CSC 52; Nicholson c. Haldimand‑Norfolk Regional Board of Commissioners of Police, [1979] 1 R.C.S. 311; Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 R.C.S. 27; R. c. Sharpe, [2001] 1 R.C.S. 45, 2001 CSC 2; Renvoi relatif à la Public Service Employee Relations Act (Alb.), [1987] 1 R.C.S. 313; MacBain c. Lederman, [1985] 1 C.F. 856; Canadien Pacifique Ltée c. Bande indienne de Matsqui, [1995] 1 R.C.S. 3; Pearlman c. Comité judiciaire de la Société du Barreau du Manitoba, [1991] 2 R.C.S. 869; Brosseau c. Alberta Securities Commission, [1989] 1 R.C.S. 301; McMaster University and McMaster University Faculty Assn., Re (1990), 13 L.A.C. (4th) 199; Cardinal c. Directeur de l’établissement Kent, [1985] 2 R.C.S. 643; Council of Civil Service Unions c. Minister for the Civil Service, [1985] A.C. 374; Renvoi relatif au Régime d’assistance publique du Canada (C.‑B.), [1991] 2 R.C.S. 525; Assoc. des résidents du Vieux St‑Boniface Inc. c. Winnipeg (Ville), [1990] 3 R.C.S. 1170; In re Preston, [1985] A.C. 835; Pasiechnyk c. Saskatchewan (Workers’ Compensation Board), [1997] 2 R.C.S. 890; Pezim c. Colombie‑Britannique (Superintendent of Brokers), [1994] 2 R.C.S. 557; Canada (Directeur des enquêtes et recherches) c. Southam Inc., [1997] 1 R.C.S. 748; Pushpanathan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1998] 1 R.C.S. 982; Suresh c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [2002] 1 R.C.S. 3, 2002 CSC 1; Dr Q c. College of Physicians and Surgeons of British Columbia, [2003] 1 R.C.S. 226, 2003 CSC 19; Barreau du Nouveau‑Brunswick c. Ryan, [2003] 1 R.C.S. 247, 2003 CSC 20; Oakwood Development Ltd. c. Municipalité rurale de St. François Xavier, [1985] 2 R.C.S. 164; Renvoi relatif au projet de loi 30, An Act to amend the Education Act (Ont.), [1987] 1 R.C.S. 1148; Union internationale des employés des services, local no 333 c. Nipawin District Staff Nurses Association, [1975] 1 R.C.S. 382; Syndicat canadien de la Fonction publique, section locale 963 c. Société des alcools du Nouveau‑Brunswick, [1979] 2 R.C.S. 227; National Corn Growers Assn. c. Canada (Tribunal des importations), [1990] 2 R.C.S. 1324; SITBA c. Consolidated‑Bathurst Packaging Ltd., [1990] 1 R.C.S. 282; R. c. Généreux, [1992] 1 R.C.S. 259; Valente c. La Reine, [1985] 2 R.C.S. 673; Renvoi relatif à la rémunération des juges de la Cour provinciale de l’Île‑du‑Prince‑Édouard, [1997] 3 R.C.S. 3; Katz c. Vancouver Stock Exchange, [1996] 3 R.C.S. 405; 2747‑3174 Québec Inc. c. Québec (Régie des permis d’alcool), [1996] 3 R.C.S. 919; R. c. Lippé, [1991] 2 R.C.S. 114; R. c. S. (R.D.), [1997] 3 R.C.S. 484; R. c. Williams, [1998] 1 R.C.S. 1128; R. c. Parks (1993), 15 O.R. (3d) 324, autorisation de pourvoi refusée, [1994] 1 R.C.S. x; Committee for Justice and Liberty c. Office national de l’énergie, [1978] 1 R.C.S. 369; St‑Jean c. Mercier, [2002] 1 R.C.S. 491, 2002 CSC 15.
Citée par le juge Bastarache (dissident)
Pushpanathan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1998] 1 R.C.S. 982; Société Radio‑Canada c. Canada (Conseil des relations du travail), [1995] 1 R.C.S. 157; Padfield c. Minister of Agriculture, Fisheries and Food, [1968] A.C. 997; Roncarelli c. Duplessis, [1959] R.C.S. 121; Toronto Catholic District School Board c. Ontario English Catholic Teachers’ Assn. (Toronto Elementary Unit) (2001), 55 O.R. (3d) 737, autorisation de pourvoi refusée, [2002] 2 R.C.S. ix; Domtar Inc. c. Québec (Commission d’appel en matière de lésions professionnelles), [1993] 2 R.C.S. 756; National Corn Growers Assn. c. Canada (Tribunal des importations), [1990] 2 R.C.S. 1324; Syndicat canadien de la Fonction publique, section locale 963 c. Société des alcools du Nouveau‑Brunswick, [1979] 2 R.C.S. 227; Pasiechnyk c. Saskatchewan (Workers’ Compensation Board), [1997] 2 R.C.S. 890; Canada (Directeur des enquêtes et recherches) c. Southam Inc., [1997] 1 R.C.S. 748; Ivanhoe inc. c. TUAC, section locale 500, [2001] 2 R.C.S. 566, 2001 CSC 47; Ajax (Ville) c. TCA, section locale 222, [2000] 1 R.C.S. 538, 2000 CSC 23; Suresh c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [2002] 1 R.C.S. 3, 2002 CSC 1; Centre hospitalier Mont‑Sinaï c. Québec (Ministre de la Santé et des Services sociaux), [2001] 2 R.C.S. 281, 2001 CSC 41; Pezim c. Colombie‑Britannique (Superintendent of Brokers), [1994] 2 R.C.S. 557; Bell Canada c. Canada (Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes), [1989] 1 R.C.S. 1722; Moreau‑Bérubé c. Nouveau‑Brunswick (Conseil de la magistrature), [2002] 1 R.C.S. 249, 2002 CSC 11; Barreau du Nouveau‑Brunswick c. Ryan, [2003] 1 R.C.S. 247, 2003 CSC 20; Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817; R. c. Advance Cutting & Coring Ltd., [2001] 3 R.C.S. 209, 2001 CSC 70; Comeau’s Sea Foods Ltd. c. Canada (Ministre des Pêches et des Océans), [1997] 1 R.C.S. 12; Canada (Procureur général) c. Alliance de la Fonction publique du Canada, [1993] 1 R.C.S. 941; Syndicat canadien de la fonction publique, section locale 301 c. Montréal (Ville), [1997] 1 R.C.S. 793; Katz c. Vancouver Stock Exchange, [1996] 3 R.C.S. 405; Canadien Pacifique Ltée c. Bande indienne de Matsqui, [1995] 1 R.C.S. 3.
Lois et règlements cités
Labour Relations Act, R.S.O. 1960, ch. 202.
Labour Relations Act, R.S.O. 1970, ch. 232 [mod. 1979, ch. 32, art. 1].
Loi de 1995 sur les relations de travail, L.O. 1995, ch. 1, ann. A, art. 49(10).
Loi de 2001 sur le retour à l'école (Toronto et Windsor), L.O. 2001, ch. 1, art. 11(4), (5).
Loi sur l’arbitrage des conflits de travail dans les hôpitaux, L.R.O. 1990, ch. H.14, art. 4, 5(1), 6(5), (12), 7, 9.2(1), 11(1).
Loi sur les télécommunications, L.C. 1993, ch. 38, art. 64(1) .
Teachers’ Collective Bargaining Act, R.S.N. 1990, ch. T‑3, art. 17(2), 22(2).
Teachers’ Collective Bargaining Act, R.S.N.S. 1989, ch. 460, art. 26(2).
Universities Act, R.S.A. 2000, ch. U‑3, art. 32(e).
Doctrine citée
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POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de l’Ontario (2000), 51 O.R. (3d) 417, 194 D.L.R. (4th) 265, 138 O.A.C. 256, 26 Admin. L.R. (3d) 55, 5 C.C.E.L. (3d) 8, [2000] O.J. No. 4361 (QL), qui a accueilli l’appel interjeté contre un jugement de la Cour divisionnaire (1999), 117 O.A.C. 340, [1999] O.J. No. 358 (QL). Pourvoi rejeté, la juge en chef McLachlin et les juges Major et Bastarache sont dissidents.
Leslie McIntosh, pour l’appelant.
Howard Goldblatt, Steven Barrett et Vanessa Payne, pour les intimés.
J. Gregory Richards, Jeff G. Cowan et Susan Philpott, pour l’intervenante l’Association du Barreau canadien.
Michel G. Picher et Barbara A. McIsaac, c.r., pour l’intervenante National Academy of Arbitrators (Canadian Region).
Version française des motifs de la juge en chef McLachlin et des juges Major et Bastarache rendus par
1 Le juge Bastarache (dissident) — Je souscris à l’exposé des faits et à l’historique des procédures judiciaires figurant dans le motifs du juge Binnie. J’estime, cependant, que les désignations faites par le ministre du Travail (« ministre ») n’étaient pas manifestement déraisonnables. L’approche que j’utilise pour arriver à cette conclusion diffère quelque peu de celle du juge Binnie en ce qui concerne le contrôle judiciaire pour abus de pouvoir discrétionnaire. Je m’oppose également à la conclusion du juge Binnie voulant que l’impartialité et l’indépendance des conseils puissent être mises en doute en raison seulement du processus de désignation suivi, sans que le conseil réellement constitué ne soit directement contesté.
2 Comme je l’expliquerai, en ce qui concerne le contrôle judiciaire pour abus de pouvoir discrétionnaire, l’importance relative des facteurs en présence milite sans équivoque en faveur de l’application de la norme de contrôle du caractère manifestement déraisonnable. Cette norme qui commande la déférence s’applique parfaitement à chaque désignation. Je pense qu’en appliquant l’approche pragmatique et fonctionnelle à l’examen des désignations discrétionnaires, il n’est ni utile ni approprié de dissocier des désignations que le ministre a faites, en définitive, de son interprétation de l’étendue du pouvoir qui lui est conféré par le par. 6(5) de la Loi sur l’arbitrage des conflits de travail dans les hôpitaux, L.R.O. 1990, ch. H.14 (« LACTH »). Cette approche exige plutôt l’appréciation de l’ensemble de la décision discrétionnaire selon la norme du caractère manifestement déraisonnable.
3 De plus, en l’absence d’une contestation mettant directement en cause l’indépendance ou l’impartialité de conseils réellement constitués, les contraintes auxquelles est soumis l’exercice du pouvoir ministériel discrétionnaire ne permettent pas de procéder à un examen général de l’impartialité et de l’indépendance des conseils, qui serait fondé sur le processus de désignation suivi. La contestation des intimés, qui met en cause l’indépendance ou l’impartialité institutionnelles des conseils, doit viser un conseil particulier. La présente contestation n’est pas une façon appropriée de se demander si le ministre a abusé de son pouvoir discrétionnaire.
4 J’accepte toutefois l’analyse et la conclusion du juge Binnie selon lesquelles le ministre s’est acquitté de son obligation d’équité procédurale.
I. Quelle norme de contrôle s’applique au pouvoir de désignation?
5 Je ne partage pas l’avis du juge Binnie selon lequel le fait de déterminer séparément le contenu de l’obligation d’équité procédurale et la norme de contrôle applicable risque d’engendrer une certaine confusion. Dans les deux cas, il y a examen du contexte d’une décision administrative. Le même facteur peut également ressortir dans les deux cas. Les deux examens sont néanmoins effectués séparément et visent des objectifs différents. L’obligation d’équité procédurale a pour objet d’assurer l’existence de bons rapports entre les citoyens et l’instance décisionnelle administrative. Par contre, la norme de contrôle concerne les rapports entre l’instance décisionnelle administrative et le pouvoir judiciaire. Dans le premier cas, il n’est pas nécessaire d’établir un degré de déférence.
6 En définitive, le juge Binnie et moi nous entendons sur la norme de contrôle applicable. Cette entente cache toutefois un désaccord au sujet de l’approche pragmatique et fonctionnelle adoptée par la Cour.
7 Comme la Cour l’a reconnu dans l’arrêt Pushpanathan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1998] 1 R.C.S. 982, par. 28, cette approche met l’accent sur « la disposition particulière invoquée et interprétée par le tribunal ». Par conséquent, selon les facteurs, certaines dispositions d’une même loi peuvent commander plus de déférence que d’autres. Toutefois, il ne s’ensuit pas que l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire en vertu d’une seule disposition, comme le par. 6(5) en l’espèce, devrait être perçu comme étant « le fruit d’un certain nombre de questions ou de décisions » (motifs du juge Binnie, par. 97), ni qu’il y a lieu d’examiner de plus près l’interprétation que le décideur a donnée de la loi en cause. Les passages de l’arrêt Société Radio‑Canada c. Canada (Conseil des relations du travail), [1995] 1 R.C.S. 157 (« SRC »), que cite le juge Binnie, tendent à confirmer l’impression qu’une même décision administrative comporte des parties qui peuvent être contrôlées indépendamment selon une norme qui commande plus ou moins de déférence ou qui est plus susceptible de commander moins de déférence. Ce pourvoi concernait la norme de contrôle applicable à la décision d’un organisme qui l’a obligé à interpréter une loi autre que sa loi habilitante. Dans le passage mentionné par le juge Binnie, les juges majoritaires concluent que, dans le cas où la norme de contrôle applicable à l’ensemble d’une décision est celle du caractère manifestement déraisonnable, la justesse de l’interprétation d’une loi non constitutive peut néanmoins influer sur le caractère raisonnable global de cette décision. Ce précédent n’est manifestement pas pertinent dans un cas comme la présente affaire où le ministre exerce son pouvoir en vertu d’une seule loi, à savoir sa loi habilitante. Compte tenu du présent contexte, le renvoi à ce précédent ne peut qu’indiquer à tort que, même dans ces circonstances, la norme du caractère manifestement déraisonnable doit, en ce qui concerne l’ensemble de la décision, ouvrir la porte au contrôle de l’interprétation de la loi selon la norme de la décision correcte. L’exception évidente, où il sera nécessaire d’appliquer à une question de droit une norme différente de celle applicable à l’ensemble de la décision, est le cas où la décision d’un organisme fait intervenir des questions d’ordre constitutionnel, qui pourront nécessairement faire l’objet d’un contrôle fondé sur la norme de la décision correcte. Des cas particuliers comme l’affaire SRC seront traités au cas par cas. En l’espèce, cependant, la principale question qui se pose est de savoir si, en faisant des désignations en vertu du par. 6(5), le ministre a omis de prendre en considération des facteurs pertinents. Il s’agit là d’une seule question.
8 Il est vrai que certaines lois habilitantes établissent une distinction entre les décisions qu’un organisme prend sur le plan du droit et celles qu’il prend sur le plan des faits. Ces lois peuvent prévoir un droit d’interjeter appel contre les décisions de l’organisme portant sur des questions de droit, tout en protégeant, au moyen d’une clause privative, ses conclusions de fait. Voir, par exemple, la Loi sur les télécommunications, L.C. 1993, ch. 38, par. 64(1) . Pourtant, lorsque rien ne justifie de diviser une décision en différentes questions — en l’espèce, la clause privative de l’art. 7 LACTH protège expressément la désignation en entier —, la seule norme de contrôle applicable et la déférence qu’elle commande visent tous les aspects de la décision. Rien ne justifie de considérer que, dans l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire, un décideur spécialisé a droit à moins de déférence du fait que ce pouvoir est circonscrit par la loi, l’idée étant que sa décision comporte un volet « interprétation législative ». La jurisprudence que le juge Binnie cite à l’appui de la proposition évidente voulant qu’un pouvoir discrétionnaire ne soit jamais illimité et qu’ [traduction] « une loi [soit] toujours censée s’appliquer dans une certaine optique » (Roncarelli c. Duplessis, [1959] R.C.S. 121, p. 140; Padfield c. Minister of Agriculture, Fisheries and Food, [1968] A.C. 997 (H.L.)), n’indique pas que toute action administrative comporte nécessairement un exercice distinct et identifiable d’interprétation législative.
9 En réalité, il vaut la peine de se rappeler la raison pour laquelle l’arrêt SRC, précité, que cite le juge Binnie, analyse la norme de contrôle applicable à l’interprétation qu’un organisme donne d’une loi autre que sa loi constitutive. Le facteur clé de l’analyse dans cette affaire était l’expertise du Conseil canadien des relations du travail. On craignait que le Conseil n’ait pas l’expertise voulue pour interpréter l’autre loi en question. Il lui manquait l’expertise constituée par l’expérience qu’un tel organisme acquiert à force d’appliquer une loi. Le juge Iacobucci définit clairement la nature de cette expertise constituée par l’expérience lorsqu’il fait remarquer « qu’une certaine retenue peut être indiquée dans des cas où la loi non constitutive se rapporte au mandat du tribunal et où celui‑ci est souvent appelé à l’examiner » (SRC, précité, par. 48; voir aussi Toronto Catholic District School Board c. Ontario English Catholic Teachers’ Assn. (Toronto Elementary Unit) (2001), 55 O.R. (3d) 737 (C.A.), autorisation de pourvoi refusée le 20 juin 2002, [2002] 2 R.C.S. ix). Vu que le ministre a l’expertise voulue pour appliquer sa lo