Pacific National Investments Ltd. c. Victoria (Ville)

Pacific National Investments Ltd. c. Victoria (Ville)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2000-12-14
Référence neutre
2000 CSC 64
Recueil
[2000] 2 RCS 919
Numéro de dossier
27006
Juges
Gonthier, Charles Doherty; Iacobucci, Frank; Major, John C.; Bastarache, Michel; Binnie, William Ian Corneil; Arbour, Louise; LeBel, Louis
En appel de
Colombie-Britannique
Sujets
Droit des biens
Droit municipal
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 27006
Contenu de la décision
Pacific National Investments Ltd. c. Victoria (Ville), [2000] 2 R.C.S. 919
Pacific National Investments Ltd. Appelante
c.
La Corporation de la ville de Victoria Intimée
et entre
La Corporation de la ville de Victoria Appelante
c.
Pacific National Investments Ltd. Intimée
Répertorié: Pacific National Investments Ltd. c. Victoria (Ville)
Référence neutre: 2000 CSC 64.
No du greffe: 27006.
2000: 25 mai; 2000: 14 décembre.
Présents: Les juges Gonthier, Iacobucci, Major, Bastarache, Binnie, Arbour et LeBel.
en appel de la cour d’appel de la colombie‑britannique
Droit municipal ‑‑ Zonage ‑‑ Aménagement de terrains ‑‑ Promoteur immobilier poursuivant une municipalité pour inexécution de contrat à la suite de la modification du zonage de certains lots ‑‑ La municipalité est‑elle tenue de verser des dommages‑intérêts en vertu d’une clause contractuelle implicite selon laquelle elle ne modifiera pas le zonage avant l’expiration d’un délai raisonnable? ‑‑ La clause implicite est‑elle ultra vires et contraire à l’ordre public? ‑‑ La clause implicite constitue‑t‑elle une entrave illicite aux pouvoirs de réglementation discrétionnaires de la municipalité?
Titres de propriété ‑‑ Lotissement ‑‑ Cession du droit de propriété à l’État ‑‑ Mesure législative concernant les titres fonciers établissant, dans certaines circonstances, une présomption de cession du droit de propriété à l’État et d’extinction de la propriété en fief simple ‑‑ Plans d’eau faisant partie du secteur loti figurant dans le plan de lotissement ‑‑ La mesure législative concernant les titres fonciers s’applique‑elle à tout terrain loti ou uniquement aux biens‑fonds contigus? ‑‑ Land Title Act, R.S.B.C. 1979, ch. 219, art. 108(2).
En 1987, la ville intimée et la BCEC, une société d’État, ont conclu un accord‑cadre visant le réaménagement de certains terrains situés autour du port de la Ville. Aux termes de cet accord‑cadre, la BCEC aménagerait la «phase I» et vendrait le secteur de la «phase II». L’accord‑cadre a été approuvé par le conseil municipal et a été enregistré à titre d’engagement de ne pas faire en vertu de l’art. 215 de la Land Title Act. Le promoteur immobilier appelant («PNI») a conclu avec la BCEC un contrat d’achat du secteur de la phase II, qui ne serait exécutoire que si la Ville approuvait le lotissement des terrains et adoptait le zonage nécessaire, ce qu’elle a fait. En 1988, la PNI a déposé le plan de lotissement. Elle a aménagé et vendu trois lots, mais lorsque les plans de la PNI concernant l’aménagement des deux plans d’eau devinrent connus, on s’est opposé à la transformation de la façade portuaire. Ces plans comprenaient la construction d’immeubles de trois étages, de restaurants et d’autres établissements commerciaux. Le conseil municipal a décidé de modifier le zonage des plans d’eau afin d’interdire la construction d’un autre ensemble résidentiel et de limiter la hauteur des immeubles. La PNI a intenté une action pour inexécution de contrat et a soutenu que cette modification de zonage contrevenait aux obligations implicites qui incombaient à la Ville aux termes de l’accord‑cadre, et ainsi aux droits que la PNI possédait, à titre de successeur de la BCEC, en vertu du même accord. Subsidiairement, elle a demandé la restitution pour enrichissement sans cause à l’égard des parcs et des autres installations qu’elle avait aménagés et dont la Ville bénéficierait. Le juge de première instance a conclu à la responsabilité de la Ville pour inexécution de contrat. La Cour d’appel a infirmé ce jugement et renvoyé l’affaire à procès sur la question résiduelle de la restitution pour enrichissement sans cause.
Arrêt (les juges Major, Bastarache et Binnie sont dissidents quant au pourvoi principal): Le pourvoi principal et le pourvoi incident sont rejetés.
(1) Pourvoi incident
L’argument de la Ville selon lequel la PNI ne possédait pas les plans d’eau doit être rejeté. Le paragraphe 108(2) de la Land Title Act n’a pas eu pour effet d’attribuer ces lots à la province au moment où la PNI a déposé son plan de lotissement au bureau d’enregistrement foncier. Étant donné son effet clairement spoliateur, le par. 108(2) doit être interprété strictement. Il vise non pas les lots résultant d’un lotissement, mais plutôt les autres secteurs qui constituent le reste du bien‑fonds visé par le droit de propriété. Suivant cette interprétation, les plans d’eau ne sont pas visés par le par. 108(2) étant donné qu’ils font partie du secteur loti figurant dans le plan de lotissement et qu’ils ne sont aucunement résiduels.
(2) Pourvoi principal
Les juges Gonthier, Iacobucci, Arbour et LeBel: Selon la mesure législative provinciale en cause, la Ville ne pouvait pas établir une clause implicite (ni être liée par une telle clause) selon laquelle elle maintiendrait le zonage pendant un certain nombre d’années et payerait des dommages‑intérêts si elle le modifiait. L’article 963 de la Municipal Act confère le pouvoir de zoner par règlement. À première vue, la Loi n’accorde aucun droit de limiter l’exercice futur de ce pouvoir de réglementation et le législateur a considéré, de manière générale, que les municipalités ne devraient verser aucune indemnité pour la façon dont elles exercent ce pouvoir de réglementation. Au départ, ces principes militent tous contre la thèse de la PNI. La PNI ne peut pas non plus trouver la capacité qu’elle cherche dans l’art. 215 de la Land Title Act ou le par. 980(5) de la Municipal Act. En vertu du par. 215(3), même si l’engagement de la BCEC en faveur de la Ville était enregistré, la Ville n’était pas tenue de maintenir en vigueur le zonage qui permettrait à la BCEC, ou à son successeur la PNI, de réaliser ses projets. Le paragraphe 215(3) visait clairement à prévoir qu’un engagement liait toujours son auteur même lorsque la personne à qui il bénéficiait ne l’avait pas signé. Le paragraphe 980(5), qui prévoyait qu’une fois délivré un permis d’aménagement liait la municipalité et pouvait même empêcher une modification de zonage, ne s’applique pas en l’espèce étant donné que la PNI ne détenait aucun permis d’aménagement pour les plans d’eau. Enfin, si on fait une comparaison avec les régimes législatifs qui l’ont précédée et ceux qui l’ont suivie en Colombie‑Britannique, il est clair que, sous le régime de la loi qui était applicable au moment des événements survenus en l’espèce, les clauses implicites comme celle dont la PNI allègue l’existence restaient illégales. La Colombie‑Britannique a aboli le système de contrats d’utilisation du sol qui habilitait les municipalités à s’engager par contrat à adopter un zonage particulier en 1978, et ce n’est qu’en 1993 que les municipalités de la Colombie‑Britannique ont été autorisées à demander des améliorations en échange d’un zonage. De même, avant 1998, même si les municipalités pouvaient prendre des engagements à long terme liés aux pouvoirs en matière de droits de propriété et d’activités commerciales que leur conférait la Municipal Act, ces engagements étaient assujettis au contrôle strict de la Loi.
De plus, même si une municipalité peut conclure des contrats relatifs à des droits de propriété et à des activités commerciales, elle ne peut pas souscrire à des conditions qui entravent son pouvoir de réglementation, à moins qu’une mesure législative n’énonce une politique officielle l’autorisant à le faire. À ce propos, l’art. 19 de la Municipal Act n’habilite pas une municipalité à conclure avec un promoteur immobilier des contrats à long terme concernant l’exercice de ses pouvoirs en matière de zonage. La distinction entre l’entrave indirecte et l’entrave directe ne saurait être acceptée parce qu’elle est probablement dépourvue de fondement juridique. La supposée distinction n’aide pas non plus à rationaliser la jurisprudence et, qui plus est, elle est incompatible avec les principes qui sous‑tendent ce domaine du droit. En l’espèce, la clause implicite dont l’existence est alléguée aurait constitué une entrave illicite aux pouvoirs de réglementation discrétionnaires de la municipalité.
Le libellé de la mesure législative, son historique, la jurisprudence constante et la politique officielle qui empêche de lier les municipalités d’une manière qui restreigne leurs pouvoirs de réglementation étayent tous la conclusion que la Ville n’avait aucun pouvoir implicite ou exprès de consentir à une clause implicite comme celle dont la PNI allègue l’existence. Peu importe que cette clause implicite ait pu être justifiée ou non pour des raisons d’efficacité commerciale, elle était ultra vires et contraire à l’ordre public établi par le législateur.
Les juges Major, Bastarache et Binnie (dissidents): À la suite d’une analyse de l’accord‑cadre et compte tenu de la preuve documentaire externe pertinente et de toutes les circonstances de la présente affaire, on peut conclure que le contrat comportait la clause implicite selon laquelle le zonage ne serait pas modifié pendant une période raisonnable. Le zonage était une condition préalable essentielle de l’accord‑cadre. La clause implicite n’empêche pas la Ville de modifier le zonage pendant un certain temps: elle ne fait que reconnaître qu’en contrepartie de l’investissement initial de la PNI, une modification de zonage doit être compensée par une indemnité. Il serait contraire au bon sens commercial et à toutes les obligations d’équité de conclure que la condition préalable relative au zonage devait être remplie sans toutefois être protégée d’aucune façon contre la rétractation unilatérale. Même si les parties n’ont pas souscrit à une simple clause empêchant la Ville de modifier le zonage puisqu’il est reconnu qu’elles connaissaient la règle qui interdit de lier les futurs conseils, elles ont pris soin de structurer le contrat de façon à ce qu’il constitue un moyen innovateur de réaliser leurs objectifs divergents en rattachant des obligations à chaque composante. La clause implicite doit être présente pour conférer l’efficacité commerciale au contrat. Compte tenu de la condition préalable du contrat, un observateur objectif serait nécessairement d’avis que la Ville croyait qu’elle devrait verser une indemnité si elle procédait à une modification de zonage avant l’écoulement d’un délai raisonnable.
Même si une municipalité ne peut pas être tenue responsable de la violation d’une clause ultra vires, en l’espèce, la clause implicite de l’accord‑cadre selon laquelle le zonage ne sera pas modifié pendant une période raisonnable est conforme au pouvoir de la Ville. Le pouvoir municipal général de contracter en vue de réaliser des objectifs municipaux est un fondement solide du pouvoir de la Ville de consentir aux engagements en matière de zonage contenus dans l’accord‑cadre. Le paragraphe 19(1) et l’art. 963 (interprétés conjointement avec l’art. 287) de la Municipal Act établissent que l’objet de la clause implicite de l’accord‑cadre relevait de la compétence de la Ville. Le pouvoir explicite de conclure des contrats pour l’obtention de biens et de services, conjugué au pouvoir municipal de zonage, conférait à la Ville le pouvoir de conclure un contrat assorti d’une clause selon laquelle le zonage serait maintenu temporairement. Même si l’autorisation ne découlait pas directement de ces dispositions, ce pouvoir ressortait nécessairement ou à juste titre de façon implicite des pouvoirs explicites susmentionnés. Fait important, la Ville a reconnu que l’accord‑cadre était licite même si elle était incapable de relever une disposition législative qui l’habilitait expressément à conclure ce genre de contrat. Enfin, l’historique du pouvoir de zonage en Colombie‑Britannique confirme qu’en 1987 la Ville avait le pouvoir de s’engager à ne pas modifier le zonage pendant une période raisonnable. L’abrogation, en 1978, de l’art. 702A de la Municipal Act ne signifiait pas que la Ville était désormais habilitée à exercer sans conséquence le pouvoir discrétionnaire de modifier le zonage en contravention d’un contrat licite. L’abrogation de l’art. 702A a éliminé le droit des municipalités de conclure des contrats dans lesquels l’exécution en nature serait garantie, mais elle ne les a pas empêchées de conclure des contrats d’aménagement à long terme.
La clause implicite de l’accord‑cadre ne va pas à l’encontre de l’ordre public. Cette clause ne contrevient pas à la règle bien établie selon laquelle un conseil municipal n’a pas le pouvoir d’entraver l’exercice du pouvoir de réglementation d’un futur conseil, étant donné que l’accord‑cadre ne restreint pas le pouvoir de la Ville de modifier le zonage. Il faut faire la distinction entre empêcher un conseil d’exercer son pouvoir discrétionnaire de réglementation et l’obliger à tenir compte de ses obligations contractuelles avant d’exercer ce pouvoir. Exiger qu’un conseil municipal tienne compte de ses obligations contractuelles n’est pas contraire à l’ordre public, mais favorise l’intérêt public. Les conseils sont libres d’adopter les règlements qu’ils veulent, mais ils ne sauraient faire fi des obligations contractuelles qui leur incombent. Une telle entrave indirecte n’expose pas le processus municipal de réglementation à une influence ou à une charge indue. Il convient de permettre aux municipalités de conclure des contrats complexes d’aménagement à long terme, dans lesquels elles promettent à des promoteurs immobiliers que le zonage existant sera maintenu pendant une période suffisante pour permettre l’aménagement. En l’espèce, il n’y a aucune entrave directe au pouvoir de réglementation de la municipalité et il n’y aucune raison de craindre que l’obligation de verser des dommages‑intérêts ait une incidence négative sur l’intérêt du public dans le maintien de l’indépendance de toutes les administrations municipales sur le plan de la réglementation.
Somme toute, lorsqu’une municipalité conclut un contrat dans un but légitime, ce contrat doit être respecté. La Ville ne devrait pas pouvoir mettre fin impunément à un contrat qu’elle a conçu avec soin, qu’elle a conclu de façon réfléchie, dont elle a pleinement bénéficié et dont elle reconnaît la légalité. En l’espèce, la PNI a dépensé plus de 2,5 millions de dollars pour l’amélioration des infrastructures en prévision des travaux d’aménagement commercial qui résulteraient de la cession de biens‑fonds et du zonage prévus dans le contrat. Il ne serait pas dans l’intérêt public de permettre à la Ville d’échapper à ses engagements. La PNI a droit à des dommages‑intérêts pour inexécution de contrat. Consentir une indemnité pour inexécution de contrat n’équivaut pas à une entrave au pouvoir de zonage municipal, qui préjudicie à l’intérêt du public dans l’administration locale.
Jurisprudence
Citée par le juge LeBel
Distinction d’avec l’arrêt: Wells c. Terre‑Neuve, [1999] 3 R.C.S. 199; arrêts mentionnés: Vancouver c. Registrar Vancouver Land Registration District, [1955] 2 D.L.R. 709; Ingledew’s Ltd. c. City of Vancouver (1967), 61 D.L.R. (2d) 41; Leiriao c. Val‑Bélair (Ville), [1991] 3 R.C.S. 349; Banque Hongkong du Canada c. Wheeler Holdings Ltd., [1993] 1 R.C.S. 167; M.J.B. Enterprises Ltd. c. Construction de Défense (1951) Ltée, [1999] 1 R.C.S. 619; Société hôtelière Canadien Pacifique Ltée c. Banque de Montréal, [1987] 1 R.C.S. 711; Immeubles Port Louis Ltée c. Lafontaine (Village), [1991] 1 R.C.S. 326; Public School Boards’ Assn. of Alberta c. Alberta (Procureur général), [2000] 2 R.C.S. 409, 2000 CSC 45; Nanaimo (Ville) c. Rascal Trucking Ltd., [2000] 1 R.C.S. 342, 2000 CSC 13; R. c. Greenbaum, [1993] 1 R.C.S. 674; R. c. Sharma, [1993] 1 R.C.S. 650; City of Vancouver c. B.C. Telephone Co., [1951] R.C.S. 3; Martin Corp. c. West Vancouver (District) (1993), 85 B.C.L.R. (2d) 305; Re Walmar Investments Ltd. and City of North Bay, [1970] 1 O.R. 109; Lawrason c. Town of Dundas (1920), 18 O.W.N. 22; Birkdale District Electric Supply Co. c. Corporation of Southport, [1926] A.C. 355; Town of Eastview c. Roman Catholic Episcopal Corporation of Ottawa (1918), 44 O.L.R. 284; Capital Regional District c. District of Saanich (1980), 115 D.L.R. (3d) 596; Re Galt‑Canadian Woodworking Machinery Ltd. and City of Cambridge (1982), 135 D.L.R. (3d) 58, conf. par (1983), 146 D.L.R. (3d) 768; Kendrick c. Nelson (City) (1997), 31 B.C.L.R. (3d) 134; Attorney‑General for New Brunswick c. Saint John, [1948] 3 D.L.R. 693, autorisation de pourvoi accordée, [1948] 3 D.L.R. 851; Walker c. Mayor of St. John (1872), 14 N.B.R. 143; Wall and Redekop Corp. c. City of Vancouver (1974), 16 N.R. 436, conf. par (1976), 16 N.R. 435; Dowty Boulton Paul Ltd. c. Wolverhampton Corp., [1971] 2 All E.R. 277; Produits Shell Canada Ltée c. Vancouver (Ville), [1994] 1 R.C.S. 231; William Cory & Son Ltd. c. London Corp., [1951] 2 K.B. 476.
Citée par le juge Bastarache (dissident quant au pourvoi principal)
M.J.B. Enterprises Ltd. c. Construction de Défense (1951) Ltée, [1999] 1 R.C.S. 619; Nanaimo (Ville) c. Rascal Trucking Ltd., [2000] 1 R.C.S. 342, 2000 CSC 13; R. c. Sharma, [1993] 1 R.C.S. 650; The King c. Dominion of Canada Postage Stamp Vending Co., [1930] R.C.S. 500; R. c. Greenbaum, [1993] 1 R.C.S. 674; Kendrick c. Nelson (City) (1997), 31 B.C.L.R. (3d) 134; Wells c. Terre‑Neuve, [1999] 3 R.C.S. 199; Re Cressey Development Corp. and Township of Richmond (1982), 132 D.L.R. (3d) 166; Produits Shell Canada Ltée c. Vancouver (Ville), [1994] 1 R.C.S. 231; Vancouver c. Registrar Vancouver Land Registration District, [1955] 2 D.L.R. 709; Ingledew’s Ltd. c. City of Vancouver (1967), 61 D.L.R. (2d) 41; Town of Eastview c. Roman Catholic Episcopal Corporation of Ottawa (1918), 44 O.L.R. 284; Walker c. Mayor of St. John (1872), 14 N.B.R. 143; Attorney‑General for New Brunswick c. Saint John, [1948] 3 D.L.R. 693; First City Development Corp. c. Durham (Regional Municipality) (1989), 41 M.P.L.R. 241; Stourcliffe Estates Co. c. Bournemouth Corp., [1908‑10] All E.R. 785; Dowty Boulton Paul Ltd. c. Wolverhampton Corp., [1971] 2 All E.R. 277; Lawrason c. Town of Dundas (1920), 18 O.W.N. 22; Muskoka Mall Ltd. c. Town of Huntsville (1977), 3 M.P.L.R. 279; Re Galt‑Canadian Woodworking Machinery Ltd. and City of Cambridge (1982), 135 D.L.R. (3d) 58, conf. par (1983), 146 D.L.R. (3d) 768.
Lois et règlements cités
Act to Amend the Municipal Act, S.B.C. 1971, ch. 38, art. 52.
Land Title Act, R.S.B.C. 1979, ch. 219, art. 23(1) [mod. 1982, ch. 60, art. 3], 108(2) [idem, art. 25a)], 215 [idem, art. 58; mod. 1989, ch. 69, art. 22].
Land Title Act, R.S.B.C. 1996, ch. 250, art. 108(2).
Local Elections Reform Act, 1993, S.B.C. 1993, ch. 54, art. 23.
Local Government Statutes Amendment Act, 1998, S.B.C. 1998, ch. 34, préambule.
Municipal Act, R.S.B.C. 1960, ch. 255, art. 702A [aj. 1968, ch. 33, art. 166; 1970, ch. 29, art. 21; abr. & rempl. 1971, ch. 38, art. 52; mod. 1972, ch. 36, art. 28; mod. 1972 (2e sess.), ch. 9, art. 1; abr. 1977, ch. 57, art. 13(1)], 702AA [aj. idem, art. 13(2)].
Municipal Act, R.S.B.C. 1979, ch. 290, art. 19, 287, 290 [mod. 1993, ch. 41, art. 32], 292, 313, 321 [abr. & rempl. 1993, ch. 54, art. 23], 322 [mod. 1980, ch. 50, art. 63; mod. 1982, ch. 76, art. 28; mod. 1987, ch. 38, art. 4], 344(1), 717 [abr. 1985, ch. 79, art. 4], 963 [aj. idem, art. 8; mod. 1987, ch. 14, art. 27], 963.1(2) [aj. 1993, ch. 58, art. 4; mod. 1994, ch. 43, art. 71], 972 [aj. 1985, ch. 79, art. 8], 976 [idem], 980(5) [idem], (6) [idem], 982 [idem], 989(4) [aj. 1987, ch. 14, art. 45e)].
Municipal Act, R.S.B.C. 1996, ch. 323, art. 176, 903.
Municipal Affairs, Recreation and Housing Statutes Amendment Act, 1993, S.B.C. 1993, ch. 58, art. 4.
Municipal Amendment Act, 1977, S.B.C. 1977, ch. 57, art. 13.
Municipal Amendment Act, 1985, S.B.C. 1985, ch. 79, art. 4, 8.
Doctrine citée
Colombie‑Britannique. Debates of the Legislative Assembly, vol. 6, 2nd Sess., 31st Parl., pp. 4353 et 4354.
Côté, Pierre‑André. Interprétation des lois, 3e éd. Montréal, Qué.: Thémis, 1999.
Hétu, Jean, Yvon Duplessis et Dennis Pakenham. Droit municipal: Principes généraux et contentieux. Montréal: Hébert Denault, 1998.
Hogg, Peter W. Liability of the Crown, 2nd ed. Toronto: Carswell, 1989.
Jones, David Phillip, and Anne S. de Villars. Principles of Administrative Law, 3rd ed. Scarborough, Ont.: Carswell, 1999.
Macaulay, Robert W., and Robert G. Doumani. Ontario Land Development: Legislation and Practice, vol. 1. Scarborough, Ont.: Carswell, 1995 (loose‑leaf updated 1999, release 3).
Rogers, Ian MacFee. Canadian Law of Planning and Zoning. Toronto: Carswell, 1973 (loose‑leaf updated 2000, release 3).
Rogers, Ian MacFee. The Law of Canadian Municipal Corporations, 2nd ed. Toronto: Carswell, 1971 (loose‑leaf updated 2000, release 3).
Waddams, S. M. The Law of Contracts, 3rd ed. Toronto: Canada Law Book, 1993.
POURVOI PRINCIPAL et POURVOI INCIDENT contre un arrêt de la Cour d’appel de la Colombie‑Britannique (1998), 58 B.C.L.R. (3d) 390, 165 D.L.R. (4th) 577, [1999] 7 W.W.R. 265, 112 B.C.A.C. 161, 182 W.A.C. 161, 1 M.P.L.R. (3d) 58, [1998] B.C.J. No. 2302 (QL), qui a accueilli l’appel de la ville contre une décision de la Cour suprême de la Colombie‑Britannique, [1996] B.C.J. No. 2523 (QL). Pourvoi principal rejeté, les juges Major, Bastarache et Binnie sont dissidents. Pourvoi incident rejeté.
L. John Alexander et Charles Edward Hanman, pour l’appelante/intimée au pourvoi incident.
Guy McDannold, pour l’intimée/appelante au pourvoi incident.
Version française du jugement des juges Gonthier, Iacobucci, Arbour et LeBel rendu par
Le juge LeBel –
I. Introduction
1 Le droit foncier peut sembler un sujet aride, rébarbatif et peu à la mode. Cependant, il fait parfois intervenir de grandes questions d’ordre public et les principes de régie municipale, comme nous le verrons dans le présent pourvoi.
2 Le présent litige concerne des terrains situés dans le port intérieur de Victoria et autour de celui-ci. Les parties ont vigoureusement débattu la question de savoir, en fin de compte, si la ville de Victoria pouvait vendre un type de zonage ou, à tout le moins, s’engager à maintenir le zonage d’un bien‑fonds particulier. Elles ont également traité de l’application d’un paragraphe obscur de la Land Title Act, R.S.B.C. 1979, ch. 219, par. 108(2), qui pouvait avoir privé l’intimée au pourvoi incident de tout droit sur le bien en cause. Après avoir exposé les faits du pourvoi et les décisions rendues par les tribunaux d’instance inférieure, j’examinerai ces questions et les motifs pour lesquels le pourvoi principal et le pourvoi incident doivent être rejetés tous les deux. En fait, j’en arrive à la conclusion que toute autre décision irait à l’encontre du libellé, de l’historique et de l’objet de la législation de la Colombie‑Britannique relative aux titres fonciers et à l’administration municipale, et pourrait mettre en péril les principes établis depuis longtemps par la jurisprudence en matière de droit municipal.
II. Les faits
3 De 1911 jusque dans les années 70, les «terres Songhees», qui appartenaient à la province de la Colombie-Britannique et qui étaient situées autour du port intérieur de Victoria, étaient louées à diverses parties pour des fins industrielles. Au cours des années 80, la province a voulu réaménager ce secteur. Elle a entamé des discussions avec la ville de Victoria et, en 1984, cette dernière a publié un plan conceptuel d’aménagement. En 1986, la province a cédé le contrôle du bien‑fonds à la société d’État qui allait devenir la British Columbia Enterprise Corporation («BCEC»).
4 Le 28 août 1987, la Ville et la BCEC ont conclu un accord‑cadre appelé le «Songhees Master Agreement» (l’«accord‑cadre»). Aux termes de cet accord‑cadre, la BCEC aménagerait elle‑même quelques‑uns des terrains situés dans le secteur appelé «phase I», et vendrait à un promoteur immobilier d’autres terrains d’une superficie d’environ 22 acres, situés dans le secteur appelé «phase II». Peu après, l’accord-cadre a été approuvé officiellement lors d’une réunion du conseil municipal. Il a été enregistré à titre d’engagement de ne pas faire en vertu de l’art. 215 de la Land Title Act vraisemblablement, comme cela a été expliqué au cours des plaidoiries, pour que la BCEC s’assujettisse aux pouvoirs de la Ville de réglementer l’utilisation du sol (auxquels elle échapperait normalement en tant que partie du gouvernement provincial).
5 En même temps, après deux années de planification, la Pacific National Investments Ltd. («PNI») négociait avec la BCEC en vue d’acquérir la phase II afin d’y procéder à un aménagement commercial et résidentiel. Aux termes du contrat d’achat, les droits et obligations que l’accord‑cadre attribuait à la BCEC étaient transférés à la PNI, en sa qualité de successeur de la BCEC. Cela signifiait que la PNI respecterait les engagements de la BCEC notamment au sujet de l’aménagement de routes, d’espaces verts, d’une digue et de sentiers pour piétons. La PNI prévoyait aménager éventuellement, sur deux plans d’eau projetés dans la phase II, des ouvrages de trois étages reposant sur des plates‑formes. Comme l’a conclu le juge de première instance ([1996] B.C.J. No. 2523 (QL), au par. 22), le montant que la PNI payerait pour le bien‑fonds dépendrait manifestement de la nature des aménagements qu’elle pourrait entreprendre. Le contrat en vertu duquel la PNI achèterait le bien‑fonds de la BCEC ne serait exécutoire que si la Ville approuvait la division de la phase II en cinq lots et adoptait le zonage nécessaire.
6 La Ville approuva le plan de lotissement et adopta le zonage qui donnerait à la PNI la possibilité d’aménager le bien‑fonds tel que prévu, puisqu’il permettait la construction d’ouvrages de trois étages à des fins commerciales et résidentielles sur les plans d’eau projetés. En 1988, la PNI déposa le plan de lotissement 47008, selon lequel la phase II serait divisée en cinq lots, dont les lots 3 et 4 qui représentent les deux plans d’eau ayant fait l’objet de tant de débats en l’espèce. Les lots 3 et 4 étaient en grande partie recouverts d’eau au moment du dépôt du plan de lotissement et à toute autre époque pertinente. Un espace vert et une aire réservée à l’aménagement de routes étaient situés immédiatement au nord. Étant donné que les biens‑fonds réservés à l’aménagement de parcs et de routes étaient réservés à l’État, les lots 3 et 4 étaient de ce fait contigus à des terres publiques. La ville de Victoria a répondu à la réclamation de la PNI que les particularités de la situation de ces lots avaient déclenché l’application d’une disposition spéciale, soit le par. 108(2), de la Land Title Act au moment où la PNI avait déposé le plan de lotissement. La Ville était d’avis que l’application du par. 108(2) aurait entraîné la réversion de la propriété des lots à l’État à la suite du dépôt du plan de lotissement.
7 Quoi qu’il en soit, les travaux d’aménagement initiaux de la PNI n’ont pas été effectués sur les lots 3 et 4. La PNI a d’abord procédé à l’aménagement paysager des parcs et à l’exécution des autres travaux de viabilisation auxquels elle était tenue. Elle a construit des condominiums dans la partie sud du lot 2 et a procédé à l’aménagement des lots 1 et 5, les autres biens‑fonds littoraux. Aucun immeuble n’a été érigé sur les plans d’eau. Comme le juge de première instance l’a conclu au par. 41, la vente des lots 1 et 5 ainsi que de la partie aménagée du lot 2 a permis à la PNI de récupérer environ 7 millions de dollars, comparativement aux 5 millions de dollars déjà déboursés pour acquérir tous les terrains de la phase II; autrement dit, la PNI avait déjà réalisé un profit de 40 pour 100 sans compter les terrains qui n’étaient pas encore vendus.
8 La construction par la PNI d’immeubles résidentiels au coeur de parcs paysagés et près de la nouvelle digue créa un environnement tranquille et paisible. Les résidants et les visiteurs pouvaient se prélasser dans les parcs et se promener sur la digue pour admirer les couchers de soleil.
9 Comme le juge de première instance l’a souligné au par. 17, il n’était donc pas étonnant que les personnes qui jouissaient de cet oasis de tranquillité se soient opposées aux plans que la PNI avait soumis pour les lots 3 et 4. Environ cinq ans après que la PNI eut fait l’acquisition du bien‑fonds et commencé l’aménagement des autres lots, l’architecte de la PNI avait conçu des immeubles de trois étages, reposant sur des dalles de béton, qui seraient construits sur les plans d’eau. La construction de tels immeubles était permise en vertu du règlement de zonage municipal de 1987. Les dalles de béton reposeraient sur des pieux enfoncés dans le lit du port. Avec son projet d’aménagement de restaurants et d’autres établissements commerciaux, et de construction d’un autre ensemble résidentiel, la PNI voulait faire du secteur riverain un lieu achalandé, bruyant et débordant d’activités.
10 En prenant connaissance de ces plans de nature à transformer la façade portuaire à laquelle il était habitué, le public a commencé à exprimer son mécontentement. Des citoyens ont fait part de leurs inquiétudes à leurs représentants élus au conseil municipal. Celui-ci, avec la dissidence d’un seul de ses membres, décida, le 26 août 1993, de modifier le zonage des plans d’eau afin d’y interdire la construction d’un autre ensemble résidentiel et de limiter à un étage la hauteur des immeubles qui y seraient érigés. En appliquant de nouvelles restrictions, le conseil déclara qu’il tentait d’établir un équilibre conforme aux valeurs et aux intérêts de la collectivité de 1993 et que, ce faisant, il n’était pas lié par le zonage adopté par un conseil antérieur.
11 En raison de l’incidence importante que cette modification de zonage aurait sur ses intentions relatives à ces lots, la PNI a soutenu qu’elle contrevenait aux obligations implicites qui incombaient à la Ville aux termes de l’accord‑cadre, et ainsi aux droits que la PNI possédait, à titre de successeur de la BCEC, en vertu du même accord. La PNI a donc intenté une action pour inexécution de contrat. Subsidiairement, elle a demandé la restitution pour enrichissement sans cause à l’égard des parcs et des autres installations qu’elle avait aménagés et dont la Ville bénéficierait. En raison de l’importance des questions qui y étaient soulevées, la présente affaire s’est finalement retrouvée devant notre Cour.
III. L’historique des procédures judiciaires
A. Cour suprême de la Colombie‑Britannique, [1996] B.C.J. No. 2523 (QL)
12 Lors du procès qui s’est déroulé devant le juge Mackenzie de la Cour suprême de la Colombie‑Britannique, la PNI a réclamé de la Ville des dommages‑intérêts pour inexécution de contrat ou, subsidiairement, une restitution pour enrichissement sans cause. Après avoir examiné une question préliminaire, le juge de première instance a statué que la Ville était tenue de verser des dommages‑intérêts et n’a donc pas examiné l’argumentation subsidiaire sur la restitution.
13 Pour répondre à une question préliminaire soulevée lors d’un voir-dire, la Ville a plaidé que le par. 108(2) de la Land Title Act avait eu pour effet d’attribuer à la province les lots 3 et 4 au moment où la PNI avait déposé son plan de lotissement au bureau d’enregistrement foncier. Cela signifiait que la PNI ne possédait même pas le bien‑fonds à l’origine de son action contre la Ville. Le juge de première instance a rejeté cet argument, après avoir conclu que le par. 108(2) s’appliquait non pas à des secteurs compris dans des lots figurant sur le plan de lotissement, mais uniquement au reste du bien‑fonds visé par le droit de propriété. Il ne s’appliquait donc pas aux lots 3 et 4.
14 Quant à la question contractuelle, le juge de première instance était disposé à trancher en faveur de la PNI. Malgré l’inexistence d’une clause expresse en ce sens, il a estimé qu’il était nécessairement implicite dans l’accord‑cadre que le zonage municipal serait maintenu pendant un délai raisonnable. Une telle clause implicite n’obligeait pas les futurs conseils à maintenir un zonage particulier, mais voulait simplement qu’un futur conseil soit tenu de verser des dommages‑intérêts s’il violait cette stipulation contractuelle. En décidant qu’il convenait de conclure à l’existence de cette clause implicite, le juge de première instance a tenu compte des raisons de principe selon lesquelles [traduction] «[d]ans la mesure où la certitude diminue le risque commercial, elle réduit les coûts d’aménagement» (par. 39), et [traduction] «[l]es membres du conseil [. . .] étaient les mieux placés pour évaluer les mentalités et le risque que ces dernières changent pendant l’exécution d’un projet d’aménagement qui doit se prolonger pendant un certain temps» (par. 40). Le juge de première instance a conclu que, dans les circonstances, la PNI avait agi dans un délai raisonnable. Il a rejeté tout argument que la Ville n’avait pas à verser des dommages‑intérêts si elle rompait un contrat. Dans ses motifs écrits, il a donc conclu à la responsabilité de la Ville pour inexécution de contrat.
15 Le juge de première instance n’a tiré aucune conclusion sur la question du montant des dommages‑intérêts qui, selon lui, n’était toujours pas réglée, ni sur la demande subsidiaire de restitution pour enrichissement sans cause.
B. Cour d’appel de la Colombie‑Britannique (1998), 58 B.C.L.R. (3d) 390
16 Le juge Esson a rédigé les motifs unanimes de la Cour d’appel. Il a infirmé le jugement de première instance et renvoyé l’affaire à procès sur la question résiduelle de la restitution pour enrichissement sans cause.
17 Dans l’arrêt, le juge Esson a d’abord dû examiner la tentative de la Ville de relancer l’argument du par. 108(2) qui avait été avancé lors du voir-dire. Compte tenu des principes de l’intangibilité des titres, il s’en est fallu de peu qu’il affirme que la Ville n’avait pas qualité pour avancer ce moyen. Quoi qu’il en soit, la Ville n’a pas eu gain de cause quant au fond de cette question. Le juge Esson a estimé que le texte obscur du par. 108(2) visait la récupération de l’estran cédé antérieurement et ne s’appliquait donc pas à l’affaire en cause. En fait, il était d’avis que toute application du par. 108(2) entraînerait un résultat absurde et inique en l’espèce. Par conséquent, la Cour d’appel a rejeté l’argument de la Ville sur ce point et a même accordé des dépens spéciaux pour montrer le peu d’importance accordé à cet argument.
18 Au sujet de la question contractuelle, le juge Esson a d’abord mentionné le principe fondamental selon lequel un conseil municipal ne saurait lier les conseils qui le suivront. En Colombie‑Britannique, des mesures législatives antérieures, qui comportaient des dispositions particulières permettant à une municipalité de faire exactement cela dans certaines circonstances, avaient été abrogées. En l’absence d’une telle mesure législative, il convenait d’interpréter les pouvoirs municipaux de manière à ce que le conseil municipal d’aujourd’hui ne puisse pas lier de futurs citoyens. Se fondant sur les affaires Vancouver c. Registrar Vancouver Land Registration District, [1955] 2 D.L.R. 709 (C.A.C.‑B.), et Ingledew’s Ltd. c. City of Vancouver (1967), 61 D.L.R. (2d) 41 (C.S.C.‑B.), le juge Esson a statué que le seul fait de prévoir que la Ville serait tenue de verser des dommages‑intérêts pouvait effectivement lier une future administration municipale. Le juge Esson a conclu que la Ville n’avait pas compétence pour lier de futurs conseils dans un contexte comme celui de la soi-disant clause implicite.
19 De plus, le juge Esson était d’avis que le par. 972(1) de la Municipal Act, R.S.B.C. 1979, ch. 290, empêchait d’intenter contre une municipalité des actions fondées sur les changements de valeur résultant d’une modification de zonage. Le législateur avait établi une exception à cette règle au par. 972(2). Il aurait pu créer d’autres exceptions, mais il ne l’a pas fait. Cela étayait d’autant plus le point de vue du juge Esson, selon lequel l’économie de la mesure législative militait contre l’idée que la responsabilité d’un conseil municipal soit engagée en vertu de clauses implicites comme celle dont il est question en l’espèce. Le juge Esson considérait qu’il appartenait au législateur de trancher de telles questions de politique générale.
20 Le juge Esson a alors conclu qu’il était douteux que s’engager par contrat à ne pas modifier le zonage soit intra vires. Cependant, il a préféré fonder sa décision sur la question de savoir si la soi‑disant clause implicite était vraiment implicite. Selon son interprétation du dossier, il avait été reconnu, au cours du processus de négociation, que la Ville conserverait en fin de compte le contrôle de certaines matières comme le zonage. Après avoir examiné la règle de l’efficacité commerciale, le juge Esson a déclaré que la clause ne pouvait être ni implicite en fait parce que la Ville n’y aurait pas souscrit, ni implicite en droit parce qu’elle allait à l’encontre de la politique explicite du législateur. Ainsi, l’existence implicite de cette clause devait être écartée.
21 Dans les circonstances, le juge Esson a statué, au nom d’une cour d’appel unanime que la clause dont l’existence était alléguée ne pouvait être implicite et qu’elle serait vraisemblablement ultra vires. La responsabilité contractuelle de la Ville ne pouvait donc pas être engagée. Cependant, du fait que cette question n’avait pas été examinée en première instance, l’affaire a été renvoyée à procès sur la question de l’enrichissement sans cause.
IV. Les dispositions législatives pertinentes
22 Land Title Act, R.S.B.C. 1979, ch. 219 (maintenant R.S.B.C. 1996, ch. 250)
[traduction]
23. (1) Tant qu’il reste en vigueur et n’a pas été révoqué, le titre inattaquable est une preuve concluante en common law et en equity, opposable à l’État et à toute autre personne, que la personne dont le nom figure sur ce titre possède de façon irrévocable le droit de propriété foncière en fief simple sur le bien‑fonds y décrit, sous réserve de . . .
108. . . .
(2) Lorsque le secteur loti qui figure sur le plan de lotissement ou de renvoi déposé au bureau d’enregistrement foncier avant la date d’entrée en vigueur du présent article, ou après cette date, est contigu à un bien‑fonds recouvert d’eau et que celui-ci est assujetti au titre de propriété inattaquable du lotisseur et est contigu à un bien‑fonds dévolu à Sa Majesté la Reine du chef de la province, le dépôt en question est réputé constituer une cession en fief simple du bien‑fonds recouvert d’eau à Sa Majesté la Reine du chef de la province, et le titre du propriétaire inscrit du bien‑fonds recouvert d’eau est réputé éteint.
215. (1) L’engagement de faire ou de ne pas faire qui, selon le cas:
a) concerne:
(i) soit l’utilisation d’un bien‑fonds,
(ii) soit l’utilisation d’un immeuble situé sur un bien‑fonds ou devant y être érigé;
b) prévoit que des ouvrages pourront ou ne pourront pas être construits sur un bien‑fonds;
c) prévoit que le bien‑fonds ne doit pas être loti, sauf conformément à l’engagement;
d) prévoit que certaines parcelles qui y sont désignées et pour lesquelles un seul ou plusieurs titres inattaquables ont été enregistrés ne doivent être ni vendues ni cédées séparément
en faveur de l’État, d’une société d’État ou de tout autre organisme public, ou encore d’une municipalité ou d’un district régional, appelés dans le présent article «bénéficiaire de l’engagement», peut être enregistré comme une charge grevant le titre de ce bien‑fonds et est opposable à l’auteur de l’engagement et à ses ayants droit, même si cet engagement n’est pas annexé au b