Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations du Canada et al. c. Procureur général du Canada (représentant le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien)

Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations du Canada et al. c. Procureur général du Canada (représentant le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien)
Collection
Tribunal canadien des droits de la personne
Date
2023-09-26
Référence neutre
2023 TCDP 44
Numéro(s) de dossier
T1340/7008
Décideur(s)
Marchildon, Sophie; Lustig, Edward P.
Type de la décision
Décision
Motifs de discrimination
l'origine nationale ou ethnique
Notes
La présente traduction fera l’objet d’une révision linguistique avant sa publication définitive sur le site Web du TCDP.
Contenu de la décision
Tribunal canadien des droits de la personne
Canadian Human Rights Tribunal
Référence : 2023 TCDP
44
Date : le
26 septembre 2023
Numéro(s) du/des dossier(s) :
T1340/7008
[TRADUCTION FRANÇAISE]
Entre :
Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations du Canada
- et -
Assemblée des Premières Nations
les plaignantes
- et -
Commission canadienne des droits de la personne
la Commission
- et -
Procureur général du Canada
(représentant le ministre des Affaires autochtones et du Nord canadien)
l’intimé
Décision
Membres :
Sophie Marchildon
Edward P. Lustig
Table des matières
I. Introduction 1
A. Contexte 4
B. Question que le Tribunal est appelé à trancher 15
C. Décision 17
D. Cadre juridique 17
E. Analyse 17
(i) L’entente révisée répond-elle aux préoccupations soulevées par le Tribunal dans la décision sur requête 2022 TCDP 41 et satisfait-elle désormais pleinement aux ordonnances du Tribunal? 17
(ii) Les écarts relatifs aux placements chez un proche et aux retraits multiples ont été corrigés 19
(iii) L’entente révisée prévoit désormais le versement d’une indemnité dans le cas de retraits multiples, conformément à l’ordonnance sur le droit à l’indemnisation 28
(iv) Successions des parents et des grands-parents responsables 35
(v) Les incertitudes entourant le principe de Jordan ont été dissipées 53
(vi) Nécessité d’apporter des précisions concernant les parents et les grands-parents responsables dans le contexte du principe de Jordan 61
(vii) Disposition concernant le délai d’exclusion 66
(viii) Intérêts 67
(ix) Qualité pour présenter des observations reconnue à la Société de soutien dans les instances introduites devant la Cour fédérale au regard de l’entente révisée 68
(x) Excuses de la part du premier ministre 69
(xi) Rôle de la Cour fédérale 69
(xii) L’interprétation de points précis de l’entente révisée par le Tribunal 69
F. Conclusion 71
G. Ordonnances 72
H. Le Tribunal conserve sa compétence 75
I. Introduction
[1] Aujourd’hui est un grand jour pour les droits de la personne et pour les enfants et les familles des Premières Nations du Canada, et il marque une étape importante vers la réconciliation. La formation tient à féliciter les parties et toutes les personnes qui ont contribué à l’atteinte de ce jalon et, surtout, à reconnaître les enfants et les familles des Premières Nations qui ont subi un préjudice en raison des actes discriminatoires commis par le Canada et dont les vies ont pavé la voie pour que justice soit rendue. Il s’agit du plus important règlement du genre de l’histoire du Canada. Malheureusement, celui-ci découle du préjudice considérable causé aux enfants, aux familles et aux communautés des Premières Nations. Le Canada a un devoir de mémoire afin que l’Histoire ne se répète jamais. Il faut mettre fin au cycle des préjudices.
[traduction]
« L’Histoire nous jugera sur les différences que nous pourrons faire dans la vie quotidienne des enfants. »
— Nelson Mandela
[2] La formation souhaite rendre hommage aux dirigeants des Premières Nations du Canada qui ont insisté sur l’importance de ne laisser personne pour compte et saluer le courage des Premières Nations parties à l’instance qui ont poursuivi les négociations. Faisant preuve d’un grand leadership, l’Assemblée des Premières Nations (APN) et le Canada ont uni leurs efforts afin de parvenir à la précédente entente de règlement définitive (ERD), un accord historique. L’APN, les ministres du Canada et leurs équipes respectives ont dû exercer un leadership encore plus fort au moment de recevoir des critiques de la part du Tribunal par rapport à certains aspects de l’ERD (p. ex. l’entente excluait certaines victimes ou certains survivants que le Tribunal avait déjà reconnus), de consulter les chefs en assemblée, de ramener la Société de soutien à la table de négociation et de parvenir à la présente entente de règlement révisée, transformatrice et sans précédent.
[3] Le Tribunal avait refusé d’approuver sans réserve l’ERD précédente parce que celle-ci ne satisfaisait pas pleinement à ses ordonnances concernant l’indemnité à laquelle les victimes et les survivants avaient droit, selon les conclusions du Tribunal, en vertu de la Loi canadienne sur les droits de la personne, L.R.C. (1985), ch. H-6. En rejetant l’ERD précédente, le Tribunal espérait réellement obtenir un meilleur résultat à l’issue de négociations plus poussées. Le Tribunal juge que, même s’il aura fallu plusieurs mois pour en arriver à l’entente de règlement révisée, la démarche en valait vraiment la peine pour les victimes et survivants qui ont vu leurs droits fondamentaux être bafoués.
[4] De l’avis des parties, il n’y a jamais eu d’entente d’indemnisation aussi vaste dans toute l’histoire du Canada, et la version révisée de l’entente prévoit désormais un engagement de la part de la ministre des Services aux Autochtones de demander des excuses au premier ministre. Le Tribunal estime qu’il s’agit d’un bel exemple de bienveillance dans un contexte de pression, et il salue les parties à l’entente révisée et tous les intervenants qui ont participé à cette réalisation exceptionnelle qui rendra une certaine forme de justice aux enfants et aux familles des Premières Nations ayant injustement souffert en raison de leur race au lieu d’être traités de façon honorable et juste.
[5] Les enfants des Premières Nations doivent être honorés pour qui ils sont : des personnes belles, importantes, fortes et précieuses membres des communautés des Premières Nations. Tous les gouvernements, les dirigeants et les adultes, peu importe la nation, ont la responsabilité sacrée d’honorer, de protéger et de chérir les enfants et les jeunes, pas de leur causer du tort.
[6] Il ne sera pleinement rendu justice aux enfants des Premières Nations que lorsque ceux-ci jouiront de l’égalité des chances d’épanouissement et que la discrimination raciale systémique sera chose du passé. L’indemnisation ne constitue qu’un volet de la présente affaire. Le Tribunal, avec l’aide précieuse des parties, a toujours insisté sur l’élimination de la discrimination raciale systémique constatée et sur la nécessité d’empêcher des actes similaires d’être commis. Le Tribunal a conclu que, pour ce faire, une réforme complète devait s’opérer. Pour accorder aux enfants et aux communautés des Premières Nations les droits, chances et avantages dont ils ont été privés et pour veiller à ce que cessent les actes discriminatoires du Canada qui sont en cause en l’espèce, il faut réaliser une transformation qui protégera les générations à venir. C’est toujours sur cet objectif que le Tribunal porte son attention.
[7] La formation est reconnaissante envers la Commission pour ses contributions axées sur les droits de la personne et pour le leadership courageux manifesté par la Société de soutien, qui a veillé à ce qu’aucun enfant ne soit laissé pour compte et à ce que personne ne soit privé de son droit à l’indemnité issu de l’ordonnance du Tribunal. La formation salue également les chefs en assemblée de l’APN qui ont chapeauté l’adoption d’une résolution dans l’esprit de la réconciliation et la poursuite des négociations en matière d’indemnisation afin qu’aucun enfant ne soit oublié.
[8] La formation tient à souligner l’apport précieux des Chefs de l’Ontario et de la Nation Nishnawbe Aski.
[9] La formation souligne aussi la contribution apportée par Amnistie internationale dans le passé au regard de cette question importante que représente l’indemnisation.
[10] Enfin, la formation reconnaît le rôle déterminant qu’ont joué l’APN et la Société de soutien dans les démarches en vue d’obtenir une indemnisation convenable pour les enfants et les familles des Premières Nations.
[11] La formation souhaite également rendre hommage aux véritables héros et vainqueurs dans l’affaire qui nous occupe, à savoir les enfants et les familles des Premières Nations.
[12] La présidente de la formation souhaite que la paix règne dans le cœur de tous les enfants, jeunes et jeunes adultes des Premières Nations de l’île de la Tortue (Canada), dans le cœur de tous les membres des Premières Nations et au sein de toutes les communautés et nations autochtones.
[13] La formation se réjouit de constater que le Canada a fait preuve d’un leadership efficace en reprenant les négociations et qu’il a fait la bonne chose en tenant compte des victimes et des survivants qui avaient été laissés pour compte dans l’entente de règlement précédente (l’« ERD de 2022 »).
[14] Il reste cependant beaucoup de travail à accomplir, l’indemnisation n’étant qu’un volet de la présente affaire. La discrimination raciale et systémique doit cesser, et il ne faut plus observer ou perpétuer des pratiques similaires.
[15] Enfin, malgré qu’il y ait encore beaucoup à faire, ce jalon mérite d’être souligné compte tenu de l’effet transformateur qu’il aura sur des milliers d’enfants et de familles des Premières Nations.
A. Contexte [16] En 2016, le Tribunal a rendu la décision Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations du Canada et al. c. Procureur général du Canada (pour le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien), 2016 TCDP 2 (la « décision sur le bien-fondé ») et a conclu que la présente affaire concernait les enfants, les pratiques passées et actuelles en matière d’aide à l’enfance au sein des Premières Nations vivant dans des réserves du Canada et les répercussions que ces pratiques ont eues et continuent d’avoir sur les enfants des Premières Nations, leurs familles et leurs collectivités. Le Tribunal a conclu que le Canada avait exercé de manière systémique une discrimination raciale à l’égard des enfants des Premières Nations dans les réserves et au Yukon, non seulement par le sous-financement du Programme des services à l’enfance et à la famille des Premières Nations (le « Programme des SEFPN »), mais aussi par la façon dont il l’avait conçu, géré et contrôlé. L’un des pires préjudices constatés par le Tribunal était que le Programme des SEFPN n’assurait ni la prestation de services de prévention adéquats, ni un financement suffisant. Cette situation créait des incitatifs pour retirer les enfants des Premières Nations de leurs foyers, de leurs familles et de leurs collectivités comme solution de premier, plutôt que de dernier recours. Un autre préjudice important pour les enfants des Premières Nations était le fait qu’aucun dossier n’avait été approuvé au titre du principe de Jordan, compte tenu de l’interprétation étroite qu’en faisait le Canada et des critères d’admissibilité restrictifs établis par lui. Le Tribunal a conclu qu’en plus de fournir un financement adéquat, il fallait réorienter le programme de manière à respecter les principes des droits de la personne et à tenir compte des saines pratiques en matière de travail social dans l’intérêt supérieur des enfants. Le Tribunal a déclaré le Canada responsable de la discrimination systémique et raciale exercée. Il lui a ordonné de mettre fin à ses actes discriminatoires, de prendre des mesures pour les corriger et empêcher qu’ils ne se reproduisent, et de réformer le Programme des SEFPN et l’Entente de 1965 de l’Ontario de manière à tenir compte des conclusions tirées dans la décision sur le bien-fondé. Le Tribunal a décidé qu’il procéderait par étapes (réparation immédiate, à moyen terme et à long terme) de façon à apporter des changements immédiats, puis à faire des ajustements en vue d’arriver un jour à une réparation durable, à long terme. Grâce à un tel processus, les mesures de réparation à long terme pourraient s’appuyer sur la collecte de données, les nouvelles études réalisées et les pratiques exemplaires déterminées par les experts, les collectivités et les organismes des Premières Nations en tenant compte des besoins particuliers de leurs diverses communautés, mais aussi par le Comité consultatif national sur la réforme des services à l’enfance et à la famille et les parties.
[17] Le Tribunal a également ordonné au Canada de cesser d’appliquer sa définition étroite du principe de Jordan, et de prendre des mesures pour le mettre en œuvre immédiatement en lui donnant sa pleine portée et tout son sens. Les ordonnances relatives au principe de Jordan et l’objectif de l’égalité réelle ont été énoncés plus en détail dans des décisions sur requête subséquentes, dont la décision 2020 TCDP 20, où le Tribunal a déclaré ce qui suit :
Le principe de Jordan est un principe des droits de la personne fondé sur l’égalité réelle. Le critère exposé dans la définition élaborée par le Tribunal dans la décision 2017 TCDP 14, qui vise la fourniture de services « au-delà de la norme établie », favorise l’égalité réelle des enfants des Premières Nations en se concentrant sur leurs besoins particuliers, ce qui doit tenir compte du traumatisme intergénérationnel et d’autres éléments importants qui découlent de la discrimination constatée dans la Décision sur le bien-fondé, ainsi que d’autres désavantages tels que le désavantage historique qu’ils peuvent subir. La définition et les ordonnances reflètent les besoins particuliers et la situation unique des Premières Nations. Le principe de Jordan vise à honorer les obligations nationales et internationales positives du Canada envers les enfants des Premières Nations en application de la LCDP, de la Charte, de la Convention relative aux droits de l’enfant et de la DNUDPA, entre autres. De plus, la formation, en s’appuyant sur le dossier de la preuve, a estimé que ce principe est le mécanisme en place le plus rapide pour commencer à éliminer la discrimination constatée en l’espèce dont sont victimes les enfants des Premières Nations, pendant la réforme du programme national. D’autant plus que son objectif d’égalité réelle tient également compte de l’effet cumulé des divers aspects de la discrimination dans tous les services gouvernementaux, qui affecte les enfants et les familles des Premières Nations. L’égalité réelle est tant un droit qu’une réparation en l’espèce : un droit qui est dû aux enfants des Premières Nations à titre de réparation constante et durable de la discrimination et afin d’empêcher qu’elle ne se reproduise. Cela s’inscrit bien dans la portée de la plainte.
(soulignement différent dans l’original)
[18] En conséquence, le Tribunal a conclu que tous les éléments précédemment mentionnés devaient être financés adéquatement. Et donc, qu’il fallait agir de façon significative et durable afin d’éliminer la discrimination systémique et d’empêcher qu’elle ne se reproduise.
[19] Le Tribunal a rendu une série de décisions sur requête et d’ordonnances visant à réformer complètement le Programme fédéral des services à l’enfance et à la famille des Premières Nations. En 2019, il a statué que la discrimination systémique et raciale exercée par le Canada avait causé des préjudices d’une extrême gravité aux enfants des Premières Nations et à leurs familles. Le Tribunal a donc ordonné qu’une indemnité soit versée aux victimes et aux survivants et, à la demande des plaignantes et des parties intéressées, il a rendu contre le Canada des ordonnances exécutoires à cet effet. Puis, le Tribunal a rendu une série de décisions à la suite de demandes présentées par les parties en ce qui concerne le processus d’indemnisation, lequel a pris fin en 2020, lorsque le Canada a décidé de solliciter le contrôle judiciaire des décisions du Tribunal portant sur l’indemnisation et d’interrompre ainsi l’achèvement des dernières étapes du processus, qui auraient permis la distribution des indemnités aux victimes et aux survivants.
[20] Le Tribunal avait annoncé en 2016 qu’il traiterait la question de l’indemnisation plus tard, en espérant que les parties régleraient la question avant que le Tribunal ne se prononce et ne rende des ordonnances définitives. Précisions que le Tribunal peut clarifier ses ordonnances d’indemnisation existantes, mais qu’il ne peut les modifier complètement d’une manière qui priverait les victimes et les survivants de leurs droits à l’indemnisation. Pour contester les conclusions essentielles du Tribunal à cet égard, il faut procéder par voie de contrôle judiciaire.
[21] Le Tribunal a encouragé pendant des années les parties à régler les questions relatives à l’indemnisation.
[22] Dans la décision 2016 TCDP 10, la formation avait clairement signalé qu’elle espérait que les parties fassent progresser la réconciliation en recourant à des négociations, plutôt qu’à l’arbitrage, pour régler les questions de réparation (au par. 42). Puis, dans la décision 2016 TCDP 16, la formation a souligné que certaines parties avaient mis en garde le Tribunal contre d’éventuels effets préjudiciables que pourraient avoir les ordonnances de réparation (au par. 13). Par conséquent, le Tribunal a fortement encouragé les parties à négocier les mesures de réparation, y compris les indemnités. Le Tribunal leur a offert de travailler avec elles dans le cadre d’une médiation-arbitrage afin de les aider à élaborer les mesures qui soient les plus à même de répondre à leurs besoins et les plus efficaces possible pour offrir réparation aux victimes. Seul le Canada a refusé.
[23] La question n’étant pas réglée, le Tribunal s’est alors vu dans l’obligation de se prononcer sur les indemnités et le processus d’indemnisation. En ce qui concerne les indemnités à accorder, le Tribunal devait rendre des décisions difficiles portant sur de nouvelles questions. Le Canada a présenté de multiples arguments contre l’indemnisation. Le Tribunal, quant à lui, a tiré des conclusions juridiques fondées sur les éléments de preuve, en établissant un lien entre ceux-ci et les préjudices causés, lesquels justifiaient ses ordonnances rendues en vertu de la LCDP. Le Tribunal a ainsi exercé le rôle quasi judiciaire qui lui est confié par une loi quasi constitutionnelle. Le Tribunal, guidé par toutes les parties à la présente affaire, y compris l’APN, a rendu des décisions audacieuses et complexes, dans l’intérêt supérieur des enfants des Premières Nations et de leurs familles. La Cour fédérale, par ailleurs, a confirmé les décisions du Tribunal. Maintenant que le Tribunal a rendu ces décisions relatives aux catégories de victimes et au montant à leur accorder, elles ne peuvent plus faire l’objet de négociations. Elles constituent un seuil d’indemnisation. Les négociations supposent des compromis; elles peuvent parfois donner lieu à deux pas en avant, un pas en arrière, ce qui peut être jugé acceptable par les parties à la négociation. Toutefois, en l’espèce, la négociation ne peut servir à faire un pas en arrière par rapport à ce que le Tribunal a déjà ordonné.
[24] Dès lors qu’elle a conclu à une discrimination systémique, la formation a travaillé avec rigueur afin de tirer des conclusions de fait et de droit solides qui reconnaissent les droits fondamentaux des enfants et des familles des Premières Nations au Canada, et qui protègent et défendent ces droits.
[25] De fait, le 6 septembre 2019, le Tribunal a rendu sa décision sur l’indemnisation (2019 TCDP 39), dans laquelle il a ordonné au Canada de verser une indemnité et des intérêts : (i) à certaines victimes de discrimination qui, dans le cadre du Programme des SEFPN, avaient été retirées de leur foyer, de leur famille et de leur communauté; (ii) aux parents ou aux grands-parents qui s’occupaient d’eux; (iii) à certaines victimes de l’application discriminatoire du principe de Jordan par le Canada. La décision visait les enfants des Premières Nations dans les réserves et au Yukon qui avaient été retirés inutilement de leur foyer et de leur communauté dès 2006 (ce qui englobe aussi, comme il a été confirmé ultérieurement, les enfants qui faisaient l’objet d’un placement à l’extérieur du foyer le 1er janvier 2006), et les enfants des Premières Nations privés des services essentiels dont ils avaient besoin ou ayant subi des retards déraisonnables dans la prestation de ces services parce que le gouvernement du Canada n’avait pas respecté ses obligations juridiques au titre du principe de Jordan (l’« ordonnance sur le droit à l’indemnisation »).
[26] Le Tribunal a également ordonné au Canada de travailler de concert avec la Société de soutien et l’APN à l’élaboration d’un cadre de distribution des indemnités afin que le Tribunal puisse rendre une ordonnance définitive en ce sens.
[27] Le 4 octobre 2019, le Canada a sollicité le contrôle judiciaire de la décision sur le droit à l’indemnisation et la suspension des procédures devant le Tribunal. Après le rejet de la requête en suspension des procédures par la Cour fédérale le 27 novembre 2019, le Canada a accepté de collaborer avec la Société de soutien et l’APN à l’élaboration du cadre d’indemnisation.
[28] Le 21 février 2020, la Société de soutien, l’APN et le Canada ont présenté au Tribunal un premier projet de cadre d’indemnisation (le « cadre d’indemnisation »). De février à décembre 2020, la Société de soutien, l’APN et le Canada se sont employés à produire une version finale du cadre d’indemnisation. Si de nombreux éléments de ce cadre sont issus d’un processus de négociation et de recherche de consensus, certaines questions ont dû être tranchées par le Tribunal.
[29] Le Tribunal s’est penché sur les questions soulevées par les parties et a rendu de nouvelles ordonnances visant à éclaircir divers éléments de son ordonnance sur le droit à l’indemnisation, notamment les suivants : l’âge de la majorité, l’admissibilité des enfants qui étaient encore pris en charge le 1er janvier 2006, et l’admissibilité de la succession des victimes décédées (2020 TCDP 7); les définitions des termes « interruption de service », « service essentiel » et « retard déraisonnable » dans le contexte de l’indemnisation au titre du principe de Jordan (2020 TCDP 15); la définition d’« enfant d’une Première Nation » aux fins de l’admissibilité au titre du principe de Jordan (2020 TCDP 20); la question de savoir si les indemnités destinées aux mineurs et aux personnes dépourvues de capacité juridique peuvent être détenues en fiducie (2021 TCDP 6).
[30] Le 12 février 2021, le Tribunal a approuvé la version définitive du cadre d’indemnisation établie par les parties (2021 TCDP 7). Même si l’ordonnance tranchait sur le fond différents aspects du processus de distribution des indemnités, les parties ont compris qu’il restait un volume important de travail à accomplir pour régler certaines questions, notamment l’établissement de l’admissibilité, le déroulement du processus de mise en œuvre et la poursuite du rôle du Tribunal. Ce travail allait dépendre de l’issue des demandes de contrôle judiciaire présentées par le Canada à l’égard de l’ordonnance sur le droit à l’indemnisation et des ordonnances du Tribunal concernant l’admissibilité à l’application du principe de Jordan (2020 TCDP 20 et 2020 TCDP 36), demandes instruites par la Cour fédérale dans le cadre des dossiers nos T-1621-19 et T-1559-20.
[31] L’instruction des demandes de contrôle judiciaire a eu lieu du 14 au 18 juin 2021. Le 29 septembre 2021, la Cour fédérale a rejeté l’ensemble des demandes du Canada (2021 CF 969).
[32] Le 29 octobre 2021, le Canada a interjeté appel à la Cour d’appel fédérale (dossier de la Cour d’appel fédérale no A-290-21) de l’ordonnance par laquelle la Cour fédérale (2021 CF 969) a confirmé la décision sur le droit à l’indemnisation.
Les recours collectifs et l’historique des procédures ayant mené à la version révisée de l’entente de règlement définitive
[33] Le 4 mars 2019, un recours collectif a été déposé à la Cour fédérale dans le cadre duquel les demandeurs cherchaient à obtenir réparation pour les enfants des Premières Nations qui, à compter du 1er avril 1991, avaient subi une discrimination comparable en raison de l’absence de services de prévention, de sorte qu’ils avaient été placés à l’extérieur du foyer familial, et de l’application discriminatoire du principe de Jordan (dossier de la Cour fédérale no T-402-19) (« recours collectif de Moushoom »).
[34] Le 28 janvier 2020, l’APN et d’autres représentants demandeurs ont déposé un recours collectif envisagé dans le but d’obtenir une indemnisation pour le compte des enfants des Premières Nations retirés de leur milieu familial et des enfants des Premières Nations victimes de discrimination par suite de l’application du principe de Jordan (dossier de la Cour fédérale no T-141-20) (« recours collectif de l’APN »). Le 16 juillet 2021, l’APN et le représentant demandeur Zacheus Trout ont déposé un recours collectif distinct concernant la discrimination exercée par le Canada dans la prestation de services essentiels et dans la fourniture de produits et mesures de soutien essentiels avant décembre 2007 (dossier de la Cour fédérale no T-1120-21) (« recours collectif de Trout »).
[35] Les recours collectifs de Moushoom et de l’APN ont été regroupés le 7 juillet 2021 puis certifiés le 26 novembre 2021 (2021 CF 1225). Le recours collectif de Trout a fait l’objet d’une certification le 11 février 2022 (les trois recours collectifs sont collectivement désignés comme les « recours collectifs devant la Cour fédérale »).
[36] Le 31 décembre 2021, les parties aux recours collectifs devant la Cour fédérale ont conclu une entente de principe concernant l’indemnisation. Le 30 juin 2022, une entente de règlement définitive a été conclue (l’« ERD de 2022 ») et, en juillet 2022, l’APN et le Canada ont saisi le Tribunal d’une requête visant à obtenir un jugement déclarant que l’ERD de 2022 était équitable, raisonnable et conforme à l’ordonnance sur le droit à l’indemnisation et à toutes les ordonnances connexes visant à apporter des précisions (la « requête conjointe »). Subsidiairement, l’APN et le Canada ont sollicité une ordonnance visant à modifier l’ordonnance sur le droit à l’indemnisation, l’ordonnance sur le cadre d’indemnisation et d’autres ordonnances relatives à l’indemnisation afin que celles-ci soient conformes à l’ERD de 2022.
[37] La formation a convenu que les victimes et les survivants attendaient depuis assez longtemps et elle a insisté sur le fait que ces victimes et survivants auraient pu être indemnisés n’importe quand à partir du moment où le Tribunal a rendu sa décision en 2016, et plus particulièrement à partir du moment où la décision sur l’indemnisation a été rendue en 2019.
[38] Le 25 octobre 2022, le Tribunal a envoyé une lettre de décision rejetant la requête instruite en septembre 2022, et il a exposé ses motifs complets dans la décision sur requête 2022 TCDP 41, accessible en ligne à l’adresse : https://canlii.ca/t/k08tn.
[39] Dans la décision sur requête 2022 TCDP 41 concernant la requête conjointe, le Tribunal a conclu que l’ERD de 2022 satisfaisait substantiellement à l’ordonnance sur le droit à l’indemnisation. Le Tribunal a toutefois ciblé trois (3) aspects clés par rapport auxquels l’ERD de 2022 dérogeait des ordonnances d’indemnisation ou encore réduisait ou retirait le droit à l’indemnisation de certaines victimes dont l’admissibilité à une indemnité avait déjà été reconnue, ce qui, ainsi qu’il sera expliqué ci-dessous, était contraire aux principes des droits de la personne appliqués rigoureusement par le Tribunal dans ses conclusions sur l’indemnisation et dans ses ordonnances connexes. Ces écarts étaient les suivants :
(a) les enfants retirés de leur foyer, de leur famille et de leur collectivité et dont le placement n’était pas financé par SAC étaient à tort exclus de la portée de l’indemnisation (2022 TCDP 41, aux par. 283 à 331);
(b) les successions des parents ou grands-parents pourvoyeurs de soins décédés n’auraient pas droit à une indemnité; ce qui n’était pas conforme à la décision 2020 TCDP 7 (2022 TCDP 41, aux par. 332 à 350);
(c) certains parents et grands-parents pourvoyeurs de soins recevraient une indemnité moindre si plusieurs enfants avaient été retirés du foyer familial ou encore s’il y avait un nombre inattendu de réclamants, ce qui exigerait une réduction du montant de l’indemnité dans le but de s’assurer que tous les parents et grands-parents pourvoyeurs de soins qui ont été victimes soient indemnisés (2022 TCDP 41, aux par. 351 à 360).
[40] Le Tribunal s’est également dit préoccupé par rapport à la question de l’admissibilité au titre du principe de Jordan et aux incertitudes entourant l’approche de recours collectif adoptée dans l’ERD de 2022, notamment pour ce qui concerne la signification de « répercussions importantes » et de « service essentiel ». Le Tribunal a conclu qu’il existait une incertitude quant à savoir si l’application du principe de Jordan dans le contexte de l’ERD de 2022 permettrait aux victimes reconnues par le Tribunal de recevoir une indemnité de 40 000 $.
[41] Le Tribunal a également exprimé des préoccupations au sujet de la disposition d’exclusion figurant dans l’ERD de 2022 (2022 TCDP 41, aux par. 385 à 390).
[42] Le Tribunal a affirmé ce qui suit au paragraphe 10 de la décision sur requête 2022 TCDP 41 :
[...] la même formation qui a rendu ces conclusions sur la responsabilité à l’encontre du Canada est priée de renoncer à l’approche qu’elle a retenue, pour adopter plutôt une approche de recours collectif, qui sert des fins juridiques différentes. La formation, consciente que des recours collectifs étaient imminents, a veillé à ce que le processus d’indemnisation du Tribunal n’y fasse pas obstacle. Or, ce sont maintenant les décisions du Tribunal qui se trouvent à être entravées par le fait que l’ERD applique une démarche propre aux premières étapes d’un recours collectif. De fait, les parties n’ont pas finalisé le processus de distribution devant permettre le versement des indemnités déjà ordonnées par le Tribunal en 2019. Elles ont opté pour une autre approche ne tenant pas pleinement compte du régime de la LCDP et des ordonnances du Tribunal.
[43] Dans la décision sur requête 2022 TCDP 41, le Tribunal a souligné, au paragraphe 169, que le montant de l’indemnité n’a jamais fait débat, et que ni le Tribunal ni les parties n’ont proposé d’en changer, ou encore de restreindre les catégories de victimes déjà reconnues par le Tribunal dans ses ordonnances ou de retirer des droits aux membres de ces catégories. En fait, la décision sur cette question avait un caractère définitif. Étayée par des conclusions et des motifs, elle a envoyé un message dissuasif fort au Canada, de même qu’un message d’espoir aux victimes et aux survivants dont les droits ont été reconnus par ces conclusions et par les ordonnances connexes. De plus, les motifs du Tribunal mettent en évidence la différence importante qui existe entre les réparations systémiques en matière de droits de la personne et les réparations offertes par le droit de la responsabilité délictuelle. Le Tribunal a souligné comme suit l’important objectif des indemnités individuelles accordées aux victimes de discrimination :
[elles] visent à prévenir la répétition des mêmes actes discriminatoires ou d’actes similaires, et surtout à prendre acte de l’expérience éprouvante vécue par les victimes et survivants en raison de la discrimination.
(2019 TCDP 39, au par. 14).
[44] Le Tribunal a rappelé qu’il avait précisé, dans la décision sur le droit à l’indemnisation (2019 TCDP 39, au par. 206), qu’il a l’obligation de protéger les droits fondamentaux des victimes et des survivants qu’il a identifiés, indépendamment de tout recours collectif envisagé :
Le fait qu’un recours collectif ait été intenté ne change rien à l’obligation qu’a le Tribunal, en vertu de la Loi, de remédier à la discrimination et, au besoin, comme en l’espèce, de dissuader et de décourager ceux qui se livrent à des actes discriminatoires, en accordant des réparations individuelles et systémiques concrètes au groupe vulnérable formé par les enfants des Premières Nations et leurs familles, qui sont des victimes et survivants en l’espèce.
[45] Dans ses motifs de rejet de l’ERD de 2022, le Tribunal mentionne qu’il en va de sa responsabilité d’appliquer la LCDP et le cadre des droits de la personne qu’elle établit.
[46] Par ailleurs, dans la décision sur requête 2022 TCDP 41, le Tribunal a donné l’explication suivante :
Plus important encore, le Tribunal réprouve l’idée de réduire le montant de l’indemnité ou de priver les victimes et les survivants de droits qui leur ont déjà été reconnus par le Tribunal, et que la Cour fédérale a également confirmés. Pareil dangereux précédent enverrait un message très négatif aux victimes et aux survivants dans la présente affaire et dans d’autres affaires relatives aux droits de la personne au Canada. Il pourrait en outre devenir un puissant dissuasif pour quiconque envisagerait d’intenter un recours en vertu de la LCDP. Les victimes et survivants n’auront jamais de [sic] la tranquillité d’esprit de savoir que les réparations qui leur ont été accordées dans le cadre de leur plainte jugée fondée leur seront accessibles si, à tout moment avant la mise en œuvre des réparations, ces réparations peuvent leur être retirées sans qu’il ait été nécessaire de les invalider en contrôle judiciaire. (voir le par. 259)
C’est d’autant plus troublant lorsqu’on considère la nature des plaintes dont le Tribunal est saisi en l’espèce. La nature même des droits de la personne repose sur la protection des groupes vulnérables. Dès le début, le Tribunal a conclu et écrit que la présente affaire concernait les enfants, et que le Tribunal avait pour mandat d’éliminer la discrimination et d’empêcher que d’autres actes semblables ne se reproduisent. Autoriser la réduction ou le retrait de droits à l’indemnisation de victimes ou de survivants, droits par ailleurs reconnus dans des conclusions fondées sur des éléments de preuve ainsi que dans des ordonnances connexes, ne permet pas de donner corps aux droits de la personne. Au contraire, cela revient à les vider de leur substance. (voir le par. 260)
Le régime des droits de la personne ne saurait être administré d’une telle manière ici, au Canada. (voir le p. 261)
[U]ne fois les droits des plaignants et des victimes revendiqués et reconnus (ce qui n’est pas une mince tâche pour ces personnes, souvent confrontées à de puissants intimés qui contestent à tout moment ce qu’elles avancent), ces droits ne pourront plus être remis en question par d’éventuels acteurs externes ou intimés qui, insatisfaits des ordonnances prononcées contre eux, concluraient des ententes pour se soustraire aux obligations que leur impose la LCDP en matière de droits de la personne. (voir 2022 TCDP 41, au par. 236)
Le Tribunal ne saurait trop insister sur l’importance de protéger les droits des victimes et des survivants partout au Canada. […] Les droits de la personne sont des droits fondamentaux. Il ne s’agit pas d’un outil de marchandage pour les parties. Comme dans le cas des lois et règlements sur les droits de la personne, qui fixent des normes minimales auxquelles les parties ne peuvent se soustraire par une entente, les ordonnances d’indemnisation du Tribunal imposent des obligations d’indemnisation au Canada.
Le Canada ne peut se dérober à ces obligations en se tournant vers une procédure distincte.
(voir 2022 TCDP 41, au par. 502.)
[47] Le Tribunal a exhorté les parties en l’espèce et les parties aux recours collectifs devant la Cour fédérale, d’une part, à travailler de concert en vue de majorer la somme réservée à l’indemnisation afin d’englober toutes les victimes et tous les survivants ayant droit à une indemnité en vertu d’une ordonnance du Tribunal et, d’autre part, à appliquer le régime des droits de la personne d’une façon qui respecte et reconnaît ces ordonnances ainsi que le préjudice moral subi par toutes les victimes et tous les survivants reconnus par le Tribunal dans ses motifs et ordonnances antérieurs.
[48] Le 7 décembre 2022, les Premières Nations en assemblée ont adopté à l’unanimité la résolution 28/2022 concernant l’indemnisation des victimes des actes discriminatoires commis par le Canada. La résolution 28/2022 faisait entre autres mention des grandes orientations suivantes :
Appu[yer] l’indemnisation des victimes couvertes par l’Accord final de règlement (AFR) sur l’indemnisation proposé et de celles qui ont déjà légalement droit à 40 000 $, plus les intérêts, en vertu des ordonnances d’indemnisation du Tribunal canadien des droits de la personne (TCDP), afin de s’assurer que toutes les victimes reçoivent une indemnisation pour la discrimination délibérée et inconsidérée dont a fait preuve le Canada.
Appu[yer] les principes sur lesquels repose l’AFR, notamment l’adoption d’une approche tenant compte des traumatismes, l’utilisation de critères objectifs et non invasifs et l’établissement d’une approche adaptée à la culture et dirigée par les Premières Nations pour indemniser les victimes.
Continue[r] à soutenir les représentants plaignants et toutes les victimes de la discrimination du Canada en veillant à ce que l’indemnisation soit versée aussi rapidement que possible à tous ceux qui peuvent y avoir droit immédiatement et continue[r] à travailler efficacement en vue de l’indemnisation de celles et ceux qui peuvent avoir besoin de temps additionnel.
[49] Grâce aux directives formulées par le Tribunal dans la décision sur requête 2022 TCDP 41 et à l’orientation et au soutien fournis par les dirigeants des Premières Nations, les parties aux recours collectifs devant la Cour fédérale et la Société de soutien ont entrepris des négociations qui se sont soldées par une révision de l’entente. L’entente révisée a reçu l’approbation des Premières Nations en assemblée le 4 avril 2023 et a été signée par les parties aux recours collectifs devant la Cour fédérale le 19 avril 2023. Comme la Société de soutien n’était pas partie aux recours collectifs devant la Cour fédérale, l’APN, la Société de soutien et le Canada ont signé un protocole d’entente le 19 avril 2023.
B. Question que le Tribunal est appelé à trancher [50] Les parties ont présenté l’avis de requête suivant au Tribunal :
[traduction]
REQUÊTE EN VUE DE L’APPROBATION DE L’ENTENTE DE RÈGLEMENT DÉFINITIVE RÉVISÉE RELATIVE À L’INDEMNISATION et DES MESURES DE RÉPARATION SUR CONSENTEMENT DE L’ASSEMBLÉE DES PREMIÈRES NATIONS, DE LA SOCIÉTÉ DE SOUTIEN À L’ENFANCE ET À LA FAMILLE DES PREMIÈRES NATIONS DU CANADA et DU PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
LA REQUÊTE SUR CONSENTEMENT EST PRÉSENTÉE en vertu de l’article 3 des anciennes règles de procédure du Tribunal (procédures antérieures au 11 juillet 2021) et vise les ordonnances rendues en vertu de l’alinéa 53(2)b) de la LCDP et du paragraphe 1(6) et de l’alinéa 3(2)d) des anciennes règles et conformément à la compétence continue du Tribunal dans cette affaire. [...]
ET PRENEZ ACTE QUE LA PRÉSENTE REQUÊTE SUR CONSENTEMENT VISE l’obtention d’ordonnances confirmant que l’entente de règlement définitive révisée relative au Programme des services à l’enfance et à la famille des Premières Nations, au principe de Jordan et au recours collectif de Trout (l’« entente révisée »), conclue en conformité avec les décisions rendues par la Cour fédérale dans les dossiers nos T-402-19 (Moushoom et al. c. Procureur général du Canada), T-141-20 (Assemblée des Premières Nations et al. c. Sa Majesté le Roi) et T-1120-21 (Trout et al. c. Procureur général du Canada), et datée du 19 avril 2023, satisfait pleinement aux ordonnances d’indemnisation rendues par le Tribunal dans la présente affaire (2019 TCDP 39, 2020 TCDP 7, 2020 TCDP 15