Martin c. Alberta (Workers’ Compensation Board)

Martin c. Alberta (Workers’ Compensation Board)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2014-03-28
Référence neutre
2014 CSC 25
Recueil
[2014] 1 RCS 546
Numéro de dossier
35052
Juges
McLachlin, Beverley; LeBel, Louis; Abella, Rosalie Silberman; Rothstein, Marshall; Cromwell, Thomas Albert; Karakatsanis, Andromache; Wagner, Richard
En appel de
Alberta
Sujets
Droit du travail
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 35052
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Martin c. Alberta (Workers’ Compensation Board), 2014 CSC 25, [2014] 1 R.C.S. 546
Date : 20140328
Dossier : 35052
Entre :
Douglas Martin
Appelant
et
Workers’ Compensation Board of Alberta, Appeals Commission for Alberta
Workers’ Compensation et procureur général du Canada
Intimés
- et -
Workers’ Compensation Board of British Columbia, Commission de la santé et
de la sécurité du travail et Workers’ Compensation Board of Nova Scotia
Intervenants
Traduction française officielle
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges LeBel, Abella, Rothstein, Cromwell, Karakatsanis et Wagner
Motifs de jugement :
(par. 1 à 63)
La juge Karakatsanis (avec l’accord de la juge en chef McLachlin et des juges LeBel, Abella, Rothstein, Cromwell et Wagner)
Martin c. Alberta (Workers’ Compensation Board), 2014 CSC 25, [2014] 1 R.C.S. 546
Douglas Martin Appelant
c.
Workers’ Compensation Board of Alberta,
Appeals Commission for Alberta Workers’ Compensation
et procureur général du Canada Intimés
et
Workers’ Compensation Board of British Columbia,
Commission de la santé et de la sécurité du travail et
Workers’ Compensation Board of Nova Scotia Intervenants
Répertorié : Martin c. Alberta (Workers’ Compensation Board)
2014 CSC 25
No du greffe : 35052.
2013 : 10 décembre; 2014 : 28 mars.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges LeBel, Abella, Rothstein, Cromwell, Karakatsanis et Wagner.
en appel de la cour d’appel de l’alberta
Accidents du travail — Droit à une indemnité — Demande d’indemnisation pour stress chronique présentée par un travailleur — Critères d’admissibilité à l’indemnité en cas de stress chronique imposés par la politique provinciale — La politique provinciale s’applique-t-elle à la détermination de l’admissibilité à l’indemnité prévue à la Loi sur l’indemnisation des agents de l’État ? — Y a-t-il un conflit entre la politique provinciale et la Loi sur l’indemnisation des agents de l’État ? — Le rejet de la demande était-il raisonnable? — Loi sur l’indemnisation des agents de l’État, L.R.C. 1985, ch. G‑5, art. 2 , 4 — Workers’ Compensation Act, R.S.A. 2000, ch. W‑15, art. 1 — Workers’ Compensation Board of Directors’ Policy 03‑01, Part II, Application 6.
M, un employé de Parcs Canada, a été informé que des mesures disciplinaires seraient prises s’il ne répondait pas de manière satisfaisante à une demande présentée en vertu de la législation sur l’accès à l’information. M a prétendu que la lettre avait provoqué chez lui des troubles psychologiques, après les années de stress causé par un autre problème en milieu de travail. Il a présenté une demande d’indemnisation pour stress chronique.
Aux termes de l’art. 4 de la Loi sur l’indemnisation des agents de l’État, L.R.C. 1985, ch. G‑5 (LIAÉ ), les travailleurs fédéraux blessés au travail ont droit à une indemnité aux taux et conditions fixés par la législation de la province où l’agent de l’État exerce habituellement ses fonctions, et l’indemnité est déterminée par l’autorité — personne ou organisme — compétente en la matière conformément à la législation provinciale. Dans la LIAÉ et dans la Workers’ Compensation Act, R.S.A. 2000, ch. W‑15 (WCA), le terme « accident » est défini et s’entend notamment d’un acte délibéré accompli par une autre personne que le demandeur et d’un événement fortuit ayant une cause physique ou naturelle. La politique 03‑01, partie II, Application 6 de l’Alberta Workers’ Compensation Board of Directors (Politique), prise en vertu de la WCA, énumère quatre critères auxquels il doit être satisfait pour que le droit à l’indemnité soit reconnu dans le cas d’une demande pour stress chronique. Aux termes des troisième et quatrième critères, les événements liés au travail doivent être excessifs ou inusités par rapport aux pressions et tensions normales auxquelles le travailleur moyen occupant un emploi semblable est assujetti et les événements doivent être confirmés de manière objective.
La demande de M a été rejetée par l’Alberta Workers’ Compensation Board, le Dispute Resolution and Decision Review Body et l’Appeals Commission for Alberta Workers’ Compensation (Commission) au motif qu’elle ne satisfaisait pas aux troisième et quatrième critères énumérés à la Politique. À l’issue d’un contrôle judiciaire, la Cour du Banc de la Reine de l’Alberta était d’avis que le par. 4(1) de la LIAÉ constitue un code complet régissant l’admissibilité des travailleurs fédéraux à l’indemnité et a conclu à l’inapplicabilité de la Politique provinciale. Elle a renvoyé l’affaire à la Commission pour décision en application de la LIAÉ seulement. La Cour d’appel de l’Alberta, concluant que la Politique provinciale s’appliquait, a rétabli la décision de la Commission.
Arrêt : Le pourvoi est rejeté.
En adoptant la LIAÉ , le législateur entendait que les autorités provinciales compétentes statuent sur les demandes d’indemnisation des agents de l’État fédéral — y compris le droit à l’indemnité et les taux d’indemnisation — selon la législation provinciale, sauf lorsque la LIAÉ entre clairement en conflit avec la législation provinciale. Dans les cas où le législateur entendait prévoir des conditions différentes, il l’a fait expressément. Lorsqu’une disposition ou une politique provinciale entre directement en conflit avec la LIAÉ , cette dernière prime et rend inapplicable la disposition ou la politique provinciale aux travailleurs fédéraux. Une telle interprétation repose sur le texte de l’art. 4 , l’économie et l’historique législatif de la LIAÉ et les déclarations d’intention du législateur.
En l’espèce, l’interprétation de ce qui constitue un « accident » pour le traitement d’une demande d’indemnisation pour stress psychologique énoncée à la Politique albertaine n’entre pas en conflit avec la LIAÉ . La définition ouverte et souple du terme « accident » qui figure à la LIAÉ témoigne de l’intention du législateur de déléguer aux autorités provinciales l’administration du régime d’indemnisation et permet aux différentes provinces de prévoir des règles d’admissibilité différentes. Pour déterminer si le stress chronique dont souffre un travailleur résultait d’un accident survenu par le fait ou à l’occasion du travail, il n’est pas incompatible avec la LIAÉ ni déraisonnable de la part de l’Alberta d’exiger que les événements liés au travail soient excessifs ou inusités par rapport aux pressions et tensions normales auxquelles le travailleur moyen occupant un emploi semblable est assujetti et que les événements aient été confirmés de manière objective. Ces exigences témoignent simplement de l’interprétation qu’a donnée l’Alberta du terme « accident » dans le contexte des demandes fondées sur le stress psychologique.
La décision de la Commission, qui a refusé d’accorder l’indemnité en l’espèce, était raisonnable. Il lui était loisible de conclure que la cause prédominante de l’atteinte psychologique de M était sa réaction à la lettre de son employeur lui intimant de donner suite à une demande d’accès à l’information. Cet ordre n’était pas excessif ni inusité par rapport aux pressions et tensions normales s’exerçant dans un emploi semblable.
Jurisprudence
Arrêts mentionnés : Rees c. Royal Canadian Mounted Police, 2005 NLCA 15, 246 Nfld. & P.E.I.R. 79, autorisation d’appel rejetée, [2005] 2 R.C.S. x; Stewart c. Commission de la santé, de la sécurité et de l’indemnisation des accidents au travail, 2008 NBCA 45, 331 R.N.-B. (2e) 278; Canada Post Corp. c. Smith (1998), 40 O.R. (3d) 97, autorisation de pourvoi refusée, [1998] 3 R.C.S. v; Thomson c. Workers’ Compensation Appeals Tribunal, 2003 NSCA 14, 212 N.S.R. (2d) 81; Canadian Broadcasting Corp. c. Luo, 2009 BCCA 318, 273 B.C.A.C. 203; Alberta (Information and Privacy Commissioner) c. Alberta Teachers’ Association, 2011 CSC 61, [2011] 3 R.C.S. 654; Cape Breton Development Corp. c. Morrison Estate, 2003 NSCA 103, 218 N.S.R. (2d) 53, autorisation d’appel refusée, [2004] 1 R.C.S. vii; McLellan c. Workers’ Compensation Appeals Tribunal, 2003 NSCA 106, 218 N.S.R. (2d) 176; Marine Services International Ltd. c. Ryan (Succession), 2013 CSC 44, [2013] 3 R.C.S. 53; Pasiechnyk c. Saskatchewan (Workers’ Compensation Board), [1997] 2 R.C.S. 890; Dunsmuir c. Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190.
Lois et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés .
Loi ayant pour objet d’accorder une indemnité lorsque des employés de Sa Majesté sont tués ou blessés dans l’exécution de leurs devoirs, S.C. 1918, ch. 15, art. 1(1).
Loi d’interprétation, L.R.C. 1985, ch. I‑21, art. 14 .
Loi de 1947 sur l’indemnisation des employés de l’État, S.C. 1947, ch. 18, art. 2(1) « accident », 3(1).
Loi de 1997 sur la sécurité professionnelle et l’assurance contre les accidents du travail, L.O. 1997, ch. 16, ann. A, art. 126, 161.
Loi modifiant la Loi d’indemnisation des employés de l’État, S.C. 1931, ch. 9, art. 2.
Loi modifiant la Loi sur l’indemnisation des employés de l’État, S.C. 1955, ch. 33, art. 2.
Loi sur l’indemnisation des agents de l’État, L.R.C. 1985, ch. G‑5, art. 2 « accident », 4(1), (2), (3).
Loi sur l’indemnisation des travailleurs, L.Nu. 2007, ch. 15, art. 31(2).
Loi sur l’indemnisation des travailleurs, L.T.N.‑O. 2007, ch. 21, art. 91(3).
Loi sur la Commission de la santé, de la sécurité et de l’indemnisation des accidents au travail, L.N.‑B. 1994, ch. W‑14, art. 7f).
Loi sur les accidents du travail, C.P.L.M., ch. W200, art. 51.1(1)a).
Loi sur les accidents du travail, L.Y. 2008, ch. 12, art. 3 « politique », 18.
Loi sur les accidents du travail et les maladies professionnelles, RLRQ, ch. A‑3.001, art. 382, 454.
Règlements concernant l’indemnisation des employés de l’État, 1948 (Tuberculose pulmonaire), DORS/48‑573.
Workers Compensation Act, R.S.B.C. 1996, ch. 492, art. 99(2).
Workers Compensation Act, R.S.P.E.I. 1988, ch. W‑7.1, art. 30(1).
Workers’ Compensation Act, R.S.A. 2000, ch. W‑15, art. 1(1) « accident », 8(3)(c), (d), 13.2(6).
Workers’ Compensation Act, S.N.S. 1994‑95, ch. 10, art. 183.
Workers’ Compensation Act, 2013, S.S. 2013, ch. W‑17.11, art. 23(2).
Workplace Health, Safety and Compensation Act, R.S.N.L. 1990, ch. W‑11, art. 5(1)(a).
Doctrine et autres documents cités
Alberta. Workers’ Compensation Board. Policies and Information Manual, Claimant & Health Care Services Policies (online : http://www.wcb.ab.ca/public/policy/manual/claimant.asp).
Canada. Chambre des communes. Débats de la Chambre des communes, vol. II, 2e sess., 22e lég., 28 février 1955, p. 1648.
Canada. Chambre des communes. Débats de la Chambre des communes, vol. II, 3e sess., 20e lég., 27 mars 1947, p. 1818.
Canada. Chambre des communes. Débats de la Chambre des communes, vol. II, 3e sess., 20e lég., 31 mars 1947, p. 1886, 1888, 1891.
Canada. Chambre des communes. Débats de la Chambre des communes, vol. II, 6e sess., 21e lég., 7 mai 1952, p. 2103.
Canada. Chambre des communes. Débats de la Chambre des communes, vol. 132, 1re sess., 13e lég., 16 avril 1918, p. 857.
Driedger, Elmer A. Construction of Statutes, 2nd ed. Toronto : Butterworths, 1983.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de l’Alberta (la juge en chef Fraser et les juges Watson et McDonald), 2012 ABCA 248, 65 Alta. L.R. (5th) 220, 536 A.R. 121, 559 W.A.C. 121, 353 D.L.R. (4th) 499, [2012] 11 W.W.R. 1, 1 C.C.E.L. (4th) 193, [2012] A.J. No. 879 (QL), 2012 CarswellAlta 1444, qui a accueilli l’appel interjeté d’une décision du juge Ouellette, 2010 CarswellAlta 2817, qui avait infirmé la décision de l’Appeals Commission for Alberta Workers’ Compensation, 2009 CanLII 66292, et ordonné une nouvelle audience. Pourvoi rejeté.
Andrew Raven, Andrew Astritis et Amanda Montague‑Reinholdt, pour l’appelant.
Douglas R. Mah, c.r., et Ron Goltz, pour l’intimé Workers’ Compensation Board of Alberta.
Sandra Hermiston, pour l’intimée Appeals Commission for Alberta Workers’ Compensation.
John S. Tyhurst, pour l’intimé le procureur général du Canada.
Laurel M. Courtenay et Scott A. Nielsen, pour l’intervenant Workers’ Compensation Board of British Columbia.
Pierre-Michel Lajeunesse et Lucille Giard, pour l’intervenante la Commission de la santé et de la sécurité du travail.
Roderick (Rory) H. Rogers, c.r., et Madeleine F. Hearns, pour l’intervenant Workers’ Compensation Board of Nova Scotia.
Version française du jugement de la Cour rendu par
La juge Karakatsanis —
I. Introduction et survol
[1] L’appelant, un employé de Parcs Canada, a présenté une demande d’indemnisation pour accident du travail. Aux termes de la Loi sur l’indemnisation des agents de l’État, L.R.C. 1985, ch. G‑5 (LIAÉ ), les travailleurs fédéraux blessés au travail ont droit à une indemnité « aux taux et conditions » fixés par la législation de la province où l’agent de l’État exerce habituellement ses fonctions (par. 4(1) et (2) ). L’indemnité est déterminée par « l’autorité — personne ou organisme — compétente en la matière » conformément à la législation provinciale (par. 4(3) ). L’Appeals Commission for Alberta Workers’ Compensation (Commission) a rejeté la demande de l’appelant (2009 CanLII 66292) au motif qu’elle ne satisfaisait pas à tous les critères énumérés à la Alberta Workers’ Compensation Board of Directors’ Policy 03‑01, partie II, Application 6 (Politique), prise en vertu de la Workers’ Compensation Act de l’Alberta, R.S.A. 2000, ch. W‑15 (WCA). La Cour d’appel de l’Alberta a conclu que la Politique provinciale s’appliquait, et elle a rétabli la décision de la Commission, qui avait rejeté la demande de M. Martin.
[2] Le pourvoi pose principalement la question de savoir si la LIAÉ exige que les organismes provinciaux déterminent le droit à l’indemnité en appliquant la législation et les politiques provinciales. Les cours d’appel provinciales ont rendu des décisions divergentes sur ce point. Certaines ont conclu que la LIAÉ constitue un code complet régissant l’admissibilité des travailleurs fédéraux à l’indemnité[1]. D’autres, telle la Cour d’appel de l’Alberta en l’espèce, ont jugé que l’admissibilité à l’indemnité sous le régime de la LIAÉ obéit aux règles provinciales[2].
[3] Je suis d’avis de rejeter le pourvoi. Suivant la LIAÉ , les autorités provinciales compétentes doivent appliquer la législation et les politiques en vigueur dans leur province, dans la mesure où celles‑ci n’entrent pas en conflit avec les dispositions de la loi fédérale. J’estime que la décision de la Commission, qui a rejeté la demande, était raisonnable.
II. Les faits
[4] L’appelant, M. Douglas Martin, a été engagé à titre de garde de parc par Parcs Canada en 1973. En 2000, il a déposé contre son employeur une plainte en matière de santé et sécurité au travail, exigeant le port d’armes pour les gardes lorsqu’ils accomplissent des fonctions d’application de la loi. Cette plainte a donné lieu à diverses procédures au sein de l’organisation, recours judiciaires et appels. L’appelant a estimé que son rôle directeur dans ce différend lui avait fait perdre des occasions professionnelles, de formation et d’avancement.
[5] En juin 2006, Parcs Canada a reçu une demande présentée en vertu de la législation sur l’accès à l’information et a enjoint à l’appelant de communiquer des renseignements au sujet de données contenues dans son ordinateur de travail pour lui permettre de répondre à cette demande. Jugeant la réponse insatisfaisante, Parcs Canada a informé l’appelant, dans une lettre qu’il a reçue le 18 décembre, que des mesures disciplinaires seraient prises s’il ne la complétait pas au plus tard le 13 décembre (soit cinq jours avant la réception de la lettre).
[6] L’appelant, qui avait déjà une réprimande à son dossier, craignait que la prochaine mesure disciplinaire ne prenne la forme d’un renvoi. Prétendant que la lettre avait provoqué chez lui des troubles psychologiques, après les années de stress causé par le différend relatif à la santé et la sécurité au travail, il a pris un congé de maladie à compter du 23 décembre 2006, a consulté des professionnels de la santé en vue d’obtenir un traitement et, le mois suivant, a présenté une demande d’indemnisation pour stress chronique.
III. Historique judiciaire
[7] La demande de l’appelant a été rejetée à trois paliers de la procédure d’indemnisation des accidents du travail — l’Alberta Workers’ Compensation Board (WCB), le Dispute Resolution and Decision Review Body et la Commission — au motif qu’elle ne satisfaisait pas aux critères énumérés à la Politique quant au stress chronique. Plus particulièrement, la Commission a conclu que les troisième et quatrième critères de la Politique provinciale, à savoir [traduction] « les événements liés au travail sont excessifs ou inusités par rapport aux pressions et tensions normales auxquelles le travailleur moyen occupant un emploi semblable est assujetti » et « les événements ont été confirmés de manière objective », n’étaient pas remplis (Recueil de sources de l’appelant, p. 56).
[8] À l’issue d’un contrôle judiciaire, la Cour du Banc de la Reine de l’Alberta, concluant à l’inapplicabilité de la Politique, a annulé la décision et renvoyé l’affaire à la Commission. Selon la cour, l’appelant étant un agent de l’État fédéral, son admissibilité à l’indemnité était régie par la LIAÉ seulement, laquelle visait à garantir l’application des mêmes règles à tous les agents de l’État fédéral au Canada. Les troisième et quatrième critères d’admissibilité énoncés à la Politique présentaient d’autres obstacles illégitimes et incompatibles avec la LIAÉ .
[9] La Cour d’appel de l’Alberta (2012 ABCA 248, 65 Alta. L.R. (5th) 220 (la juge en chef Fraser et les juges Watson et McDonald)) a rétabli la décision de la Commission (par. 84). Les juges majoritaires étaient d’avis que le législateur avait eu l’intention de s’en remettre aux critères provinciaux d’admissibilité et que ceux énoncés à la Politique n’entraient pas en conflit avec la LIAÉ (par. 4-8, 30-33, 35-47 et 51).
IV. Analyse
A. Questions en litige
[10] Le pourvoi soulève trois questions. Premièrement, la Commission est‑elle habilitée à déterminer l’admissibilité à une indemnité prévue par la LIAÉ en fonction d’une politique provinciale? Deuxièmement, si c’est le cas, la Politique en cause entre‑t‑elle en conflit avec la définition d’« accident » énoncée à la LIAÉ ? Enfin, la décision de la Commission, qui a rejeté la demande d’indemnisation, était‑elle raisonnable en l’espèce?
B. Norme de contrôle
[11] La norme de contrôle applicable en l’espèce est celle de la décision raisonnable. L’article 4 de la LIAÉ investit les provinces d’un large pouvoir décisionnel relativement aux demandes d’indemnisation des travailleurs fédéraux, ce qui a pour effet d’assimiler la LIAÉ à une loi « constitutive » des tribunaux administratifs provinciaux. Comme la question de droit en cause ne revêt pas une importance capitale pour le système juridique et relève bel et bien de l’expertise des organes d’indemnisation des accidents du travail, la présomption d’application de la norme de la décision raisonnable lorsque le tribunal administratif interprète sa propre loi « constitutive » n’est pas réfutée (Alberta (Information and Privacy Commissioner) c. Alberta Teachers’ Association, 2011 CSC 61, [2011] 3 R.C.S. 654, par. 30). Comme je l’explique plus loin, le législateur entendait que les provinces se prononcent en général sur les demandes en fonction de la législation provinciale, ce qui ouvre la possibilité d’une application de la LIAÉ différente dans chaque province.
[12] La décision de la Commission, un tribunal spécialisé, sur la demande d’indemnisation de M. Martin en l’espèce, qui fait intervenir une question mixte de fait et de droit, commande la déférence.
C. Dispositions législatives applicables
[13] Les dispositions pertinentes de la LIAÉ et de la WCA sont ainsi libellées :
Loi sur l’indemnisation des agents de l’État, L.R.C. 1985, ch. G‑5
2. [Définitions] Les définitions qui suivent s’appliquent à la présente loi.
« accident » Sont assimilés à un accident tout fait résultant d’un acte délibéré accompli par une autre personne que l’agent de l’État ainsi que tout événement fortuit ayant une cause physique ou naturelle.
. . .
4. (1) [Ayants droit] Sous réserve des autres dispositions de la présente loi, il est versé une indemnité :
a) aux agents de l’État qui sont :
(i) soit blessés dans un accident survenu par le fait ou à l’occasion de leur travail,
(ii) soit devenus invalides par suite d’une maladie professionnelle attribuable à la nature de leur travail;
b) aux personnes à charge des agents décédés des suites de l’accident ou de la maladie.
(2) [Taux et conditions] Les agents de l’État visés au paragraphe (1), quelle que soit la nature de leur travail ou la catégorie de leur emploi, et les personnes à leur charge ont droit à l’indemnité prévue par la législation — aux taux et conditions qu’elle fixe — de la province où les agents exercent habituellement leurs fonctions en matière d’indemnisation des travailleurs non employés par Sa Majesté — et de leurs personnes à charge, en cas de décès — et qui sont :
a) soit blessés dans la province dans des accidents survenus par le fait ou à l’occasion de leur travail;
b) soit devenus invalides dans la province par suite de maladies professionnelles attribuables à la nature de leur travail.
(3) [Compétence] L’indemnité est déterminée :
a) soit par l’autorité — personne ou organisme — compétente en la matière, pour les travailleurs non employés par Sa Majesté et leurs personnes à charge, en cas de décès, dans la province où l’agent de l’État exerce habituellement ses fonctions;
b) soit par l’autorité, judiciaire ou autre, que désigne le gouverneur en conseil.
Workers’ Compensation Act, R.S.A. 2000, ch. W‑15
[traduction]
1(1) [Définitions] Les définitions qui suivent s’appliquent à la présente loi.
(a) « accident » Accident survenu du fait et au cours d’un emploi dans une industrie assujettie à la présente loi. La présente définition s’entend également :
(i) de l’acte délibéré accompli par une autre personne que le travailleur accidenté,
(ii) de tout événement fortuit ayant une cause physique ou naturelle,
(iii) d’une incapacité,
(iv) d’un trouble invalidant ou potentiellement invalidant causé par une maladie professionnelle.
D. La Politique provinciale régit-elle l’admissibilité à l’indemnité prévue à la LIAÉ ?
[14] Le pourvoi porte principalement sur la nature du rapport entre la LIAÉ et les lois provinciales sur les accidents du travail : il soulève la question de savoir si les lois provinciales en la matière, notamment la WCA de l’Alberta, régissent l’admissibilité à l’indemnité que prévoit la LIAÉ , et, si c’est le cas, dans quelles circonstances.
(1) Arguments des parties
[15] Selon l’appelant, l’admissibilité à l’indemnité est entièrement régie par le par. 4(1) de la LIAÉ . Le législateur entendait assujettir tous les agents de l’État fédéral à la même norme d’admissibilité, mais laisser le soin à la province de déterminer le montant de l’indemnité. Ainsi, le travailleur visé par la LIAÉ qui est blessé dans un accident du travail a droit à une indemnité, indépendamment des critères d’admissibilité prévus par les lois ou politiques provinciales. Si les lois provinciales régissaient l’admissibilité à l’indemnité, le par. 4(1) et la définition d’« accident » prévue à la LIAÉ feraient double emploi. La question est plutôt celle de savoir si le stress constitue un « accident » au sens de la LIAÉ .
[16] Le WCB, intimé en l’espèce, soutient pour sa part que le pouvoir de déterminer l’indemnité à laquelle ont droit les agents de l’État fédéral qui lui est conféré à l’art. 4 de la LIAÉ comprend celui de formuler des politiques à ce sujet, notamment des politiques sur l’admissibilité. La LIAÉ établit un régime d’indemnisation efficace des agents de l’État fédéral s’harmonisant avec celui des travailleurs de la province, et les rapports entre la LIAÉ et la WCA constituent un bel exemple de fédéralisme coopératif. Le paragraphe 4(2), portant que les agents de l’État fédéral ont droit à l’indemnité « aux taux et conditions » prévus pour les travailleurs de la province, vise autant le droit à l’indemnité que le montant de cette dernière.
[17] Le procureur général du Canada, intimé en l’espèce, soutient quant à lui que le législateur avait l’intention d’incorporer par renvoi la législation provinciale dans la LIAÉ afin qu’elle s’applique à la détermination de l’admissibilité et du taux d’indemnisation. Il entendait ainsi établir la parité entre les travailleurs au sein d’une même province et s’en remettre à la législation et à l’administration provinciales. Lorsqu’il a voulu établir des distinctions entre des dispositions de la LIAÉ et les lois provinciales, le législateur l’a fait expressément. Par conséquent, les questions relatives à l’indemnité sont déterminées en fonction de la législation provinciale, sauf dans les rares cas où elle entre en conflit avec la LIAÉ .
(2) Analyse
[18] [traduction] « [I]l faut lire les termes d’une loi dans leur contexte global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s’harmonise avec l’économie de la loi, l’objet de la loi et l’intention du législateur » (E. A. Driedger, Construction of Statutes (2e éd. 1983), p. 87).
[19] Pour les motifs exposés ci‑dessous, j’estime que la Commission devait appliquer la législation et les politiques provinciales pour se prononcer sur le droit d’un agent de l’État visé par la LIAÉ à l’indemnité et sur le taux d’indemnisation. La LIAÉ incorpore par renvoi les régimes provinciaux d’indemnisation des accidents du travail, dans la mesure où ils n’entrent pas en conflit avec ses dispositions. Elle établit un système efficace qui favorise l’uniformité de sorte que les travailleurs au sein d’une même province — agents de l’État fédéral ou autres — sont généralement indemnisés selon les mêmes taux et conditions. Dans les cas où le législateur entendait prévoir des conditions différentes, il l’a fait expressément.
a) Le texte et l’économie des dispositions
[20] Le paragraphe 4(1) de la LIAÉ est une disposition générale énonçant qu’une indemnité est versée aux agents de l’État blessés dans un accident du travail ou à leurs personnes à charge en cas de décès : « Sous réserve des autres dispositions de la présente loi, il est versé une indemnité [. . .] aux agents de l’État qui sont [. . .] soit blessés dans un accident survenu par le fait ou à l’occasion de leur travail . . . » À mon avis, il ne ressort pas de ce libellé que la disposition constitue un code complet régissant l’admissibilité à l’indemnité. L’indemnité est subordonnée à l’application des autres dispositions (« [s]ous réserve des autres dispositions de la présente loi »). Les mots « admissibilité » et « droit » ne figurent pas au par. 4(1) . Les notes marginales ne font pas partie de la disposition ni n’en déterminent le sens (Loi d’interprétation, L.R.C. 1985, ch. I-21, art. 14 ).
[21] L’agent doit avoir été blessé dans un « accident », mais la définition large et non limitative de ce terme, qui figure à l’art. 2 de la LIAÉ , ne donne que deux exemples de catégories d’événements constituant des accidents. « Sont assimilés » à un accident le fait résultant d’un « acte délibéré » d’une autre personne et l’« événement fortuit ». Ni la définition ni le par. 4(1) n’énoncent de norme ou de règle permettant de déterminer quelles catégories de « fait[s] » ou d’« événement[s] » peuvent constituer un « accident », quand ils surviennent « par le fait ou à l’occasion [du] travail » ou quand un agent de l’État est blessé « dans » un accident.
[22] Considéré dans son ensemble et à la lumière de son contexte, l’art. 4 étaye l’interprétation selon laquelle les critères d’admissibilité à l’indemnité ne sont pas précisés dans la LIAÉ et il ressortit aux autorités provinciales de les déterminer, conformément à la législation provinciale sur les accidents du travail.
[23] Premièrement, le par. 4(2) prévoit que les agents de l’État fédéral visés par la LIAÉ « ont droit à l’indemnité prévue par la législation — aux taux et conditions qu’elle fixe — de la province où les agents exercent habituellement leurs fonctions ». Ainsi, tous les travailleurs au sein d’une province jouissent de droits parallèles. Puisque les provinces ont compétence pour légiférer en matière d’indemnisation des accidents du travail, le par. 4(2) prévoit la possibilité que les agents de l’État fédéral bénéficient de « taux » et « conditions » différents selon la législation applicable dans la province où ils exercent leurs fonctions. Par conséquent, c’est à l’échelle de la province, non pas à l’échelle du pays et du groupe des agents de l’État fédéral, que l’uniformité est favorisée.
[24] Il ne serait guère logique que le régime provincial dicte les taux et les conditions applicables sans régir également les critères d’admissibilité, puisque ces aspects du régime sont inévitablement interreliés. Les « conditions » à respecter pour obtenir le versement de l’indemnité déterminent si un agent de l’État y aura droit. En conséquence, le « droit » à l’indemnité, prévu au par. 4(2), aux « conditions » fixées par la législation de la province où l’agent de l’État fédéral exerce ses fonctions, indique qu’il y a droit dans les mêmes circonstances que les autres travailleurs de la province. Comme je le fais remarquer plus loin, il appert clairement de l’historique législatif que la mention des « conditions qu’elle [la législation de la province] fixe », avait pour objet de préciser que les conditions d’admissibilité applicables aux agents de l’État en vertu de la LIAÉ sont les mêmes que celles que prévoit le régime provincial.
[25] En outre, le parallélisme du libellé des par. 4(1) et (2) démontre que l’admissibilité des agents de l’État fédéral obéit au régime provincial. Aux termes du par. 4(1) , les agents de l’État fédéral touchent une indemnité s’ils sont « blessés dans un accident survenu par le fait ou à l’occasion de leur travail ». Le paragraphe 4(2) énonce que les agents de l’État fédéral ont droit à l’indemnité prévue par la législation de la province en matière d’indemnisation des travailleurs sous responsabilité provinciale qui sont « blessés dans la province dans des accidents survenus par le fait ou à l’occasion de leur travail ». Cette correspondance des énoncés laisse entendre que les agents de l’État fédéral sont indemnisés dans les mêmes circonstances que les autres travailleurs de la province où ces agents exercent leurs fonctions, lorsqu’ils sont blessés dans un accident « survenu par le fait ou à l’occasion de leur travail ».
[26] Le paragraphe 4(3) dispose que « [l]’indemnité est déterminée [. . .] par l’autorité — personne ou organisme — compétente en la matière, pour les travailleurs [qui relèvent de la compétence provinciale] dans la province ». Cette disposition, comme le par. 4(2), prévoit la possibilité que les autorités compétentes procèdent différemment à la détermination de l’indemnité d’une province à l’autre.
[27] Ainsi, le texte de la LIAÉ laisse entendre que le par. 4(1) n’établit pas de critère complet en matière d’admissibilité à l’indemnité; il énonce simplement que les travailleurs fédéraux blessés dans un accident du travail sont indemnisés sous réserve des autres dispositions de la LIAÉ . La définition large et non limitative du terme « accident » formulée à l’art. 2 ne permet pas de circonscrire le droit à l’indemnité. Il est beaucoup plus probable que le législateur ait voulu s’en remettre à la législation provinciale en ce qui a trait à la teneur de la définition du terme « accident » pour apporter un certain degré de certitude. Ce rôle ressort clairement du pouvoir conféré aux par. 4(2) et (3) . Aux termes du par. 4(2) , les travailleurs fédéraux ont droit à l’indemnité aux taux et conditions que fixe la législation provinciale et, au par. 4(3) , la LIAÉ délègue clairement à l’autorité provinciale la responsabilité de déterminer l’indemnité visée au par. 4(1) . Les institutions et les lois provinciales fournissent donc la structure et les balises qui permettent de déterminer s’il y a lieu de verser une indemnité à un agent de l’État fédéral et, dans l’affirmative, d’en fixer le montant.
b) Objet de la loi
[28] L’historique législatif de la LIAÉ et les déclarations d’intention du législateur démontrent sans équivoque qu’il souhaitait, par l’adoption de ce texte de loi, s’en rapporter aux lois et aux autorités provinciales pour le règlement des demandes d’indemnisation des agents de l’État fédéral, exception faite des cas où la LIAÉ entre clairement en conflit avec la législation provinciale.
[29] La loi antérieure à la LIAÉ avait été édictée en 1918; elle s’intitulait Loi ayant pour objet d’accorder une indemnité lorsque des employés de Sa Majesté sont tués ou blessés dans l’exécution de leurs devoirs, S.C. 1918, ch. 15. Aux termes du par. 1(1) de cette loi, « et la responsabilité et le chiffre de pareille indemnité » devaient être déterminés en application de la loi provinciale par les autorités provinciales :
1. (1) Un employé dans le service de Sa Majesté qui est blessé, et les dépendants de tout pareil employé qui est tué, doivent avoir droit à la même indemnité que celle que l’employé, ou que le dépendant d’un employé décédé, d’une personne autre que Sa Majesté aurait eu droit de recevoir, dans les mêmes circonstances, en vertu de la loi de la province où s’est produit l’accident, et la responsabilité et le chiffre de pareille indemnité doivent être déterminés en la même manière, et par la même Commission ou autorité, ou les mêmes officiers qu’établis par la loi de la province pour déterminer l’indemnité dans les cas semblables, ou par telle autre Commission ou autorité, ou tels autres officiers, ou par telle cour que le Gouverneur en conseil peut de temps à autre prescrire.
[30] D’ailleurs, le ministre responsable de cette loi a indiqué qu’elle visait à garantir que « [s]’il est blessé, un employé du chemin de fer du Gouvernement se trouvera exactement dans la même position, quant à l’indemnité, que celle où serait placé l’employé d’une compagnie de chemin de fer ordinaire » (l’hon. J. D. Reid, Débats de la Chambre des communes, vol. 132, 1re sess., 13e lég., 16 avril 1918, p. 857 (je souligne)).
[31] En 1947, les mots « la responsabilité » ont été remplacés par les mots « le droit à » (S.C. 1947, ch. 18, par. 3(1)). Les deux énoncés renvoient clairement au droit ou à l’admissibilité d’un travailleur à l’indemnité. Le terme « accident » y était défini pour la première fois à cette époque, sans débat particulier en Chambre à ce sujet.
[32] En 1955, la proposition actuelle a été adoptée, aux termes de laquelle l’agent de l’État fédéral est en droit de recevoir une indemnité « au taux et aux conditions » que prévoit la législation de la province où l’employé est ordinairement occupé (S.C. 1955, ch. 33, art. 2). Le ministre responsable a tenu les propos suivants lors des débats en première lecture concernant de telles modifications :
Les modifications envisagées portent que le droit à l’indemnité et le taux d’indemnisation seront déterminés selon les modalités prévues à la loi appliquée dans la province où l’employé travaille habituellement. [Je souligne.]
(L’hon. M. F. Gregg, Débats de la Chambre des communes, vol. II, 2e sess., 22e lég., 28 février 1955, p. 1648)
[33] Les mots « aux conditions » semblent s’être substitués directement aux termes « la responsabilité » et « le droit à » que comportait auparavant le texte de loi. Les débats en Chambre indiquent clairement que ces éléments étaient déterminés par les autorités provinciales en fonction de la législation provinciale.
[34] En prévoyant que la législation provinciale s’applique et que les autorités provinciales ont compétence pour déterminer l’indemnité applicable aux travailleurs du gouvernement fédéral, le législateur a expressément reconnu que « [l]es réclamations en cas d’accidents ou pour d’autres causes sont traitées différemment selon les provinces » (l’hon. L. Chevrier, Débats de la Chambre des communes, vol. II, 3e sess., 20e lég., 27 mars 1947, p. 1818) et que « [c]’est la commission provinciale des accidents du travail qui décide, sous le régime de la loi provinciale, du droit à l’indemnité et du montant à verser, dans chaque cas » (l’hon. M. F. Gregg, Débats de la Chambre des communes, vol. II, 6e sess., 21e lég., 7 mai 1952, p. 2103 (je souligne)).
[35] Bref, l’historique législatif de la LIAÉ et les déclarations d’intention du législateur démontrent que l’intention n’a pas varié depuis 1918 : l’admissibilité à l’indemnité et le taux d’indemnisation sont tous deux déterminés conformément à la législation provinciale.
c) Conflits entre la LIAÉ et la législation provinciale
[36] Il ressort de l’historique législatif que le législateur entendait également assortir d’exceptions précises l’application de la législation provinciale.
[37] Par exemple, des modifications apportées en 1947 à la LIAÉ prévoyaient le versement de l’indemnité dans les cas de tuberculose pulmonaire contractée dans un hôpital ou un sanatorium dirigé par le gouvernement. Cette affection était exclue à l’époque par les lois provinciales. Au cours des débats à la Chambre des communes, le ministre qui présentait les modifications a fait état à plusieurs reprises de l’intention générale de « nous en remettre aux décisions des commissions provinciales quant à la définition d’un accident ou d’une maladie industrielle » afin d’éviter de constituer une autorité fédérale distincte chargée de statuer sur les demandes d’indemnisation (l’hon. L. Chevrier, Débats de la Chambre des communes, vol. II, 3e sess., 20e lég., 31 mars 1947, p. 1886). Il a toutefois déclaré que la modification « applique le principe d’indemnisation de manière à inclure les personnes atteintes de tuberculose pulmonaire » et que le nouvel article « renferme une disposition qui ne se trouve dans aucune loi provinciale, sauf peut‑être une » (p. 1888 et 1891).
[38] La question des conflits potentiels entre la LIAÉ et les lois provinciales sur les accidents du travail a été examinée dans Cape Breton Development Corp. c. Morrison Estate, 2003 NSCA 103, 218 N.S.R. (2d) 53, autorisation d’appel refusée, [2004] 1 R.C.S. vii.
[39] Dans Morrison, la Cour d’appel de la Nouvelle‑Écosse devait déterminer si une présomption prévue par la loi provinciale sur les accidents du travail et accordant le [traduction] « bénéfice du doute » s’appliquait aux travailleurs visés par la LIAÉ . Elle a statué que cette présomption en matière de causalité s’appliquait aussi aux travailleurs fédéraux. Il n’y avait pas conflit entre les lois, selon elle, car rien dans le libellé de la LIAÉ n’empêchait les travailleurs fédéraux de bénéficier de l’application d’une telle présomption (par. 45)[3]. Faisant sienne la description que fait le procureur général du Canada du paysage législatif, elle a conclu ainsi :
[traduction]
Le régime provincial en matière d’accidents du travail s’applique aux demandes d’indemnisation présentées en vertu de la LIAÉ lorsque les conditions suivantes sont réunies :
a) la disposition en cause peut raisonnablement se rattacher à un « taux » ou à une « condition » applicable à l’indemnisation en vertu de la législation de la province,
b) la disposition n’entre pas par ailleurs en conflit avec la LIAÉ . [par. 68]
Je partage son avis. Lorsqu’une disposition ou une politique provinciale entre directement en conflit avec la LIAÉ , cette dernière prime et rend inapplicable la disposition ou la politique provinciale aux trav