Canada (Citoyenneté et Immigration) c. Singh

Canada (Citoyenneté et Immigration) c. Singh
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2016-03-29
Référence neutre
2016 CAF 96
Numéro de dossier
A-512-14
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20160329
Dossier : A-512-14
Référence : 2016 CAF 96
CORAM :
LE JUGE NADON
LA JUGE GAUTHIER
LE JUGE DE MONTIGNY
ENTRE :
MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L'IMMIGRATION
appelant
et
PARMINDER SINGH
intimé
et
CANADIAN ASSOCIATION OF REFUGEE LAWYERS
intervenante
Audience tenue à Montréal, le 8 octobre 2015.
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 29 mars 2016.
MOTIFS DU JUGEMENT :
LE JUGE DE MONTIGNY
Y ONT SOUSCRIT :
LE JUGE NADON
LA JUGE GAUTHIER
Date : 20160329
Dossier : A-512-14
Référence : 2016 CAF 96
CORAM :
LE JUGE NADON
LA JUGE GAUTHIER
LE JUGE DE MONTIGNY
ENTRE :
MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L'IMMIGRATION
appelant
et
PARMINDER SINGH
intimé
et
CANADIAN ASSOCIATION OF REFUGEE LAWYERS
intervenante
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE DE MONTIGNY
[1] La Cour est saisie de l’appel d’un jugement rendu par la juge Jocelyne Gagné de la Cour fédérale (la juge), accueillant la demande de contrôle judiciaire de Parminder Singh (l’intimé) à l’encontre d’une décision de la Section d’appel des réfugiés (SAR) de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada concernant sa demande d’asile. La demande d’asile de l’intimé avait préalablement été rejetée par la Section de la protection des réfugiés (SPR), non seulement parce qu’il n’avait pas démontré son identité, mais également parce qu’il n’était pas crédible et avait une possibilité de refuge intérieur en Inde.
[2] Le présent appel soulève pour la première fois la question de savoir comment doit être interprété le paragraphe 110(4) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, c. 27 [LIPR], lequel régit les éléments de preuve admissibles devant la SAR. Cette disposition a été adoptée dans le cadre de la Loi sur des mesures de réforme équitables concernant les réfugiés, L.C. 2010, c. 8 [LMRER], dont l’objectif était notamment de modifier et de mettre en œuvre les dispositions non proclamées de la LIPR prévoyant la création de la SAR.
[3] Au terme de ses motifs, la juge a certifié les deux questions suivantes :
1. Quelle norme de contrôle la Cour devrait-elle appliquer au moment d’examiner l’interprétation que fait la Section d’appel des réfugiés du paragraphe 110(4) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, LC 2001, c 27?
2. Au moment d’examiner le rôle de l’agent d’examen des risques avant renvoi et celui de la Section d’appel des réfugiés de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié saisie de l’appel d’une décision de la Section de la protection des réfugiés, faut-il appliquer les critères énoncés dans l’arrêt Raza c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2007 CAF 385, pour l’interprétation de l’alinéa 113a) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, LC 2001, c 27, au paragraphe 110(4) de cette loi?
[4] L’appelant a soutenu que la Cour fédérale avait eu tort de ne pas appliquer les critères retenus dans l’arrêt Raza c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2007 CAF 385, [2007] A.C.F. no 1632 [Raza] aux fins du paragraphe 110(4), et que la SAR pouvait refuser d’admettre en preuve un diplôme de 12e année (le Diplôme) qui avait été saisi par l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) et qui n’avait pas été déposé devant la SPR. Pour les motifs qui suivent, je suis d’avis que les prétentions du Procureur général doivent être retenues et que l’appel doit par conséquent être accueilli.
I. Contexte [5] L’intimé est citoyen de l’Inde. Il allègue avoir connu un dénommé Bhupinder Singh lorsqu’il était aux études, mais ne l’avoir revu que de façon occasionnelle suite à sa graduation en 2002. Ce dernier se serait néanmoins présenté chez l’intimé en novembre 2012 pour y passer la nuit, avant de quitter pour une destination inconnue.
[6] Quelques jours plus tard, l’intimé allègue que des policiers l’ont arrêté pour l’interroger à propos de Bhupinder Singh. Il aurait été mis en détention et torturé pendant trois jours, puis mis en liberté sans condition lorsque des représentants de son village sont intervenus en sa faveur. Suite à cet incident, il aurait été hospitalisé pour des douleurs abdominales. Au soutien de ses prétentions, il a déposé devant la SPR un certificat médical indiquant qu’il avait été traité pour des blessures et vomissements et contenant une liste des médicaments prescrits.
[7] Une quinzaine de jours après ce premier incident, l’intimé allègue que la police l’aurait de nouveau arrêté et détenu pendant 24 heures pour l’interroger à propos de Bhupinder Singh, avant d’être relâché grâce à une autre intervention de représentants de son village.
[8] Après ce deuxième incident, l’intimé allègue que sa mère a engagé un passeur pour le faire sortir de l’Inde. L’intimé est arrivé au Canada le 29 janvier 2013 et a présenté une demande d’asile au point d’entrée. Il a présenté à l’ASFC le permis de conduire et la carte d’électeur que lui avait obtenus le passeur, ainsi que deux certificats scolaires émis en 2000 et 2002. Ces documents ont été saisis, et l’ASFC a conclu après analyse que le permis de conduire et la carte d’électeur étaient probablement contrefaits. L’intimé a initialement été détenu étant donné la difficulté d’établir son identité, pour ensuite être mis en liberté sous condition de se présenter de façon hebdomadaire aux bureaux de l’ASFC.
[9] L’audience devant la SPR a eu lieu le 2 avril 2013, et l’avis de décision a été rendu le 7 mai 2013. Dans un premier temps, la SPR a conclu que l’intimé n’avait pas établi son identité. À cet égard, elle a noté que l’ASFC avait déterminé que le permis de conduire et la carte d’électeur étaient probablement contrefaits, et s’est dite d’avis que sa crédibilité était affectée du fait qu’il n’avait pas fait de démarches pour obtenir les versions authentiques de ces documents auprès de sa famille en Inde.
[10] Quant aux certificats scolaires, la SPR n’avait à son dossier que celui émis en 2000. Questionné à propos du Diplôme de 2002, l’intimé a dit croire qu’il était encore détenu par Citoyenneté et Immigration Canada et ne pas comprendre pourquoi une copie n’avait pas été transmise à la SPR. Cette explication n’a pas été retenue par la SPR, si bien qu’aucune preuve ne permettait de corroborer sa prétention voulant qu’il ait étudié avec Bhupinder Singh jusqu’en 2002.
[11] Enfin, l’intimé avait également déposé copie d’une carte de ravitaillement ainsi qu’un certificat de naissance. La carte de ravitaillement avait été émise en 2008 et corrigée en 2011 pour enlever la sœur de l’intimé et remplacer la photo familiale, suite au mariage de sa sœur en 2010. La SPR a estimé que le délai d’un an entre le mariage et la correction de la carte familiale affectait la valeur probante de la carte, d’autant plus que la photo apparaissant sur la carte de ravitaillement semblait collée de façon permanente et ne semblait pas pouvoir être remplacée. Puisque les quatre documents d’identité déposés en preuve par l’intimé soulevaient des préoccupations, le certificat de naissance n’était pas suffisant en soi pour établir son identité.
[12] Dans un deuxième temps, la SPR a poursuivi son analyse pour conclure que le récit de l’intimé n’était pas crédible. La SPR a souligné que l’intimé avait modifié la chronologie d’événements importants lors de l’amendement apporté à son formulaire de demande en plaçant les problèmes cardiaques de son père après les deux arrestations, puis entre les deux arrestations. Compte tenu de l’importance des événements en cause, la SPR n’a pas accepté l’explication de l’intimé selon laquelle il s’était trompé quant aux dates et n’avait constaté son erreur qu’en recevant le rapport médical de son père. La SPR a par ailleurs noté que ce rapport médical indiquait seulement une paralysie faciale et un alitement de cinq jours, ce qui ne correspondait pas à l’allégation voulant que son père soit à demi paralysé et alité en permanence. La SPR a également conclu que le rapport médical quant aux troubles d’estomac de l’intimé ne corroborait pas ses allégations de torture.
[13] Même si l’intimé avait pu établir son identité et la crédibilité de son récit, la SPR a finalement conclu qu’il avait une possibilité de refuge intérieur. Tout en reconnaissant que la police indienne a la capacité de traquer des individus à travers le pays, la SPR a toutefois indiqué que seul un groupe limité de militants sikhs sont ainsi ciblés, et que l’intimé n’avait pas le profil d’une personne qui serait ciblée s’il déménageait ailleurs en Inde.
[14] En appel devant la SAR, l’intimé a présenté une demande pour déposer de la preuve additionnelle, à savoir une copie du Diplôme. Au soutien de sa demande, il a déposé un affidavit attestant qu’il avait reçu de son ancienne avocate, vers le 11 juin 2013, copie de son dossier dans lequel se trouvait notamment la copie du Diplôme, qui aurait été envoyée par télécopieur à son ancienne avocate par l’ASFC le 25 février 2013. Il précise qu’il ignorait ce fait jusqu’au 11 juin 2013, qu’il lui était par conséquent impossible de produire ce document devant la SPR, et qu’il était de ce fait justifié d’affirmer lors de son audition devant la SPR que le Diplôme avait été saisi.
[15] La SAR a refusé d’admettre le Diplôme en preuve. Elle a d’abord considéré que le paragraphe 110(4) de la LIPR devait s’interpréter à la lumière de la jurisprudence qui s’est développée autour de l’alinéa 113a) de la même loi, et notamment de l’arrêt Raza, compte tenu de la similitude dans le libellé des deux dispositions. La SAR a également souligné que l’on n’est pas en présence d’une preuve nouvelle du seul fait qu’un élément de preuve corrobore des allégations ou contredit des conclusions de la SPR. En fin de compte, la SAR a conclu que le Diplôme était accessible à l’intimé au moment de l’audience du 2 avril 2013, dans la mesure où une copie de celui-ci avait été envoyée à son ancienne avocate le 25 février 2013. Puisque l’intimé n’invoquait aucune incompétence de son avocate et n’avait pas déposé de plainte contre elle, l’intimé et son avocate avaient donc accès au Diplôme et il était raisonnable de s’attendre à ce que ce document soit présenté lors de l’audition devant la SPR. Par conséquent, la SAR a estimé que le Diplôme était inadmissible, et par conséquent qu’il n’y avait pas lieu de tenir une audience.
[16] Sur le fond, la SAR s’est dite d’avis que les trois questions en litige devaient être analysées en appliquant la norme de la décision raisonnable. En ce qui concerne l’identité de l’intimé, la SAR a conclu que la SPR avait erré en omettant de se prononcer sur la valeur probante des certificats scolaires pour établir l’identité de l’intimé, les analysant uniquement sous l’angle de sa crédibilité quant au fait qu’il ait pu côtoyer M. Bhupinder Singh. De ce fait, la SPR ne pouvait écarter le certificat de naissance au motif que ce document ne suffisait pas à lui seul pour établir l’identité de l’intimé. La SAR a donc conclu que l’identité de l’intimé avait été dument établie à l’aide des certificats scolaires et du certificat de naissance. Dans un deuxième temps, la SAR a estimé que la SPR n’avait pas commis d’erreur de fait ou de droit dans son appréciation globale de la crédibilité de l’intimé, et qu’elle pouvait raisonnablement douter de sa crédibilité compte tenu des informations qui avaient varié dans le temps eu égard à la chronologie des événements qu’il alléguait avoir vécus, des documents frauduleux ou altérés qu’il avait présentés en preuve, et des documents médicaux qui ne corroboraient pas ses allégations. Compte tenu de ces conclusions, la SAR n’a pas jugé nécessaire de se prononcer sur la possibilité d’un refuge intérieur.
II. Le jugement de la Cour fédérale [17] Deux questions ont été soulevées dans le cadre de la demande de contrôle judiciaire en Cour fédérale. Il fallait d’abord déterminer si la SAR avait erré en appliquant les critères de l’arrêt Raza pour évaluer l’admissibilité d’une nouvelle preuve, et ensuite se pencher sur l’application de ces critères aux faits de l’espèce. Dans les deux cas, la juge a appliqué la norme de la décision raisonnable. La première question soulevait l’interprétation de la loi habilitante de la SAR et n’était assimilable à aucune des exceptions à la présomption voulant que ce type de question soit révisable selon la norme de la décision raisonnable, tandis que la seconde s’apparentait clairement à une question mixte de droit et de fait.
[18] Après avoir mis en parallèle le texte du paragraphe 110(4) et de l’alinéa 113a) de la LIPR et reconnu que leur libellé est similaire, la juge a tout d’abord noté que le rôle d’un agent d’examen des risques avant renvoi (ERAR) diffère de celui de la SAR. Tandis que l’agent d’ERAR est un employé du ministre et doit faire preuve de déférence à l’égard de la décision prise par la SPR à moins qu’une nouvelle preuve nécessite de réévaluer les risques énumérés aux articles 96 et 97, la SAR est un tribunal administratif quasi judiciaire qui s’est vu confier le mandat d’entendre les appels des décisions rendues par la SPR et peut casser une décision pour y substituer la décision qui aurait dû être rendue (LIPR, para. 111(1)). Compte tenu de ces rôles distincts, la juge a estimé qu’il ne convenait pas d’appliquer mutatis mutandis les critères développés dans le contexte de l’alinéa 113a) pour interpréter le paragraphe 110(4).
[19] S’appuyant sur une déclaration faite à la Chambre des communes par le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration à l’occasion des débats entourant la mise sur pied de la SAR, à l’effet que les revendicateurs d’asile doivent pouvoir bénéficier d’un « véritable appel fondé sur les faits », la juge a poursuivi son raisonnement en ajoutant qu’une approche restrictive à l’admissibilité de la nouvelle preuve ne permettrait pas à la SAR de remplir sa mission. Enfin, elle a souligné que les facteurs implicites dégagés par la Cour d’appel fédérale dans l’arrêt Raza « résultent implicitement de l’objet de l’alinéa 113a) », au dire même de la juge Sharlow. Ceci étant, d’ajouter la juge, ces facteurs ne sauraient être transposés dans le contexte d’un appel devant la SAR.
[20] Ayant conclu qu’il n’était pas raisonnable de la part de la SAR d’appliquer de façon stricte les critères établis dans l’arrêt Raza lorsque vient le moment d’interpréter le paragraphe 110(4) de la LIPR, la juge s’est ensuite demandé s’il était raisonnable pour le tribunal de ne pas admettre en preuve le Diplôme. Elle a déterminé que cet élément de preuve pouvait être important pour établir que la SPR avait commis une erreur en tirant deux conclusions préjudiciables quant à la crédibilité de l’intimé, à savoir que l’ASFC n’avait pas confisqué ce Diplôme et que l’intimé n’avait pas établi avoir fréquenté l’école avec Bhupinder Singh jusqu’en 2002. La juge a également considéré qu’il n’était pas raisonnable de la part de la SAR de conclure que l’intimé aurait dû présenter cet élément de preuve devant la SPR, puisqu’il ne l’avait pas entre les mains et croyait à tort que l’ASFC l’avait toujours en sa possession. Quant au fait que l’intimé n’avait pas porté plainte contre son ancienne avocate, la juge s’est dite d’avis qu’il n’était pas raisonnable d’en faire un préalable au dépôt de la nouvelle preuve ni de s’attendre à ce que l’intimé soit au courant de la procédure à suivre pour déposer une plainte au Barreau du Québec.
III. Questions en litige [21] La juge de la Cour fédérale a certifié les deux questions suivantes :
1. Quelle norme de contrôle la Cour devrait-elle appliquer au moment d’examiner l’interprétation que fait la Section d’appel des réfugiés du paragraphe 110(4) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, LC 2001, c 27?
2. Au moment d’examiner le rôle de l’agent d’examen des risques avant renvoi et celui de la Section d’appel des réfugiés de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié saisie de l’appel d’une décision de la Section de la protection des réfugiés, faut-il appliquer les critères énoncés dans l’arrêt Raza c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2007 CAF 385, pour l’interprétation de l’alinéa 113a) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, LC 2001, c 27, au paragraphe 110(4) de cette loi?
IV. Analyse A. La norme de contrôle [22] Il est bien établi que le rôle de cette Cour lorsqu’elle est saisie en appel d’un jugement portant sur une demande de contrôle judiciaire consiste dans un premier temps à déterminer si la Cour fédérale a correctement identifié la norme de contrôle, et dans un deuxième temps à s’assurer qu’elle l’a bien appliquée : Agraira c. Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2013 CSC 36 aux para. 45-47, [2013] 2 R.C.S. 559; Wilson c. Énergie atomique du Canada limitée, 2015 CAF 17 au para. 42, [2015] 4 R.C.F. 467 [Wilson] ; Telfer c. Canada (Agence du Revenu), 2009 CAF 23 aux para. 18-19, [2009] A.C.F. no 71. En d’autres termes, cette Cour doit « se mettre à la place » de la Cour fédérale et se concentrer sur la décision administrative qui fait l’objet du contrôle judiciaire : Merck Frosst Canada Ltée c. Canada (Santé), 2012 CSC 3 au para. 247, [2012] 1 R.C.S. 23.
[23] Tel que mentionné plus haut, la juge a appliqué la norme de la décision raisonnable eu égard à l’interprétation du paragraphe 110(4) de la LIPR. Ce faisant, elle s’en est remise à la présomption bien établie selon laquelle il faut normalement faire preuve de déférence à l’égard d’un décideur administratif lorsqu’il est appelé à interpréter une loi étroitement reliée à son mandat et dont il a une connaissance approfondie : Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9 au para. 54, [2008] 1 R.C.S. 190 [Dunsmuir] ; Smith c. Alliance Pipeline Ltd., 2011 CSC 7 aux para. 26 et 28, [2011] 1 R.C.S. 160 [Smith]; Canada (Commission canadienne des droits de la personne) c. Canada (Procureur général), 2011 CSC 53 aux para. 16 et 18, [2011] 3 R.C.S. 471; Nor-Man Regional Health Authority Inc. c. Manitoba Association of Health Care Professionals, 2011 CSC 59 au para. 36, [2011] 3 R.C.S. 616 [Nor-Man] ; Alberta (Information and Privacy Commissioner) c. Alberta Teachers’ Association, 2011 CSC 61 au para. 30, [2011] 3 R.C.S. 654; Saskatchewan (Human Rights Commission) c. Whatcott, 2013 CSC 11 au para. 167, [2013] 1 R.C.S. 467. Bien que cette présomption soit réfragable, la juge a conclu à juste titre que l’interprétation du paragraphe 110(4) de la LIPR n’entrait pas dans les catégories d’exception reconnues par la jurisprudence : voir notamment Dunsmuir aux para. 55 à 61; Nor-Man au para. 35; Smith au para. 26. En effet, il ne s’agit pas d’une question de droit générale d’une importance capitale pour le système juridique dans son ensemble et étrangère au domaine d’expertise du décideur, ni d’une question constitutionnelle, ni d’une question de délimitation de compétence entre tribunaux concurrents, ni d’une véritable question de compétence.
[24] L’intervenante a néanmoins fait valoir que la juge avait erré en sélectionnant la norme de la raisonnabilité, au motif qu’il lui incombait de mettre un terme aux divergences d’interprétation qu’a suscitées le libellé du paragraphe 110(4) au sein de la SAR. S’appuyant sur l’arrêt Wilson récemment rendu par cette Cour, l’intervenante a relevé les différentes approches que les membres de la SAR ont adoptées en appliquant le paragraphe 110(4) et a plaidé pour que l’on mette un terme à cette incertitude et aux résultats discordants qu’elle est susceptible d’engendrer.
[25] Avec égards, cet argument ne me convainc pas. Il convient tout d’abord de noter que l’affaire Wilson est une affaire « inusitée », pour reprendre l’expression utilisée par le juge Stratas, dans la mesure où la question de savoir si le Code canadien du travail, L.R.C. 1985, c. L-2 permet les congédiements sans motif faisait l’objet d’un désaccord « persistant », à un tel point que la réponse à cette question dépendait en quelque sorte de l’identité de l’arbitre saisi de la plainte. Qui plus est, les arbitres ne sont pas liés par les décisions de leurs collègues et exercent leurs fonctions de façon indépendante plutôt que dans le cadre d’une institution comme un tribunal administratif, ce qui ne favorisait pas l’émergence d’un consensus ou d’une interprétation uniforme.
[26] Dans la présente instance, nous ne sommes pas en présence d’un désaccord exceptionnel qui subsiste depuis de longues années. La SAR n’a été établie qu’en décembre 2012, et elle n’a rendu ses premières décisions qu’en 2013. Il n’y a donc aucune urgence d’intervenir, d’autant plus que les principes qui se dégageront de la jurisprudence de cette Cour et de la Cour fédérale viendront nécessairement baliser l’interprétation que pourra faire la SAR du paragraphe 110(4) de la LIPR. Il n’y a donc pas lieu de déroger au principe général voulant qu’un tribunal administratif fasse l’objet de déférence lorsqu’il interprète sa loi constitutive; les balbutiements de la SAR et ses divergences d’opinions quant à l’interprétation de certaines dispositions législatives ne remettent pas en cause la primauté du droit et ne sont que la conséquence inévitable du choix de confier à un tribunal spécialisé le soin de trancher les litiges découlant de la mise en œuvre d’un nouveau régime.
[27] Ceci dit, il était permis de croire que cette Cour ne devait faire preuve d’aucune déférence à l’égard de la décision prise par un décideur administratif dans le contexte de la LIPR, lorsque la question certifiée sur la base de laquelle la décision de la Cour fédérale avait été portée en appel soulevait une question d’interprétation des lois. Après tout, la Cour fédérale ne peut certifier qu’une question grave de portée générale qui transcende l’intérêt des parties : LIPR, art. 79. Ne s’agit-il pas là précisément du type de questions qui nécessitent une interprétation définitive et à propos desquelles la Cour d’appel doit justement intervenir pour mettre un terme aux divergences qui peuvent se développer au sein d’une instance administrative? C’est du moins ce que suggéraient des décisions comme Hilewitz c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration); De Jong c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2005 CSC 57, [2005] 2 R.C.S. 706 et Pushpanathan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1998] 1 R.C.S. 982, 160 D.L.R. (4th) 193. Dans cette dernière affaire, le juge Bastarache écrivait (pour la majorité) au paragraphe 43 :
Premièrement, le par. 83(1) serait incohérent si la norme de contrôle était autre chose que celle de la décision correcte. L’élément clef de l’intention du législateur quant à la norme de contrôle est l’utilisation des mots «une question grave de portée générale» (je souligne). La portée générale de la question, c’est‑à‑dire son applicabilité à un grand nombre de cas dans le futur, justifie son examen par une cour de justice. Cet examen aurait‑il une utilité quelconque si la Cour d’appel était tenue de déférer aux décisions incorrectes de la Commission? Se peut-il que le législateur ait prévu un appel exceptionnel devant la Cour d’appel sur des questions de «portée générale», mais ait exigé qu’en dépit de la «portée générale» de la question, la cour accepte les décisions de la Commission qui sont erronées en droit, voire clairement erronées en droit, mais non manifestement déraisonnables? Il n’est possible de respecter la portée du par. 83(1), telle qu’explicitement formulée, qu’en autorisant la Cour d’appel -- et, par déduction, la Section de première instance de la Cour fédérale -- à substituer sa propre opinion à celle de la Commission sur les questions d’importance générale. Cette assertion s’accorde avec les observations du juge Iacobucci dans Southam, précité, au par. 36, selon lesquelles le fait qu’une décision est «susceptible de s’appliquer à un grand nombre de cas» doit jouer au moment de décider s’il y a lieu de faire montre de retenue. Bien que certaines décisions antérieures de la Cour fédérale, dont, on pourrait le soutenir, Sivasamboo, aient tranché d’importantes questions de fait, ou à la limite des questions de fait et de droit ayant peu ou pas de valeur comme précédent, le cas qui nous occupe a pour sujet principal un motif d’exclusion qui, en tant que question de droit, risque d’affecter un grand nombre de futurs demandeurs de statut. En réalité, la décision de la Commission en l’espèce restreindrait de façon importante son propre rôle comme juge des faits dans de nombreuses affaires.
[28] La Cour suprême en a cependant décidé autrement. Dans une décision récente, le plus haut tribunal a conclu que la présence d’une question certifiée n’était pas déterminante et que la norme de contrôle applicable à une telle question est celle de la décision raisonnable : Kanthasamy c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2015 CSC 61 au para. 44, [2015] A.C.S. no 61. Pour en arriver à une telle conclusion, la Cour s’est essentiellement appuyée sur le fait que c’est le jugement lui-même qui fait ultimement l’objet d’un appel, et non seulement la question certifiée.
[29] Pour tous ces motifs, j’en arrive donc à la conclusion que la juge a correctement identifié la norme de contrôle applicable dans le cadre de la demande de contrôle judiciaire dont elle était saisie. En d’autres termes, l’interprétation qu’a faite la SAR du paragraphe 110(4) de la LIPR était soumise à la norme de la raisonnabilité, conformément à la présomption voulant que l’interprétation par un organisme administratif de sa loi constitutive fasse l’objet de déférence par la cour de révision.
[30] Je m’empresse de préciser, comme l’a fait la juge, que le présent appel ne porte pas sur le rôle de la SAR et sur la norme de contrôle qu’elle doit appliquer lorsqu’elle se prononce sur les décisions rendues par la SPR, mais uniquement sur les facteurs que la SAR doit considérer lorsqu’elle se penche sur la question de l’admissibilité d’un élément de preuve qui n’a pas été présenté à la SPR. La norme applicable lorsque la SAR se prononce sur le fond de la décision prise par la SPR fait l’objet d’une autre décision de cette Cour dans l’affaire Canada (Minister of Citizenship and Immigration) v. Huruglica, 2016 FCA 93.
B. Les critères applicables aux fins du paragraphe 110(4) de la LIPR [31] Tel que mentionné précédemment, la LIPR prévoyait dans sa version originale la mise sur pied de la SAR, chargée d’instruire l’appel de certaines décisions rendues par la SPR. Les dispositions pertinentes ne furent cependant jamais mises en vigueur, et il faudra ultimement attendre l’adoption de la LMRER, le 29 juin 2010, pour que soient mises en œuvre (après avoir été légèrement modifiées) les dispositions non proclamées créant la SAR. Ces dispositions sont entrées en vigueur le 15 décembre 2012 (Décret fixant au 15 décembre 2012 la date d’entrée en vigueur de certains articles de la loi, T.R./2012-94, (2012) Gaz. C. II, 2980-2981; LIPR, art. 275).
[32] La version finalement adoptée par le Parlement se distingue à certains égards du texte original de 2001. De façon plus particulière, le paragraphe 110(3) permet au ministre et à la personne en cause de présenter non seulement des observations écrites, comme c’était le cas dans la version originale, mais également des éléments de preuve documentaire. C’est précisément dans la foulée de cette modification qu’a été introduit le paragraphe 110(4), qui restreint les éléments de preuve qui peuvent être présentés par la personne en cause à ceux qui sont « survenus depuis le rejet de sa demande ou qui n’étaient alors pas normalement accessibles ou, s’ils l’étaient, qu’elle n’aurait pas normalement présentés, dans les circonstances, au moment du rejet ».
[33] Le texte de cette disposition ressemble à s’y méprendre à celui de l’alinéa 113a), qui régit l’admissibilité des nouvelles preuves dans le cadre d’une demande d’ERAR. La mise en parallèle de ces deux textes permet de visualiser cette similitude :
Éléments de preuve admissibles
110. (4) Dans le cadre de l’appel, la personne en cause ne peut présenter que des éléments de preuve survenus depuis le rejet de sa demande ou qui n’étaient alors pas normalement accessibles ou, s’ils l’étaient, qu’elle n’aurait pas normalement présentés, dans les circonstances, au moment du rejet.
Evidence that may be presented
110. (4) On appeal, the person who is the subject of the appeal may present only evidence that arose after the rejection of their claim or that was not reasonably available, or that the person could not reasonably have been expected in the circumstances to have presented, at the time of the rejection.
Examen de la demande
113. Il est disposé de la demande comme il suit :
Consideration of application
113. Consideration of an application for protection shall be as follows:
a) le demandeur d’asile débouté ne peut présenter que des éléments de preuve survenus depuis le rejet ou qui n’étaient alors pas normalement accessibles ou, s’ils l’étaient, qu’il n’était pas raisonnable, dans les circonstances, de s’attendre à ce qu’il les ait présentés au moment du rejet;
(a) an applicant whose claim to refugee protection has been rejected may present only new evidence that arose after the rejection or was not reasonably available, or that the applicant could not reasonably have been expected in the circumstances to have presented, at the time of the rejection;
[34] Il ne fait aucun doute que les conditions explicites mentionnées au paragraphe 110(4) doivent être respectées. Par conséquent, seuls les éléments de preuve suivants seront admissibles :
• Les éléments de preuve survenus depuis le rejet de la demande d’asile;
• Les éléments de preuve qui n’étaient pas normalement accessibles; ou
• Les éléments de preuve qui étaient normalement accessibles, mais que la personne en cause n’aurait pas normalement présentés dans les circonstances au moment du rejet.
[35] Ces conditions m’apparaissent incontournables et ne laissent place à aucune discrétion de la part de la SAR. D’une part, le texte même du paragraphe 110(4) précise que la personne en cause « ne peut présenter » (« may present only ») que des éléments de preuve qui entrent dans l’une ou l’autre de ces trois catégories, excluant du même coup tout autre élément de preuve. D’autre part, il ne faut pas perdre de vue que cette disposition déroge au principe général suivant lequel la SAR procède sans tenir d’audience en se fondant sur le dossier de la SPR (para. 110(3)) et doit pour ce motif être interprétée restrictivement. La juge semble d’ailleurs se rallier à cette approche, dans la mesure où elle précise que l’intimé « devait établir qu’on ne pouvait pas raisonnablement s’attendre à ce qu’il produise les nouveaux documents à l’audience devant la SPR » (para. 47). Si elle lui donne raison, en fin de compte, c’est parce que sa demande de déposer un nouvel élément de preuve relève clairement, selon elle, du champ d’application du paragraphe 110(4), « car elle satisfait à ses critères explicites » (para. 62).
[36] L’intimé et l’intervenante se sont appuyés sur l’arrêt Elezi c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2007 CF 240, [2008] 1 F.C.R. 365 [Elezi] ainsi que, dans une moindre mesure, sur l’arrêt Sanchez c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2009 FC 101, [2009] A.C.F. no 101, pour soutenir que la SAR peut tenir compte du caractère probant et crédible d’une preuve pour contrebalancer les exigences du paragraphe 110(4). Avec égards, je ne puis me ranger à cette interprétation.
[37] Il convient tout d’abord de noter que l’arrêt Elezi a été rendu neuf mois avant la décision de la Cour d’appel dans l’affaire Raza, et qu’il ne fait donc plus autorité dans la mesure où il s’écarte de cette dernière décision. D’autre part, dans Elezi, la décision de l’agent d’ERAR de ne pas admettre certains éléments de preuve a été jugée déraisonnable soit parce que ces preuves avaient été créées après la décision rendue par la SPR, ou parce que l’on ne pouvait raisonnablement s’attendre à ce que le demandeur présente ces preuves à la SPR dans les circonstances. Par conséquent, l’affirmation selon laquelle on ne saurait rejeter un élément de preuve crédible au seul motif qu’elle est « techniquement inadmissible » doit être considérée comme un simple obiter.
[38] Le véritable nœud du problème, dans le cadre de la présente affaire, consiste à déterminer si les conditions implicites d’admissibilité qu’a déduites la juge Sharlow de l’alinéa 113a) dans l’arrêt Raza sont également applicables dans le cadre du paragraphe 110(4). Parce qu’il est au cœur des représentations qui nous ont été soumises par les avocats des deux parties et de l’intervenante, il importe de reproduire ici l’extrait pertinent de cet arrêt :
13 Selon son interprétation de l'alinéa 113a), cet alinéa repose sur l'idée que l'agent d'ERAR doit prendre acte de la décision de la SPR de rejeter la demande d'asile, à moins que des preuves nouvelles soient survenues depuis le rejet, qui auraient pu conduire la SPR à statuer autrement si elle en avait eu connaissance. L'alinéa 113a) pose plusieurs questions, certaines explicitement et d'autres implicitement, concernant les preuves nouvelles en question. Je les résume ainsi :
1. Crédibilité: Les preuves nouvelles sont-elles crédibles, compte tenu de leur source et des circonstances dans lesquelles elles sont apparues? Dans la négative, il n'est pas nécessaire de les considérer.
2. Pertinence: Les preuves nouvelles intéressent-elles la demande d'ERAR, c'est-à-dire sont-elles aptes à prouver ou à réfuter un fait qui intéresse la demande d'asile? Dans la négative, il n'est pas nécessaire de les considérer.
3. Nouveauté: Les preuves sont-elles nouvelles, c'est-à-dire sont-elles aptes :
a) à prouver la situation ayant cours dans le pays de renvoi, ou un événement ou fait postérieur à l'audition de la demande d'asile?
b) à établir un fait qui n'était pas connu du demandeur d'asile au moment de l'audition de sa demande d'asile?
c) à réfuter une conclusion de fait tirée par la SPR (y compris une conclusion touchant la crédibilité)?
Dans la négative, il n'est pas nécessaire de les con[s]idérer.
4. Caractère substantiel: Les preuves nouvelles sont-elles substantielles, c'est-à-dire la demande d'asile aurait-elle probablement été accordée si elles avaient été portées à la connaissance de la SPR? Dans la négative, il n'est pas nécessaire de les con[s]idérer.
5. Conditions légales explicites:
a) Si les preuves nouvelles sont aptes à établir uniquement un fait qui s'est produit ou des circonstances qui ont existé avant l'audition de la demande d'asile, alors le demandeur a-t-il établi que les preuves nouvelles ne lui étaient pas normalement accessibles lors de l'audition de la demande d'asile, ou qu'il ne serait pas raisonnable de s'attendre à ce qu'il les ait présentées lors de l'audition de la demande d'asile? Dans la négative, il n'est pas nécessaire de les con[s]idérer.
b) Si les preuves nouvelles sont aptes à établir un fait qui s'est produit ou les circonstances qui ont existé après l'audition de la demande d'asile, alors elles doivent être considérées (sauf si elles sont rejetées parce qu'elles ne sont pas crédibles, pas pertinentes, pas nouvelles ou pas substantielles).
14 Les quatre premières questions, qui concernent la crédibilité, la pertinence, la nouveauté et le caractère substantiel, résultent implicitement de l'objet de l'alinéa 113a), dans le régime de la LIPR se rapportant aux demandes d'asile et aux examens des risques avant renvoi. Les questions restantes sont posées explicitement par l'alinéa 113a).
15 Je ne dis pas que les questions énumérées ci-dessus doivent être posées dans un ordre particulier, ou que l'agent d'ERAR doit dans tous les cas se poser chacune d'elles. L'important, c'est que l'agent d'ERAR considère toutes les preuves qui lui sont présentées, à moins qu'elles ne soient exclues pour l'un des motifs énoncés au paragraphe [13] ci-dessus.
[39] Tel que mentionné précédemment, la juge a refusé de transposer au contexte du paragraphe 110(4) les critères implicites d’admissibilité dégagés par la Cour d’appel au regard de l’alinéa 113a). S’appuyant sur le fait que les questions relatives à la crédibilité, la pertinence, la nouveauté et le caractère substantiel découlent implicitement de l’objet de l’alinéa 113a), au dire même de la juge Sharlow, la juge s’est dite d’avis que le rôle et le statut différents de la SAR par rapport à l’agent d’ERAR commandaient une analyse distincte. Pour les motifs qui suivent, je ne peux souscrire à cette analyse.
[40] Il faut tenir pour acquis que le choix d’une formulation quasi identique par le législateur ne découle pas du simple hasard. En vertu d’une règle d’interprétation bien connue, il faut présumer que le législateur, lorsqu’il reprend sans les modifier les termes d’une disposition qui a déjà été interprétée par les tribunaux, entend s’en remettre à cette interprétation : voir Elmer A. Driedger, Construction of Statutes, 2e éd., Toronto, Butterworths, 1983 à la p. 125.
[41] Il est vrai que la version française du paragraphe 110(4) diffère légèrement de l’alinéa 113a), dans la mesure où il ne dit pas « qu’il n’était pas raisonnable […] de s’attendre à ce qu’il les ait présentés », mais plutôt « qu’elle n’aurait pas normalement présentés ». Comme la juge, je suis d’avis que cette distinction n’est pas révélatrice, et ne suffit pas à elle seule pour écarter la jurisprudence antérieure qui s’est développée au regard de l’alinéa 113a). L’on ne saurait davantage tirer d’inférence de l’absence du mot « new » dans la version anglaise du paragraphe 110(4). Non seulement ne trouve-t-on pas le mot « nouveau » dans la version française de l’alinéa 113a), mais au surplus il va de soi qu’un élément de preuve survenu depuis le rejet de la demande d’asile sera nécessairement nouveau.
[42] Le fait que la SAR soit un tribunal administratif quasi judiciaire, par opposition à l’agent d’ERAR qui est un employé du ministre dont les actions relèvent du pouvoir discrétionnaire de son employeur, doit évidemment être pris en considération. De même en va-t-il du fait que la SAR exerce une juridiction d’appel et est habilitée à casser la décision de la SPR et à y substituer celle qui aurait dû être rendue, alors que l’agent d’ERAR doit faire preuve de retenue et ne siège pas en appel de la SPR mais n’a pour mission que d’évaluer tout nouveau risque avant un renvoi. Ces distinctions ne sont pas déterminantes quant à l’admissibilité de nouvelles preuves, cependant, et je note que la juge n’a pas précisé en quoi le rôle et le statut distincts de la SAR et de l’agent d’ERAR devaient influer sur les critères d’admissibilité de la preuve et permettaient d’écarter la présomption à laquelle je réfère ci-dessus.
[43] En fait, les critères retenus dans l’arrêt Raza sont conformes aux tests généralement retenus par les tribunaux judiciaires et les instances administratives, et ont essentiellement pour objet de préserver l’intégrité du processus judiciaire : voir Public School Boards’ Assn. of Alberta c. Alberta (Procureur général), 2000 CSC 2 au para 10, [2000] 1 R.C.S. 44. Bien qu’ils aient été dégagés par la Cour suprême dans le contexte d’un procès criminel (voir Palmer c. La Reine, [1980] 1 R.C.S. 759 à la p. 775, 106 D.L.R. (3d) 212 [Palmer]), les critères de nouveauté, de pertinence, de crédibilité et de caractère déterminant ont subséquemment été appliqués en matière civile (J.T.I MacDonald Corp. c. Canada (Procureur général), 2004 CanLII 30110 au para. 3, [2004] J.Q. no 9409 (C.A.Q.), en droit disciplinaire (Morin v. Regional Administration Unit #3 (P.E.I.), 2002 PESCAD 9 au para. 140, 213 D.L.R. (4th) 17 (C.A. I.-P.-E.), en droit autochtone (Première Nation des Chippewas de Nawash c