Administration de l'Aéroport International de St. John's c. Thibodeau

Administration de l'Aéroport International de St. John's c. Thibodeau
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2024-11-25
Référence neutre
2024 CAF 197
Numéro de dossier
A-114-22
Contenu de la décision
Date : 20241125
Dossier : A-114-22
Référence : 2024 CAF 197
CORAM :
LE JUGE BOIVIN
LE JUGE LEBLANC
LA JUGE GOYETTE
ENTRE :
ADMINISTRATION DE L’AÉROPORT INTERNATIONAL DE ST. JOHN’S
appelante
et
MICHEL THIBODEAU
intimé
et
COMMISSAIRE AUX LANGUES OFFICIELLES DU CANADA et CONSEIL DES AÉROPORTS DU CANADA
intervenants
Audience tenue à Ottawa, Ontario, le 11 avril, 2024.
Jugement rendu à Ottawa, Ontario, le 25 novembre 2024.
MOTIFS DU JUGEMENT :
LE JUGE BOIVIN
Y A SOUSCRIT :
LE JUGE LEBLANC
MOTIFS DISSIDENTS :
LA JUGE GOYETTE
Date : 20241125
Dossier : A-114-22
Référence : 2024 CAF 197
CORAM :
LE JUGE BOIVIN
LE JUGE LEBLANC
LA JUGE GOYETTE
ENTRE :
ADMINISTRATION DE L’AÉROPORT INTERNATIONAL DE ST. JOHN’S
appelante
et
MICHEL THIBODEAU
intimé
et
COMMISSAIRE AUX LANGUES OFFICIELLES DU CANADA et CONSEIL DES AÉROPORTS DU CANADA
intervenants
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE BOIVIN
I. INTRODUCTION [1] Les conclusions tirées dans le présent appel sont une illustration de l’interprétation large et généreuse qu’il faut donner à la Loi sur les langues officielles, L.R.C. 1985, c. 31 (4e suppl.) (LLO), et de toute autre loi connexe à celle-ci, afin d’assurer la protection des langues officielles au Canada. Toute interprétation indûment restrictive des obligations linguistiques mise de l’avant par une institution fédérale est révolue et ne saurait être retenue.
[2] Cette affaire porte sur une demande formulée par Monsieur Michel Thibodeau (l’intimé) auprès de la Cour fédérale sollicitant réparation en vertu de l’article 77 de la LLO au motif que l’Administration de l’aéroport international de St. John’s (l’AAISJ) aurait manqué aux obligations linguistiques qui lui sont imputées par la LLO. Cette demande de M. Thibodeau intervient à la suite de ses plaintes déposées à l’égard de l’AAISJ auprès du Commissaire aux langues officielles (CLO), lequel conclut à la violation des articles 22 et 23 de la LLO eu égard à la langue des communications et services. Se représentant lui-même devant la Cour fédérale, M. Thibodeau soumet que l’AAISJ ne s’est pas conformée à ses obligations linguistiques en vertu de la Partie IV de la LLO notamment, en communiquant en anglais seulement sur les médias sociaux et en opérant un site web qui n’est pas entièrement bilingue. Auprès de la Cour fédérale, M. Thibodeau sollicite ainsi diverses réparations, soit un jugement déclaratoire, des dommages-intérêts et une lettre d’excuse.
[3] Le 21 avril 2022, la Cour fédérale, sous la plume du juge Grammond, donne raison à M. Thibodeau concluant que l’AAISJ a violé ses obligations linguistiques et octroyant sur cette base une somme de 5 000 $ à M. Thibodeau à titre de dommages-intérêts (2022 CF 563) (Décision). Insatisfaite du jugement de la Cour fédérale, l’AAISJ interjette appel devant notre Cour.
[4] Par Ordonnances rendues le 28 novembre 2022 et le 15 juin 2022, notre Cour a autorisé le CLO ainsi que le Conseil des aéroports du Canada (CAC), une association regroupant des administrations aéroportuaires, à intervenir dans le cadre de cet appel sur des questions de droit limitées à l’interprétation du paragraphe 4(1) de la Loi relative aux cessions d’aéroports, L.C. 1992, c. 5 (LCA) et à celle des articles 22 et 23 de la LLO.
II. CONTEXTE A. Les administrations aéroportuaires [5] La présente affaire s’inscrit dans le contexte particulier des administrations aéroportuaires. Au début des années 1990, les aéroports canadiens – incluant l’aéroport de St. John’s – étaient exploités par le ministère des Transports, une institution fédérale assujettie à la LLO.
[6] En 1992, le gouvernement fédéral a souhaité céder l’exploitation de certains de ses aéroports à des organismes locaux afin qu’ils puissent plus facilement concurrencer les aéroports américains et contribuer au développement économique régional. Dans cette perspective, le Parlement a adopté la LCA afin de permettre le « transfert de l’administration des aéroports » à certaines « entreprises locales » désignées. Pour les fins de la présente affaire, il convient de souligner que la LCA prévoit, notamment à son paragraphe 4(1), des obligations en matière de langues officielles.
[7] En 1998, suivant l’adoption de la LCA, l’aéroport international de St. John’s a été cédé à l’une de ces administrations aéroportuaires, c’est-à-dire, l’AAISJ. À ce jour, vingt et une (21) administrations aéroportuaires désignées sont assujetties à la LCA. Les administrations aéroportuaires désignées sont des entités privées à but non lucratif qui ont comme mandat d’exploiter les vingt-deux (22) aéroports qui leur ont été cédés par le biais de la LCA.
B. Les plaintes de M. Thibodeau en vertu de la LLO [8] Les plaintes à l’origine de la présente affaire remontent à janvier 2018. C’est à ce moment que M. Thibodeau a déposé six (6) plaintes au CLO en vertu de l’article 58 de la LLO visant (i) les médias sociaux de l’AAISJ, (ii) le site web de l’AAISJ, (iii) les communiqués de presse de l’AAISJ, (iv) les documents publiés par l’AAISJ sur son site web, (v) le compte Twitter de l’AAISJ et, (vi) les guichets automatiques situés à l’aéroport international de St. John’s.
[9] Il est admis que les violations reprochées à l’AAISJ ont été constatées par M. Thibodeau dans le cadre de recherches effectuées en ligne, notamment par le biais du site web de l’AAISJ, de ses médias sociaux et de photos publiées en ligne par des voyageurs. Ces violations sont décrites par la Cour fédérale au paragraphe 14 de la Décision comme étant basées sur les reproches suivants formulés par M. Thibodeau à l’endroit de l’AAISJ, à savoir :
n’être présente qu’en anglais sur les médias sociaux tels que Facebook, YouTube et Instagram;
avoir un site web dont l’adresse URL n’est qu’en anglais et dont la version française n’est pas de qualité égale à la version anglaise;
publier ses communiqués de presse en anglais seulement;
rendre certains documents, dont ses rapports annuels et son plan de développement, disponibles qu’en anglais sur son site web;
publier du contenu presque exclusivement en anglais sur Twitter;
afficher certaines inscriptions qu’en anglais sur des guichets automatiques situés à l’aéroport.
[10] Par la suite, les plaintes de M. Thibodeau ont fait l’objet de deux rapports du CLO, l’un traitant de la plainte relative aux guichets automatiques situés à l’aéroport et l’autre, traitant des plaintes relatives aux communications de l’AAISJ. Comme ces plaintes portent sur les articles 22 et 23 de la LLO, il convient de les reproduire comme suit :
PARTIE IV
PART IV
Communications avec le public et prestation des services
Communications with and Services to the Public
Communications et services
Communications and Services
[…]
…
Langues des communications et services
Where communications and services must be in both official languages
22 Il incombe aux institutions fédérales de veiller à ce que le public puisse communiquer avec leur siège ou leur administration centrale, et en recevoir les services, dans l’une ou l’autre des langues officielles. Cette obligation vaut également pour leurs bureaux — auxquels sont assimilés, pour l’application de la présente partie, tous autres lieux où ces institutions offrent des services — situés soit dans la région de la capitale nationale, soit là où, au Canada comme à l’étranger, l’emploi de cette langue fait l’objet d’une demande importante.
22 Every federal institution has the duty to ensure that any member of the public can communicate with and obtain available services from its head or central office in either official language, and has the same duty with respect to any of its other offices or facilities
(a) within the National Capital Region; or
(b) in Canada or elsewhere, where there is significant demand for communications with and services from that office or facility in that language.
Voyageurs
Travelling public
23(1) Il est entendu qu’en plus de l’obligation prévue à l’article 22, il incombe aux institutions fédérales offrant des services aux voyageurs de veiller à ce que ceux-ci puissent, dans l’une ou l’autre des langues officielles, communiquer avec leurs bureaux et en recevoir les services, là où, au Canada comme à l’étranger, l’emploi de cette langue fait l’objet d’une demande importante.
23(1) For greater certainty, in addition to the duty set out in section 22, every federal institution that provides services or makes them available to the travelling public has the duty to ensure that any member of the travelling public can communicate with and obtain those services in either official language from any office or facility of the institution in Canada or elsewhere where there is significant demand for those services in that language.
Services conventionnés
Services provided pursuant to a contract
(2) Il incombe aux institutions fédérales de veiller à ce que, dans les bureaux visés au paragraphe (1), les services réglementaires offerts aux voyageurs par des tiers conventionnés par elles à cette fin le soient, dans les deux langues officielles, selon les modalités réglementaires.
(2) Every federal institution has the duty to ensure that such services to the travelling public as may be prescribed by regulation of the Governor in Council that are provided or made available by another person or organization pursuant to a contract with the federal institution for the provision of those services at an office or facility referred to in subsection (1) are provided or made available, in both official languages, in the manner prescribed by regulation of the Governor in Council.
[11] Le premier rapport du CLO, communiqué en avril 2019, conclut à une violation du paragraphe 23(2) de la LLO du fait que l’alinéa 12(1) b) du Règlement sur les langues officielles — communications avec le public et prestation des services, DORS/92-48 (Règlement sur les langues officielles) identifie le guichet bancaire automatique comme étant un service offert aux voyageurs. Cette violation ne donne cependant pas lieu à une recommandation particulière du Commissaire, car à la lumière d’informations fournies par l’AAISJ, cette dernière avait pris des mesures correctives, soit la substitution de l’inscription unilingue en anglais par des symboles universels illustrant les devises offertes. Le Commissaire ferme donc le dossier.
[12] Le deuxième rapport du CLO, communiqué en mai 2019, conclut d’une part, à l’application de l’article 22 de la LLO à l’AAISJ en tant que « siège » et non en tant qu’« autre bureau » et, d’autre part, à l’application de l’article 23 de la LLO à l’aéroport en tant que « bureau » de l’AAISJ en raison du fait que le nombre annuel de passagers à l’aéroport de St. John’s excède un million, satisfaisant ainsi au critère de la demande importante en vertu du paragraphe 7(3) du Règlement sur les langues officielles. Les faits étant non contestés, le Commissaire conclut que l’AAISJ n’a pas respecté les obligations linguistiques qui lui incombent en vertu de ces dispositions de la LLO et du Règlement sur les langues officielles. Sur cette base, le CLO recommande à l’AAISJ de prendre les mesures nécessaires afin de remédier aux violations de la LLO dans un délai de six mois.
[13] C’est à la suite de ces deux rapports rendus par le CLO que M. Thibodeau a intenté un recours en Cour fédérale contre l’AAISJ en vertu de l’article 77 de la LLO. Il importe de mentionner que M. Thibodeau a continué à déposer des plaintes au CLO à l’encontre de l’AAISJ postérieurement à son recours en Cour fédérale. Une de ces plaintes allègue que les guichets automatiques dans l’aéroport de St. John’s affichaient toujours certaines inscriptions en anglais seulement. Aucun rapport du CLO n’avait été publié au moment de l’audience devant notre Cour relativement à ces plaintes supplémentaires, si bien que notre Cour n’en est pas saisie.
[14] Cela étant, en juin 2021, et donc postérieurement au jugement de la Cour fédérale dont il est question en l’espèce, le CLO a produit un rapport de suivi visant à évaluer la mise en œuvre de ses recommandations par l’AAISJ. Dans son rapport, le CLO conclut que l’AAISJ a négligé de prendre des mesures suffisantes pour se conformer aux recommandations à l’égard du contenu publié sur son site web et sur ses médias sociaux. Le CLO a également pris soin de rappeler à l’AAISJ le principe de l’égalité réelle des deux langues officielles en la matière.
[15] C’est dans ce contexte que la Cour fédérale s’est penchée sur la demande de M. Thibodeau demandant réparation pour les violations linguistiques reprochées à l’AAISJ.
III. DÉCISION DE LA COUR FÉDÉRALE [16] Saisie de la demande de M. Thibodeau en vertu de la LLO, la Cour fédérale a tout d’abord décrit le contexte législatif en cause en identifiant les principes d’interprétation applicables dans le contexte des droits linguistiques. Faisant référence aux articles pertinents de la Charte canadienne des droits et libertés, partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, constituant l’annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (R.-U.), 1982, c. 11 (Charte), de la LLO, du Règlement sur les langues officielles ainsi que de la LCA, elle a ensuite brossé le tableau de la trame factuel.
[17] Dans son analyse, la Cour fédérale rappelle que l’objectif du recours prévu à l’article 77 de la LLO est d’assurer son efficacité en lui donnant des « dents » (Décision au para. 22). Elle note que si la LLO doit obéir à la méthode habituelle d’interprétation qui exige la prise en compte du texte, du contexte, de l’économie de la loi et de l’objectif poursuivi par le législateur, elle rappelle aussi qu’en raison de son caractère quasi constitutionnel, la LLO doit recevoir une interprétation « libérale et téléologique ». En conséquence, si la méthode habituelle d’interprétation ne permet pas de trancher entre deux interprétations possibles de la LLO, il faut « choisir l’interprétation qui accorde une portée plus large aux droits linguistiques » (Décision au para. 23).
[18] La Cour fédérale procède ensuite à l’application des principes d’interprétation législative relativement au paragraphe 4(1) de la LCA. Sur la base d’une analyse détaillée du texte et du contexte, de l’économie de la loi et de l’objectif poursuivi par le législateur, elle conclut que l’administration aéroportuaire est assimilée à une institution fédérale pour les fins de la cession et qu’elle doit ainsi respecter les obligations linguistiques qui incombaient auparavant au ministère des Transports, y compris la règle du siège aux fins de l’article 22 de la LLO. En conséquence, la Cour fédérale estime que le siège d’une administration aéroportuaire – telle l’AAISJ – doit communiquer avec le public dans les deux langues officielles et que si elle offre des services, ces derniers doivent être accessibles dans les deux langues officielles. La Cour fédérale rejette ainsi l’interprétation proposée par l’AAISJ selon laquelle les administrations aéroportuaires sont réputées ne pas posséder de siège aux termes de la LCA (Décision aux para. 28–40).
[19] La Cour fédérale aborde également le concept de « services [offerts] aux voyageurs » (« services… to the travelling public ») auquel réfère l’article 23 de la LLO. Elle rejette à nouveau l’interprétation mise de l’avant par l’AAISJ selon laquelle les services offerts aux voyageurs se limiteraient à ceux qui détiennent un document de voyage (Décision au para. 51). La Cour fédérale estime plutôt que pour déterminer si un service ou une communication est destiné aux voyageurs, il faut établir si le service ou la communication en cause est offert ou destiné aux voyageurs, « en ce sens que ses destinataires ou bénéficiaires sont en totalité ou en partie importante des voyageurs » (Décision au para. 49).
[20] En conséquence, la Cour fédérale conclut que les six (6) plaintes de M. Thibodeau sont fondées, notamment du fait que certaines communications de l’AAISJ n’étaient pas disponibles en français ou n’étaient pas d’une qualité égale dans les deux langues (Décision aux para. 55, 60, 64‒65). Elle décide également qu’un service de l’aéroport, c’est-à-dire le guichet automatique, n’était pas offert en français (Décision au para. 66).
[21] Ayant conclu à de nombreuses violations de la LLO commises par l’AAISJ, la Cour fédérale rappelle par la suite qu’en vertu de l’article 77 de la LLO, la Cour fédérale peut octroyer des dommages-intérêts sur la base de la grille d’analyse élaborée par la Cour suprême dans l’arrêt Vancouver (Ville) c. Ward, 2010 CSC 27, [2010] 2 R.C.S. 28 (Ward). Reconnaissant que M. Thibodeau n’ait pas subi de préjudice personnel, la Cour fédérale se dit néanmoins d’avis, en s’appuyant sur l’arrêt Ward, qu’il est nécessaire en l’espèce d’octroyer des dommages-intérêts aux fins de la défense des droits linguistiques en cause et de la dissuasion. La Cour fédérale note au passage que bien que l’AAISJ ait fait certains efforts pour adopter les recommandations du CLO, sa conduite « donne l’impression que le respect du bilinguisme n’est pas une valeur importante » et que cette dernière a « consciemment adopté une interprétation étroite de la portée de ses obligations et ignoré les recommandations du Commissaire à cet égard » (Décision aux para. 84 et 94).
[22] Selon la Cour fédérale, les efforts de l’AAISJ étaient insuffisants pour faire contrepoids aux objectifs de défense des droits en cause et de dissuasion qui sous-tendent l’octroi de dommages-intérêts. En conséquence, la Cour fédérale octroie des dommages-intérêts au montant de 5 000 $ à titre de réparation à M. Thibodeau et se dit d’avis que le jugement déclaratoire sollicité par ce dernier n’ajouterait rien d’utile et qu’une lettre d’excuse de la part de l’AAISJ « ne serait pas sincère » (Décision aux para. 85–90 et 106).
[23] Outre ces dommages-intérêts, la Cour fédérale ordonne aussi des dépens totalisant 6 000 $ en faveur de M. Thibodeau.
[24] Notre Cour a également été saisie d’un appel connexe logé par l’Administration des aéroports régionaux d’Edmonton contre M. Thibodeau et dont jugement a été rendu simultanément à la présente affaire : Administration des aéroports régionaux d’Edmonton c. Thibodeau, 2024 CAF 196.
IV. LES NORMES DE CONTRÔLE [25] S’agissant d’un appel d’une décision de la Cour fédérale, les normes de contrôle applicables sont celles énoncées par la Cour suprême dans l’arrêt Housen c. Nikolaisen, 2002 CSC 33, [2002] 2 R.C.S. 235. Les questions de droit sont examinées selon la norme de la décision correcte et les questions de fait ou mixtes de fait et de droit sont examinées selon la norme de l’erreur manifeste et dominante, sauf si une question de droit peut être isolée, auquel cas, elle sera examinée selon la norme de la décision correcte.
V. QUESTIONS EN LITIGE [26] L’appel de l’AAISJ soulève les questions en litige suivantes :
La Cour fédérale a-t-elle erré en décidant que les administrations aéroportuaires sont assujetties à la « règle du siège » énoncée au paragraphe 4(1) de la LCA?
La Cour fédérale a-t-elle erré dans son interprétation de l’article 23 de la LLO?
La Cour fédérale a-t-elle erré en octroyant des dommages-intérêts?
La Cour fédérale a-t-elle octroyé une réparation « convenable et juste »?
La Cour fédérale a-t-elle erré dans l’octroi des dépens?
VI. REMARQUES LIMINAIRES AU SUJET DES DROITS LINGUISTIQUES AU CANADA [27] La genèse de la consécration du principe des langues officielles au Canada remonte aux années soixante avec la Commission royale d’enquête sur le bilinguisme et le biculturalisme qui énonce la vision suivante relativement aux deux langues officielles du Canada, c’est-à-dire le français et l’anglais (Canada, Rapport de la Commission royale d'enquête sur le bilinguisme et le biculturalisme. Introduction générale, Livre I : les langues officielles, Ottawa, Bureau du Conseil privé, 1967 à la p. 95) :
L’appareil gouvernemental à Ottawa doit être effectivement capable de pouvoir communiquer avec le public dans les deux langues officielles. Toutes les publications gouvernementales de même que les formulaires et les avis, doivent être disponibles simultanément dans l’une et l’autre langue. Les bureaux du gouvernement fédéral et des sociétés de la Couronne à travers le pays doivent pouvoir traiter avec les individus, dans les deux langues officielles. Ainsi, à toutes les entrées du pays, aux services des douanes et de l’immigration, dans les gares de quelque importance, dans les trains des Chemins de fer nationaux, dans les avions d’Air Canada, c'est-à-dire partout où il y a contact avec le public voyageur, on devrait d’office être en mesure de servir ce public dans les deux langues, même dans les régions tout à fait unilingues du pays.
[28] Les travaux de la Commission ont ensuite mené à l’adoption de la LLO en 1969. Il y a donc cinquante-cinq ans, la LLO consacrait le français et l’anglais comme langues officielles du Canada et octroyait au Bureau du commissaire aux langues officielles, devenu le Commissariat aux langues officielles, la tâche de veiller au respect par les institutions fédérales de leurs obligations linguistiques inscrites dans la LLO.
[29] En 1982, lors du rapatriement de la Constitution canadienne, les droits linguistiques ont fait l’objet d’un enchâssement constitutionnel par l’entremise des articles 16 à 20 et 23 de la Charte, consacrant ainsi diverses garanties linguistiques des Canadiens notamment à l’égard du gouvernement fédéral.
[30] En 1988, soit près de 20 ans après sa première mouture, la LLO fait l’objet d’une refonte afin de la moderniser à la lumière des nouveaux droits linguistiques promulgués par la Charte. La même année, la Cour suprême du Canada affirmait que les droits linguistiques relèvent de la catégorie des droits fondamentaux (R. c. Mercure, [1988] 1 R.C.S. 234 à la p. 268). Il importe de mentionner que la LLO a récemment été modifiée en 2023, mais celle-ci a été adoptée postérieurement à la décision de la Cour fédérale. Cette version n’est donc pas en cause dans le présent appel.
[31] Toujours est-il qu’en 1991, notre Cour, dans Canada (Procureur général) c. Viola, [1991] 1 C.F. 373 (Viola), conférait un statut quasi constitutionnel à la LLO en raison de la nature des droits qui y sont énoncés. La décision Viola a par la suite été reprise avec approbation par une Cour suprême unanime dans Lavigne c. Canada (Commissariat aux langues officielles), 2002 CSC 53, [2002] 2 R.C.S. 773 (Lavigne); voir aussi Thibodeau c. Air Canada, 2014 CSC 67, [2014] 3 R.C.S. 340 (Thibodeau 2014).
[32] Il convient néanmoins de rappeler que dans ses premières décisions interprétant les droits linguistiques suivant l’adoption de la Charte, la Cour suprême du Canada adoptait une approche restrictive insistant sur le fait que les droits linguistiques étaient issus de « compromis politiques ». Suivant cette approche, les droits linguistiques devaient être abordés « avec plus de retenue » comparativement aux autres droits enchâssés dans la Charte, comme, par exemple, ceux à l’article 7 (Société des Acadiens c. Association of Parents, [1986] 1 R.C.S. 549 aux paras. 63, 64 et 65). Cette approche restrictive de l’interprétation des droits linguistiques par la Cour suprême a perduré pendant plus d’une décennie, mais a depuis été abandonnée au profit d’une interprétation plus généreuse des droits linguistiques au Canada.
[33] En effet, en 1999, la Cour suprême opère un changement de cap préconisant dorénavant une démarche d’interprétation des droits linguistiques large et généreuse « en fonction de leur objet, de façon compatible avec le maintien et l’épanouissement des collectivités de langue officielle au Canada » (R. c. Beaulac, [1999] 1 R.C.S. 768 (Beaulac) au para. 25). L’arrêt Beaulac marque ainsi un nouveau départ déterminant relativement à l’interprétation que font les tribunaux des droits linguistiques dans les années subséquentes (Michel Doucet, Michel Bastarache et Martin Rioux, « Les droits linguistiques : fondements et interprétation » dans Michel Bastarache et Michel Doucet, dir, Les Droits linguistiques au Canada, 3e éd, Cowansville (Qc), Yvon Blais, 2013 à la p. 62).
[34] Depuis lors, la jurisprudence de la Cour suprême du Canada s’inscrit résolument dans le sillage du raisonnement juridique développé dans l’arrêt Beaulac et réaffirme le principe de l’interprétation large et généreuse des droits linguistiques que doivent adopter les tribunaux. Ainsi, il est désormais établi que les droits linguistiques ne sont pas figés dans un contexte historique et, dans la mesure où une interprétation restrictive puisse être sollicitée, elle doit être écartée (Beaulac au para 25; voir aussi Arsenault-Cameron c. Île-du-Prince Édouard, 2000 CSC 1, [2000] RCS 3; Charlebois c. Mowat, 2001 NBCA 117; Solski (Tuteur de) c. Québec (Procureur général), 2005 CSC 14, [2005] 1 R.C.S. 201; DesRochers c. Canada (Industrie), 2009 CSC 8, [2009] 1 R.C.S. 194 (DesRochers); Caron c. Alberta, 2015 CSC 56, [2015] 3 R.C.S. 511; Mazraani c. Industrielle Alliance, Assurance et services financiers inc., 2018 CSC 50, [2018] 3 R.C.S. 261 (Mazraani); Conseil scolaire francophone de la Colombie-Britannique c. Colombie-Britannique, 2020 CSC 13, [2020] 1 R.C.S. 678; R. c. Tayo Tompouba, 2024 CSC 16, 491 D.L.R. (4e) 195).
[35] L’interprétation des dispositions législatives pertinentes en l’espèce sera donc abordée conformément aux enseignements de la Cour suprême en matière de droits linguistiques depuis l’arrêt de principe Beaulac.
VII. DISPOSITIONS LÉGISLATIVES [36] Les dispositions pertinentes de la Loi relative aux cessions d’aéroports, L.C. 1992, c. 5, sont reproduites ci-dessous :
Loi sur les langues officielles
Application of Official Languages Act
4(1) À la date de cession par bail d’un aéroport à une administration aéroportuaire désignée, les parties IV, V, VI, VIII, IX et X de la Loi sur les langues officielles s’appliquent, avec les adaptations nécessaires, à cette administration, pour ce qui est de l’aéroport, au même titre que s’il s’agissait d’une institution fédérale, et l’aéroport est assimilé aux bureaux de cette institution, à l’exclusion de son siège ou de son administration centrale.
4(1) Where the Minister has leased an airport to a designated airport authority, on and after the transfer date Parts IV, V, VI, VIII, IX and X of the Official Languages Act apply, with such modifications as the circumstances require, to the authority in relation to the airport as if
(a) the authority were a federal institution; and
(b) the airport were an office or facility of that institution, other than its head or central office.
Idem
Idem
(1.1) À la date de cession autrement que par bail d’un aéroport à une administration aéroportuaire désignée, les parties IV, VIII, IX et X de la Loi sur les langues officielles s’appliquent, avec les adaptations nécessaires, à cette administration, pour ce qui est de l’aéroport, au même titre que s’il s’agissait d’une institution fédérale, et l’aéroport est assimilé aux bureaux de cette institution, à l’exclusion de son siège ou de son administration centrale.
(1.1) Where the Minister has sold or otherwise transferred an airport to a designated airport authority, on and after the transfer date Parts IV, VIII, IX and X of the Official Languages Act apply, with such modifications as the circumstances require, to the authority in relation to the airport as if
(a) the authority were a federal institution; and
(b) the airport were an office or facility of that institution, other than its head or central office.
[37] Les dispositions pertinentes de la LLO sont reproduites à nouveau comme suit :
PARTIE IV
PART IV
Communications avec le public et prestation des services
Communications et services
Communications with and Services to the Public
Communications and Services
[…]
…
Langues des communications et services
Where communications and services must be in both official languages
22 Il incombe aux institutions fédérales de veiller à ce que le public puisse communiquer avec leur siège ou leur administration centrale, et en recevoir les services, dans l’une ou l’autre des langues officielles. Cette obligation vaut également pour leurs bureaux — auxquels sont assimilés, pour l’application de la présente partie, tous autres lieux où ces institutions offrent des services — situés soit dans la région de la capitale nationale, soit là où, au Canada comme à l’étranger, l’emploi de cette langue fait l’objet d’une demande importante.
22 Every federal institution has the duty to ensure that any member of the public can communicate with and obtain available services from its head or central office in either official language, and has the same duty with respect to any of its other offices or facilities
(a) within the National Capital Region; or
(b) in Canada or elsewhere, where there is significant demand for communications with and services from that office or facility in that language.
Voyageurs
Travelling public
23(1) Il est entendu qu’en plus de l’obligation prévue à l’article 22, il incombe aux institutions fédérales offrant des services aux voyageurs de veiller à ce que ceux-ci puissent, dans l’une ou l’autre des langues officielles, communiquer avec leurs bureaux et en recevoir les services, là où, au Canada comme à l’étranger, l’emploi de cette langue fait l’objet d’une demande importante.
23(1) For greater certainty, in addition to the duty set out in section 22, every federal institution that provides services or makes them available to the travelling public has the duty to ensure that any member of the travelling public can communicate with and obtain those services in either official language from any office or facility of the institution in Canada or elsewhere where there is significant demand for those services in that language.
Services conventionnés
Services provided pursuant to a contract
(2) Il incombe aux institutions fédérales de veiller à ce que, dans les bureaux visés au paragraphe (1), les services réglementaires offerts aux voyageurs par des tiers conventionnés par elles à cette fin le soient, dans les deux langues officielles, selon les modalités réglementaires.
(2) Every federal institution has the duty to ensure that such services to the travelling public as may be prescribed by regulation of the Governor in Council that are provided or made available by another person or organization pursuant to a contract with the federal institution for the provision of those services at an office or facility referred to in subsection (1) are provided or made available, in both official languages, in the manner prescribed by regulation of the Governor in Council.
[38] Finalement, les dispositions pertinentes du Règlement sur les langues officielles se retrouvent aux articles 5 et 7 définissant le concept de demande importante dont il est fait référence aux articles 22 et 23 de la LLO. La référence complète de ces dispositions règlementaires est excessivement détaillée et il n’est pas nécessaire, ni utile, de les reproduire dans leur entièreté. Cela étant, la Cour fédérale résume fidèlement chacun des articles comme suit :
[10] L’article 5 du Règlement prévoit qu’aux fins de l’article 22 de la [LLO], les services offerts par un bureau d’une institution fédérale font l’objet d’une demande importante dans la langue officielle minoritaire, notamment lorsque la population de la minorité linguistique dans la région métropolitaine de recensement en cause est d’au moins 5000 personnes ou lorsqu’au moins 5 p. cent de la demande de service est dans cette langue. Il n’est pas contesté que ces conditions ne sont pas remplies à St. John’s.
[11] L’article 7 du Règlement prévoit qu’aux fins de l’article 23 de la [LLO], les services offerts par un aéroport font l’objet d’une demande importante dans la langue officielle minoritaire lorsqu’au moins 5 p. cent de la demande de service est dans cette langue. Ces services font aussi l’objet d’une demande importante dans les deux langues officielles lorsque le nombre total de passagers par année excède un million. Il n’est pas contesté que, depuis plusieurs années, le nombre total de voyageurs à l’aéroport de St. John’s excède ce seuil. De plus, en 2019, après le dépôt des plaintes de M. Thibodeau, l’article 7 a été modifié par l’ajout du paragraphe 7(5), qui prévoit que les services offerts dans un aéroport situé dans une capitale provinciale ou territoriale – comme St. John’s – font l’objet d’une demande importante dans les deux langues officielles.
[39] C’est donc dans ce cadre législatif que s’inscrit la présente affaire, dont les questions en litige portent principalement sur l’interprétation à donner aux obligations linguistiques découlant des diverses dispositions législatives en cause.
VIII. ANALYSE A. Observations au sujet de l’exercice d’interprétation en l’espèce [40] La question de l’interprétation du paragraphe 4(1) de la LCA est soumise à la norme de la décision correcte. Cet exercice doit être effectué conformément à la méthode moderne d’interprétation législative comme tout autre texte de loi en « li[sant] les termes [de la] loi dans leur contexte global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s’harmonise avec l’économie de la loi, l’objet de la loi et l’intention du législateur » (Voir Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 R.C.S. 27 (Rizzo) au para. 21 citant Elmer Driedger, Construction of Statutes, 2e éd, Toronto, Butterworths, 1983 à la p. 87).
[41] En ce qui a trait à l’interprétation de la LLO, elle est également soumise à la norme de la décision correcte. Toutefois, et tel que mentionné précédemment, en raison de son statut quasi constitutionnel, la LLO doit recevoir une interprétation « libérale et téléologique » afin de lui accorder le poids qu’elle mérite puisque son objectif est de favoriser le maintien et l’épanouissement des collectivités de langue officielle (Beaulac au para. 25; DesRochers au para. 31). L’interprétation de la LLO doit également obéir à la méthode d’interprétation énoncée dans l’arrêt (Canada (Commissaire aux langues officielles) c. Canada (Emploi et Développement social), 2022 CAF 14, [2022] 3 R.C.F. 220 au para. 111; Thibodeau 2014 au para. 112; Lavigne au para. 25).
B. La Cour fédérale a-t-elle erré en décidant que les administrations aéroportuaires sont assujetties à la « règle du siège » énoncée au paragraphe 4(1) de la LCA? [42] Pour les motifs qui suivent, il y a lieu de confirmer l’interprétation qu’a donnée la Cour fédérale au paragraphe 4(1) de la LCA, si bien que l’ensemble de la Partie IV de la LLO est applicable à l’AAISJ du fait qu’elle est assujettie à la « règle du siège ». Cette conclusion se confirme suivant l’exercice d’interprétation comprenant (i) l’objet de la LCA, (ii) l’économie de la LCA, (iii) l’intention du législateur et, (iv) le sens ordinaire et grammatical à donner aux mots employés par la LCA.
(i) L’objet de la LCA [43] Comme le rappelle d’entrée de jeu la Cour fédérale, l’objectif poursuivi par le législateur en adoptant la LCA était de « faciliter la cession d’aéroports exploités par le ministère des Transports à des organisations locales à caractère privé » (Décision au para. 29). Afin de réaliser cet objectif, la LCA transfère un nombre limité d’obligations qui incombaient auparavant au ministère des Transports. Parmi celles-ci, on retrouve la continuité des obligations linguistiques qui incombaient au gouvernement fédéral au moment de la cession d’un aéroport à une administration aéroportuaire locale. Ce transfert s’avérait nécessaire puisque les administrations aéroportuaires ne sont pas assujetties à la LLO de manière automatique en raison de leur nature privée.
[44] À l’audience devant notre Cour, l’AAISJ et le CAC ont plaidé que l’objet de la LCA était plutôt de favoriser le développement économique et que le transfert des obligations linguistiques devait être nuancé, car il n’existe pas de droit absolu en la matière. En plaidant que le paragraphe 4(1) de la LCA impose des obligations linguistiques liées aux sièges des administrations aéroportuaires, l’AAISJ et le CAC soumettent que la Cour fédérale a erré du fait que les obligations linguistiques qu’elle impose, entrent en conflit avec le développement économique et diminuent d’autant la flexibilité organisationnelle des administrations aéroportuaires.
[45] Or, les prétentions de l’AAISJ et du CAC sont mal fondées car elles confondent les motivations économiques favorisant la cession des aéroports et l’objet très précis du paragraphe 4(1) de la LCA d’assurer la continuité des obligations linguistiques, c’est-à-dire le maintien du bilinguisme et ce maintien n’est pas à géométrie variable selon l’emplacement d’un aéroport cédé par le gouvernement en vertu de la LCA. Surtout, rien au dossier ne permet de conclure que la continuité des obligations linguistiques dévolue aux sièges des administrations aéroportuaires nuit à l’atteinte de leurs objectifs économiques y compris celui du développement économique régional. En tout état de cause, ces objectifs économiques ne peuvent servir de prétexte pour écarter l’objectif clair et précis du paragraphe 4(1) de la LCA.
(ii) L’économie de la loi [46] En ce qui a trait à l’économie de la loi, les dispositions de la LLO ne s’appliquent aux administrations aéroportuaires que dans la mesure où l’article 4 de la LCA les rend applicables. Il suffit à cet égard de s’en tenir à ce que constate la Cour fédérale au paragraphe 30 :
L’article 4 ne rend pas la totalité de la [LLO] applicable aux administrations aéroportuaires. Le législateur a jugé qu’il fallait adapter la [LLO] à la réalité des administrations locales et que seules certaines parties de la [LLO] leurs seraient applicables. Cependant, rien n’indique que le législateur a voulu effectuer un découpage plus précis. En principe, une administration aéroportuaire doit se conformer à toutes les dispositions d’une partie de la [LLO] qui lui est rendue applicable.
(iii) Les débats parlementaires [47] Un mot s’impose également au sujet de l’intention du législateur eu égard à la LCA. Les parties et les intervenants en l’espèce ont tour à tour fait référence à plusieurs extraits des débats parlementaires à l’appui de leurs prétentions respectives. Or, s’il est manifeste que la préoccupation des parlementaires quant à l’affaiblissement des protections linguistiques et le maintien du bilinguisme ont alimenté les débats, une lecture attentive entourant l’adoption de la LCA ne permet toutefois pas de dégager une conclusion sans équivoque quant aux modalités d’application de la Partie IV de la LLO aux autorités aéroportuaires.
(iv) Le sens ordinaire et grammatical des mots employés par la LCA [48] Le libellé du paragraphe 4(1) de la LCA est reproduit ci-dessous à nouveau par souci de commodité :
4(1) À la date de cession par bail d’un aéroport à une administration aéroportuaire désignée, les parties IV, V, VI, VIII, IX et X de la Loi sur les langues officielles s’appliquent, avec les adaptations nécessaires, à cette administration, pour ce qui est de l’aéroport, au même titre que s’il s’agissait d’une institution fédérale, et l’aéroport est assimilé aux bureaux de cette institution, à l’exclusion de son siège ou de son administration centrale.
4(1) Where the Minister has leased an airport to a designated airport authority, on and after the transfer date Parts IV, V, VI, VIII, IX and X of the Official Languages Act apply, with such modifications as the circumstances require, to the authority in relation to the airport as if
(a) the authority were a federal institution; and
(b) the airport were an office or facility of that institution, other than its head or central office.
[49] Tout d’abord, comme l’a correctement souligné la Cour fédérale, il importe de rappeler que le législateur a expressément utilisé les termes « administration aéroportuai