Ellis-Don Ltd. c. Ontario (Commission des relations de travail)

Ellis-Don Ltd. c. Ontario (Commission des relations de travail)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2001-01-26
Référence neutre
2001 CSC 4
Recueil
[2001] 1 RCS 221
Numéro de dossier
26709
Juges
McLachlin, Beverley; L'Heureux-Dubé, Claire; Gonthier, Charles Doherty; Iacobucci, Frank; Major, John C.; Bastarache, Michel; Binnie, William Ian Corneil; Arbour, Louise; LeBel, Louis
En appel de
Ontario
Sujets
Droit administratif
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 26709
Contenu de la décision
Ellis‑Don Ltd. c. Ontario (Commission des relations de travail), [2001] 1 R.C.S. 221, 2001 CSC 4
Ellis‑Don Limited Appelante
c.
La Commission des relations de travail de l’Ontario et
la Fraternité internationale des ouvriers en électricité,
section locale 894 Intimées
Répertorié : Ellis‑Don Ltd. c. Ontario (Commission des relations de travail)
Référence neutre : 2001 CSC 4.
No du greffe : 26709.
2000 : 15 février; 2001 : 26 janvier.
Présents : Le juge en chef McLachlin et les juges L’Heureux‑Dubé, Gonthier, Iacobucci, Major, Bastarache, Binnie, Arbour et LeBel.
en appel de la cour d’appel de l’ontario
Droit administratif ‑‑ Justice naturelle ‑‑ Consultations institutionnelles ‑‑ Grief déposé par un syndicat auprès d’une commission des relations de travail pour violation d’une convention collective provinciale ‑‑ Grief rejeté dans le projet de décision de la formation ‑‑ Discussion du projet de décision en réunion plénière de la commission ‑‑ Grief accueilli dans la décision définitive de la formation ‑‑ Les règles de justice naturelle ont-elles été violées? ‑‑ Les principes régissant les consultations institutionnelles ont-ils été violés? ‑‑ L’omission de l’entrepreneur de demander un nouvel examen de la décision rend-elle irrecevable sa demande de contrôle judiciaire? ‑‑ Nature du fardeau de présentation de la partie qui demande un contrôle judiciaire en raison d’une présumée violation des règles de justice naturelle.
Droit administratif ‑‑ Contrôle judiciaire ‑‑ Règle audi alteram partem ‑‑ Grief déposé par un syndicat auprès d’une commission des relations de travail pour violation d’une convention collective provinciale ‑‑ Grief rejeté dans le projet de décision de la formation ‑‑ Discussion du projet de décision en réunion plénière de la commission ‑‑ Grief accueilli dans la décision définitive de la formation ‑‑ Allégation de violation de la règle audi alteram partem formulée par l’entrepreneur‑‑ Une crainte de violation suffit-elle pour donner lieu au contrôle judiciaire?
En 1962, l’appelante a conclu une convention collective où elle s’engageait à n’accorder des contrats ou des contrats de sous‑traitance qu’aux personnes et aux sociétés dont les employés étaient membres du Toronto Building and Construction Trades Council. En 1971, l’Electrical Contractors Association of Toronto a déposé auprès de la Commission intimée une demande d’accréditation en tant qu’agent négociateur pour les entrepreneurs électriciens de Toronto. Dans le cadre de ce processus d’accréditation, la section locale 353 de la FIOE a déposé un document requis énumérant les employeurs à l’égard desquels elle prétendait détenir des droits de négociation mais n’y a pas inscrit le nom de l’appelante. En 1978, lorsqu’un régime de négociation à l’échelle de la province a été introduit, les droits de négociation de la section locale 353 ont été accordés à la section locale 894. En 1990, la section locale 894 a déposé un grief auprès de la Commission, alléguant que l’appelante avait donné en sous‑traitance des travaux de construction en électricité à des entrepreneurs dont les employés n’étaient pas syndiqués, contrevenant ainsi à la convention collective provinciale. Une formation de trois membres de la Commission a entendu le grief. L’appelante a prétendu que la section locale 353 avait renoncé à ses droits de négociation en partie parce qu’elle avait omis d’inscrire son nom dans le document déposé dans le cadre du processus d’accréditation en 1971, et la section locale 894 n’a fourni aucune explication pour l’omission. Un projet de décision de la formation proposait de rejeter le grief en raison d’une renonciation aux droits de négociation. Toutefois, après discussion du projet en réunion plénière de la Commission, les membres majoritaires de la formation ont conclu à l’absence de renonciation aux droits de négociation et ont accueilli le grief. L’appelante a présenté une demande de contrôle judiciaire. Elle a prétendu que la modification survenue entre le projet de décision et la décision définitive était de nature factuelle, par opposition à une modification de nature juridique ou de principe, et qu’il y avait eu violation des règles de justice naturelle et des règles régissant les consultations institutionnelles. Avant l’audition de la demande de contrôle judiciaire, l’appelante a obtenu une ordonnance obligeant le président de la Commission, la vice‑présidente qui a présidé la formation et le registrateur de la Commission à témoigner relativement à la procédure mise en œuvre par la Commission pour en arriver à sa décision définitive. Cette ordonnance a été infirmée en appel sur le fondement de l’exonération de témoigner prévue par la loi. La Cour divisionnaire a par la suite rejeté la demande de contrôle judiciaire et la Cour d’appel a confirmé cette décision.
Arrêt (les juges Major et Binnie sont dissidents) : Le pourvoi est rejeté.
Le juge en chef McLachlin et les juges L’Heureux‑Dubé, Gonthier, Iacobucci, Bastarache, Arbour et LeBel : La consultation institutionnelle assure la cohérence des décisions d’un organisme administratif et ne crée pas de crainte raisonnable de partialité ou de manque d’indépendance si les règles suivantes sont respectées : (1) la procédure de consultation ne peut pas être imposée par un niveau d’autorité supérieur dans la hiérarchie administrative; (2) la consultation doit se limiter aux questions de principe et de droit; (3) même relativement aux questions de droit et de principe, les arbitres doivent demeurer libres de prendre leur propre décision. Le simple fait que des questions ayant déjà été débattues soient discutées de nouveau au cours d’une réunion plénière ne constitue pas une violation de la règle audi alteram partem. Tout risque de violation de cette règle peut être éliminé si on avise les parties de toute nouvelle question soulevée pendant la réunion de la commission et qu’on leur donne la possibilité de répondre. Si ces règles sont respectées, les arbitres peuvent modifier un projet de décision et la présomption de régularité fait en sorte qu’une modification entre un projet de motifs et les motifs définitifs ne donne pas lieu en soi à la présomption que quelque chose d’inapproprié s’est produit pendant les consultations institutionnelles.
En l’espèce, il n’existe aucune preuve directe de manipulation de la décision de la formation. Les seuls renseignements disponibles sont que des discussions ont eu lieu à la réunion plénière et qu’une modification a été apportée dans le projet de décision. La décision définitive a écarté l’idée que l’omission d’inscrire l’appelante avait donné lieu à une présomption réfutable de renonciation aux droits de négociation et a indiqué que l’omission n’était qu’un des facteurs qui devaient être examinés pour trancher la question de la renonciation. La modification consiste en une conclusion différente quant aux effets juridiques découlant des faits, ce qui constitue une pure question de droit. De plus, elle ne constitue pas l’application d’un principe entièrement nouveau étant donné qu’elle a rendu la décision définitive plus compatible avec de nombreuses affaires tranchées par la Commission qui ont fait en sorte qu’il est devenu très difficile de faire la preuve de la renonciation à des droits de négociation. Il serait hypothétique de prétendre que la modification a été causée par une réévaluation des faits en cause. En outre, modifier une décision favorable en une décision défavorable n’établit pas en soi une apparence d’absence de justice naturelle suffisante pour justifier le contrôle judiciaire. Dans le cas d’une présumée violation de la règle audi alteram partem, le demandeur doit démontrer l’existence d’une violation réelle; une crainte de violation ne suffit pas pour donner lieu au contrôle judiciaire. En l’espèce, le dossier n’indique aucune violation réelle de la règle audi alteram partem. Il n’y a aucune indication d’une modification quant aux faits, d’une irrégularité ou d’une violation des principes régissant la consultation institutionnelle. La modification de la décision de la formation portait sur une question de droit et de principe.
La présente affaire révèle l’existence d’une tension entre le caractère équitable du processus et le principe du secret du délibéré, qui joue un rôle important dans la protection de l’indépendance des arbitres administratifs. Le secret du délibéré favorise également la cohérence administrative au moyen de la protection qu’il confère à un processus consultatif. Sans cette protection, il risque d’y avoir un effet paralysant sur les consultations institutionnelles, ce qui priverait les tribunaux administratifs d’un moyen essentiel d’assurer la cohérence. La cohérence et l’indépendance sont assorties du prix que constituent un processus moins ouvert et la difficulté de bâtir le fondement probatoire visant à démontrer les présumées violations des règles de justice naturelle. Toutefois, une cour ne peut pas écarter la présomption de régularité simplement en raison d’une modification dans les motifs de la décision en l’absence de toute preuve additionnelle.
Même si l’appelante a omis de demander un nouvel examen, une telle mesure ne constituait pas un préalable obligatoire au contrôle judiciaire.
Les juges Major et Binnie (dissidents) : Le présent pourvoi porte sur les limites de la règle selon laquelle les membres d’une formation peuvent consulter une commission dans son ensemble sur des questions de principe, par opposition à des questions de fait. La notion de « principe » a été démesurément étendue dans le présent pourvoi et le principe voulant que « celui qui entend doit trancher » doit être défendu. L’arrêt SITBA c. Consolidated‑Bathurst Packaging Ltd., [1990] 1 R.C.S. 282, ne doit pas être interprété comme permettant à une commission dans son ensemble de faire la microgestion des conclusions tirées par des formations particulières d’une façon aussi évidente que dans la présente affaire. La conformité aux règles de justice naturelle est une question de droit et la norme de contrôle est celle de la décision correcte.
La procédure adoptée dans la présente affaire a violé l’exigence qu’une commission dans son ensemble doit se limiter aux questions de principe et de droit. Même si, lorsqu’elle est examinée de façon abstraite, la question de la « renonciation » comporte un aspect principe, la modification des motifs de la formation constituait une réévaluation des faits. La jurisprudence de la Commission a élaboré le contenu juridique et de principe de la notion de renonciation aux droits de négociation relativement à la promotion active des droits, et il incombait à la formation de déterminer dans le contexte factuel de la présente affaire si cette norme était respectée. La formation a indiqué clairement qu’elle considérait la renonciation comme une question de fait. La politique de la Commission n’a jamais été mise en doute et a été décrite dans les mêmes termes dans la décision définitive et dans la décision initiale.
La preuve non contestée révèle que, dans sa décision initiale, la formation a tiré la conclusion de fait que le syndicat avait renoncé à ses droits de négociation et que, dans sa décision définitive, elle a tiré la conclusion de fait que le syndicat n’avait pas renoncé à ses droits, et l’événement qui s’est produit entre ces deux décisions est la réunion plénière de la Commission. Cela mène à la conclusion raisonnable que des questions de fait ont été renvoyées pour fin de discussion à la réunion plénière de la Commission.
Même si la conclusion qu’il y a exonération de l’obligation de témoigner empêche que le processus décisionnel de la Commission soit déterminé, elle n’empêche pas l’appelante d’établir le fondement d’un contrôle judiciaire. La Commission ne peut pas, avec l’aide du législateur, priver une personne de tout accès légitime aux renseignements pertinents, pour ensuite invoquer l’absence de ces mêmes renseignements en tant que réponse déterminante à la plainte. Les difficultés en matière de preuve qui se présentent en l’espèce doivent être considérées comme faisant partie du fardeau de présentation de la preuve reposant sur l’appelante.
La Cour d’appel de l’Ontario a estimé que la procédure de la Commission était protégée par la « présomption de régularité ». La force de la preuve nécessaire pour réfuter cette présomption varie selon la nature de l’affaire et, compte tenu des difficultés qu’a éprouvées l’appelante à obtenir des éléments de preuve, elle doit être jugée s’être acquittée de sa charge de présentation. La Commission doit vivre avec la conclusion raisonnable que la réunion plénière a eu une influence sur le changement d’opinion relatif à des questions reposant sur les faits. Il y a un intérêt public dans l’intégrité du processus décisionnel en cause et l’appelante a établi une preuve prima facie pour les fins du contrôle judiciaire. Étant donné que la procédure suivie par la Commission contrevenait aux principes de justice naturelle, l’ordonnance en ayant découlé a été rendue en l’absence de compétence et doit être annulée malgré l’existence de clauses privatives.
Jurisprudence
Citée par le juge LeBel
Arrêts appliqués : SITBA c. Consolidated‑Bathurst Packaging Ltd., [1990] 1 R.C.S. 282; Canada (Directeur des enquêtes et recherches) c. Southam Inc., [1997] 1 R.C.S. 748; arrêts mentionnés : Khan c. College of Physicians & Surgeons of Ontario (1992), 94 D.L.R. (4th) 193; Tremblay c. Québec (Commission des affaires sociales), [1992] 1 R.C.S. 952; Domtar Inc. c. Québec (Commission d’appel en matière de lésions professionnelles), [1993] 2 R.C.S. 756; R. c. Biniaris, [2000] 1 R.C.S. 381, 2000 CSC 15; Lorne’s Electric, [1987] OLRB Rep. 1405; Committee for Justice and Liberty c. Office national de l’énergie, [1978] 1 R.C.S. 369; Valente c. La Reine, [1985] 2 R.C.S. 673; Kane c. Conseil d’administration de l’Université de la Colombie-Britannique, [1980] 1 R.C.S. 1105.
Citée par le juge Binnie (dissident)
SITBA c. Consolidated‑Bathurst Packaging Ltd., [1990] 1 R.C.S. 282; R. c. Jolivet, [2000] 1 R.C.S. 751, 2000 CSC 29; Canada (Directeur des enquêtes et recherches) c. Southam Inc., [1997] 1 R.C.S. 748; Marvel Jewellery Ltd., [1975] OLRB Rep. 733; Accomodex Franchise Management Inc., [1993] OLRB Rep. 281; R. Reusse Co., [1988] OLRB Rep. 523; Vieczorek c. Piersma (1987), 36 D.L.R. (4th) 136; Tremblay c. Québec (Commission des affaires sociales), [1992] 1 R.C.S. 952; Kane c. Conseil d’administration de l’Université de la Colombie-Britannique, [1980] 1 R.C.S. 1105; Union internationale des employés des services, local no 333 c. Nipawin District Staff Nurses Association, [1975] 1 R.C.S. 382; Université du Québec à Trois‑Rivières c. Laroque, [1993] 1 R.C.S. 471; Metropolitan Life Insurance Co. c. International Union of Operating Engineers, Local 796, [1970] R.C.S. 425; Martineau c. Comité de discipline de l’Institution de Matsqui, [1980] 1 R.C.S. 602.
Lois et règlements cités
Loi de 1995 sur les relations de travail, L.O. 1995, ch. 1, art. 9(1), 17, 69, 76, 114(1), 116, 117.
Loi sur l’accès à l’information et la protection de la vie privée, L.R.O. 1990, ch. F.31.
Loi sur les relations de travail, L.R.O. 1990, ch. L.2, art. 108, 111 [mod. 1992, ch. 21, art. 45].
Doctrine citée
Adams, George W. Canadian Labour Law, 2nd ed. Aurora, Ont. : Canada Law Book (loose‑leaf updated May 2000, release 13).
Brown, Donald J. M., and John M. Evans. Judicial Review of Administrative Action in Canada, vol. 2. Toronto : Canvasback (loose‑leaf updated July 2000, release 2‑2000).
Hawkins, R. E. « Behind Closed Doors II : The Operational Problem — Deliberative Secrecy, Statutory Immunity and Testimonial Privilege » (1996), 10 C.J.A.L.P. 39.
Janisch, H. N. « Consistency, Rulemaking and Consolidated‑Bathurst » (1991), 16 Queen’s L.J. 95.
Lemieux, Denis. « L’équilibre nécessaire entre la cohérence institutionnelle et l’indépendance des membres d’un tribunal administratif : Tremblay c. Québec (Commission des affaires sociales) » (1992), 71 R. du B. can. 734.
Mullan, David J. « Policing the Consolidated‑Bathurst Limits — Of Whistleblowers and Other Assorted Characters » (1993), 10 Admin. L.R. (2d) 241.
Sack, Jeffrey, C. Michael Mitchell and Sandy Price. Ontario Labour Relations Board Law and Practice, vol. 1, 3rd ed. Markham, Ont. : Butterworths (loose‑leaf updated August 2000, release 14).
Sopinka, John, Sidney N. Lederman and Alan W. Bryant. The Law of Evidence in Canada, 2nd ed. Toronto : Butterworths, 1999.
Wade, William, Sir, and Christopher Forsyth. Administrative Law, 7th ed. Oxford : Clarendon Press, 1994.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de l’Ontario (1998), 38 O.R. (3d) 737, 108 O.A.C. 301, 6 Admin. L.R. (3d) 187, qui a confirmé une décision de la Cour divisionnaire de l’Ontario (1995), 89 O.A.C. 45, [1995] O.J. No. 3924 (QL), qui avait rejeté la requête en révision judiciaire de l’appelante. Pourvoi rejeté, les juges Major et Binnie sont dissidents.
Earl A. Cherniak, c.r., et Kirk F. Stevens, pour l’appelante.
Sheila R. Block et Andrew E. Bernstein, pour l’intimée la Commission des relations de travail de l’Ontario.
Alan M. Minsky, c.r., et Susan Philpott, pour l’intimée la Fraternité internationale des ouvriers en électricité, section locale 894.
Version française du jugement du juge en chef McLachlin et des juges L’Heureux-Dubé, Gonthier, Iacobucci, Bastarache, Arbour et LeBel rendu par
Le juge LeBel –
I. Introduction
1 La principale question en litige dans le présent pourvoi est de savoir si la Commission des relations de travail de l’Ontario (la « CRTO » ou la « Commission ») a violé les règles de justice naturelle lorsqu’une formation de trois commissaires a accueilli un grief déposé contre l’appelante, Ellis‑Don Limited, par l’intimée la Fraternité internationale des ouvriers en électricité, section locale 894 (le « syndicat » ou la « section locale 894 de la FIOE »). La question de la violation des règles de justice naturelle s’est posée lorsque l’appelante a appris que le grief aurait été rejeté dans un projet de décision initial et que ce projet avait été discuté au cours d’une réunion plénière de la Commission. L’appelante affirme que les différences entre le projet et la décision définitive qui a accueilli le grief découlent d’un changement dans l’évaluation des faits. Ellis‑Don allègue qu’il s’agit là d’une preuve suffisante que des questions de fait ont été discutées à la réunion plénière de la Commission, ce qui contrevient aux règles établies par notre Cour dans l’arrêt SITBA c. Consolidated‑Bathurst Packaging Ltd., [1990] 1 R.C.S. 282.
II. Les faits
2 L’affaire remonte loin et elle est étroitement liée à l’évolution du système de relations du travail dans l’industrie de la construction en Ontario ainsi qu’à son orientation vers un système de négociation collective plus centralisé. En 1962, Ellis‑Don était un entrepreneur général très actif, mais elle s’attaquait au marché de Toronto pour la première fois. À cette époque, il existait un système de négociations collectives locales dans l’industrie de la construction. Ellis‑Don a conclu avec le Toronto Building and Construction Trades Council (le « Conseil ») une « convention de travail ». Elle s’y engageait à n’employer que les membres des syndicats affiliés au Conseil et à n’accorder des contrats ou des contrats de sous‑traitance qu’aux personnes et aux sociétés dont les employés étaient membres en règle de ces syndicats. La convention de travail prévoyait son renouvellement automatique sauf avis de résiliation (cet avis n’a jamais été donné).
3 La section locale 353 de la Fraternité internationale des ouvriers en électricité (la « section locale 353 de la FIOE ») était affiliée au Conseil. Elle avait et a toujours compétence exclusive dans la région de Toronto (le syndicat intimé, section locale 894, n’était pas encore membre du conseil en 1962).
4 En 1971, l’Electrical Contractors Association of Toronto déposa auprès de la CRTO une demande d’accréditation en tant qu’agent négociateur pour les entrepreneurs électriciens de Toronto. Conformément à la réglementation alors en vigueur, à la suite du dépôt de cette demande par l’association d’employeurs, la section locale 353 de la FIOE devait fournir, sur un formulaire connu comme l’annexe F, une liste des employeurs à l’égard desquels elle prétendait détenir des droits de négociation.
5 La section locale 353 de la FIOE omit d’inscrire Ellis‑Don en tant qu’employeur dans le formulaire qu’elle a déposé en réponse à la demande de l’Electrical Contractors Association of Toronto.
6 En 1978, le régime de négociation dans l’industrie a commencé à s’appliquer à l’échelle de la province. La compétence du Conseil s’est étendue au centre de l’Ontario en 1979. La section locale 894 de la FIOE est devenue affiliée au Conseil. Des modifications législatives ont fait en sorte que les droits de négociation de la section locale 353 de la FIOE relativement aux employés de Ellis‑Don ont été accordés à la section locale 894, dans la mesure où la section locale 353 n’avait pas renoncé à ces droits avant la mise en œuvre du régime de négociation à l’échelle de la province.
7 Le 12 janvier 1990, le syndicat déposa un grief auprès de la Commission, alléguant que l’appelante avait donné en sous‑traitance des travaux de construction en électricité à des entrepreneurs dont les employés n’étaient pas syndiqués, contrevenant ainsi aux dispositions de la convention collective provinciale conclue entre l’Electrical Trade Bargaining Agency de l’Electrical Contractors Association of Ontario, la FIOE et le conseil de l’Ontario de la FIOE, représentant ses syndicats locaux affiliés.
8 Une formation de trois membres de la CRTO présidée par la vice‑présidente Susan Tacon entendit le grief. L’appelante ne nia pas avoir accordé des contrats de sous‑traitance à des entrepreneurs électriciens dont les employés n’étaient pas syndiqués. Elle prétendit toutefois ne pas être liée par la convention provinciale parce que la section locale 353 de la FIOE avait renoncé à ses droits de négociation avant la mise en œuvre du régime de négociation à l’échelle de la province lorsqu’elle avait omis d’inscrire son nom à l’annexe F de la demande d’accréditation de l’Electrical Contractors Association of Toronto. Selon Ellis‑Don, cette omission et le fait que la section locale 894 de la FIOE n’avait pas présenté d’éléments de preuve pour l’expliquer démontrait que la section locale 894 de la FIOE reconnaissait dans les faits qu’elle ne possédait pas de droits de négociation au nom des employés de l’appelante ou qu’elle y avait renoncé.
9 Après l’audition du grief, la vice‑présidente Tacon rédigea un projet de décision. Ce dernier proposait de rejeter le grief pour le motif que la section locale 353 de la FIOE avait omis d’inscrire le nom de Ellis‑Don à l’annexe F au moment de la demande d’accréditation de l’Electrical Contractors Association of Toronto et qu’elle était donc réputée avoir renoncé à ses droits de négociation relativement à l’appelante :
[traduction] La section locale [8]94, la demanderesse en l’espèce, n’a présenté aucun élément de preuve pour expliquer l’omission de la section locale 353 d’inclure Ellis‑Don à l’annexe F, ce à quoi on s’attendrait si le syndicat visé par la demande d’accréditation croyait avoir des droits de négociation vis‑à‑vis Ellis‑Don. Faute d’explication, la conclusion la plus raisonnable à tirer est que le syndicat visé par la demande d’accréditation a tenu pour acquis qu’il n’avait pas de droits de négociation en 1971, au moment du dépôt de la demande d’accréditation. Dans les faits, le syndicat affirmait ne pas avoir de droits de négociation concernant Ellis‑Don. Le syndicat intimé visé par la demande d’accréditation doit être considéré comme ayant renoncé à tout droit de négociation qu’il pouvait avoir relativement à Ellis‑Don au plus tard à ce moment‑là. Le simple recours par Ellis‑Don à des sous‑traitants dont les employés étaient syndiqués n’équivaut pas à une nouvelle reconnaissance volontaire une fois éteints les droits de négociation créés par la convention de travail.
La conclusion de la Commission que la section locale 353 de la FIOE avait renoncé aux droits de négociation avant 1978 a comme conséquence que le syndicat ne peut pas « s’intégrer » au régime provincial, de sorte que la question de la renonciation après 1978 ne se pose pas. La section locale [8]94, la demanderesse dans le cadre du présent grief, invoque ce régime provincial en vue d’acquérir les droits de négociation qu’elle entend faire respecter par Ellis‑Don. La Commission est d’avis que la section locale 353 n’avait aucun droit de négociation en 1978, de sorte que les dispositions législatives de 1978 et les modifications subséquentes n’ont pas pu conférer un tel droit à la section locale [8]94. [Je souligne.]
10 Le projet de décision fut transmis à tous les membres de la CRTO et la vice‑présidente Tacon convoqua une réunion plénière de la Commission pour discuter de ses effets. Cette réunion aurait eu lieu le 27 janvier 1992.
11 Le 28 février 1992, la Commission rendit sa décision définitive, qui accueillait le grief (le membre Trim étant dissident) : [1992] OLRB Rep. 147. Les membres majoritaires conclurent, au par. 54, que le syndicat n’avait pas renoncé à ses droits de négociation malgré l’omission du nom de Ellis‑Don à l’annexe F :
[traduction] L’absence de preuve expliquant l’omission du nom de Ellis‑Don à l’annexe F déposée par la section locale 353 de la FIOE dans le cadre de la demande d’accréditation préoccupe la Commission, qui estime qu’il s’agit de savoir si cette omission est suffisante en soi, dans le contexte de l’ensemble des autres circonstances, pour lui permettre de conclure que la section locale 353 avait renoncé aux droits de négociation qu’elle avait obtenus auparavant. L’omission du nom de Ellis‑Don n’est pas incompatible avec une renonciation et peut donc signifier ce que l’avocat de l’intimée affirme. Cependant, cette omission est compatible également avec le fait que la section locale aurait tenu pour acquis que la demande d’accréditation ne touchait que les entrepreneurs spécialisés ou que l’annexe F ne s’appliquait qu’aux employeurs relativement auxquels la section locale avait des droits de négociation mais qui avaient eu des employés dans le passé (quoique pas dans l’année précédente). Il semble (et il n’y a aucune preuve convaincante du contraire) que l’association d’employeurs représentait les entrepreneurs électriciens spécialisés, et non pas les entrepreneurs généraux. Dans ce contexte, le nom de Ellis‑Don peut avoir été omis dans la réponse du syndicat intimé, comme l’ont apparemment été les noms d’autres entrepreneurs généraux qui avaient signé la convention de travail, compte tenu du cadre de la demande initiale. La question n’est pas de savoir quelle est la conclusion la plus raisonnable ou quelle serait une conclusion raisonnable à tirer de l’omission du nom de Ellis‑Don, mais bien de savoir si cette omission équivaut à une renonciation. La Commission est d’avis qu’il est plus probable que l’omission du nom de Ellis‑Don à l’annexe F n’indiquait pas une renonciation aux droits de négociation. De même, bien qu’elle ne constitue pas nécessairement une preuve concluante de l’existence de droits de négociation (voir le paragraphe 46 ci-dessus), il ne faut pas faire abstraction de la pratique constante de Ellis‑Don de donner en sous‑traitance des travaux en électricité à des entrepreneurs dont les employés sont syndiqués. Étant donné la conclusion de la Commission que la convention de travail a été dûment signée par les parties et qu’elle constituait un ensemble d’ententes de reconnaissance volontaire, notamment la reconnaissance volontaire de la section locale 353, et étant donné que la convention de travail n’a jamais été résiliée, mais plutôt que, au moins en ce qui concerne la sous‑traitance de travaux d’électricité, Ellis‑Don s’est entièrement conformée pendant de nombreuses années à cette convention et qu’elle en a bénéficié pendant cette période, la Commission n’est pas convaincue que, en tant que question de fait, la section locale 353 a renoncé aux droits de négociation en raison de l’omission du nom de Ellis‑Don à l’annexe F. En résumé, vu l’ensemble des circonstances, la Commission estime que la section locale 353 n’a pas renoncé à ses droits de négociation avant la mise en œuvre du régime de négociation à l’échelle de la province. [Je souligne.]
12 Quelques semaines plus tard, en mars 1992, un membre à la retraite de la CRTO remit à Ellis‑Don une copie du projet qui avait été envoyé à tous les membres de la Commission. De la même source, Ellis‑Don apprit également qu’une réunion plénière de la Commission avait été tenue à la demande de la vice‑présidente Tacon pour examiner le projet de décision.
13 Ellis‑Don prétendit qu’il y avait eu violation des règles de justice naturelle et que les règles jurisprudentielles régissant les consultations institutionnelles n’avaient pas été respectées. Sans solliciter un nouvel examen de la décision, elle présenta une demande de contrôle judiciaire. Selon l’appelante, la modification survenue entre le projet de décision et la décision arbitrale rendue par la suite par la Commission était de nature factuelle, par opposition à une modification de nature juridique ou de principe. Cela indiquait que les faits avaient été discutés à la réunion plénière de la Commission, en contravention des principes établis par notre Cour dans l’arrêt Consolidated‑Bathurst, précité.
14 Avant l’audition de la demande de contrôle judiciaire, l’appelante demanda que soit rendue une ordonnance interlocutoire suspendant la décision de la CRTO; elle requit aussi l’assignation à comparaître pour fins d’interrogatoire de plusieurs membres de la Commission devant un auditeur officiel ainsi que la production de certains documents. En juillet 1992, le juge Steele, de la Cour divisionnaire de l’Ontario, ordonna aux membres de la Commission de comparaître devant un auditeur officiel mais refusa de suspendre la décision et d’ordonner la production des documents : (1992), 95 D.L.R. (4th) 56. En janvier 1994, une formation de trois juges de la Cour divisionnaire infirma la décision du juge Steele et affirma que les membres de la Commission ne pouvaient pas être contraints à comparaître devant un auditeur officiel : (1994), 16 O.R. (3d) 698. La Cour divisionnaire fonda sa décision sur la règle de common law relative à la contraignabilité des membres des tribunaux administratifs et sur l’art. 111 de la Loi sur les relations de travail de l’Ontario, L.R.O. 1990, ch. L.2 (maintenant L.O. 1995, ch. 1, art. 117). L’autorisation d’interjeter appel de cette décision fut refusée par la Cour d’appel de l’Ontario en juin 1994 et par la Cour suprême du Canada en janvier 1995, [1995] 1 R.C.S. vii.
15 Le 20 décembre 1995, la Cour divisionnaire rejeta la demande de contrôle judiciaire de l’appelante. La Cour d’appel, à l’unanimité, confirma ce jugement en avril 1998.
III. Les dispositions législatives pertinentes
16 Loi de 1995 sur les relations de travail, L.O. 1995, ch. 1
114. (1) La Commission a compétence exclusive pour exercer les pouvoirs que lui confère la présente loi ou qui lui sont conférés en vertu de celle‑ci et trancher toutes les questions de fait ou de droit soulevées à l’occasion d’une affaire qui lui est soumise. Ses décisions ont force de chose jugée. Toutefois, la Commission peut à l’occasion, si elle estime que la mesure est opportune, réviser, modifier ou annuler ses propres décisions, ordonnances, directives ou déclarations. [Auparavant l’art. 108 de la Loi sur les relations de travail, L.R.O. 1990, ch. L.2.]
117. Sauf si la Commission y consent, ses membres, son registrateur, et les autres membres de son personnel sont exemptés de l’obligation de témoigner dans une instance civile ou dans une instance devant la Commission ou devant toute autre commission, en ce qui concerne des renseignements obtenus dans le cadre de leurs fonctions ou en rapport avec celles‑ci dans le cadre de la présente loi.
IV. Historique des procédures judiciaires
A. La Cour divisionnaire (Décision relative à la demande de contrôle judiciaire) (1995), 89 O.A.C. 45
17 La cour rejeta la demande de contrôle judiciaire. Le juge Adams, s’exprimant au nom de la formation, conclut que la différence entre le projet et la décision définitive constituait une modification des principes ou de la norme juridique applicables, mais non pas une nouvelle détermination des faits. Il souligna que le fait que la section locale 353 de la FIOE avait omis d’inscrire le nom de Ellis‑Don à l’annexe F de la demande d’accréditation de l’Electrical Contractors Association of Toronto et le fait que cette association représentait les entrepreneurs électriciens spécialisés, et non pas les entrepreneurs généraux, n’avaient pas changé entre le projet de décision et la décision définitive. Selon le juge Adams, la Commission devait simplement déterminer si l’omission en soi menait nécessairement à la conclusion qu’il y avait eu renonciation. Il a écrit, à la p. 55 :
[traduction] Cette détermination comportait un élément de principe important et manifeste, malgré la manière particulière dont le la formation s’est exprimée. Dans ce sens, elle comportait une question qui pouvait être tranchée au niveau des principes sans contrevenir aux exigences de la justice naturelle.
18 Le juge Adams énuméra plusieurs choix de principe qui s’offraient à la Commission : (i) l’omission pouvait constituer en soi la preuve de la renonciation; (ii) l’omission pouvait donner lieu à une présomption réfutable de renonciation (ce qui aurait donc obligé la section locale 894 de la FIOE à fournir une explication); (iii) l’omission pouvait constituer un facteur à examiner au même titre que les autres éléments de preuve soumis à la Commission; ou (iv) l’omission pouvait n’avoir aucune pertinence quant à la question de la renonciation. Il conclut que la Commission avait décidé que l’omission était un facteur à prendre en considération, sans qu’elle ne soit déterminante dans les circonstances, même en l’absence d’explication de la part de la section locale 894 de la FIOE.
19 Le juge Adams fit remarquer que la conclusion de la décision arbitrale était compatible avec l’improbabilité d’une intention du syndicat de renoncer à ses droits de négociation ainsi qu’avec la jurisprudence et la politique de la Commission, qui exigeait la preuve sans équivoque qu’un syndicat avait [traduction] « négligé de faire valoir ses droits » (p. 56). Par conséquent, à son avis, rien ne permettait de déduire que les membres de la Commission qui ne faisaient pas partie de la formation ayant entendu l’affaire auraient peut-être participé à l’appréciation des faits. Il cita la décision rendue par la Cour d’appel de l’Ontario dans Khan c. College of Physicians & Surgeons of Ontario (1992), 94 D.L.R. (4th) 193, à l’appui de l’idée que, de nos jours, la prise de décision ne peut pas avoir lieu dans un isolement complet. Il expliqua que, si l’appelante estimait que des questions de fait avaient été discutées à la réunion plénière de la Commission, elle aurait dû, au moins par courtoisie, donner à la Commission la possibilité de s’expliquer en demandant un nouvel examen. Enfin, le juge Adams était d’avis que la décision de la Commission n’était pas manifestement déraisonnable.
B. La Cour d’appel (1998), 38 O.R. (3d) 737
20 La Cour d’appel rejeta l’appel à l’unanimité. Elle a considéré que l’appelante n’avait pas démontré que la modification de la décision de la formation avait été causée par l’ingérence de l’ensemble des membres de la Commission dans le processus d’appréciation des faits de la formation. L’examen du dossier avait révélé que la possibilité d’ingérence de la part de l’ensemble des membres de la Commission relativement aux questions de fait constituait tout au plus une hypothèse. La cour était convaincue que la modification découlait de l’application d’une norme juridique différente aux faits présentés en preuve devant la formation.
21 La cour conclut, à la p. 740, que la formation n’avait pas émis d’hypothèses sur les intentions de la section locale 353 de la FIOE, lorsqu’elle a omis d’inscrire le nom de l’appelante à l’annexe F :
[traduction] Les faits selon lesquels il y a eu omission, que l’association d’employeurs visée par la demande représentait des entrepreneurs électriciens spécialisés, et non pas des entrepreneurs généraux, que Ellis‑Don est un entrepreneur général qui avait signé la convention de travail provinciale, que le nom d’autres entrepreneurs généraux ayant signé la convention a également été omis à l’annexe F, que Ellis‑Don a bénéficié de la convention et qu’elle n’avait fait appel qu’à des entrepreneurs électriciens dont les employés étaient syndiqués jusqu’au grief ayant donné lieu au présent litige, ont tous été présentés en preuve et n’étaient pas des hypothèses.
22 La Cour d’appel décida également que la Cour divisionnaire avait refusé avec raison de tirer une conclusion défavorable du refus de la Commission de révéler le contenu des délibérations internes qui avaient eu lieu à sa réunion plénière. À son avis, une présomption de régularité s’appliquait puisqu’il n’y avait aucune preuve que la procédure suivie à la réunion plénière en question était différente de la pratique habituelle, en vertu de laquelle la discussion était limitée aux répercussions de principe d’un projet de décision. Le simple fait que la formation du secteur de la construction avait modifié sa conclusion ne pouvait pas entraîner la déduction que la Commission avait agi de façon inappropriée au cours du processus de consultation.
V. Les questions en litige
23 Le présent pourvoi ne conteste pas la légalité du processus de consultation institutionnelle des organismes administratifs comme la CRTO. De plus, on n’a pas prétendu que notre Cour devait réexaminer les règles établies dans les arrêts Consolidated-Bathurst, précité, et Tremblay c. Québec (Commission des affaires sociales), [1992] 1 R.C.S. 952. Est en litige dans le présent pourvoi la question de savoir si la Commission s’est conformée à ces règles lorsqu’elle a tenu sa réunion plénière pour discuter du grief déposé contre Ellis‑Don. Nous devons donc examiner la nature du fardeau de présentation de la partie qui demande un contrôle judiciaire en raison d’une présumée violation des règles de justice naturelle.
24 L’appelante présente plusieurs arguments étroitement liés. Premièrement, elle affirme que la modification apportée dans la décision définitive était de nature factuelle et que cela suffit pour prouver que des questions de fait ont été abordées à la réunion plénière de la Commission. L’appelante soutient également que notre Cour doit intervenir puisque la modification soulève une crainte raisonnable de violation des règles de justice naturelle. Elle avance que le refus de la Commission de présenter des éléments de preuve relativement à son processus décisionnel interne entraîne l’application d’une présomption d’irrégularité qui permettrait aux tribunaux de déduire qu’il y a eu manipulation de la preuve au cours de la réunion plénière de la Commission.
25 Notre Cour doit également déterminer si l’omission de l’appelante de demander un nouvel examen de la décision de la Commission rend irrecevable sa demande de contrôle judiciaire.
VI. Analyse
A