Rameau c. Canada (Procureur général)

Rameau c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2024-03-07
Référence neutre
2024 CAF 40
Numéro de dossier
A-48-17
Contenu de la décision
Date : 20240307
Dossier : A-48-17
Référence : 2024 CAF 40
CORAM :
LE JUGE EN CHEF DE MONTIGNY
LA JUGE GOYETTE
LE JUGE HECKMAN
ENTRE :
MARIE MACHE RAMEAU
appelante
et
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
intimé
Audience tenue à Ottawa (Ontario), le 13 septembre 2023.
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 7 mars 2024.
MOTIFS DU JUGEMENT :
LE JUGE HECKMAN
MOTIFS CONCORDANTS :
LE JUGE EN CHEF DE MONTIGNY LA JUGE GOYETTE
Date : 20240307
Dossier : A-48-17
Référence : 2024 CAF 40
CORAM :
LE JUGE EN CHEF DE MONTIGNY
LA JUGE GOYETTE
LE JUGE HECKMAN
ENTRE :
MARIE MACHE RAMEAU
appelante
et
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
intimé
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE HECKMAN
[1] La Cour est saisie de l’appel du jugement prononcé par la Cour fédérale dans la décision Mache-Rameau c. Canada (Procureur général), 2017 CF 43, [2017] A.C.F. no 24 (Q.L.) (la juge St-Louis) (le Jugement). Aux termes du Jugement, la juge rejetait la demande de contrôle judiciaire introduite par l’appelante à l’encontre d’une décision (la Décision) de la Commission canadienne des droits de la personne (la Commission) concluant, en vertu du sous-alinéa 44(3)b)(i) de la Loi canadienne sur les droits de la personne, L.R.C. 1985, c. H-6 (la Loi), qu’un examen de sa plainte pour discrimination, représailles et harcèlement (la Plainte) de la part de son ancien employeur n’était pas justifié, compte tenu des circonstances.
[2] Dans le Jugement, la Cour fédérale a commis une erreur en appliquant la norme de la décision correcte à un aspect de la décision discrétionnaire de la Commission à l’effet que l’examen par le Tribunal de la Plainte n’était pas justifié compte tenu des circonstances relatives à la Plainte – à savoir si la Commission pouvait exclure de son traitement de la Plainte les allégations de violation d’un protocole d’entente conclu par les parties pour régler une plainte antérieure – et en substituant aux motifs de la Commission sa propre justification du résultat obtenu par la Commission. Me mettant à la place de la Cour fédérale et appliquant la norme de contrôle appropriée, je conclus que la décision de la Commission est déraisonnable parce que ses motifs sur cet aspect de la Décision ne font pas état d’une analyse rationnelle et parce qu’elle n’est pas justifiée au regard de l’ensemble du droit et des faits pertinents. Cependant, j’exercerais mon pouvoir discrétionnaire de réparation en n’annulant pas la Décision et en ne renvoyant pas l’affaire à la Commission pour une nouvelle décision puisque la seule décision raisonnable, compte tenu des contraintes juridiques et factuelles applicables en l’espèce, serait de rejeter la Plainte.
I. Contexte [3] Il sera utile de présenter le contexte entourant les questions soulevées dans le présent appel.
A. Contexte législatif [4] La Loi interdit plusieurs actes discriminatoires. Notamment, elle interdit, à l’article 7, le fait de refuser de continuer d’employer un individu ou de le défavoriser en cours d’emploi pour un motif de distinction illicite, dont la race, l’origine nationale ou ethnique et la couleur. La Loi interdit également, à l’alinéa 14(1)a), le fait de harceler un individu en matière d’emploi pour un motif de distinction illicite. À l’article 14.1, la Loi interdit à la personne visée par une plainte de discrimination sous la Loi, ou la personne qui agit en son nom, d’exercer ou de menacer d’exercer des représailles contre le plaignant ou la victime présumée.
[5] Aux termes du paragraphe 40(1), sous réserve de certaines conditions de recevabilité qui ne sont pas applicables en l’espèce, les personnes ayant des motifs raisonnables de croire qu’une personne a commis un acte discriminatoire peuvent déposer une plainte devant la Commission.
[6] Lorsqu’elle reçoit une plainte, la Commission peut refuser de statuer sur la plainte dont elle est saisie si elle la juge irrecevable pour un des motifs définis au paragraphe 41(1) de la Loi :
Irrecevabilité
Commission to deal with complaint
41 (1) Sous réserve de l’article 40, la Commission statue sur toute plainte dont elle est saisie à moins qu’elle estime celle-ci irrecevable pour un des motifs suivants :
41 (1) Subject to section 40, the Commission shall deal with any complaint filed with it unless in respect of that complaint it appears to the Commission that
a) la victime présumée de l’acte discriminatoire devrait épuiser d’abord les recours internes ou les procédures d’appel ou de règlement des griefs qui lui sont normalement ouverts;
(a) the alleged victim of the discriminatory practice to which the complaint relates ought to exhaust grievance or review procedures otherwise reasonably available;
b) la plainte pourrait avantageusement être instruite, dans un premier temps ou à toutes les étapes, selon des procédures prévues par une autre loi fédérale;
(b) the complaint is one that could more appropriately be dealt with, initially or completely, according to a procedure provided for under an Act of Parliament other than this Act;
c) la plainte n’est pas de sa compétence;
(c) the complaint is beyond the jurisdiction of the Commission;
d) la plainte est frivole, vexatoire ou entachée de mauvaise foi;
(d) the complaint is trivial, frivolous, vexatious or made in bad faith; or
e) la plainte a été déposée après l’expiration d’un délai d’un an après le dernier des faits sur lesquels elle est fondée, ou de tout délai supérieur que la Commission estime indiqué dans les circonstances.
(e) the complaint is based on acts or omissions the last of which occurred more than one year, or such longer period of time as the Commission considers appropriate in the circumstances, before receipt of the complaint.
[7] En vertu du paragraphe 43(1), la Commission peut charger une personne (« l’enquêteur ») d’enquêter sur une plainte et, une fois l’enquête terminée, de présenter un rapport d’enquête à la Commission selon le paragraphe 44(1).
[8] La Commission exerce alors un pouvoir discrétionnaire, défini aux paragraphes 44(2) et (3), pour décider comment donner suite au rapport. L’une des options prévues au paragraphe 44(3) est de demander au président du Tribunal des droits de la personne (« Tribunal ») de désigner un membre pour instruire la plainte. Le Tribunal tient alors une audience, donnant à la Commission et aux parties la possibilité entière de comparaître et de présenter des éléments de preuve et leurs observations afin de trancher les questions de fait et de droit soulevées par la plainte. L’autre option est de rejeter la plainte si la Commission est convaincue que son examen n’est pas justifié à la lumière des circonstances applicables ou que la plainte n’est pas recevable pour un des motifs énoncés aux alinéas 41(1)c) à e).
[9] L’article 48 de la Loi traite de la possibilité de règlements. Elle prévoit que les parties peuvent tenter de régler leurs différends à la suite du dépôt de la plainte mais avant le début de l’audience au Tribunal : Loi, art. 48(1). Tout règlement doit être approuvé par la Commission, après quoi, par requête d’une des parties ou de la Commission, il peut être assimilé à une ordonnance de la Cour fédérale et exécuté comme telle: Loi, art. 48(2)–(3).
B. Contexte factuel [10] Cet appel s’inscrit dans la foulée d’une série de procédures judiciaires et administratives intentées par l’appelante sur une période de vingt ans devant la Commission, le Tribunal et la Cour fédérale à la suite d’un traitement par son ancien employeur qu’elle juge avoir été discriminatoire. Afin de replacer le Jugement dans son contexte factuel, il est nécessaire d’examiner l’historique de ces procédures.
(1) La plainte de 2003 et le protocole d’entente [11] L’appelante, Mme Marie Mache Rameau, a œuvré dans la fonction publique du Canada de 1990 à 2014 quand son poste a été éliminé dans le cadre d’un réaménagement des effectifs. L’appelante a notamment travaillé au sein de l’Agence canadienne de développement international (l’ACDI), qui fait à présent partie d’Affaires mondiales Canada.
[12] Le 28 juillet 2003, l’appelante dépose auprès de la Commission une première plainte (la plainte de 2003) alléguant qu’en cours d’emploi, l’ACDI s’est livrée à de la discrimination et à du harcèlement fondés sur la race contrairement aux articles 7 et 14 de la Loi. La Commission achemine la plainte de 2003 au Tribunal en décembre 2005.
[13] Avant que la plainte de 2003 ne soit instruite devant le Tribunal et à la suite d’une séance de médiation, les parties signent, le 29 novembre 2006, un protocole d’entente (le protocole) pour résoudre les allégations soulevées dans la plainte de 2003.
[14] Au paragraphe 10 du protocole, l’appelante convient que ce dernier « représente un règlement définitif [à] l’égard de tous les incidents allégués dans [la plainte de 2003] et libère et décharge pour toujours l’intimée […] de toute réclamation ou cause d’action découlant des allégations faites dans la plainte. »
[15] Les parties prévoient aux paragraphes 14 à 16 du protocole les moyens par lesquels ce règlement sera exécuté :
14. Les parties reconnaissent que la Commission fera le suivi du règlement, une fois approuvé, afin d’assurer la mise en œuvre des modalités tel que convenues dans cette entente.
15. Les parties consentent à ce que ce règlement soit assimilé à une ordonnance de la Cour fédérale et soit exécuté comme telle en vertu du paragraphe 48(3) de la Loi canadienne sur les droits de la personne.
16. Une fois le règlement approuvé par la Commission, dans l’éventualité d’un désaccord concernant la mise en œuvre de l’une ou l’autre de ses conditions, les parties conviennent de reprendre la médiation afin de renégocier les points en litige. Les parties conviennent également que la modification sera soumise [à] l’approbation de la Commission conformément à l’article 48 de la Loi canadienne sur les droits de la personne et que celle-ci aura force exécutoire en Cour fédérale selon les mêmes modalités que le règlement initial.
[16] La Commission approuve l’entente et le 17 janvier 2007, le Tribunal arrête les procédures et ferme son dossier.
[17] En vertu des paragraphes 4 et 5 du protocole, l’appelante est nommée à titre intérimaire dans un poste au groupe et niveau PE-04 et affectée dans un poste au sein de la Commission de la fonction publique (CFP) pour une période de 12 mois en vertu d’une entente d’affectation, aux frais de l’ACDI, convenue entre la CFP et l’ACDI. L’appelante complète sa formation à la CFP et son affectation est reconduite, cette fois aux frais de la CFP, pour une autre période de 12 mois.
[18] Le 16 février 2009, au terme de cette deuxième période d’affectation, l’appelante réintègre son poste au sein de l’ACDI au niveau PE-03. Elle demande alors d’être nommée à un poste de niveau PE-04 en vertu du paragraphe 6 du protocole :
6. Dans le cas où la plaignante ne réussi (sic) pas la formation dans les six premiers mois de son affectation à la Commission de la fonction publique, la plaignante retourne au sein de l’intimée au poste de PE-3. L’intimée s’engage à lui offrir une formation de 18 mois. Moyennant le résultat positif de l’évaluation trimestrielle basé sur des objectifs clairs et précis ainsi que des critères d’évaluation, la plaignante sera nommée au niveau PE-4 via un processus non annoncé à la fin de la période de formation de 18 mois.
[19] Selon l’appelante, l’ACDI s’engage, au paragraphe 6, à lui fournir une formation de 18 mois et à la nommer à un poste PE-04 peu importe le moment de son retour à l’ACDI. L’ACDI retient une interprétation fort différente du paragraphe 6. Elle soutient qu’elle ne s’engage à remplir les obligations qui y sont énoncées que si l’appelante ne réussit pas sa formation à la CFP et revient à l’ACDI dans les six premiers mois. Selon elle, puisque l’appelante a complété sa formation à la CFP, le « Plan B » formulé au paragraphe 6 ne s’applique pas.
[20] Vu ce désaccord quant à l’interprétation du protocole, les parties tentent, en vertu du paragraphe 16 du protocole, de reprendre la médiation par l’entremise de la Commission afin de renégocier les points en litige. Le processus de médiation est infructueux et l’ACDI s’en retire le 7 mars 2012.
[21] Le 11 avril 2012, l’appelante apprend que son poste est touché par un réaménagement des effectifs.
[22] Le 28 mai 2012, l’appelante dépose, auprès de la Commission, la Plainte alléguant que l’ACDI a contrevenu au protocole, l’a soumise à un traitement discriminatoire en matière d’emploi et a exercé des représailles contre elle en se soustrayant de ses obligations sous le protocole et en prenant d’autres mesures défavorables contre elle. Je reviendrai au traitement de la Plainte ci-dessous dans la section I. B. 3) de ces motifs.
(2) Tentatives de l’appelante de faire exécuter et interpréter le protocole [23] Le 29 mai 2012, après que l’ACDI se soit retirée du processus de médiation prévu au paragraphe 16 du protocole et visant la renégociation des points en litige quant à la mise en œuvre du protocole, à la demande de l’appelante et conformément au paragraphe 15 du protocole, le juge Pinard de la Cour fédérale rend une ordonnance assimilant le protocole à une ordonnance de la Cour fédérale en vertu du paragraphe 48(3) de la Loi.
[24] L’appelante demande alors à la Cour fédérale d’émettre une ordonnance de justification à l’encontre de la présidente de l’ACDI, plaidant qu’en refusant de la nommer à un poste PE-04, elle a violé le protocole, assimilé à une ordonnance de la Cour fédérale, et a donc commis un outrage au tribunal. Le 2 novembre 2012, dans la décision Rameau c. Canada (Procureur général), 2012 CF 1286, [2012] A.C.F. no 1641 (Q.L.) (le Jugement sur l’outrage), le juge Boivin (maintenant juge à cette Cour) rejette la requête. Vu l’ambiguïté du paragraphe 6 du protocole, qui n’énonce pas clairement la conduite des parties, il décide qu’il ne peut y avoir une violation délibérée du protocole et donc un outrage au tribunal. Il détermine aussi que les faits présentés par les parties n’établissent pas que le déroulement des négociations entreprises en vertu du paragraphe 16 du protocole puisse être assimilé à un outrage : Jugement sur l’outrage au para. 20. L’appelante ne porte pas le Jugement sur l’outrage en appel.
[25] Le 16 janvier 2013, l’appelante demande au Tribunal de trancher une question d’interprétation portant sur l’application du paragraphe 6 du protocole.
[26] Le 26 août 2014, le Tribunal refuse de se saisir du désaccord portant sur l’interprétation et l’application du protocole : Mache-Rameau c. Agence canadienne de développement international, 2014 TCDP 26, [2014] D.C.D.P. no 26 (Q.L.) (Rameau TCDP). Il fait valoir que sa compétence est tributaire des plaintes dont il est saisi par la Commission. Puisqu’il a fermé son dossier quant à la plainte de 2003 à la suite de l’approbation du protocole par la Commission et avant qu’il n’instruise cette plainte, il ne peut accueillir la requête de l’appelante de se saisir de ce dossier afin d’interpréter le protocole : Rameau TCDP aux para. 52–54.
[27] Le Tribunal prend acte du fait que les parties conviennent, au paragraphe 15 du protocole, que le protocole soit assimilé à une ordonnance de la Cour fédérale et, au paragraphe 16, que toute modification au protocole négociée par les parties afin de régler un désaccord concernant sa mise en œuvre ait aussi force exécutoire en Cour fédérale. Il décide que ces dispositions ont pour effet de lui retirer « de façon définitive toute compétence […] au regard de ce protocole d’entente, lequel a identifié la Cour fédérale comme étant le nouveau forum légal applicable afin de régler toute mésentente en ce qui a trait à ce protocole d’entente signé entre les parties » : Rameau TCDP au para. 58.
[28] L’appelante dépose à la Cour fédérale une demande en contrôle judiciaire de la décision du Tribunal. Le 19 octobre 2015, dans la décision Rameau c. Canada (Procureur général), 2015 CF 1180, [2015] A.C.F. no 1212 (Q.L.) (le Jugement sur la compétence du Tribunal), le juge Roy rejette sa demande. Il décide que « le Tribunal avait raison d’affirmer qu’il ne pouvait disposer de la question d’interprétation que voulait lui soumettre la demanderesse » et que la décision du Tribunal était donc « correcte » : Jugement sur la compétence du Tribunal au para. 21.
[29] Selon le juge Roy, la compétence conférée au Tribunal est d’instruire une plainte. Aucune instruction de la plainte de 2003 n’avait eu lieu, puisqu’elle avait fait l’objet d’un règlement complet et définitif. Sans instruction de plainte, le Tribunal, qui n’était ni partie au règlement entériné par la Commission ni partie à l’ordonnance d’une Cour, était sans compétence.
[30] Le juge Roy se dit aussi d’avis, au paragraphe 38, « qu’un poids certain doit être donné au fait que l’entente, le règlement, soit devenue une ordonnance de cette Cour ». À ce titre, le juge Roy observe que le Tribunal, en expliquant que le protocole lui retirait, en faveur de la Cour fédérale, toute compétence au regard du protocole, constatait son absence de compétence d’agir au sujet du protocole devenu ordonnance de la Cour : Jugement sur la compétence du Tribunal aux para. 45–46.
[31] L’appelante ne porte pas le Jugement sur la compétence du Tribunal en appel.
(3) La Plainte [32] Dans la Plainte, déposée à la Commission le 28 mai 2012, l’appelante allègue que l’ACDI a contrevenu au protocole, qu’elle est victime d’un traitement discriminatoire en matière d’emploi sur la base de sa race, de sa couleur et de son origine nationale ou ethnique et que l’ACDI a fait preuve de discrimination en exerçant des représailles contre elle, y compris en se soustrayant à ses obligations telles que stipulées dans le protocole et en prenant d’autres mesures défavorables contre elle. Plus précisément, elle affirme que l’ACDI a contrevenu au protocole en ne la nommant pas au niveau PE-04 à son retour d’affectation à la CFP en février 2009, que l’ACDI refuse toujours de reconnaître ses compétences et qu’elle est victime d’un refus systématique de toute possibilité de promotion ou d’avancement au-delà du niveau PE-03 ainsi que de représailles et de harcèlement.
[33] D’emblée, l’ACDI, la mise en cause dans la Plainte, demande à la Commission de se prononcer sur la recevabilité de la Plainte en vertu de l’article 41 de la Loi à la lumière des procédures intentées par l’appelante devant la Cour fédérale afin de faire exécuter le protocole, désormais assimilé à une ordonnance de la Cour.
[34] Une enquêtrice de la Commission (la première enquêtrice) examine si le Jugement sur l’outrage prononcé par le juge Boivin avait traité des questions des droits de la personne soulevées par la Plainte, la rendant vexatoire au sens de l’alinéa 41(1)d) de la Loi. Dans un rapport d’enquête du 21 mars 2013 (le Rapport sur la recevabilité), elle conclut que la Plainte compte des allégations qui n’ont pas été traitées par la Cour fédérale dans son Jugement sur l’outrage et que la Plainte, n’étant pas vexatoire au sens de l’alinéa 41(1)d) de la Loi, n’est pas irrecevable. En particulier, elle constate que la Plainte inclut des allégations additionnelles, notamment, l’allégation que la suppression du poste de l’appelante constitue une mesure de représailles :
Bien que la Cour fédérale a (sic) rejeté la requête de la plaignante, les questions des droits de la personne soulevées par la plainte n’étaient pas devant la Cour et il y a des allégations dans la plainte qui n’étaient pas devant la Cour non plus. De plus, la décision de la Cour fédérale a été prise dans le contexte d’une procédure d’outrage, ce qui soulève des considérations différentes et un fardeau de preuve distinct d’une plainte à la Commission.
L’enquêtrice recommande donc que la Commission statue sur la Plainte.
[35] Le 19 juin 2013, s’appuyant sur le Rapport sur la recevabilité et les représentations des parties, la Commission décide que la Plainte « contient des allégations qui n’ont pas été traitées par la Cour fédérale » et que par conséquent, elle n’est pas vexatoire au sens de l’article 41 (la Décision sur la recevabilité). Elle charge donc une enquêtrice de la Plainte (la deuxième enquêtrice).
[36] Dans un rapport d’enquête du 27 mars 2014 (le Rapport), la deuxième enquêtrice recommande à la Commission de rejeter la Plainte en vertu du sous-alinéa 44(3)b)(i) de la Loi au motif que, compte tenu des circonstances, l’examen de la Plainte par le Tribunal n’est pas justifié.
[37] Dans le Rapport, l’enquêtrice fait référence au Jugement sur l’outrage et à la conclusion du juge Boivin selon laquelle les faits n’étayaient pas la prétention que le déroulement des négociations en vertu du paragraphe 16 du protocole puisse être assimilé à un outrage. Elle conclut :
De ce fait, les allégations concernant la contravention du protocole d’entente ont été traitées par un autre processus et la Commission ne traitera pas de ces allégations. Cependant, quant aux allégations de représailles et de discrimination en matière d’emploi, la Commission a décidé, le 19 juin 2013, de statuer sur la plainte en vertu du paragraphe 41(1) de la Loi canadienne sur les droits de la personne parce que la plainte contient des allégations qui n’ont pas été traitées par la Cour fédérale.
[Je souligne.]
[38] Bien qu’elle exclut de son enquête un traitement des allégations concernant le non-respect du protocole, la deuxième enquêtrice examine trois allégations formulées dans la Plainte :
a)que l’appelante s’est vue refuser toute possibilité d’obtenir un emploi, une promotion, une affectation intérimaire ou tout autre occasion emploi;
b)qu’elle a subi un traitement différentiel négatif dans le cadre de son emploi lorsque l’ACDI ne lui a pas offert de possibilité de formation en dotation;
c)qu’elle a été victime de représailles de la part de l’ACDI, qui l’a maintenue à un niveau PE-03 et a bloqué ses avancements de carrière du fait qu’elle a déposé une plainte antérieure à la Commission et parce qu’elle a exercé ses droits en disputant l’interprétation du protocole. De ce fait, elle a été négativement affectée par le réaménagement des effectifs qui a touché les employés de niveau PE-03.
Elle conclut, pour les motifs suivants, qu’aucune de ces allégations n’est appuyée.
[39] Quant à la première allégation, la preuve indique que l’appelante ne répondait pas aux exigences requises ou n’avait pas manifesté d’intérêt pour les postes en question.
[40] Quant à la deuxième allégation, la preuve indique que l’appelante n’avait pas fait de demande de formation dans ses plans d’apprentissage et que l’ACDI n’était pas obligée d’offrir des formations qui n’étaient pas connexes aux fonctions de l’employée.
[41] Enfin, quant à la troisième allégation, la preuve indique que l’appelante et son autre collègue de niveau PE-03 ont été traitées de la même façon dans le processus de sélection aux fins de maintien au poste et de mise en disponibilité et n’appuie pas l’allégation de représailles.
[42] Le 16 juillet 2014, la Commission décide, à la suite de son examen du Rapport et des observations transmises par l’appelante et par l’intimée, de rejeter la Plainte au motif que, compte tenu des circonstances, l’examen de la Plainte par le Tribunal n’est pas justifié (la Décision).
II. La décision de la Cour fédérale sous appel [43] Le 15 août 2014, l’appelante demande le contrôle judiciaire de la Décision.
[44] En premier lieu, elle soutient que la Commission, agissant conformément à la recommandation de la deuxième enquêtrice, a commis une erreur de droit en refusant, à la lumière du Jugement sur l’outrage du juge Boivin, de traiter de la question du non-respect du protocole.
[45] Deuxièmement, elle plaide que la Commission a rendu une décision déraisonnable en adoptant les motifs d’un rapport d’enquête résultant d’une enquête déficiente, illogique, incomplète et à l’encontre des principes et valeurs de la Loi. Elle reproche à la Commission d’avoir refusé, sans explication, de considérer les circonstances de la plainte de 2003, y compris le non-respect du protocole, dans son évaluation de la Plainte. Elle soutient que la décision de la Commission de ne pas enquêter sur une contravention alléguée à une entente approuvée par la Commission mine l’intégrité du système de la Commission et le respect des droits de la personne au Canada. Elle prétend aussi que la deuxième enquêtrice a erré en omettant d’étudier l’impact de la décision de l’ACDI, en contravention au protocole, de ne pas la nommer à un poste PE-04 où elle aurait été protégée du réaménagement des effectifs mené par son employeur.
[46] Troisièmement, elle soutient avoir été victime de manquements à l’équité procédurale. Notamment, elle plaide que la Commission l’a empêché de répondre adéquatement aux erreurs commises par la deuxième enquêtrice en limitant ses observations à la suite du Rapport à un maximum de dix pages. De plus, elle prétend que l’omission de la deuxième enquêtrice de lui dévoiler qu’elle ne traiterait pas des allégations de contravention au protocole avant de transmettre le Rapport aux parties l’a privée de l’opportunité de déposer d’autres documents et pièces justificatives pour appuyer et éclairer sa position.
A. Norme de contrôle [47] Tout d’abord, la Cour fédérale souscrit à la position des parties que la décision de la Commission de ne pas considérer les allégations de contravention au protocole donne lieu à une question de droit qui doit être examinée selon la norme de la décision correcte : Jugement au para. 47. Hormis cette question, elle examine le bien-fondé de la décision de la Commission que l’examen de la Plainte par le Tribunal n’est pas justifié en appliquant la norme de la décision raisonnable. Enfin, elle examine la question de manquement à l’équité procédurale selon la norme de la décision correcte.
B. Refus de traiter de la question du non-respect du protocole [48] La Cour fédérale conclut que la Commission n’a pas erré en décidant, conformément à la recommandation de la deuxième enquêtrice, qu’elle n’examinerait pas les allégations de non-respect du protocole dans le cadre de son traitement de la Plainte.
[49] Comme l’avait conclu le Rapport sur la recevabilité, la Cour fédérale convient que le Jugement sur l’outrage ne traite pas des questions des droits de la personne soulevées par la Plainte : Jugement au para. 58. Le juge Boivin ne fait que constater l’ambiguïté du protocole et conclut que les faits ne lui permettent pas de déduire que le déroulement des négociations entre l’appelante et l’ACDI en vertu du protocole puisse être assimilé à un outrage. La Cour observe que cela ne voulait pas dire pour autant que le Rapport sur la recevabilité recommandait à la Commission de traiter toutes les allégations de l’appelante. En tout état de cause, la Cour estime déterminant que :
[… T]el que l’a souligné le PGC, l’assimilation du protocole d’entente à une ordonnance de la Cour fédérale limite la capacité de la Commission ou du Tribunal de statuer sur une allégation de violation. Selon les paragraphes 15 et 16 du protocole d’entente, les parties ont consenti à ce que celui-ci soit assimilé à une ordonnance de notre Cour, soit exécuté de la sorte et que tout désaccord concernant la mise en œuvre d’une ou l’autre de ses conditions fasse l’objet d’une médiation permettant de renégocier les points en litige.
[Jugement au para. 59.]
C. Caractère raisonnable de la Décision [50] La Cour décide que le Rapport considère adéquatement le contexte de la plainte de 2003 en référant à une « plainte préalable » ou à une « plainte antérieure », en la mentionnant dans la chronologie des événements reliés à la Plainte et en s’en servant comme point de départ de son analyse des allégations de représailles avancées par l’appelante. Puisque la deuxième enquêtrice n’avait pas erré en refusant de traiter des allégations de contravention au protocole, la Cour rejette l’argument de l’appelante selon lequel l’enquêtrice aurait dû aborder les conséquences positives qui auraient pu résulter de sa nomination à un poste PE-04 en vertu du paragraphe 6 du protocole.
D. Déni d’équité procédurale [51] La Cour conclut qu’il n’y a pas eu de déni d’équité procédurale dans le processus suivi par la deuxième enquêtrice et la Commission.
[52] Se fondant sur Jean Pierre c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2015 CF 1423, [2015] A.C.F. no 1503 (Q.L.) au para. 51, et Donoghue c. Canada (Ministre de la Défense nationale), 2010 CF 404, [2010] A.C.F. no 459 (Q.L.) au para. 28, elle décide que l’exigence imposée aux parties de soumettre des observations au sujet du Rapport ne dépassant pas dix pages est raisonnable et ne pose aucun problème véritable d’équité procédurale.
[53] La Cour décide que l’omission de la deuxième enquêtrice de dévoiler à l’appelante qu’elle ne traiterait pas des allégations concernant le non-respect du protocole ne constitue pas un manquement à l’équité procédurale puisque, en recevant le Rapport, l’appelante a été informée de la preuve considérée par l’enquêtrice et a pu expliquer et présenter tous les arguments pertinents s’y rapportant.
III. Les questions en litige et le rôle de la Cour dans cet appel [54] Ce pourvoi soulève trois questions. Premièrement, y a-t-il eu un déni d’équité procédurale dans le processus suivi par la deuxième enquêtrice et la Commission? Deuxièmement, mis à part sa décision de ne pas traiter des allégations de non-respect du protocole, la décision de la Commission est-elle déraisonnable dans son traitement de la preuve placée devant elle? Troisièmement, le refus de la Commission de traiter des allégations de non-respect du protocole rend-il la Décision déraisonnable?
[55] Avant d’examiner ces questions, il est nécessaire de traiter du rôle de la Cour dans le présent appel.
[56] Notre Cour est tenue de décider si la Cour fédérale a employé la norme de contrôle appropriée et si elle l’a appliqué correctement. De cette façon, en nous mettant à la place de la Cour fédérale, nous nous concentrons effectivement sur la décision administrative : Agraira c. Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2013 CSC 36, [2013] 2 R.C.S. 559 aux para. 45–47; Office régional de santé du Nord c. Horrocks, 2021 CSC 42, [2021] A.C.S. no 42 (Q.L.) aux para. 10–12.
[57] En ce qui concerne les questions d’équité procédurale, la cour de révision doit trancher si la procédure suivie par le décideur administratif est équitable eu égard à l’ensemble des circonstances : Chemin de fer Canadien Pacifique Limitée c. Canada (Procureur général), 2018 CAF 69, [2019] 1 R.C.F. 121 au para. 54. En ce faisant, la cour de révision n’applique aucune norme de contrôle : Chemin de fer Canadien Pacifique au para. 54. La question fondamentale demeure celle de savoir si la partie visée par la décision administrative connaissait la preuve à réfuter et si elle a eu possibilité complète et équitable d’y répondre : Chemin de fer Canadien Pacifique au para. 56; Canada (Procureur général) c. Ennis, 2021 CAF 95, [2021] 4 R.C.F. 154 aux para. 44–45.
[58] La norme déférente de la décision raisonnable s’applique au bien-fondé de la décision de la Commission de référer ou non au Tribunal une plainte relative aux droits de la personne, compte tenu des circonstances relatives à la plainte : Ennis au para. 46. Comme cette décision administrative n’est pas susceptible d’appel, cette norme s’applique sauf dans des circonstances extraordinaires : Ennis au para. 46, citant Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c. Vavilov, 2019 CSC 65, [2019] 4 R.C.S. 653. En l’espèce, les parties s’entendent sur l’application de la norme de la décision raisonnable et n’ont soulevé aucune circonstance pouvant justifier une dérogation à la présomption d’application de cette norme.
[59] Il s’ensuit que la Cour fédérale, dont le jugement a précédé l’arrêt Vavilov, a erré en appliquant la norme de la décision correcte à la décision de la Commission d’exclure de l’enquête le traitement des allégations de non-respect du protocole au motif qu’il s’agissait d’une question de droit : Jugement au para. 47. Pour les deux autres questions en litige, la Cour fédérale a correctement identifié les normes de contrôle applicables.
[60] Dans l’arrêt Tazehkand c. Banque du Canada, 2023 CAF 208, 2023 CarswellNat 5838 aux para. 28–40, notre Cour a récemment résumé les principes juridiques qui encadrent le contrôle judiciaire des décisions de la Commission. Il en ressort les principes importants suivants :
a)La Commission n’est pas un organisme décisionnel, une fonction remplie par le Tribunal. Son rôle est de « déterminer si, aux termes des dispositions de la Loi et eu égard à l’ensemble des faits, il est justifié de tenir une enquête. L’aspect principal de ce rôle est alors de vérifier s’il existe une preuve suffisante » : Cooper c. Canada (Commission des droits de la personne), [1996] 3 R.C.S. 854, 1996 CanLII 152 (C.S.C.) au para. 53; Tazehkand au para. 29.
b)La Commission jouit d’un vaste pouvoir discrétionnaire pour décider, à la suite de l’examen d’une plainte, qu’une enquête par le Tribunal est justifiée compte tenu des circonstances relatives à celle-ci. Les dispositions législatives qui confèrent cette discrétion empruntent des termes non-limitatifs, et imposent ainsi des contraintes minimales à la Commission dans l’exercice de cette fonction : Tazehkand au para. 30; Halifax (Regional Municipality) c. Nouvelle-Écosse (Human Rights Commission), 2012 CSC 10, [2012] 1 R.C.S. 364 au para. 25; Ennis au para. 56.
c)Dans le cadre de l’enquête que mène la Commission afin de décider s’il est justifié de constituer un Tribunal en vertu de l’article 44 de la Loi, la Commission doit faire preuve de neutralité et de rigueur : Slattery c. Canada (Commission des droits de la personne), [1994] 2 C.F. 574, 1994 CanLII 3463 (C.F.) à la p. 598, conf par 205 N.R. 383, 118 F.T.R. 318 (C.A.F.); Tazehkand au para. 33.
d)Cependant, il faut faire preuve de retenue judiciaire à l’égard des organismes administratifs, dont la Commission, qui doivent évaluer la valeur probante de la preuve et décider de poursuivre ou non les enquêtes : Slattery à la p. 600; Tazehkand au para. 34.
e)La cour de révision doit reconnaître que la Commission est maître de son processus et lui laisser beaucoup de latitude dans la façon dont elle mène ses enquêtes : Tahmourpour c. Canada (Solliciteur général), 2005 CAF 113, 332 N.R. 60 au para. 39; Tazehkand aux para. 35–36.
f)En évaluant si la Commission fait preuve de rigueur dans son enquête, il ne faut pas astreindre cette dernière à une norme de perfection. Vu ses ressources limitées et son volume de travail élevé, la Commission doit chercher un équilibre entre l’intérêt des plaignants d’avoir droit à l’enquête la plus complète possible, et la nécessité pour la Commission de répondre aux exigences de l’efficacité administrative: Slattery à la p. 600; Tahmourpour au para. 39; Tazehkand aux para. 36–37.
g)Les parties peuvent compenser les omissions moins graves dans le rapport de l’enquêteur en les portant à l’attention de la Commission dans leurs observations complémentaires. Les seules lacunes dont serait entaché le rapport d’un enquêteur qui nécessiteront une intervention du tribunal sont celles qui sont à ce point fondamentales qu’il ne pourra y être remédié par les observations complémentaires présentées par les parties à la Commission : Sketchley c. Canada (Procureur général), 2005 CAF 404, [2006] 3 R.C.F. 392 au para. 38; Slattery aux pp. 600–601; Tazehkand au para. 38.
h)Lorsque la Commission entérine les recommandations d’un enquêteur et motive sa décision de manière sommaire, la Cour de révision présume que les motifs de la Commission sont ceux exposés dans le rapport d’enquête. Les motifs de la Commission peuvent donc être complétés en se référant au rapport d’enquête : Syndicat des employés de production du Québec et de l’Acadie c. Canada (Commission canadienne des droits de la personne), [1989] 2 R.C.S. 879, 1989 CanLII 44 (C.S.C.) à la p. 903, au para. 35; Bell Canada c. Syndicat canadien des communications, de l’énergie et du papier, [1999] 1 C.F. 113, [1998] A.C.F. no 1609 (Q.L.) au para. 30; Tazehkand au para. 39.
i)Si la Commission fonde sa décision de ne pas constituer un Tribunal en vertu de l’article 44 sur une enquête déficiente, cette décision sera déraisonnable puisque la Commission ne disposait pas des renseignements pertinents nécessaires à l’exercice de son pouvoir discrétionnaire : Sketchley au para. 112; Grover c. Canada (Conseil national de recherches), 2001 CFPI 687, 206 F.T.R. 207 au para. 70; Tazehkand au para. 40.
[61] En gardant ces principes à l’esprit, je vais examiner chacune des trois questions en litige.
IV. Analyse A. Y a-t-il eu un déni d’équité procédurale? [62] L’appelante soutient que dans sa Décision sur la recevabilité, la Commission a rejeté l’objection de l’ACDI que la Plainte était vexatoire à la lumière du Jugement sur l’outrage du juge Boivin. Elle estime donc qu’elle avait, compte tenu de la Décision sur la recevabilité, une attente légitime que la deuxième enquêtrice tiendrait compte de la contravention alléguée du protocole. En refusant de la considérer, la Commission se serait « contredite », aurait « ressuscité » l’objection de l’ACDI dans le Rapport et aurait porté atteinte à l’attente légitime de l’appelante.
[63] L’appelante soumet que si la deuxième enquêtrice lui avait indiqué qu’elle ne tiendrait pas compte de la contravention alléguée du protocole, elle aurait déposé, dans le cadre de l’enquête, des documents additionnels pour appuyer et étayer sa position, notamment la plainte de 2003, la recommandation de la Commission concernant la plainte de 2003 et les rapports d’évaluation concernant la formation de l’appelante à la CFP en 2006–2007. C’est dans ce contexte que l’appelante maintient qu’il est contraire à l’équité procédurale de limiter sa réponse à un maximum de 10 pages.
[64] L’intimé soumet que les exigences de l’équité procédurale ont été respectées puisque l’appelante connaissait la preuve à réfuter et a eu une possibilité complète et équitable d’y répondre. L’appelante a reçu le Rapport avant qu’il ne soit envoyé à la Commission et a donc appris que l’enquêtrice ne traitait pas des allégations de non-respect du protocole. Dans leurs représentations écrites, les procureurs de l’appelante ont contesté cette conclusion de l’enquêtrice, expliqué pourquoi ces allégations devraient être considérées et joint une copie du protocole. Selon l’intimé, la limite de 10 pages imposées aux parties pour répondre au Rapport n’enfreignait pas l’équité procédurale.
[65] À mon avis, la Cour fédérale n’a pas erré en concluant que l’appelante n’a pas établi qu’il y a eu un déni d’équité procédurale dans le processus emprunté par la Commission pour en arriver à la Décision.
[66] L’appelante a reçu le Rapport avant que la Commission ne l’examine et prenne sa décision. Elle a, de ce fait, pris connaissance de la preuve à réfuter, y compris la décision de la deuxième enquêtrice de ne pas traiter les allégations de non-respect du protocole. Elle a eu la possibilité d’y répliquer et a d’ailleurs soumis des représentations en réponse au Rapport qui faisaient état de sa position sur la question.
[67] L’appelante n’a pas soulevé, dans le dossier devant la Cour, une affirmation claire, nette et explicite qui aurait suscité chez elle une attente légitime concernant la tenue de l’enquête de la Plainte : Canada (Procureur général) c. Mavi, 2011 CSC 30, [2011] 2 R.C.S. 534 au para. 68. Comme l’a constaté la Cour fédérale au paragraphe 55 du Jugement, ni la Décision sur la recevabilité ni le Rapport sur la recevabilité ont affirmé que la Commission devait se prononcer sur l’interprétation du protocole. En tout état de cause, l’appelante a eu l’occasion de présenter des