Hamilton and District Chamber of Commerce c. Canada (Ministre de l'environnement)

Hamilton and District Chamber of Commerce c. Canada (Ministre de l'environnement)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2001-04-24
Référence neutre
2001 CFPI 381
Numéro de dossier
T-1400-99
Notes
Fiche analytique
Contenu de la décision
Date : 20010424
Dossier : T-1401-99
Ottawa (Ontario), le mardi 24 avril 2001
EN PRÉSENCE DE MADAME LE JUGE DAWSON
ENTRE :
LA HAMILTON AND DISTRICT CHAMBER OF COMMERCE
demanderesse
et
LE MINISTRE DE L'ENVIRONNEMENT,
LE MINISTRE DES PÊCHES ET DES OCÉANS,
et NICK MULDER, RAY EFFER et SALLY LERNER en leurs qualités de
membres d'une commission constituée en vertu de la
Loi canadienne sur l'évaluation environnementale
défendeurs
JUGEMENT
LA COUR ORDONNE :
1. La demande de contrôle judiciaire est rejetée.
2. La question des dépens est reportée, les parties devant présenter des observations additionnelles.
« Eleanor R. Dawson »
Juge
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, trad .a., LL.L.
Date : 20010424
Dossiers : T-1400-99
T-1993-99
Ottawa (Ontario), le mardi 24 avril 2001
EN PRÉSENCE DE MADAME LE JUGE DAWSON
ENTRE :
LA MUNICIPALITÉ RÉGIONALE DE HAMILTON-WENTWORTH
demanderesse
et
LE MINISTRE DE L'ENVIRONNEMENT,
LE MINISTRE DES PÊCHES ET DES OCÉANS,
et NICK MULDER, RAY EFFER et SALLY LERNER en leurs qualités de
membres d'une commission constituée en vertu de la
Loi canadienne sur l'évaluation environnementale
défendeurs
JUGEMENT
LA COUR ORDONNE :
3. La demande de contrôle judiciaire est accueillie.
4. Il est déclaré que la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale, L.C. 1992, ch. 37 (la LCEE) ne s'applique pas à la réalisation du projet de sorte qu'aucune évaluation du projet n'est nécessaire aux termes de cette loi.
5. La question des dépens est reportée, les parties devant présenter des observations additionnelles.
« Eleanor R. Dawson »
Juge
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, trad .a., LL.L.
Date : 20010424
Dossiers : T-1400-99
T-1993-99
Référence neutre : 2001 CFPI 381
ENTRE :
LA MUNICIPALITÉ RÉGIONALE DE HAMILTON-WENTWORTH
demanderesse
et
LE MINISTRE DE L'ENVIRONNEMENT,
LE MINISTRE DES PÊCHES ET DES OCÉANS,
et NICK MULDER, RAY EFFER et SALLY LERNER en leurs qualités de membres
d'une commission constituée en vertu de la
Loi canadienne sur l'évaluation environnementale
défendeurs
et
Dossier : T-1401-99
ENTRE :
LA HAMILTON AND DISTRICT CHAMBER OF COMMERCE
demanderesse
et
LE MINISTRE DE L'ENVIRONNEMENT,
LE MINISTRE DES PÊCHES ET DES OCÉANS,
et NICK MULDER, RAY EFFER et SALLY LERNER en leurs qualités de membres
d'une commission constituée en vertu de la
Loi canadienne sur l'évaluation environnementale
défendeurs
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE DAWSON
1. INTRODUCTION
[1] Ces trois demandes de contrôle judiciaire découlent de la décision que le ministre de l'Environnement défendeur (le ministre de l'Environnement) a prise, à la demande du ministre des Pêches et des Océans défendeur (le ministre des Pêches), de faire procéder à l'examen d'un projet de route express par une commission aux termes de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale, L.C. 1992, ch. 37 (la LCEE ou la Loi). Les défendeurs Nick Mulder, Ray Effer et Sally Lerner ont été nommés membres de la commission.
[2] Le projet de route express, tel qu'il est défini dans le mandat de la commission, se rapporte à [TRADUCTION] « la construction et l'exploitation d'une route express proposée par la Municipalité régionale de Hamilton-Wentworth, reliant deux routes express est-ouest existantes à accès limité à Hamilton (Ontario), (le Lincoln Alexander Parkway et le Queen Elizabeth Way) » (le projet ou le RHCE).
[3] Sur consentement, les demandes T-1400-99 et T-1993-99 ont été entendues ensemble et, par une ordonnance du protonotaire Lafrenière, la demande T-1401-99 a été entendue en même temps que la demande T-1993-99.
(i) L'instance et les parties
a) Dossiers T-1400-99 et T-1993-99
[4] Dans ces deux demandes, la Municipalité régionale de Hamilton-Wentworth (la Région) conteste la demande que le ministre des Pêches a faite au ministre de l'Environnement en vue de faire procéder à un examen du projet par une commission, la décision du ministre de l'Environnement de faire procéder à un examen du projet par une commission, la constitution de la commission (en particulier, la question de savoir si la commission est habile à exercer ses fonctions en raison de la nomination de Nick Mulder), la détermination du mandat de la commission et la délivrance par la commission de Lignes directrices sur l'énoncé des incidences environnementales (les Lignes directrices).
[5] Dans cette instance, la Région a signifié des avis de questions constitutionnelles et a donné avis de son intention de contester l'applicabilité de la LCEE sur le plan constitutionnel. Le procureur général de l'Ontario (l'Ontario) intervient dans la présente instance conformément à l'article 57 de la Loi sur la Cour fédérale, L.R.C. (1985), ch. F-7, et aux avis de questions constitutionnelles. L'Ontario souscrit essentiellement à la position de la Région.
[6] Par une ordonnance de la Cour, les Friends of Red Hill Valley (l'Association) ont obtenu le statut d'intervenants. Il s'agit d'une association non constituée en personne morale dont les objectifs comprennent la conservation, la protection et la mise en valeur de la Red Hill Valley et qui s'oppose essentiellement aux demandes de la Région et souscrit à la position des ministres défendeurs.
(b) Dossier T-1401-99
[7] Dans cette instance, la Hamilton and District Chamber of Commerce (la Chambre de commerce) conteste la nomination de Sally Lerner à la commission pour le motif que cette nomination donne lieu à une appréhension raisonnable de partialité. La Chambre de commerce et ses membres cherchent à faire valoir les intérêts sociaux, économiques et industriels de la région de Hamilton-Wentworth. Ils appuient le projet.
[8] Le sous-procureur général du Canada a répondu aux trois demandes pour le compte de tous les défendeurs.
(ii) Résumé des conclusions
[9] J'ai minutieusement examiné la preuve et les observations de tous les avocats et j'ai conclu que la LCEE ne s'applique pas au projet et que, subsidiairement, le renvoi du projet à une commission n'était pas étayé par un chef valide de compétence fédérale. Dans les motifs ci-après énoncés, j'examine le contexte factuel, les questions préliminaires soulevées par les parties et la norme de contrôle applicable et j'analyse la question de l'applicabilité de la LCEE et de l'existence, le cas échéant, d'un chef valide de compétence fédérale.
[10] Compte tenu de ces conclusions, il est inutile d'examiner un certain nombre de questions qui ont été soulevées. Lorsque pareilles questions sont entièrement théoriques compte tenu de mes conclusions, je ne les ai pas examinées, et ce, de façon que mes motifs soient rendus publics à bref délai. Lorsque j'estime que la chose est souhaitable eu égard aux circonstances, je fais également des remarques au sujet des conclusions que j'aurais tirées s'il avait été nécessaire d'examiner ces questions.
2. CONTEXTE FACTUEL
[11] Le projet a suscité et continue à susciter de la controverse.
[12] La Région décrit le Red Hill Creek Expressway (la route express) comme étant un important couloir de transport qui s'étend au sud et à l'est de la ville de Hamilton depuis la route 403, à Ancaster, passe par le secteur urbain montagneux de la Région et tourne vers le nord en suivant la Red Hill Creek Valley jusqu'à un nouvel échangeur le reliant au Queen Elizabeth Way (le QEW).
[13] Depuis que le plan de transport de la région de Hamilton a été rendu public en 1963, on a recommandé la Red Hill Creek Valley comme emplacement de la portion nord-sud d'une autoroute reliant le QEW à la route 403.
[14] La Red Hill Valley s'étend en direction nord-sud depuis le haut de l'Escarpement du Niagara jusqu'au lac Ontario. Elle est en général définie par le cours de la portion nord du Red Hill Creek et de ses tributaires. Le ministère des Richesses naturelles de l'Ontario a décelé un certain nombre de secteurs d'intérêt naturel et scientifique dans la Red Hill Valley et a identifié la zone des étangs et marais Van Wagner comme étant d'importantes terres humides de première catégorie pour la province. Un inventaire biologique de la vallée qui a été préparé en 1995 a permis de déceler la présence de trois espèces d'oiseaux rares à l'échelle nationale ou provinciale et la présence du petit polatouche, qui est vulnérable partout au pays.
[15] Au mois de mai 1977, la Région a assumé la responsabilité des grandes artères de la Région. Au mois de décembre 1977, elle a autorisé une étude de tous les tracés de rechange pour la portion nord-sud de la route express. Les auteurs de l'étude ont en temps et lieu recommandé comme route privilégiée la route maintenant proposée qui passe par la Red Hill Valley et se rend au QEW. La Région a approuvé cette route privilégiée en 1979.
[16] À ce moment-là, les entreprises municipales n'étaient pas assujetties à la Loi sur les évaluations environnementales de l'Ontario, S.O. 1975, ch. 69, mais la Région a demandé au ministre provincial de l'Environnement de désigner la route express en vertu de la Loi sur les évaluations environnementales provinciale, à condition que l'audience relative à l'évaluation environnementale en résultant soit jointe à toutes les autres audiences nécessaires aux fins de l'autorisation. Cette demande a été approuvée.
[17] À la suite de cette désignation, la Région a soumis une évaluation environnementale et une audience d'évaluation publique a ensuite été tenue. Après une longue audience, qui a duré 99 jours, devant une commission mixte composée de membres de la Commission des affaires municipales de l'Ontario et de la Commission des évaluations environnementales de l'Ontario, les membres de la commission mixte ont autorisé à la majorité l'autoroute proposée, et le projet a obtenu toutes les autorisations provinciales nécessaires. On a contesté sans succès la décision de la commission mixte devant le cabinet provincial et la Cour divisionnaire de l'Ontario. L'instance engagée devant les tribunaux a été rejetée au mois de février 1990, l'opposition qui avait été présentée au cabinet ayant été rejetée plus tôt.
[18] La Région affirme que, compte tenu de ces autorisations et des études qui avaient été déjà effectuées, la mise en valeur de secteurs étendus de la ville de Hamilton et de Stoney Creek a été autorisée. La preuve pertinente, en ce qui concerne des questions comme l'achat et l'expropriation de terrains dans le couloir routier, la démolition d'immeubles et les restrictions à la construction, sera examinée en détail plus loin dans les présents motifs.
[19] Le 26 juin 1990, une cérémonie d'inauguration des travaux relatifs au Red Hill Creek Expressway a eu lieu à l'échangeur de la rue King, dans la Red Hill Valley. Toutefois, le 17 décembre 1990, le gouvernement provincial qui venait d'être élu a retiré l'engagement de financer la portion nord-sud de la route express passant par la Red Hill Valley que la province avait pris. La Région affirme qu'elle a donc arrêté les travaux de construction de la portion nord-sud de la route express située au bas de l'Escarpement du Niagara, dans la Red Hill Valley, mais qu'elle a procédé à la construction du segment est-ouest de la route express et de la portion nord-sud de la route express au haut de l'Escarpement du Niagara. La Région a également achevé la construction des échangeurs de la rue King et du chemin Queenston et a procédé à l'élimination des passages à niveaux, qui étaient tous situés dans la Red Hill Valley, parce que la réalisation de ces projets avait été entamée avant que les fonds aient été retirés.
[20] En 1997, la portion de la route express que la Région avait continué à construire entre la route 403 et le chemin Dartnall a été ouverte et, en 1999, le prolongement allant du chemin Dartnall à la rue Mud a été ouvert. Cette portion de la route express est maintenant connue sous le nom de Lincoln M. Alexander Parkway.
[21] À la fin de l'année 1995, la province a recommencé à financer le projet. La Région a alors entamé des consultations en vue de savoir si la conception initiale pouvait être améliorée et de quelle façon elle pouvait l'être.
[22] Au cours du processus de consultation, lors d'une réunion qui a eu lieu le 18 janvier 1996 avec les représentants de la Région, le ministère fédéral des Pêches et des Océans (le MPO) a informé la Région que la LCEE s'appliquerait à la portion nord-sud de la route express, et ce, parce qu'à son avis, les ouvrages proposés auraient des incidences sur l'habitat du poisson. Il serait donc nécessaire d'obtenir l'autorisation prévue au paragraphe 35(2) de la Loi sur les pêches, L.R.C. (1985), ch. F-14, à l'égard des ouvrages proposés. Lors de cette réunion, les représentants d'Environnement Canada (EC) ont également fait remarquer qu'en vertu de la [TRADUCTION] « Loi sur la convention concernant les oiseaux migrateurs, EC a[vait] besoin de renseignements décrivant les effets que la construction de la route pourrait avoir sur les aires de nidification, de repos, d'alimentation et d'élevage des oiseaux migrateurs » .
[23] Le 5 mars 1997, le cabinet de l'Ontario a accordé une exemption en vertu de la Loi sur les évaluations environnementales de l'Ontario (exemption qui a par la suite été désignée sous le nom de déclaration) exemptant le projet de l'application de l'article 5 de la Loi provinciale. Le projet a été décrit comme suit : [TRADUCTION] « l'élaboration et la réalisation d'améliorations en ce qui concerne le tracé nord-sud du Red Hill Creek Expressway tel qu'il a été approuvé par une commission mixte le 24 octobre 1985 ainsi que la conception détaillée et la construction d'un échangeur menant au Queen Elizabeth Way, comme il en est fait mention dans la demande d'exemption en date du 6 mai 1996. »
[24] Dans cette exemption, le ministre de l'Environnement et de l'Énergie de l'Ontario a fait remarquer ce qui suit : [TRADUCTION] « Même si la Municipalité régionale de Hamilton-Wentworth peut réaliser le projet initial tel qu'il a été approuvé en 1985, cela aura des incidences importantes sur l'Escarpement du Niagara ainsi que sur les marais Red Hill Creek et Van Wagner, qui sont vulnérables et n'entraînera pas la construction de l'échangeur nécessaire menant au Queen Elizabeth Way. La Municipalité régionale de Hamilton-Wentworth a maintenant la possibilité de construire cet échangeur et d'apporter des améliorations au projet de 1985, lesquelles auront pour effet de réduire l'impact sur l'environnement. »
[25] Le ministre de l'Environnement et de l'Énergie de l'Ontario a indiqué dans l'exemption qu'à son avis, l'intérêt public exigeait que l'on ordonne que l'article 5 de la Loi sur les évaluations environnementales de l'Ontario ne s'applique pas à l'ouvrage, et ce, pour un certain nombre de raisons, notamment :
· La Région avait convenu de mettre sur pied un processus d'évaluation en vue d'établir, à l'intention des organismes gouvernementaux, des groupes communautaires et du public, une enceinte où ils pourraient échanger des idées et des renseignements, préciser leurs positions et attentes et travailler en collaboration en vue de mettre au point une conception de la route express qui réduirait les incidences sur le bassin hydrographique de Red Hill Creek.
· La Municipalité régionale de Hamilton-Wentworth avait fait savoir que, si l'exemption n'était pas accordée, elle se prévaudrait de l'autorisation accordée en 1985 par la commission mixte pour réaliser le projet, tel qu'il était alors approuvé, à l'exclusion de l'échangeur QEW. Aucune autorisation n'avait été accordée en vertu de la Loi sur les évaluations environnementales à l'égard de l'échangeur QEW, mais son emplacement (selon la proposition de 1985) devait avoir des incidences sérieuses sur les marais Red Hill et Van Wagner, qui étaient vulnérables, étant donné que l'échangeur devait être construit sur ces terres humides et à proximité de deux lieux d'enfouissement existants.
· La nécessité et la raison d'être d'un échangeur permettant d'accéder au QEW avaient été démontrées dans le cadre de l'évaluation environnementale initiale qui avait été soumise et de l'audience tenue par la commission mixte. La seule question que la commission n'avait pas examinée se rapportait aux détails relatifs à l'emplacement et à la conception finale de l'échangeur. Si toutes les exigences de la Loi sur les évaluations environnementales de l'Ontario étaient imposées, la Municipalité régionale de Hamilton-Wentworth serait tenue de justifier de nouveau ce raccordement même si les travaux, en ce qui concerne le reste du projet, étaient déjà fort avancés. Le processus d'évaluation proposé par la Municipalité régionale de Hamilton-Wentworth permettrait aux intéressés et aux personnes touchées de participer à la détermination de l'emplacement et des détails relatifs à la conception de ce réseau.
[26] L'exemption imposait de fait les exigences environnementales à la Région, même si cette dernière croyait comprendre qu'on ne l'empêchait pas de commencer la construction de certains éléments du projet avant que le processus d'évaluation soit mené à bonne fin.
[27] À la fin de l'année 1997, la Région a soumis au MPO le premier volume d'une ébauche de rapport sommaire (l'ERS) indiquant les différentes solutions possibles en ce qui concerne la construction du RHCE aux fins du raccordement de la route 403 au QEW.
[28] L'ERS disait, entre autres choses, que la Région prévoyait réaligner une section de cinq kilomètres du Red Hill Creek et du périmètre d'inondation connexe le long du côté ouest de la route express et que la route express franchirait le Red Hill Creek huit fois.
[29] L'ERS disait également ce qui suit :
· La Red Hill Valley serait défrichée dans une proportion d'environ 25 p. 100 (75 hectares) entre la rue Mud et la rue Brampton par suite de la réalisation du projet. Or, dans ce secteur il y avait un habitat considéré comme important, abritant des espèces animales et végétales rares.
· La construction de la route express pourrait avoir des incidences négatives sur environ 25 p. 100 (74 hectares) de la Red Hill Valley, mais la pleine étendue de ces incidences serait surveillée et atténuée une fois les travaux achevés.
· On estimait que 40 000 arbres seraient abattus.
· L'impact sur la dynamique de l'écosystème le long de l'Escarpement du Niagara et de la Red Hill Valley serait important (c.-à-d. qu'il ne pourrait pas être atténué) à cause de la perte permanente de zones de végétation et d'habitats fauniques et de la division d'un point de passage primordial de la faune reliant le bord du lac Ontario à l'Escarpement du Niagara et à d'autres secteurs plus éloignés.
[30] Le MPO a par la suite informé la Région que, compte tenu des renseignements figurant dans l'ERS et des discussions qu'il avait eues avec elle, la proposition pourrait avoir un impact néfaste sur le poisson et l'habitat du poisson dans les marais de Red Hill Creek et Van Wagner. Le MPO a fait remarquer que la détérioration de l'habitat du poisson était prohibée en vertu du paragraphe 35(1) de la Loi sur les pêches, de sorte qu'il fallait obtenir une autorisation en vertu du paragraphe 35(2) de cette loi. Le MPO a en outre fait remarquer que cela déclencherait par ailleurs l'application de la LCEE.
[31] Lors d'une réunion qui a eu lieu le 5 mai 1998, la Région a informé le MPO qu'elle lui demanderait une autorisation en vertu de la Loi sur les pêches. Le MPO a donc fait savoir qu'il entamerait le processus d'examen préalable nécessaire. Au mois de juillet 1998, la Région a présenté une demande d'autorisation en vertu de la Loi sur les pêches.
[32] Le MPO a préparé une ébauche de document déterminant la portée du projet et de l'évaluation aux fins de l'examen du projet de construction de la route express prévu par la LCEE. Le 30 octobre 1998, une copie de l'ébauche de document a été remise à la Région pour commentaires. La Région a fait parvenir ses commentaires et, le 28 janvier 1999, le MPO a rendu public le document concernant le rapport d'examen préalable du projet.
[33] Dans l'intervalle, le 16 décembre 1998, les représentants du MPO et de l'Agence canadienne d'évaluation environnementale (l'Agence) ont rencontré les représentants de la Région. Selon le procès-verbal de la réunion, les questions suivantes ont été examinées : la situation, en ce qui concerne la LCEE, la coordination possible du processus fédéral et du processus provincial et la possibilité du renvoi du projet à une commission. Une autre réunion a eu lieu le 19 février 1999; les notes préparées par l'un des représentants de la Région montrent que l'on a dit à la Région qu'il était [TRADUCTION] « fort possible » qu'une audience soit tenue par une commission mais que [TRADUCTION] « la chose n'était pas encore certaine » .
[34] Le 4 mai 1999, le ministre des Pêches a écrit au ministre de l'Environnement pour lui demander de renvoyer à une commission le projet, telle que sa portée avait été déterminée par le MPO, conformément aux alinéas 25a) et b) de la LCEE. Le 6 mai 1999, à la suite de la réception de cette lettre, le ministre de l'Environnement a renvoyé le projet à une commission. Le seul document dont dispose la Cour qui fait foi de la décision du ministre de l'Environnement est un communiqué de presse que l'Agence a publié le 6 mai 1999.
[35] Le 25 mai 1999, l'Agence a donné un avis public et a diffusé une ébauche du mandat de la commission. Dans cet avis, on demandait à tous les intéressés de faire parvenir leurs observations au sujet du mandat.
[36] Le 5 juillet 1999, après avoir reçu les observations, le ministre de l'Environnement a fixé le mandat et a nommé les membres de la commission.
[37] Avant les nominations, les curriculum vitae des membres éventuels de la commission avaient été examinés par le vice-président de l'Agence responsable de la prestation des programmes et par le directeur de l'Agence chargé de l'évaluation du projet qui, avec un membre du personnel responsable de l'évaluation du projet, a eu une entrevue téléphonique avec ceux-ci.
[38] Le 9 juillet 1999, la Région a écrit au ministre de l'Environnement pour l'informer qu'elle ne participerait pas au processus prévu par la LCEE [TRADUCTION] « compte tenu du mandat qui a[vait] été fixé » et qu'elle avait demandé à un avocat de demander [TRADUCTION] « le contrôle judiciaire afin d'obtenir une décision portant que la LCEE ne s'applique pas au projet » .
[39] Le 4 août 1999, la Région a présenté, dans le dossier T-1400-99, une demande en vue de contester la décision du 5 juillet par laquelle le ministre de l'Environnement avait nommé les membres de la commission et fixé le mandat de la commission.
[40] Le 4 août 1999, la Chambre de commerce a présenté, dans le dossier T-1401-99, une demande visant à contester la décision du 5 juillet 1999 par laquelle le ministre de l'Environnement avait nommé Sally Lerner à la commission.
[41] Le 11 août 1999, la commission a rendu publique son ébauche de lignes directrices sur l'énoncé des incidences environnementales afin d'obtenir les observations du public, et au mois de septembre 1999, la commission a tenu des réunions publiques dans la région de Hamilton en vue d'obtenir des observations au sujet de cette ébauche. Le 15 octobre 1999, la commission a publié ses lignes directrices définitives.
[42] Le 14 septembre 1999, la Région, par l'entremise de son avocat, a écrit au MPO pour demander la suspension de l'examen de la demande d'autorisation qu'elle avait faite en vertu du paragraphe 35(2) de la Loi sur les pêches compte tenu de la demande qui était en instance devant la Cour, des renseignements que le conseiller en matière de pêches lui avait récemment fournis et de l'avis dans lequel le MPO avait fait savoir que des renseignements additionnels devaient être fournis avant que la demande puisse être traitée.
[43] Le 4 novembre 1999, la Région a écrit au ministre de l'Environnement pour demander la révocation de la nomination de Nick Mulder à la commission.
[44] Le 15 novembre 1999, la Région a présenté, dans le dossier T-1993-99, une demande dans laquelle elle contestait essentiellement l'examen du projet en vertu de la LCEE, la nomination de Nick Mulder et la délivrance des Lignes directrices.
[45] Le 12 janvier 2000, la Région, par l'entremise de son avocat, a informé la commission qu'elle ne participerait pas au processus d'examen pendant que les demandes de contrôle judiciaire étaient en instance devant la Cour.
[46] Le 3 février 2000, la commission a suspendu l'examen en attendant que la Région soumette son énoncé des incidences environnementales.
3. QUESTIONS PRÉLIMINAIRES : DOSSIERS T-1400-99 ET T-1993-99
[47] Trois questions préliminaires ont été soulevées dans le contexte de ces deux demandes. Il s'agit des questions ci-après énoncées :
(i) l'étendue possible des demandes;
(ii) l'admissibilité de certains éléments de preuve par affidavit déposés par la demanderesse;
(iii) l'utilisation d'éléments de preuve se rapportant apparemment à des renseignements confidentiels du Conseil privé de la Reine.
[48] Chaque question préliminaire sera examinée à tour de rôle.
(i) L'étendue possible des demandes
[49] Au cours de l'instance, les défendeurs ont demandé avec succès devant le protonotaire Lafrenière une ordonnance interlocutoire radiant des parties importantes de l'avis de demande qui avait été déposé dans le dossier T-1400-99, de façon à réduire de beaucoup l'étendue du contrôle judiciaire. La Région a interjeté appel contre cette ordonnance et, subsidiairement, elle a demandé l'autorisation de modifier la demande ainsi qu'une prorogation de délai. En même temps que cet appel, les défendeurs ont demandé la radiation de parties importantes de l'avis de demande qui avait été déposé dans le dossier T-1993-99.
[50] Ces requêtes ont été entendues ensemble. L'appel de l'ordonnance du protonotaire a été accueilli et la requête visant à la radiation de parties importantes de la demande présentée dans le dossier T-1993-99 a été rejetée. Les ordonnances en résultant réservaient expressément aux défendeurs le droit de plaider, à l'audition des demandes de contrôle judiciaire, que la demande de contrôle judiciaire se rapportant aux décisions des 4 et 6 mai 1999 avait été présentée en dehors du délai imparti et qu'elle devait être rejetée, et de plaider par ailleurs que le retard faisait obstacle à la demande visant à l'obtention de brefs de prérogative.
[51] La requête que la Région avait présentée en vue d'obtenir une prorogation de délai et l'autorisation de modifier l'avis de demande qui avait été déposé dans le dossier T-1400-99 de façon qu'il y soit précisé que la demande comprenait un examen de la demande que le ministre des Pêches avait faite le 4 mai 1999 et de la décision que le ministre de l'Environnement avait prise le 6 mai 1999, a été ajournée pour une période indéfinie.
[52] Étant donné que l'appel de l'ordonnance radiant des parties de l'avis de demande avait été accueilli, la Cour n'avait pas à statuer sur la requête relative aux modifications. Toutefois, à la demande des parties, en ma qualité de juge ayant examiné les requêtes interlocutoires, j'ai indiqué quelle aurait été ma décision si l'appel n'avait pas été accueilli. J'ai fait savoir qu'en appliquant les principes énoncés dans les arrêts Grewal c. Ministre de l'Emploi et de l'Immigration, [1985] 2 C.F. 263 (C.A.F.) et Independent Contractors and Business Association c. Canada (Ministre du Travail) (1998), 225 N.R. 19 (C.A.F.), j'aurais accordé l'autorisation d'effectuer des modifications, la prorogation de délai nécessaire et l'autorisation, conformément à la règle 302 des Règles de la Cour fédérale (1998), à l'égard de la demande que le ministre des Pêches avait faite le 4 mai 1999 et de la décision que le ministre de l'Environnement avait prise le 6 mai 1999. Toutefois, j'ai dit que je n'aurais pas accordé l'autorisation de plaider qu'il n'était pas nécessaire d'obtenir une autorisation en vertu du paragraphe 35(2) de la Loi sur les pêches. Par conséquent, étant donné que le paragraphe 35(2) est inclus dans la liste de dispositions législatives qui déclenchent l'application de la LCEE, la Région serait en droit tenue de reconnaître que la présentation au MPO d'une demande d'autorisation en vertu du paragraphe 35(2) aurait pour effet de déclencher l'application de la LCEE.
[53] Aucun appel n'a été interjeté contre ces ordonnances.
[54] La Région et les défendeurs ont poursuivi ces affaires sur une base préliminaire à l'audience qui a été tenue en vue de déterminer le bien-fondé des demandes.
[55] Les défendeurs ont soutenu que, sous réserve de leurs droits d'appel, ils voulaient bien poursuivre la demande conformément au dispositif figurant dans mes motifs antérieurs, sous réserve de l'obtention de précisions au sujet de la question de savoir si la Région pouvait plaider que la LCEE ne s'appliquait pas au projet.
[56] En réponse, la Région a fait savoir que, sous réserve de ses droits d'appel, elle ne cherchait pas à faire examiner de nouveau la décision antérieure. Elle voulait obtenir l'autorisation, au besoin, de façon que la Cour puisse déterminer le bien-fondé des mesures ministérielles qui avaient été prises les 4 et 6 mai, mais elle ne demandait pas de prorogation de délai à l'égard d'une [TRADUCTION] « décision » prise avant le 4 mai 1999. La Région a fait savoir qu'elle ne contestait pas l'indication antérieure selon laquelle la Cour n'aurait pas permis l'examen de la question de savoir s'il fallait obtenir une autorisation en vertu de la Loi sur les pêches. Toutefois, la Région a affirmé avoir le droit de se fonder sur des arguments se rapportant à la compétence, à savoir que la LCEE ne pouvait pas s'appliquer en dehors des limites qui y étaient prévues, et ce, même si elle avait initialement supposé que cette loi s'appliquait.
[57] Après avoir entendu les plaidoiries, j'ai reporté ma décision sur la question préliminaire, de façon à permettre aux parties de débattre pleinement devant la Cour toutes les questions litigieuses.
[58] Les questions que la Région voulait soulever dans ces demandes sont les suivantes :
i) Le renvoi du projet à la commission et le mandat de la commission sont-ils valides, sur le plan constitutionnel ou légal?
ii) Les Lignes directrices sont-elles valides sur le plan légal?
iii) Le ministre avait-il la compétence voulue pour faire procéder à un examen par une commission, pour nommer les membres de la commission et pour fixer le mandat de la commission?
iv) La LCEE s'applique-t-elle au projet?
v) La commission est-elle habile à exercer ses fonctions compte tenu de la nomination de M. Mulder?
[59] Comme il en a ci-dessus été fait mention, le projet a été renvoyé à une commission le 6 mai 1999, les membres de la commission ont été nommés, le mandat de la commission a été fixé le 5 juillet 1999 et les Lignes directrices ont été rendues publiques le 15 octobre 1999.
[60] Le premier avis de demande a été délivré le 4 août 1999, soit dans les trente jours qui ont suivi le 5 juillet 1999. Il a expressément été dit qu'il s'agissait d'une demande de contrôle judiciaire de la décision que le ministre de l'Environnement avait prise le 5 juillet de nommer les membres de la commission en vue d'effectuer un examen public complet de la nécessité pour la Région de construire la route express, des solutions de rechange et des effets environnementaux y afférents ainsi que de la décision par laquelle le mandat de la commission était fixé. Le mandat de la commission et la nomination des membres de la commission étaient contestés en temps opportun.
[61] Le deuxième avis de demande a été délivré le 15 novembre 1999; il visait entre autres choses à contester la nomination de M. Mulder, l'omission continue de destituer M. Mulder et la délivrance des Lignes directrices. Il n'a pas été allégué qu'il s'agissait d'autre chose qu'une contestation des Lignes directrices faite en temps opportun.
[62] Ce qui est fondamentalement contesté, à titre préliminaire, c'est la question de savoir si les dispositions du paragraphe 18.1(2) de la Loi sur la Cour fédérale empêchent de contester les décisions des 4 et 6 mai 1999 et s'il est possible, compte tenu du retard, de soulever les questions invoquées par la Région au sujet de l'applicabilité de la LCEE.
[63] En soutenant que la LCEE ne s'applique pas au projet, la Région cherche à plaider que le projet est exclu en vertu du paragraphe 74(4) de la Loi, qu'il ne s'agit pas d'un « projet » auquel la LCEE s'applique et qu'il n'y a rien qui puisse déclencher l'application de la Loi.
[64] Les défendeurs affirment qu'il faut préciser les remarques que j'ai faites au paragraphe 52 des motifs publiés à (2000) 187 F.T.R. 287 (C.F. 1re inst.) en accueillant l'appel que la Région avait interjeté contre l'ordonnance radiant certaines parties de l'avis de demande dans le dossier T-1400-93, à savoir que si, au besoin, j'avais autorisé certaines modifications, je n'aurais pas accordé « l'autorisation d'affirmer qu'il n'est pas nécessaire d'accorder une autorisation à l'égard du projet en vertu du paragraphe 35(2) de la Loi sur les pêches, ou d'affirmer que la nécessité d'obtenir cette autorisation ne déclenche pas l'application de la LCEE » [non souligné dans l'original].
[65] Ni un consentement ni un retard ne peuvent conférer le pouvoir d'agir en dehors des limites imposées par la loi (voir, par exemple, Merck Frosst Canada Inc. c. Apotex Inc., [1997] 2 C.F. 561 (C.A.F.); autorisation de pourvoi refusée [1997] C.S.C. no 113). Par conséquent, les ministres défendeurs ne pouvaient pas faire procéder à un examen du projet par la commission ou appliquer la LCEE en dehors des limites qui y étaient prévues. À mon avis, rien n'empêche d'invoquer les arguments portant sur les limites imposées par la LCEE. Si la LCEE ne s'applique pas en droit au projet, tout renvoi effectué en vertu de cette loi est nul parce que le ministre qui a renvoyé le projet à la commission n'aurait pas compétence à cet égard. Le fait que la Région a apparemment supposé que la LCEE s'appliquait et qu'elle n'a pas contesté les décisions des 4 et 6 mai ne pourrait pas conférer la compétence voulue au ministre en cause.
[66] Le fait que les exigences légales doivent être satisfaites et que l'omission de contester une mesure antérieure ne change rien à ces exigences a été reconnu par la Cour d'appel dans l'arrêt Alberta Wilderness Association c. Canada (Ministre des Pêches et des Océans), [1999] 1 C.F. 483 (C.A.F.).
[67] Je conclus en outre que, comme l'a soutenu la Région, la réparation primordiale qui est sollicitée vise à empêcher la commission d'effectuer l'examen. Les demandes se rapportent à des actes accomplis et envisagés visant à donner effet à la décision antérieure de faire procéder à un examen par la commission. Conformément au principe que la Cour d'appel a énoncé dans l'arrêt Krause c. Canada, [1999] 2 C.F. 476 (C.A.F.), les mesures de mise à exécution sont susceptibles de révision.
[68] Compte tenu de cette conclusion, la requête relative aux modifications est redondante.
[69] La Région peut à bon droit soutenir que la LCEE ne s'applique pas soit à cause de l'effet du paragraphe 74(4) de la Loi soit parce qu'il ne s'agit pas ici d'un « projet » auquel la Loi s'applique. Ces arguments peuvent être invoqués parce que la LCEE ne peut pas s'appliquer en dehors des limites qui y sont prévues.
[70] Cette conclusion ne permet à la Région de contester maintenant, en se fondant sur d'autres motifs que des motifs liés à la compétence, la nécessité d'obtenir une autorisation en vertu de la Loi sur les pêches. Il est simplement trop tard pour soulever cette question et, à mon avis, rien ne permet d'accorder une prorogation de délai aux fins de l'examen de l'affaire puisque la Région n'a jamais eu l'intention de contester la nécessité d'obtenir une autorisation en vertu de la Loi sur les pêches.
[71] Je tire cette conclusion parce que, au mois de juillet 1998, la Région a transmis au MPO une demande en vue d'obtenir une autorisation en vertu de la Loi sur les pêches. Dans la lettre d'envoi, la Région déclarait ce qui suit :
[TRADUCTION]
Cette demande qui est faite au tout début facilitera le processus d'autorisation en permettant au MPO de procéder à un examen préliminaire en vertu de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale.
[72] L'article 35 de la Loi sur les pêches est en vigueur depuis bien des années. Indépendamment de la question de savoir si la LCEE s'applique au projet, j'ai conclu que la Région doit se conformer au processus prévu par la Loi sur les pêches en l'absence d'un motif lié à la compétence. Je ferai ci-dessous des remarques au sujet de l'argument de la Région selon lequel aucune autorisation n'est nécessaire en vertu de la Loi sur les pêches.
(ii) L'admissibilité de certains éléments de la preuve par affidavit déposés par la demanderesse
[73] Au début de l'audience, les défendeurs ont demandé une ordonnance :
a) radiant les affidavits de Tony Battaglia, Nicolas Catalano, Stephen Janes, Ronald Marini, Sharon Fortis, Cameron Portt, Hart Solomon, Ian Williams et Tony Yarranton;
b) subsidiairement, radiant certaines parties de ces affidavits, tel qu'il est énoncé dans l'annexe jointe à l'avis de requête; et
c) radiant certaines parties d'autres affidavits, telles qu'elles sont énumérées dans l'annexe jointe à l'avis de requête.
[74] Par suite des discussions qui ont eu lieu avec l'agent de gestion de l'instance, les parties ont convenu que la présente requête ne serait pas débattue oralement en tant que requête préliminaire, mais que les avocats plaideraient plutôt, de façon que les éléments contestés puissent être examinés dans le contexte factuel pertinent, la question de l'admissibilité de la preuve contestée dans le cadre des observations qu'ils présenteront au sujet des questions de fond. À cause de contraintes de temps, les défendeurs n'ont pas présenté, à l'audience, de plaidoiries au sujet de leur requête, mais ils se sont plutôt fondés sur le dossier de la requête. De plus, le dernier jour de l'audience, ils ont fait savoir qu'ils limitaient la portée de leurs objections comme le disait une lettre qui devait être livrée une fois l'audience close. La lettre qui a été livrée disait que même si les défendeurs demandaient encore la réparation énoncée à l'alinéa a) ci-dessus, le nombre de questions, en b) et c), avait été réduit.
[75] La preuve contestée est volumineuse. L'objection est fondée sur ce que les affidavits contiennent des arguments ou des avis et que des faits et des pièces non pertinents ne peuvent pas être présentés en preuve devant la Cour.
[76] Je ne crois pas qu'il soit ici nécessaire d'examiner l'une à la suite de l'autre les objections des défendeurs. J'ai plutôt noté la preuve que les défendeurs contestaient; je l'examinerai avec leurs objections, dans la mesure où j'estime qu'elle peut de quelque façon se rapporter aux questions au sujet desquelles je tire des conclusions. Le cas échéant, ma décision en ce qui concerne l'admissibilité de la preuve, et l'analyse connexe seront énoncées dans les présents motifs.
(iii) L'utilisation d'éléments de preuve se rapportant à des renseignements confidentiels du Conseil privé de la Reine
[77] Au début de l'audience, un avocat a comparu au nom du Conseil privé pour faire savoir que cinq documents qui, avait-il été allégué, constituaient des renseignements confidentiels du Cabinet se trouvaient dans le dossier de la demanderesse. L'avocat n'a pas demandé une ordonnance retranchant du dossier les documents en question, mais il a plutôt demandé une ordonnance empêchant les avocats et la Cour de mentionner les documents en question. Une ordonnance temporaire a été rendue pour la période nécessaire en vue de permettre à l'avocat de la Région de répondre à cet