Canada (Procureur Général) c. Aéroports de Montréal

Canada (Procureur général) c. Aéroports de Montréal
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2023-11-24
Référence neutre
2023 CF 1562
Numéro de dossier
T-2441-22
Notes
Une correction fut apportée le 3 avril 2024
Contenu de la décision
Date : 20231124
Dossier : T-2441-22
Référence : 2023 CF 1562
Ottawa (Ontario), le 24 novembre 2023
En présence de l’honorable juge Régimbald
ENTRE :
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
demandeur
et
AÉROPORTS DE MONTRÉAL
défenderesse
JUGEMENT ET MOTIFS
Table des matières
I. Introduction 2
II. Contexte factuel 5
A. Les PERI 5
B. Historique de la cession 7
C. Les trois conventions 9
(1) Convention de cession : 9
(2) Convention générale de services : 10
(3) Le Bail foncier : 11
D. Le litige entre les parties 14
E. Décision du tribunal arbitral 16
III. Questions en litige 18
IV. Analyse 19
A. Le cadre juridique devant guider l’analyse de la compétence du tribunal d’arbitrage dans le cadre d’une demande de moyen déclinatoire présenté en vertu du paragraphe 16(3) du CAC 19
B. Quelles sont les règles d’interprétation gouvernant les conventions en l’espèce et la clause compromissoire? 23
C. Le tribunal a-t-il compétence sur la question résultant des PERI puisqu’elle est incluse au Bail? 28
(1) Éléments intrinsèques aux conventions 29
a) Prétentions du PGC 29
b) Prétentions de ADM 32
(2) Contexte extrinsèque aux conventions 35
a) Prétentions du PGC 35
b) Prétentions de ADM 36
(3) Application des principes pour déterminer si la question des PERI est sujette à la clause compromissoire de la CC puisqu’elle est incluse au Bail 37
a) Éléments intrinsèques aux conventions 38
b) Contexte extrinsèque aux conventions 45
(4) Conclusion 51
D. Est-ce que le caractère véritable de la demande de ADM requiert un contrôle judiciaire de l’exercice de la discrétion du ministre de SPAC? 53
(1) Prétentions du PGC 53
(2) Prétentions de ADM 54
(3) Analyse de la question à savoir si un contrôle judiciaire est nécessaire 56
V. Conclusion 59
I. Introduction [1] La Cour est saisie d’une demande pour statuer sur la compétence d’un tribunal arbitral en vertu de l’article 16(3) du Code d’arbitrage commercial [CAC] (prévu à l’Annexe 1 de la Loi sur l’arbitrage commercial, LRC 1985, c 17 (2e supp)) et de la règle 324(1) des Règles des Cours fédérales, DORS/98-106 [les Règles].
[2] Le Procureur général du Canada [PGC] sollicite l’intervention de la Cour afin de faire rejeter, sur une base préliminaire par un moyen déclinatoire, une demande d’Aéroport de Montréal [ADM] portée devant un tribunal arbitral en vertu du CAC. ADM a déposé sa demande en vertu d’une clause compromissoire prévue dans une convention entre les parties, laquelle donnait compétence au tribunal arbitral pour trancher certaines questions entre les parties.
[3] Ce litige a débuté en 2016. Toutefois, ce sont les documents contractuels conclus par les parties en 1992, dans le cadre de la cession de la gestion et du développement de l’aéroport Pierre-Elliott Trudeau [l’Aéroport] du ministre des Travaux publics Canada à ADM, qui sont à l’origine de celui-ci.
[4] Lors du transfert, il fut convenu que l’Aéroport demeurerait la propriété de la Couronne, afin que ADM puisse être exemptée du paiement des impôts fonciers. Plutôt, ADM souhaitait maintenir la situation qui prévalait à l’époque, où le ministre des Travaux publics Canada payait aux autorités municipales des paiements en remplacement des impôts fonciers [PERI] prévus sous ce qui est maintenant connu comme étant le régime de la Loi sur les paiements versés en remplacement d’impôt (LRC 1985, c M-13) [Loi sur les PERI]. La solution retenue dans les documents contractuels entre les parties était que ADM rembourserait à Travaux publics Canada les PERI payés aux autorités municipales.
[5] La relation entre les parties comporte plusieurs documents contractuels, notamment une Convention de cession [CC], une Convention générale de services [CGS], et un Bail foncier. La CC prévoit une clause compromissoire donnant compétence au tribunal arbitral sur certaines questions relevant, entre autres, du Bail foncier. La véritable question en litige est à savoir si les PERI sont inclus au Bail foncier à titre de « Loyer Supplémentaire » au sens du Bail. Si tel est le cas, le tribunal arbitral aurait compétence en vertu de la clause compromissoire de la CC.
[6] ADM allègue que le montant qu’elle s’est engagée à rembourser à Travaux publics Canada pour rembourser les PERI payés aux autorités municipales constitue du « Loyer Supplémentaire » au sens du Bail. ADM allègue ensuite que le calcul des montants devant être payés en vertu de la Loi sur les PERI fait partie d’une obligation contractuelle en vertu de la CGS. Cette CGS mandate au ministre des Travaux publics Canada d’établir le montant des PERI selon les mêmes « normes et règles régissant les propriétés fédérales ». Selon ADM, le ministre des Travaux publics Canada a établi le montant des PERI sur la base d’une mauvaise méthodologie, ce qui a fait en sorte que ADM a remboursé un montant de PERI supérieur à ce qu’elle aurait dû payer et, par conséquent, en « Loyer Supplémentaire » en vertu du Bail. Puisqu’il s’agit d’une dispute sur une obligation prévue au Bail, ADM a donc décidé de porter la question devant le tribunal arbitral en vertu de la clause compromissoire prévue à la CC.
[7] Le PGC répond que la question du remboursement des PERI ne fait pas partie du Bail, mais bien exclusivement de la CGS. De plus, la clause compromissoire de la CC ne comprend pas les questions litigieuses qui tirent leur origine de la CGS. Par conséquent, le tribunal arbitral n’a pas compétence pour entendre la demande de ADM.
[8] Pour les motifs qui suivent, le remboursement des PERI fait partie des obligations de ADM en vertu du Bail à titre de « Loyer Supplémentaire ». Par conséquent, un litige quant au montant payé en trop pour ce « Loyer Supplémentaire » constitue une dispute en vertu du Bail qui peut être soumise au tribunal arbitral en vertu de la clause compromissoire de la CC. La demande du PGC est donc rejetée.
II. Contexte factuel A. Les PERI [9] L’article 125 de la Loi constitutionnelle de 1867 (R-U), 30 & 31 Vict, c 3 [Loi constitutionnelle de 1867] prévoit que « nulle terre ou propriété appartenant au Canada ou à aucune province en particulier ne sera sujette à la taxation ». En d’autres termes, la Couronne fédérale possède une immunité fiscale face aux taxes foncières, municipales ou scolaires.
[10] Afin de reconnaître et de contribuer aux services fournis par les municipalités, le Parlement a adopté en 1951 un régime prévoyant le versement juste et équitable de montants « en remplacement d’impôts » ou « en lieu de taxes » aux autorités taxatrices, sans abandonner l’immunité fiscale de la Couronne. Il s’agissait d’une façon de compenser les municipalités pour leurs services en payant, sur une base volontaire, ce qui fut appelé des « en lieu de taxe » (Montréal (Ville) c Administration portuaire de Montréal, 2010 CSC 14 aux para 13-14; Chelsea (Municipalité) c Canada (Procureur général), 2023 CF 103 au para 7). Ce régime a pris différentes formes au cours des années et le régime législatif mettant en œuvre celui-ci a changé de nom. Dans ces motifs, la référence au terme « PERI » ou à la « Loi sur les PERI » incorpore aussi l’ancien régime, puisque les changements apportés au régime des PERI applicable au cours des années n’ont aucun impact sur les questions en litige dans le présent dossier.
[11] En vertu de la Loi sur les PERI, le ministre des Travaux publics Canada (maintenant Services publics et Approvisionnement Canada [SPAC] – dans ces motifs le terme SPAC est utilisé au lieu de « Travaux publics Canada » malgré que l’ancienne entité ait conclu la CGS avec ADM) détermine chaque année le montant des PERI qui est versé aux autorités taxatrices (soit en l’espèce, la Ville de Dorval, la Ville de Pointe-Claire et la Ville de Montréal à titre de ville-centre; collectivement désignées les « Villes ») à l’égard des propriétés fédérales dont l’Aéroport fait partie. Ce montant correspond au produit de la « valeur effective » et du « taux effectif » de la propriété. Ces deux notions sont définies dans la Loi sur les PERI et correspondent à la valeur et aux taux qui, selon SPAC, seraient applicables à la propriété si celle-ci était imposable.
[12] La Loi sur les PERI permet donc à SPAC de verser à une autorité taxatrice un PERI pour une année d’imposition donnée pour toute propriété fédérale située sur le territoire de cette autorité taxatrice. Il s’agit donc d’une façon alternative de percevoir un montant équivalent à des taxes municipales.
[13] Fait important à noter, l’immunité prévue à l’article 125 de la Loi constitutionnelle de 1867 ne s’applique pas aux entités qui ne sont pas la propriété de la Couronne. Par exemple, des tiers comme ADM, qui sont des locataires d’une propriété appartenant à la Couronne, ne peuvent bénéficier de l’immunité.
B. Historique de la cession [14] ADM a été créée suite à la décision du gouvernement fédéral de transférer la gestion et le développement de certains aéroports à des entités corporatives. ADM est une société à but non lucratif sans capital-actions. La Couronne a cédé la gestion, l’exploitation, l’entretien et le développement de l’Aéroport à ADM en vertu de différents documents contractuels, notamment un Bail foncier qui arrivera à échéance en 2072.
[15] Sa Majesté (représenté par le ministère de Transports Canada [TC]) et ADM ont débuté les discussions sur la cession par bail des aéroports de Dorval et de Mirabel en 1988 (Dossier du demandeur [DD], vol. 1, pièce D-3 à la p 326).
[16] Lors des discussions dans le cadre de la cession de la gestion et du développement de l’Aéroport, ADM a exigé la conservation du régime fiscal des PERI. ADM, n’étant pas une société de la Couronne, n’est pas exempte des impôts fonciers en vertu de l’article 125 de la Loi constitutionnelle de 1867. Afin d’éviter une hausse marquée en matière des impôts fonciers devant être payés par ADM aux Villes, il fut convenu d’adopter un processus où ADM serait soustraite de la Loi sur la fiscalité municipale, RLRQ c F-2.1 [LFM], tout en maintenant l’obligation de SPAC de continuer à payer des PERI, et que le montant de ces PERI lui serait remboursé par ADM. Il faut comprendre que le régime fiscal des PERI est plus avantageux pour ADM que l’application de la LFM qui serait autrement applicable.
[17] Par conséquent, l’utilisation du régime fiscal des PERI fut un facteur important dans les négociations menant à la conclusion des conventions en cause. En effet, lors de la phase précontractuelle, ADM, avec l’assentiment du gouvernement fédéral, a demandé que des modifications législatives soient adoptées afin de soustraire l’Aéroport de l’application de la LFM, pour permettre à ADM de bénéficier du régime fiscal des PERI même si ADM est locataire de la Couronne.
[18] Le gouvernement fédéral, n’y voyant à première vue qu’une opération à coût nul dans la mesure où ADM acquittait la facture des PERI, ne s’y est pas opposé. Par contre, en échange, ADM devait s’engager à agréer à un protocole prévoyant le remboursement à SPAC des montants que SPAC débourserait aux Villes à titre de PERI. Les trois documents contractuels dans lesquels se retrouvent les spécificités de paiement seront abordés dans la prochaine section.
[19] À la demande de ADM, et concurremment à la cession par Bail, l’intervention législative des gouvernements fédéral et provincial a maintenu l’Aéroport dans le régime des PERI en l’exemptant de l’application de la LFM. L’Assemblée nationale du Québec a adopté la Loi concernant Aéroports de Montréal, LQ 1991, c 106 ainsi qu’un décret, qui soustraient ADM de la LFM. Le gouvernement fédéral a modifié le Règlement de 1980 sur les subventions aux municipalités DORS/92-505, afin que les propriétés louées à une administration aéroportuaire demeurent comprises dans la définition d’« immeuble fédéral » assujetti à la Loi sur les PERI, malgré qu’elles soient louées à des tiers.
[20] C’est ainsi que trois conventions furent signées. La CC fut signée le 1er avril 1992, la CGS, le 26 juin 1992 et enfin le Bail Foncier, annexé à la CC, fut signé le 31 juillet 1992.
C. Les trois conventions (1) Convention de cession : [21] SPAC et ADM ont tout d’abord signé la CC le 1er avril 1992.
[22] Au paragraphe 10.01, la CC prévoit une clause compromissoire qui précise :
10.01.01 Tout différend ou désaccord entre les parties contractantes qui naît de la présente Convention ou de l’un ou l’autre des Actes, sauf un différend ou un désaccord qui a pour objet un point de droit, peut être déféré à un tribunal arbitral et soumis au moyen d’une demande écrite signée soit par le ministre soit par l’[ADM].
[23] Par ailleurs, le paragraphe 1.01.01 de la CC définit le terme « Acte » en ces mots :
« Actes » s’entend des documents énumérés au sous-paragraphe 3.02.01, une fois signés et livrés, et tels que modifiés de temps à autres.
[24] Le Bail foncier est énuméré au sous-paragraphe 3.02.01, mais pas la CGS.
[25] Par conséquent, selon le paragraphe 10.01, toute question portant sur le « Bail » peut faire l’objet d’un recours devant le tribunal arbitral.
(2) Convention générale de services : [26] Le 26 juin 1992, ADM et SPAC ont signé un protocole d’entente pour l’administration des PERI de l’Aéroport qu’ils ont intitulé « Convention générale de services entre Travaux Publics Canada et Aéroports de Montréal concernant l’administration des subventions en guise d’impôts fonciers ». Il s’agit d’une entente entre Sa Majesté, représentée par SPAC, et le gestionnaire privé de l’Aéroport, ADM, pour l’administration du régime de PERI de droit public qui relève de SPAC.
[27] La CGS confie, en vertu de l’article 4 de la CGS, la détermination du montant des PERI pour l’Aéroport à SPAC. L’article 4 de la CGS se lit comme suit :
4. Les subventions tenant lieu d’impôts fonciers seront établies par TPC en vertu des normes et règles régissant les propriétés fédérales. De plus, ces subventions seront versées selon les dispositions de la Loi de 1980 sur les subventions aux municipalités S.R.C. 1985, c.M-13.
[Je souligne.]
[28] L’article 5.2 de la CGS prévoit que ADM avance les montants nécessaires aux versements des subventions aux autorités taxatrices :
5.2 À remettre à l’avance à TPC, dans les délais requis et sur présentation des pièces justificatives appropriées, les sommes d’argent nécessaires aux versements des subventions.
[Je souligne.]
[29] Habituellement, les propriétés fédérales sont gérées par SPAC et non par une société à but non lucratif indépendante du gouvernement comme ADM en l’espèce. Ainsi, ici, la CGS sert à préciser les modalités d’application du régime public de PERI à l’Aéroport entre les parties et permet également le remboursement par ADM des subventions versées par SPAC.
[30] Bien que la CGS ait été signée un mois avant le Bail foncier, elle demeure en vigueur « … jusqu’à expiration du bail liant la Corporation (ADM) à Transports Canada » (article 2, alinéa 2 de la CGS).
[31] Par conséquent, les dispositions de la CGS dans son ensemble permettent à ADM de respecter son engagement à ce que la qualification de ADM à titre d’« immeuble fédéral » soit, en théorie, à coût nul pour la Couronne.
[32] Il est important de noter que depuis mars 1995, ADM verse les montants de PERI sur réception d’une facture de SPAC plutôt qu’à l’avance, tel que l’exige l’article 5.2 de la CGS. De plus, ADM ne défraye pas les coûts d’évaluation de SPAC nonobstant l’article 5.3 de la CGS, mais retient plutôt les services d’évaluateurs indépendants. Ces changements dans le comportement des parties sont acceptés de part et d’autre, bien qu’aucun amendement formel de la CGS n’ait été conclu (DD, vol. 1, onglet 3, AB-2 Déclarations sous serment des témoins du PGC, Onglet B Déclaration assermentée de Jacques Demers (TPSGC) aux para 25-27 à la p 280).
[33] Les parties reconnaissent que la CGS n’est pas un « Acte » au terme de la CC et que sa clause compromissoire ne s’applique pas à un litige qui tire son origine de la CGS.
(3) Le Bail foncier : [34] Le Bail foncier a été signé le 31 juillet 1992, pour une durée de 60 ans, à l’égard des terrains et installations des aéroports Montréal-Trudeau et de Mirabel. Celui-ci fut alors annexé à la CC.
[35] Le Bail prévoit au sous-paragraphe 4.02.01 la définition de « Loyer Supplémentaire » :
4.02.01 « Loyer Supplémentaire » Toute somme d’argent ou tous frais devant être versés au Locateur par le Locataire aux termes du présent Bail, autres que le Loyer de l’Aéroport, qu’ils soient ou non désignés comme « Loyer Supplémentaire ».
[Je souligne.]
[36] Le Bail foncier définit le terme « Impôts Fonciers » en ces mots :
Paragraphe 5.01 – Définitions
5.01.01 « Impôts Fonciers » désigne, en ce qui concerne les Lieux Loués, l'ensemble des taxes, contributions, droits et cotisations (incluant les impôts et taxes d'améliorations locales, sur la façade, pour l'eau, le déneigement et les égouts) et autres redevances, taxes et impôts ou taxes à l'aménagement, qu'ils soient généraux ou spéciaux, ordinaires ou extraordinaires, prévus ou imprévus, de quelque nature qu'ils soient et qu’ils existent ou non à la Date d’Entrée en Vigueur, et les amendes, pénalités, intérêts et frais afférents, qui sont prélevés, imposés, évalués, cotisés ou perçus (collectivement, « Perçus ») sur tout ou partie des Lieux Loués en tout temps par une administration fiscale, qu'elle soit de juridiction fédéral [sic], provincial [sic], municipal [sic], scolaire ou autre, ainsi que toutes taxes ou tous autres montants Perçus au lieu des Impôts Fonciers ou en sus de ceux-ci (qu'ils soient ou non de la nature de ceux qui sont mentionnés précédemment et qu'ils existent ou non à la Date d'Entrée en Vigueur) et tous les Impôts Fonciers Perçus du Locateur à l'égard de sa propriété de tout ou partie des Lieux Loués ou de son intérêt dans ceux-ci, de même que tous Impôts Fonciers qui sont Perçus du Locataire ou de toute autre Personne à titre de détenteur ou d'occupant de tout ou partie des Lieux Loués.
[…]
[Je souligne.]
[37] Le paragraphe 5.04 est également pertinent puisqu’il s’agit de la seule disposition du Bail qui traite spécifiquement des « Subventions en compensation d’impôts », maintenant connu sous le terme « PERI » :
Paragraphe 5.04 – Subventions en compensation d’impôt
5.04.01 Sous réserve de toute entente intervenue entre Sa Majesté, représentée par le ministre des Travaux publics, et le Locataire relativement aux questions faisant l'objet des alinéas a) et b) ci-dessous, le Locataire doit sur demande, sans délai avancer au Locateur, à titre de Loyer Supplémentaire, toute somme requise par le Locateur afin
a) de permettre au Locateur de verser des subventions en compensation des Impôts Fonciers pour toute partie des Lieux Loués conformément à la Loi sur les subventions aux municipalités, L.R.C. (1985), ch. M-13 ou toute loi semblable ou qui la remplace; et
b) de couvrir tous frais généraux et d'administration raisonnables du Locateur.
5.04.02 Le Locataire s’engage à observer intégralement toutes les conditions de toute entente mentionnée au sous-paragraphe 5.04.01.
[Je souligne.]
[38] Puisque le Bail constitue un « Acte » au sens de la CC, toute dispute relevant du Bail peut être sujette à l’arbitrage en vertu de la clause compromissoire prévue à l’article 10.01.01 de la CC.
[39] Or, puisque la CGS n’est pas un « Acte » au sens de la CC, le tribunal arbitral n’aura compétence que si les obligations des parties prévues à la CGS sont incorporées au Bail. Il s’agit de la question en litige en l’espèce.
D. Le litige entre les parties [40] Le présent litige tire ses origines du désaccord entre les parties quant au montant des PERI établi par le ministre de SPAC en vertu de la CGS, et remboursé par ADM.
[41] ADM allègue que le montant n’a pas été établi « en vertu des normes et règles régissant les propriétés fédérales » tel que le prévoit la CGS. ADM allègue certains manquements aux « normes et règles » qu’elle considère applicables à la détermination du montant des PERI versé aux Villes où est situé l’Aéroport. En d’autres termes, ADM est en désaccord avec les paramètres d’évaluation retenus par le ministre pour déterminer la « valeur effective » et le « taux effectif » pour l’Aéroport, servant à calculer le montant des PERI dû chaque année. ADM doit donc démontrer que la méthode suivie par le ministre pour établir le montant des PERI n’est pas la même que celle utilisée pour les autres immeubles fédéraux, puisque l’article 4 de la CGS requiert à SPAC d’utiliser les mêmes « normes et règles » que pour les autres propriétés fédérales.
[42] ADM allègue que le remboursement des PERI qu’elle doit faire à SPAC en vertu de la CGS constitue un « Loyer Supplémentaire » au sens du Bail, et donc sujet à la clause compromissoire de la CC – le litige relève donc d’une dispute sur un élément prévu au Bail – soit le montant du « Loyer Supplémentaire ». ADM a donc déposé un avis d’arbitrage en vertu de la clause compromissoire de la CC puisque le Bail y constitue un « Acte » susceptible de faire l’objet d’une demande devant le tribunal arbitral. L’avis d’arbitrage demandait au tribunal arbitral de :
a) FIXER la Valeur Effective totale des Terrains de l’Aéroport pour le rôle d’évaluation foncière quant à l’exercice triennal 2017-2018-2019;
b) FIXER le Taux Effectif total des Terrains de l’Aéroport pour le rôle d’évaluation foncière quant à l’exercice triennal 2017-2018-2019;
c) FIXER le Loyer Supplémentaire correspondant aux Paiements versés en remplacement d’impôts pour le rôle foncier triennal de 2017-2018-2019;
d) CONDAMNER la défenderesse à payer à la demanderesse le trop-perçu à titre de Loyer Supplémentaire, correspondant aux Paiements versés en remplacement d’impôts, pour les exercices financiers de 2017 et 2018 pour l’Aéroport Pierre-Elliott-Trudeau, sauf à parfaire, en sus des intérêts au taux légal et l’intérêt additionnel prévu à l’art. 1619 du Code civil du Québec, à compter du 20 avril 2017.
[…]
[43] Selon ADM, les articles 5.01 et 5.09 du Bail ayant trait aux « Impôts Fonciers » lui permettent de contester le montant des PERI que ADM qualifie de « Loyer Supplémentaire » à être remboursé à SPAC. À cet égard, ADM note qu’en vertu des articles 5.01.01 et 5.04 du Bail, ADM doit payer un « Loyer Supplémentaire » pour rembourser les « Impôts Fonciers ». Comme les « Impôts Fonciers » incluent les PERI, les paiements versés à SPAC pour rembourser les PERI constituent donc une compensation des Impôts Fonciers à titre de « Loyer Supplémentaire » en vertu du Bail. ADM soutient que le Bail incorpore donc la CGS à ses paragraphes 5.04.01 et 5.04.02 et que par conséquent les paiements en guise de PERI n’ont pas été écartés du Bail.
[44] Le PGC a déposé un moyen déclinatoire devant le tribunal d’arbitrage, afin que celui-ci rejette la demande de ADM faute de compétence pour entendre le litige. Le PGC soumet que la clause compromissoire prévue à la CC ne s’applique pas à la CGS, laquelle prévoit la détermination du montant des PERI et son remboursement par ADM. En somme, le PGC soutient que ADM aurait dû faire une demande en contrôle judiciaire devant la Cour fédérale parce que l’article 4 de la CGS qui fait référence aux « normes et règles régissant les propriétés fédérales » et sur lequel ADM fonde son recours est exclu de la clause compromissoire, puisque la CGS n’est pas incluse dans les « Actes » énumérés de façon exhaustive dans l’article 3.02.01 de la CC.
[45] Selon le PGC, la détermination du montant à être versé en vertu de la Loi sur les PERI doit faire l’objet d’un contrôle judiciaire, puisqu’il s’agit d’une décision discrétionnaire administrative du ministre de SPAC. Le PGC allègue que ni le Bail, ni la CC, ni la CGS n’établissent un régime contractuel permettant à un tribunal arbitral de fixer le montant de « Loyer Supplémentaire » constitué de PERI. Le PGC prétend que le différend n’est pas né des ententes contractuelles, mais plutôt de la Loi sur les PERI.
E. Décision du tribunal arbitral [46] Le tribunal arbitral, constitué de trois membres, s’est déclaré compétent uniquement pour trancher la dernière réclamation de ADM, soit le trop-payé en PERI en vertu du Bail et de la CGS.
[47] Le tribunal arbitral a conclu que la clause compromissoire liant les parties trouve application puisque ADM réclame des dommages résultant de manquements contractuels attribués à SPAC dans sa détermination du montant des PERI en vertu de la CGS, qui est incorporée au Bail, et donc le litige est sujet à la clause compromissoire de la CC.
[48] Plus spécifiquement, le tribunal arbitral a conclu que ADM paie en vertu du Bail un « Loyer Supplémentaire » en guise de PERI, en vertu des articles 4.02.01 et 5.04.01, conformément aux modalités établies dans la CGS. Par ailleurs, les modalités de la CGS sont incorporées par renvoi au Bail en raison de son intégration aux articles 5.04.01 et 5.04.02 du Bail, puisque l’obligation d’assumer les paiements de PERI prévue à l’article 5.04.01 doit être lue de concert avec la CGS qui assujettit la détermination aux « normes et règles régissant les propriétés fédérales » (article 4 de la CGS) (DD, vol. 1, onglet 2, Décision sur la compétence aux para 45-46, 49-50, 54, 58).
[49] Il est important de noter que le tribunal arbitral s’est toutefois déclaré incompétent pour trancher les trois autres questions qui avaient été soumises par les demanderesses à l’époque, soient :
FIXER la Valeur Effective totale des Terrains de l’Aéroport pour le rôle d’évaluation foncière quant à l’exercice triennal 2017-2018-2019;
FIXER le Taux Effectif total des Terrains de l’Aéroport pour le rôle d’évaluation foncière quant à l’exercice triennal 2017-2018-2019;
FIXER le Loyer Supplémentaire, correspondant aux Paiements versés en remplacement d’impôts pour le rôle foncier triennal de 2017-2018-2019;
[50] Le tribunal a précisé que ces questions ressortaient du pouvoir exclusif et discrétionnaire du ministre de SPAC et qu’une demande de contrôle judiciaire visant à annuler ou à réviser la décision du ministre devait être portée devant la Cour fédérale.
[51] Ainsi, le tribunal arbitral a accueilli en partie le moyen déclinatoire du PGC puisque le tribunal arbitral s’est déclaré compétent pour trancher une seule des quatre questions qui lui avaient été soumises. Le PGC demande à la Cour de déclarer que le tribunal arbitral n’est pas compétent à l’égard de la seule question qui demeure, soit par laquelle il se déclare « compétent pour trancher la réclamation de [ADM] pour bris d’engagement contractuel et, advenant le cas [pour] l’octroi de dommages dans le cadre du Bail Foncier, de la Convention de [cession] et de la Convention générale de services ».
[52] Puisque la Cour ne peut contraindre judiciairement un tribunal arbitral à exercer une compétence qu’il ne se reconnait pas, ADM ne peut porter appel de la décision au sujet des trois autres questions qu’elle avait posées initialement dans sa demande (« Rapport de la Commission des Nations Unies pour le droit commercial international sur les travaux de sa dix-huitième session » (DOC NU A/40/17) dans Annuaire de la Commission des Nations Unies pour le droit commercial international, volume XVI, partie 1, chapitre VII, Vienne, NU, 1985 au para 163 à la p 23).
III. Questions en litige [53] La question en litige devant la Cour est à savoir si la clause compromissoire prévue à la CC comprend la question portée par ADM au sujet du montant des PERI qu’elle a dû rembourser à Sa Majesté en vertu de la CGS, puisque la question du paiement de PERI prévu par la CGS est incorporée au Bail.
[54] Pour répondre à cette question, la Cour doit notamment déterminer les questions suivantes :
Quel est le cadre juridique devant guider l’analyse du tribunal d’arbitrage saisi d’un moyen déclinatoire présentée en vertu du paragraphe 16(3) du CAC?
Quelles sont les règles d’interprétation gouvernant les conventions en l’espèce et la clause compromissoire?
Le tribunal a-t-il compétence sur la question résultant des PERI puisqu’elle est incluse au Bail?
Est-ce que le caractère véritable de la demande de ADM requiert un contrôle judiciaire de l’exercice de la discrétion du ministre de SPAC?
IV. Analyse A. Le cadre juridique devant guider l’analyse de la compétence du tribunal d’arbitrage dans le cadre d’une demande de moyen déclinatoire présenté en vertu du paragraphe 16(3) du CAC [55] Contrairement à un appel ou à un contrôle judiciaire, la Cour est appelée à se prononcer de novo sur la compétence que le tribunal arbitral s’est reconnue (CAC aux articles 6 et 16(3)).
[56] Bien que la Cour procède de novo, celle-ci peut tout de même considérer et s’inspirer de la décision du tribunal arbitral, sans toutefois y accorder de déférence (Code de procédure civile [Cpc], art 632; Khalilian c Murphy, 2020 QCCS 831 au para 22; Groupe Dimension Multi Vétérinaire inc c Vaillancourt, 2020 QCCS 1134 aux para 9-10 [Groupe Dimension]; Alice & Smith Divertissement Inc c Duro, 2020 QCCS 2253 aux para 8, 37-38).
[57] Puisqu’il s’agit d’un moyen déclinatoire, la Cour n’a pas à se prononcer sur le fond du litige. La Cour doit « plutôt tenir pour avérés les faits que le demandeur allègue pour que la compétence » du tribunal lui soit reconnue (Spar Aerospace Ltée c American Mobile Corp, 2002 CSC 78 au para 31 [Spar Aerospace]; Stormbreaker Marketing and Productions Inc c Weinstock, 2013 QCCA 269 au para 30; voir aussi Cpc art 163).
[58] Par contre, lorsque les faits prima facie considérés comme avérés sont contestés dans la requête en exception déclinatoire ou dans la demande de rejet, il faut alors prouver les éléments établissant la compétence du tribunal. Les parties peuvent alors présenter une preuve au soutien de la demande. La Cour ne doit pas se lancer dans une analyse exhaustive et se prononcer sur le fond du litige, mais il doit y avoir la présentation de certains éléments de preuve suffisants pour lui permettre de conclure qu’il y a eu démonstration prima facie de la compétence du tribunal arbitral.
[59] La Cour doit donc tirer les conclusions de fait nécessaires sur la base de la preuve présentée pour établir la compétence du tribunal arbitral (Spar Aerospace aux para 31-32; Transax Technologies inc c Red Baron Corp Ltd, 2017 QCCA 626 aux para 13-16, 23; Barer c Knight Brothers LLC, 2019 CSC 13 (CanLII), [2019] 1 RCS 573 aux para 33-34; OSE Coaching immobilier inc c Pelletier, 2021 QCCQ 2784 aux para 11-13; Hornepayne First Nation v Ontario First Nations (2008) Ltd, 2021 ONSC 5534 aux para 13-28; Electek Power Services Inc v Greenfield Energy Centre Limited, 2022 ONSC 894 aux para 22, 26-29, 128, 131-134, 157-162 [Electek]; Groupe Dimension aux para 9-10).
[60] Comme l’explique la Cour d’appel de l’Ontario dans Russian Federation v Luxtona Limited, 2023 ONCA 393 aux paragraphes 34 à 40, en citant une jurisprudence internationale sur le sujet, le pouvoir du tribunal arbitral de statuer sur sa propre compétence ne pose aucune limite sur les pouvoirs de la Cour de pondérer et de tirer ses propres conclusions de faits, sur la base de la preuve, pour évaluer et statuer de novo sur cette compétence. Ces propos s’appliquent aussi en l’espèce :
[34] That is as far as the competence-competence principle goes. It does not require any special deference be paid to an arbitral tribunal’s determination of its own jurisdiction. Competence-competence is best understood as “a rule of chronological priority” rather than as “empowering the arbitrators to be the sole judge of their jurisdiction”: see Emmanuel Gaillard & John Savage, eds., Fouchard, Gaillard, Goldman on International Commercial Arbitration (The Hague: Kluwer Law International, 1999), at paras. 659-60.
[35] As the Divisional Court correctly noted, the “uniformity principle” set out in Article 2A(1) of the Model Law makes international decisions strongly persuasive in Ontario. The very nature of international arbitration makes it highly desirable that Ontario’s regime should be coherent with those of other countries, especially (but not exclusively) those that have also adopted the Model Law. The weight of international authority shows that the competence-competence principle does not limit the fact-finding power of a court assessing an arbitral tribunal’s jurisdiction.
[…]
[38] Because the court retains the final say over questions of jurisdiction, it necessarily follows that the court must be, as a Singapore court put it, “unfettered by any principle limiting its fact-finding ability”: AQZ v. ARA, [2015] SGHC 49, at para. 57.
[…]
[40] For these reasons, as the Singapore court held in AQZ, a court assessing an arbitral tribunal’s jurisdiction is not limited to the record that was before the tribunal. Put another way, an application to set aside an arbitral award for lack of jurisdiction is a proceeding de novo, not a review of or appeal from the tribunal’s decision.
[Je souligne.]
[61] En somme, je suis d’accord avec le tribunal arbitral qui a, lui aussi, accepté l’admissibilité d’une preuve visant à évaluer la compétence du tribunal arbitral tout en tenant d’abord pour avérés les faits allégués quant au fond du litige. Il y a en effet une distinction notable entre les allégations qui doivent être tenues pour avérées à ce stade (que le ministre de SPAC a commis une faute en omettant de déterminer les montants remboursables de PERI « selon les normes et règles régissant les propriétés fédérales ») et la compétence du tribunal pour statuer sur cette allégation au fond, qui relève de l’interaction entre la CC, la CGS, et le Bail. Dans sa décision, le tribunal arbitral a précisé :
[26] À cette étape, le Tribunal peut, au départ, tenir pour avérés les faits allégués dans la demande détaillée de la demanderesse. La partie qui soulève l’absence de compétence du Tribunal et qui conteste les faits allégués dans la demande peut, dans une certaine mesure, faire la preuve de faits au soutien de ses prétentions (Transax Technologies inc. c Red Baron Corp. Ltd., 2017 QCCA 626 ; Spar Aerospace Ltd. c American Mobile Satellite Corp. 2002 CSC 78).
[27] Il ne s’agit toutefois pas, à ce stade préalable, d’entreprendre une étude détaillée de la preuve soumise ni de sa portée sur le fond du litige.
[62] La Cour peut donc considérer une preuve quant à la portée des dispositions contractuelles invoquées par les parties, soit la clause compromissoire de la CC, les articles de la CGS ainsi que le Bail, à un stade préalable, sans toutefois se prononcer sur le fond du litige.
B. Quelles sont les règles d’interprétation gouvernant les conventions en l’espèce et la clause compromissoire? [63] La question principale en l’espèce est à savoir si les trois conventions, interprétées ensemble, confèrent la compétence au tribunal arbitral d’entendre la demande de ADM portant sur son remboursement des PERI à SPAC. ADM allègue que le montant des PERI a été établi par SPAC contrairement aux obligations contractuelles de Sa Majesté tel que prévu à la CGS, et que ADM est contrainte de rembourser ce montant à titre de « Loyer Supplémentaire » en vertu du Bail.
[64] Dans l’arrêt Uniprix Inc c Gestion Gosselin et Bérubé inc, 2017 CSC 43 aux paragraphes 34 à 37), la Cour suprême du Canada [CSC] a expliqué la démarche à suivre pour interpréter un contrat :
[34] La première étape de l’exercice d’interprétation d’un contrat est de déterminer si ses termes sont clairs ou ambigus (Droit de la famille — 171197, 2017 QCCA 861, para. 62 (CanLII); Samen Investments Inc. c Monit Management Ltd., 2014 QCCA 826, par. 46 (CanLII)). Cette étape, que certains auteurs identifient comme la règle de l’acte clair (Gendron, p. 27), vise à empêcher le ou la juge de déroger, volontairement ou inopinément, à la volonté manifeste des parties. Bref, le contrat clair s’impose au juge. Ainsi, cette étape « “joue le rôle de rempart” contre le risque d’une interprétation qui écarterait la volonté réelle des parties et bouleverserait l’économie de leur convention » (Baudouin et Jobin, no 413 (référence omise); voir aussi Lluelles et Moore, no 1570).
[35] Si cette étape se fonde d’abord et avant tout sur l’étude des termes eux-mêmes, elle ne s’y limite pas nécessairement dans tous les cas puisque le texte d’un contrat peut parfois ne pas être fidèle à l’intention commune des parties (Lluelles et Moore, no 1574; Droit de la famille — 171197, par. 62). En effet, « [r]eplacés dans le contexte des autres stipulations de la convention ou celui des circonstances de sa conclusion, les termes apparemment limpides d’une stipulation peuvent [parfois] se révéler ambigus et contredire l’économie du contrat, la véritable intention des parties » (Baudouin et Jobin, no 413; voir aussi Lluelles et Moore, nos 1572-1574; Tancelin, no 316; Gendron, p. 27, 31 et 34; Éolectric inc. c Kruger, groupe Énergie, 2015 QCCA 365, par. 18-19 (CanLII); Rouge Resto-bar inc. c Zoom Média inc., 2013 QCCA 443, par. 78-79 (CanLII)). De même, une stipulation qui pourrait être perçue comme ambiguë peut être parfaitement claire lorsque considérée dans son contexte.
[36] Si les termes du contrat sont clairs, le rôle du tribunal se limite à les appliquer à la situation factuelle qui lui est soumise. À l’inverse, si le tribunal décèle une ambiguïté, il doit la résoudre en procédant à la seconde étape de l’interprétation du contrat (Baudouin et Jobin, no 413; Lluelles et Moore, nos 1584-1586; Samen Investments, par. 46-47). La distinction entre ces deux étapes est parfois difficile à cerner, mais elle demeure fondamentale. À la première étape, le juge peut par exemple considérer le contexte entourant la conclusion et l’exécution du contrat afin de confirmer la clarté de ses termes (voir p. ex. Habitations Gilles Stébenne inc. c 9166-9929 Québec inc., 2016 QCCS 2953, par. 34 et 41-47 (CanLII)). En principe, il ne doit toutefois pas recourir aux principes d’interprétation énoncés aux art. 1425 à 1432 du Code (Baudouin et Jobin, no 413; Lluelles et Moore, no 1571). En ce sens, l’interprétation du contrat est plus superficielle à la première étape qu’à la seconde (Lluelles et Moore, no 1572).
[37] Le principe cardinal qui guide la seconde étape de l’exercice d’interprétation consiste à « rechercher quelle a été la commune intention des parties plutôt que de s’arrêter au sens littéral des termes utilisés » (art. 1425 CcQ). Dans cet exercice, il faut tenir compte des éléments intrinsèques du contrat, tels que les termes de la disposition en cause et les autres clauses du contrat, afin de donner un effet utile à chacune d’entre elles et de les interpréter les unes par les autres (art. 1427 et 1428 CcQ; Baudouin et Jobin, no 417; Lluelles et Moore, nos 1593-1594). L’interprétation du contrat doit également s’appuyer sur sa nature, de même que sur son contexte extrinsèque, qui inclut notamment les circonstances factuelles entourant sa conclusion, l’interprétation que les parties lui ont donnée et les usages (art. 1426 CcQ; Baudouin et Jobin, no 418; Lluelles et Moore, nos 1600, 1603 et 1607).
[Je souligne.]
[65] Ainsi, en d’autres termes, si le contrat est clair, on ne doit pas se poser plus de questions. On ne doit pas tenter de rechercher une interprétation différente dans la preuve extrinsèque. La preuve n’est donc nécessaire que lorsqu’il y a ambiguïté.
[66] Si les termes du contrat ne sont pas clairs, les règles d’interprétation des articles 1425 à 1432 du Code civil du Québec [CcQ] s’appliquent. Il s’agit de la seconde étape où l’on doit alors rechercher l’intention commune des parties plutôt que de s’arrêter au sens littéral des termes utilisés (art 1425 CcQ), tout en tenant compte de la nature du contrat. Par ailleurs, les articles du contrat doivent être interprétés ensemble en donnant à chacun le sens qui résulte de l’ensemble du contrat (art 1427 CcQ; Jean-Louis Baudoin, Pierre-Gabriel Jobin et Nathalie V